Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PRIITA PIKAMÄE

przedstawiona w dniu 7 grudnia 2023 r.(1).

Sprawa C‑587/21 P

przeciwko

Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA)

Odwołanie – Służba publiczna – Personel tymczasowy – Postępowanie dyscyplinarne – Wykonanie wyroków Sądu do spraw Służby Publicznej i Sądu Unii Europejskiej – Artykuł 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej – Stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu kary nagany – Krzywda – Brak określenia terminu przedawnienia w prawie Unii – Pojęcie „rozsądnego terminu” – Początek biegu rozsądnego terminu – Obowiązek uwzględnienia przez sąd Unii okoliczności właściwych dla każdej sprawy – Artykuł 32 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 45/2001 – Obowiązek dbałości – Sprzeczne uzasadnienie

I. Wprowadzenie

1. W odwołaniu, DD, wnoszący odwołanie wnosi o uchylenie wyroku Sądu z dnia 14 lipca 2021 r., DD/FRA (T‑632/19, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2021:434,), którym Sąd oddalił jego skargę opartą na art. 270 TFUE, mającą na celu naprawienia krzywdy, jaką miał ponieść, oraz stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „FRA”) z dnia 19 listopada 2018 r., oddalającej jego wniosek o odszkodowanie.

2. To odwołanie, które jest objęte zakresem prawa służby publicznej Unii Europejskiej, zawiera osiem zarzutów, w ramach których wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa. Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skupię się na drugim zarzucie odwołania, który dotyczy w istocie granic uznania, jakim dysponuje organ administracji Unii wykonujący, zgodnie z art. 266 TFUE, wyrok stwierdzający nieważność decyzji wydanej przez ten organ w ramach postępowania dyscyplinarnego. W takim stanie rzeczy musi powstać pytanie, w jakim zakresie organ tej administracji jest obowiązany przestrzegać praw proceduralnych danego urzędnika lub pracownika, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym.

3. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność doprecyzowania własnego orzecznictwa w tej materii, w interesie pewności prawa oraz skutecznej ochrony praw zapisanych w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), odnoszących się do dobrej administracji, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym. Przy tej okazji Trybunał będzie musiał wypowiedzieć się na temat znaczenia niektórych przepisów regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), regulujących kluczowe aspekty postępowania dyscyplinarnego.

II. Ramy prawne

Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej

4. Artykuł 86 regulaminu pracowniczego, zawarty w tytule VI tego regulaminu, zatytułowanym „Środki dyscyplinarne”, ma następujące brzmienie:

„1. W przypadku umyślnego lub spowodowanego zaniedbaniem naruszenia przez urzędnika lub byłego urzędnika obowiązków wynikających z niniejszego regulaminu pracowniczego, może zostać zastosowana wobec niego kara dyscyplinarna.

2. Jeżeli organ powołujący [(zwany dalej „organem powołującym”)] lub OLAF Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych [(zwany dalej „OLAF‑em”)] posiadają dowody na zaniedbanie [istnienie naruszenia] w rozumieniu ust. 1, mogą rozpocząć [wszcząć] postępowanie [dochodzenie] administracyjne mające na celu zweryfikowanie, czy nastąpiło takie zaniedbanie [naruszenie].

3. Reguły, procedury oraz środki [kary] dyscyplinarne[, a także reguły i procedury] obejmujące postępowanie [dochodzenie] administracyjne określono w załączniku IX”.

5. Zgodnie z art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego:

„Na podstawie sprawozdania z dochodzenia, po powiadomieniu danego urzędnika o wszystkich dowodach znajdujących się w jego aktach oraz po wysłuchaniu urzędnika, organ powołujący może:

a) zdecydować, że nie można wnieść sprawy przeciwko urzędnikowi, o czym urzędnik zostaje w takim wypadku pisemnie poinformowany; lub

b) zdecydować, nawet jeśli niedopełnienie obowiązków miało miejsce lub wydaje się, że miało miejsce, o niepodjęciu żadnych środków dyscyplinarnych oraz, jeśli to właściwe, skierować upomnienie do urzędnika; lub

c) w przypadku niedopełnienia obowiązku w rozumieniu art. 86 regulaminu pracowniczego,

i) zdecydować o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, o którym mowa w sekcji 4 niniejszego Załącznika, lub

ii) zdecydować o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przed komisją dyscyplinarną”.

6. Artykuł 22 załącznika IX do regulaminu pracowniczego stanowi:

„1. Po przesłuchaniu urzędnika organ powołujący podejmuje decyzję przewidzianą w art. 9 i 10 niniejszego załącznika w terminie dwóch miesięcy od otrzymania opinii komisji. Decyzja zawiera uzasadnienie.

2. Jeżeli organ powołujący podejmuje decyzję o zamknięciu sprawy bez nakładania kary dyscyplinarnej, niezwłocznie powiadamia o powyższym zainteresowanego urzędnika na piśmie. Zainteresowany urzędnik może zwrócić się z wnioskiem, aby taką decyzję umieścić w jego aktach osobowych”.

7. Artykuł 27 załącznika IX do regulaminu pracowniczego stanowi:

„Urzędnik, wobec którego orzeczono karę dyscyplinarną inną niż usunięcie ze stanowiska [wydalenie ze służby], po trzech latach w przypadku pisemnego upomnienia lub nagany lub po sześciu latach w przypadku innej kary może złożyć wniosek o wykreślenie z jego akt osobowych wszelkich wzmianek o takim środku. Organ powołujący podejmuje decyzję o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku”.

8. Artykuł 29 załącznika IX do regulaminu pracowniczego ma następujące brzmienie:

„Jeżeli zgodnie z art. 1 ust. 3 i art. 22 ust. 2 niniejszego załącznika umorzono postępowanie przeciwko urzędnikowi, urzędnik ma prawo do żądania naprawienia wyrządzonych szkód przez odpowiednie ogłoszenie decyzji organu powołującego”.

III. Okoliczności powstania sporu, postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

A. Okoliczności powstania sporu

9. Wnoszący odwołanie, DD, został zatrudniony w dniu 1 sierpnia 2000 r. przez jednostkę organizacyjną Unii – Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii (EUMC), obecnie FRA, jako członek personelu tymczasowego w rozumieniu art. 2 lit. a) warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (zwanych dalej „WZIP”). Początkowo był on zatrudniony na podstawie umowy na czas określony, a od dnia 16 grudnia 2006 r. – na podstawie umowy na czas nieokreślony.

10. W roku 2009, a następnie w ramach postępowania w sprawie oceny za rok 2011, a w szczególności postępowania związanego ze środkiem odwoławczym przewidzianym w wewnętrznych przepisach FRA, skierowanym przeciwko projektowi sprawozdania z oceny (zwanym dalej „wewnętrznym środkiem odwoławczym”), wnoszący odwołanie zarzucił, że jest dyskryminowany ze względu na swoje pochodzenie rasowe lub przynależność etniczną.

11. W związku z użytymi sformułowaniami oraz wydźwiękiem wewnętrznego środka odwoławczego dyrektor FRA w dniu 9 listopada 2012 r. wszczął dochodzenie administracyjne.

12. W wyniku posiedzenia, które odbyło się w dniu 20 lutego 2013 r. i miało na celu wysłuchanie wnoszącego odwołanie zgodnie z art. 2 i 11 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, mającego w drodze analogii zastosowanie do personelu kontraktowego, dyrektor FRA zastosował wobec niego karę nagany.

13. Ostatecznie pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. dyrektor FRA poinformował wnoszącego odwołanie, że podjął decyzję o wypowiedzeniu jego umowy na czas nieokreślony (dalej „decyzja o wypowiedzeniu umowy”).

14. Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., DD/FRA (F‑106/13 i F‑25/14, zwanym dalej „wyrokiem stwierdzającym nieważność”, EU:F:2015:118), Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził nieważność decyzji o nałożeniu kary nagany. Uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności była okoliczność, że naruszone zostało prawo wnoszącego odwołanie do bycia wysłuchanym, ponieważ dyrektor FRA nie poinformował go przed posiedzeniem w dniu 20 lutego 2013 r. o wnioskach dochodzenia administracyjnego, a tym samym nie umożliwił mu należytego przygotowania obrony (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 63).

15. W tym wyroku Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził również nieważność decyzji o wypowiedzeniu umowy, ponieważ przed jej wydaniem dyrektor FRA nie poinformował wyraźnie wnoszącego odwołanie, że w związku z pewnymi zdarzeniami rozważa możliwość wypowiedzenia jego umowy, i nie zwrócił się do niego o przedstawienie uwag w tym przedmiocie (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 90).

16. Sąd do spraw Służby Publicznej oddalił natomiast, z trzech powodów, żądania odszkodowawcze wnoszącego odwołanie, których celem było uzyskanie naprawienia krzywdy wyrządzonej dochodzeniem administracyjnym: po pierwsze, ponieważ wnoszący odwołanie nie mógł zasadnie twierdzić, że sformułowane pod jego adresem zarzuty nie były dostatecznie określone, aby można było wszcząć wspomniane postępowanie (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 74); po drugie, ponieważ okoliczność, że dochodzenie administracyjne zostało przeprowadzone, mimo iż FRA nie przyjęła wcześniej ogólnych przepisów wykonawczych do art. 2 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, definiujących ramy proceduralne dochodzenia, nie mogła skutkować nieprawidłowością tego dochodzenia (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 75), oraz po trzecie, ponieważ mimo że wnoszący odwołanie został przesłuchany bez możliwości należytego przygotowania swojej obrony, należało stwierdzić, iż w swej skardze poprzestał on na twierdzeniach o stresie i niepokoju w toku dochodzenia administracyjnego, nie przedstawiając nic więcej na poparcie tych twierdzeń (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 76).

17. Sąd do spraw Służby Publicznej oddalił również żądania odszkodowawcze wnoszącego odwołanie, których celem było uzyskanie naprawienia krzywdy wynikającej z okoliczności, że kara nagany naruszyła jego nieskazitelność, godność i reputację wewnątrz FRA. Sąd do spraw Służby Publicznej zauważył w tym względzie między innymi, że skoro stwierdzenie nieważności decyzji o zastosowaniu kary nagany wynikało z naruszenia prawa wnoszącego odwołanie do bycia wysłuchanym, nie można wykluczyć, że gdyby został on wysłuchany, zostałaby wydana inna decyzja. W konsekwencji Sąd do spraw Służby Publicznej orzekł, że wspomniane żądania odszkodowawcze są przedwczesne, gdyż ich uwzględnienie przesądzałoby o wykonaniu wyroku stwierdzającego nieważność przez FRA (wyrok stwierdzający nieważność, pkt 78–82).

18. Sąd do spraw Służby Publicznej oddalił również żądania odszkodowawcze wnoszącego odwołanie, których celem było uzyskania naprawienia szkody majątkowej i krzywdy wyrządzonych przez niezgodną z prawem decyzję o wypowiedzeniu umowy. Jeśli chodzi o krzywdę, Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził, że wnoszący odwołanie ograniczył się do wskazania, że decyzja ta wywołała u niego traumę psychiczną oraz naruszyła jego reputację i godność, nie wykazując, iż szkoda ta nie może być w pełni naprawiona wyrokiem stwierdzającym nieważność (pkt 107).

19. Wnoszący odwołanie zaskarżył wyrok stwierdzający nieważność odwołaniem, które Sąd oddalił wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., DD/FRA (T‑742/15 P, zwanym dalej „wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym”, EU:T:2017:528).

20. W międzyczasie, w dniu 1 marca 2016 r., FRA przywróciła wnoszącego odwołanie na jego stanowisko i wypłaciła mu zaległe wynagrodzenie.

21. Ponadto wnoszący odwołanie w dniu 12 kwietnia 2013 r. wniósł skargę do Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (zwanego dalej „EIOD”), zarzucając, że dochodzenie administracyjne było prowadzone z naruszeniem rozporządzenia (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. L 8 z 12.1.2001, s. 1). EIOD zawiesił rozpatrywanie tej skargi w oczekiwaniu na wyrok stwierdzający nieważność, a następnie wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym.

22. W dniu 18 grudnia 2017 r. EIOD uznał, że z uwagi na nieustanowienie odpowiednich regulacji prawnych odnoszących się do wszczynania i prowadzenia dochodzeń administracyjnych, dochodzenie w sprawie wnoszącego odwołanie było prowadzone z naruszeniem art. 4, art. 5 lit. a) oraz art. 11 i 12 rozporządzenia nr 45/2001. Wnioski te stały się ostateczne w dniu 16 marca 2018 r., w następstwie oddalenia przez EIOD złożonych przez zainteresowanego i FRA wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

23. W dniu 19 lipca 2018 r. wnoszący odwołanie złożył wniosek na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego o zapłatę kwoty 100 000 EUR tytułem rekompensaty pieniężnej za szereg bezprawnych działań, jakich dopuściła się FRA (zwany dalej „wnioskiem o odszkodowanie”). Wnoszący odwołanie podnosił w nim, po pierwsze, że dochodzenie administracyjne zostało wszczęte, mimo iż nie miało podstawy w postaci dostatecznie poważnego i popartego dowodem podejrzenia, że oskarżał on swojego przełożonego o dyskryminację rasową, oraz że dochodzenie było oparte właściwie na wyolbrzymieniu i manipulacji. Po drugie, twierdził on, że dochodzenie administracyjne, postępowanie dyscyplinarne, kara nagany oraz decyzja o wypowiedzeniu umowy stanowiły dyskryminację ze względu na jego pochodzenie etniczne. Po trzecie, wnoszący odwołanie twierdził, że wszczęcie i prowadzenie dochodzenia administracyjnego naruszały art. 4, art. 5 lit. a) oraz art. 11 i 12 rozporządzenia nr 45/2001. Po czwarte, zarzucał on, że kara nagany i decyzja o wypowiedzeniu umowy były oparte na niezgodnym z prawem dochodzeniu administracyjnym, w którym padały obraźliwe i zniesławiające stwierdzenia. Po piąte, wnoszący odwołanie twierdził, że FRA używała obraźliwych i zniesławiających stwierdzeń, że naruszyła przysługujące mu domniemanie niewinności oraz że w toku dochodzenia administracyjnego, w toku postępowania dyscyplinarnego, poprzez decyzję o udzieleniu nagany oraz decyzję o wypowiedzeniu umowy, w toku postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej, Sądem i komisją kontroli budżetowej Parlamentu Europejskiego, a także poprzez publikację artykułów prasowych dotyczących wyroku stwierdzającego nieważność, dopuściła się naruszenia jego prawa do życia prywatnego i ochrony danych osobowych. Zdaniem wnoszącego odwołanie działania te, jako całość, stanowiły mobbing. Po szóste, twierdził on, że w ten sposób FRA naruszyła swój obowiązek dbałości, ponieważ nie uwzględniła wszystkich czynników, które mogły wpływać na jej decyzje i postępowanie, a w szczególności nie poinformowała go niezwłocznie o stawianych mu zarzutach. Wnoszący odwołanie dodał na koniec, że wszystkie te bezprawne działania wywołały u niego stres, niepokój, niepewność oraz uczucie opuszczenia i zobojętnienia. Został on upokorzony i potraktowany w sposób protekcjonalny i lekceważący.

24. W dniu 19 listopada 2018 r. organ upoważniony do zawierania umów o pracę (zwany dalej „OUZU”) oddalił złożony przez wnoszącego odwołanie wniosek o odszkodowanie podnosząc między innymi, że wyrok stwierdzający nieważność został wykonany, ponieważ wnoszącego odwołanie przywrócono na jego stanowisko, a informacja o karze nagany została usunięta z jego akt osobowych.

25. W dniu 14 lutego 2019 r. wnoszący odwołanie wniósł zażalenie, które zostało oddalone przez OUZU w dniu 12 czerwca 2019 r. W decyzji oddalającej OUZU wskazał między innymi, że FRA postanowiła nie podejmować postępowania oraz że wszystkie dokumenty związane z dochodzeniem administracyjnym zostały usunięte z akt osobowych wnoszącego odwołanie.

B. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

26. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 września 2019 r. wnoszący odwołanie wniósł na podstawie art. 270 TFUE skargę mającą na celu, po pierwsze, uzyskanie naprawienia krzywdy, jaką miał ponieść, po drugie, stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora FRA z dnia 19 listopada 2018 r. oddalającej jego wniosek o odszkodowanie oraz, po trzecie, stwierdzenie, w razie potrzeby, nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2019 r. oddalającej zażalenie na wspomnianą decyzję z dnia 19 listopada 2018 r.

27. Na poparcie swej skargi wnoszący odwołanie powołał się na bezprawność działań przypisywanych FRA (zaskarżony wyrok, pkt 39, 51, 69, 80, 100 i 125), formułując sześć zarzutów dotyczących:

– po pierwsze, tego, że w następstwie wydania wyroku stwierdzającego nieważność FRA nie wysłuchała wnoszącego odwołanie i nie wydała decyzji stosownie do art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego,

– po drugie, tego, że dochodzenie administracyjne i pierwotne postępowanie dyscyplinarne nie zostały prawidłowo wszczęte,

– po trzecie tego, że FRA nie zadośćuczyniła krzywdzie doznanej w wyniku wydania decyzji o udzieleniu nagany, unieważnionej wyrokiem stwierdzającym nieważność,

– po czwarte tego, że FRA nie wykonała wyroku stwierdzającego nieważność i nie przeprowadziła postępowania dyscyplinarnego w rozsądnym terminie i z należytą starannością,

– po piąte tego, że wszczęcie i prowadzenie dochodzenia administracyjnego odbyły się z naruszeniem rozporządzenia nr 45/2001, regulaminu pracowniczego oraz prawa do życia prywatnego gwarantowanego przez art. 7 karty praw podstawowych, oraz

– po szóste tego, że FRA nie zadośćuczyniła krzywdzie wynikającej z bezpodstawnych, zniesławiających i obraźliwych oświadczeń, co stanowiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej wyroku stwierdzającego nieważność, domniemania niewinności oraz obowiązku staranności, a także obowiązku powstrzymania się od mobbingu.

28. Poza tym, ponieważ wnoszący odwołanie domagał się zadośćuczynienia krzywdzie, jaką miał ponieść w wyniku zarzucanych bezprawnych działań FRA, powołał on w tym celu kilka argumentów dotyczących rzeczywistego charakteru szkody oraz związku przyczynowego.

29. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że nie zostały spełnione przesłanki, od których uzależniona jest odpowiedzialność instytucji. Po pierwsze, Sąd nie uznał zasadności żadnego z zarzutów niezgodności z prawem podniesionych przez wnoszącego odwołanie. Po drugie, Sąd stwierdził, że nie zostały dowiedzione istnienie krzywdy i związek przyczynowy między krzywdą a bezprawnym działaniem.

IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

A. Postępowanie przed Trybunałem

30. Zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania Trybunał podjął decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

B. Żądania stron

31. Wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku,

– w konsekwencji – stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora FRA z dnia 19 listopada 2018 r. oddalającej wniosek wnoszącego odwołanie złożony na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, a w razie potrzeby stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora FRA z dnia 12 czerwca [2019 r.], otrzymanej w dniu 13 czerwca [2019 r.], oddalającej zażalenie na wspomnianą decyzję z dnia 19 listopada [2018 r.], wniesione przez wnoszącego odwołanie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego odwołanie tytułem zadośćuczynienia za poniesioną przez niego krzywdę szacowanej ex æquo et bono kwoty 100 000 EUR, oraz

– obciążenie FRA kosztami postępowania w całości.

32. FRA wnosi do Trybunału o:

– oddalenie odwołania oraz

– obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania w całości.

V. Analiza prawna

A. Uwagi wstępne

33. Jak wskazałem we wprowadzeniu, moja opinia będzie dotyczyła wyłącznie drugiego zarzutu odwołania. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa charakteryzuje się pewną złożonością, ponieważ okoliczności, na gruncie których powstał niniejszy spór, były przedmiotem wyroków wydanych przez kilka sądów Unii. Dla lepszego zrozumienia zagadnień prawnych stanowiących istotę tej sprawy, zasadne wydaje mi się zwięzłe ich streszczenie przed przystąpieniem do właściwej analizy prawnej.

34. Rozpatrywane zagadnienia prawne dotyczą zasadniczo ustalenia, czy Sąd naruszył prawo uznając, że FRA postąpiła zgodnie z prawem Unii, gdy postanowiła, celem wykonania wydanego przez Sąd do spraw Służby Publicznej wyroku stwierdzającego nieważność, odstąpić od prowadzenia dochodzenia administracyjnego przeciwko wnoszącemu odwołanie bez wysłuchania wnoszącego odwołanie, jak wymagałby tego art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego. Sąd wychodzi z założenia, że procedura, o której mowa w tym przepisie, nie jest wiążąca oraz że istnieje inne rozwiązanie umożliwiające zapewnienie prawidłowego wykonania wyroku stwierdzającego nieważność, polegające na rezygnacji z prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

35. W mojej analizie wykażę, że to stanowisko jest problematyczne z prawnego punktu widzenia, ponieważ otwiera ono przed organem administracji w ramach postępowania dyscyplinarnego alternatywny tryb działania, który nie jest przewidziany wprost w regulaminie pracowniczym, a w konsekwencji nie obejmuje udziału zainteresowanego urzędnika(2). W związku z tym nie można wykluczyć ryzyka naruszenia praw proceduralnych tego ostatniego. Natomiast Sąd twierdzi, że przestrzeganie prawa do obrony nie jest bezwzględnie konieczne, skoro FRA wycofała się z postępowania przeciwko wnoszącemu odwołanie. Sąd opiera swoje rozumowanie na ustaleniu, że FRA nie przyjęła aktu, który negatywnie wpływa na sytuację wnoszącego odwołanie, w rozumieniu art. 41 karty praw podstawowych.

B. W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania

1. Argumenty stron

36. Zarzut drugi składa się w istocie z czterech części.

37. Poprzez pierwszą część zarzutu drugiego wnoszący odwołanie zarzuca, w istocie, że Sąd dokonał błędnej wykładni wyroku z dnia 5 września 2014 r., Éditions Odile Jacob/Komisja (T‑471/11, EU:T:2014:739), ponieważ uznał, że z wyroku tego wynika, iż stwierdzenie nieważności danego aktu umożliwia podjęcie postępowania właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem. Wnoszący odwołanie twierdzi natomiast, że zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego wyroku, postępowanie mające na celu zastąpienie aktu, którego nieważność stwierdzono, musi zostać podjęte właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji niekoniecznie wywiera wpływ na ważność aktów przygotowawczych.

38. FRA uważa, że ta część zarzutu drugiego jest chybiona. FRA podnosi w tym względzie, że przytoczone w pkt 45 zaskarżonego wyroku orzecznictwo nie oznacza, wbrew temu, co twierdzi wnoszący odwołanie, że organ powołujący jest obowiązany podjąć postępowanie dyscyplinarne, które okazało się obarczone uchybieniem proceduralnym. Dodaje ona, że w każdym razie wnoszący odwołanie nie ma żadnego uzasadnionego interesu, by twierdzić, iż FRA była obowiązana podjąć postępowanie dyscyplinarne, a nie odstępować od jego prowadzenia.

39. Poprzez drugą część zarzutu drugiego wnoszący odwołanie zarzuca, że Sąd błędnie zastosował art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego, ponieważ orzekł, iż artykuł ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ wycofuje się z prowadzenia dochodzenia administracyjnego lub odstępuje od niego w okolicznościach takich jak niniejsze, kiedy to FRA postanowiła nie podejmować spornego postępowania na etapie, na którym powstała wadliwość kary nagany. Zdaniem wnoszącego odwołanie art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego wyszczególnia w wyczerpujący sposób możliwości, którymi dysponuję pozwana po przedstawieniu jej sprawozdania z dochodzenia administracyjnego. Poza tym wskazuje on, że cel tego artykułu należy rozpatrywać w związku z art. 29 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, umożliwiając uwzględnienie interesów danego urzędnika, tak że wycofanie sprawozdania z dochodzenia administracyjnego bez żadnego uzasadnienia i bez ujawnienia tej czynności, stanowi naruszenie tych artykułów. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd stworzył sztuczne rozróżnienie pomiędzy zamknięciem dochodzenia administracyjnego a wycofaniem się z niego lub odstąpieniem od jego prowadzenia, co w dużej mierze pozbawia skuteczności art. 3 i 29 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

40. FRA odpiera, że ani art. 266 TFUE regulujący wykonanie wyroków, ani art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie uniemożliwiał jej rezygnacji z podjęcia postępowania administracyjnego oraz usunięcia z akt wnoszącego odwołanie wszystkich wcześniejszych dokumentów dotyczących dochodzenia administracyjnego. W związku z tym art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie ma zastosowania.

41. W ramach trzeciej części zarzutu drugiego wnoszący odwołanie podnosi, że zaskarżony wyrok jest obarczony naruszeniem prawa oraz jest sprzeczny z zasadą pewności prawa, ponieważ Sąd, w pkt 49 zaskarżonego wyroku, twierdzi, że w tym przypadku przestrzeganie prawa do obrony nie było bezwzględnie konieczne, „gdyż FRA wycofała się z prowadzenia wszelkich postępowań przeciwko wnoszącemu odwołanie […], a zatem nie wydała aktu, który negatywnie wpływa na sytuację wnoszącego odwołanie, w rozumieniu art. 41 karty praw podstawowych”.

42. FRA uważa, że skoro nie wydała decyzji niekorzystnej dla wnoszącego odwołanie, nie miała obowiązku wcześniejszego wysłuchania go. Wnoszący odwołanie pomija zatem kontekst wykonania wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej, który to wyrok doprowadził do przywrócenia do pracy wnoszącego odwołanie. Poza tym FRA wskazuje, iż nie „zdecydowała, że nie można wnieść sprawy przeciwko urzędnikowi”, jak tego wymaga art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, lecz odstąpiła od prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, nie wydając takiej decyzji.

43. W ramach czwartej części zarzutu drugiego wnoszący odwołanie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ, z jednej strony, w pkt 49 tego wyroku Sąd wskazał, że art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie ma zastosowania, zaś z drugiej strony, w pkt 76 wspomnianego wyroku, stwierdził coś przeciwnego.

44. FRA jest zdania, że między pkt 49 a pkt 76 zaskarżonego wyroku nie ma sprzeczności, ponieważ właściwy organ powołujący nie podjął w tym przypadku postępowania dyscyplinarnego i usunął z akt osobowych wnoszącego odwołanie wszystkie wcześniejsze dokumenty odnoszące się do dochodzenia administracyjnego.

2. Ocena

45. Ponieważ wszystkie cztery części zarzutu drugiego są ze sobą nierozerwalnie związane, należy przeanalizować je łącznie, w uporządkowany sposób, według kolejności tematycznej.

a) W przedmiocie wykonania wyroku stwierdzającego nieważność wydanego przez Sąd do spraw Służby Publicznej

46. Na wstępie należy ustalić, jakie wymogi mają zastosowanie do wykonania wyroku stwierdzającego nieważność w niniejszym przypadku. Jak wynika z przedstawionych przez strony uwag, ich stanowiska różnią się, jeśli chodzi o dokonaną przez Sąd analizę zawartą w pkt 46 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą wyrok stwierdzający nieważność z powodu naruszenia prawa do obrony wnoszącego odwołanie, po zakończeniu administracyjnego etapu postępowania, zobowiązuje FRA jedynie do usunięcia decyzji o udzieleniu nagany z akt osobowych wnoszącego odwołanie, natomiast nie zobowiązuje jej do wysłuchania go w przedmiocie zarzutów, które było powodem wszczęcia dochodzenia administracyjnego, ani do oficjalnego doręczenia mu decyzji o odstąpieniu do ciążących na nim zarzutów.

47. Zgodnie z art. 266 akapit pierwszy TFUE „[w] przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną […] jest ona zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (podkreślenie moje). Postanowienie to jest źródłem obowiązków dla instytucji oraz – co jest jednoznaczne od wejścia w życie traktatu z Lizbony – organów i jednostek organizacyjnych Unii, przeciwko którym zapadły wyroki stwierdzające nieważność. Postanowienie to uzupełnia postanowienia art. 263–265 TFUE, na mocy których sądy Unii, w dziedzinach podlegających kompetencji każdego z nich, mogą jedynie stwierdzić nieważność aktu. Natomiast art. 266 TFUE nie nadaje im kompetencji w zakresie nakładania na instytucje, przeciwko którym zapadły wyroki, obowiązków podejmowania określonych działań, ani nakazywania im podejmowania niezbędnych środków. Instytucja, przeciwko której zapadł wyrok, powinna raczej samodzielnie podjąć środki w celu wykonania wyroku(3).

48. Z tego punktu widzenia Sąd słusznie wskazuje, w pkt 45 zaskarżonego wyroku, że instytucje i jednostki organizacyjne Unii dysponują uznaniem w ramach decydowania o środkach, jakie należy wdrożyć w celu wyciągnięcia konsekwencji z wyroku stwierdzającego nieważność. Nie oznacza to jednak, że uznanie to jest nieograniczone, ponieważ gdyby tak było, organ byłby uprawniony do pominięcia skutków takiego wyroku. W takim przypadku kontrola sądowa sprawowana przez sądy Unii byłaby iluzoryczna, co podważałoby jej status jako „unii prawa”(4). Jak bowiem wyjaśnię w niniejszej opinii, z wielu powodów skłaniam się do uznania, że Sąd pominął ograniczenia, jakie w tym przypadku prawo Unii nakładało na FRA.

49. Po pierwsze, moim zdaniem Sąd pominął zakres obowiązku, który wynika z art. 266 TFUE. Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wydane przez sądy Unii wyroki stwierdzające nieważność, gdy tylko staną się prawomocne, nabierają bezwzględnej powagi rzeczy osądzonej. Wspomniana bezwzględna powaga rzeczy osądzonej obejmuje nie tylko sentencję orzeczeń sądowych w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz także rozciąga się na uzasadnienie danego orzeczenia, które stanowi niezbędne wsparcie sentencji i którego nie można od niej oddzielić(5). Wyrok stwierdzający nieważność oznacza zatem, że instytucja będąca autorem aktu, którego nieważność stwierdzono, przyjmie nową decyzję w poszanowaniu nie tylko sentencji wyroku, lecz także uzasadnienia, które do niego doprowadziło i które stanowi jego niezbędne wsparcie, a także zadba o to, aby nowy akt nie był dotknięty takimi samymi nieprawidłowościami jak te ustalone w wyroku stwierdzającym nieważność aktu(6).

50. Ponadto należy przypomnieć na potrzeby analizy omawianego zarzutu, że procedura mająca na celu zastąpienie aktu, którego nieważność stwierdzono, musi zostać podjęta na nowo właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła stwierdzona niezgodność z prawem, a stwierdzenie nieważności aktu nie musi wywierać wpływu na ważność jego aktów przygotowawczych(7). Stwierdzenie nieważności aktu kończącego postępowanie administracyjne złożone z różnych etapów nie musi oznaczać stwierdzenia nieważności całego postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonego aktu, niezależnie od materialnych lub proceduralnych podstaw wydania wyroku stwierdzającego nieważność. Tym samym instytucja, która wydała akt, musi cofnąć się do dnia, w którym przyjęła zaskarżony akt, aby przyjąć akt mający go zastąpić. W nowej decyzji instytucja ta może jednakże wskazać uzasadnienie inne niż to, na którym oparła swoją pierwszą decyzję. Ponadto owa instytucja nie jest zobowiązana do ponownego orzekania w tych kwestiach pierwszej decyzji, które nie zostały zakwestionowane przez wyrok stwierdzający nieważność.

51. Z powyższego wynika, że wbrew temu, co zdaje się sugerować Sąd w pkt 45 zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności danego aktu nie „umożliwia” organowi podjęcia postępowania właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem. Jak wynika jasno z orzecznictwa przytoczonego przez sam Sąd, chodzi raczej o bezwzględny obowiązek. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd naruszył prawo w zakresie, w jakim zdaje się interpretować to orzecznictwo w ten sposób, iż zakłada ono przyznanie organowi ogólnego uprawnienia do samodzielnego ustalania w ramach wykonywania wyroku stwierdzającego nieważność zgodnie z art. 266 TFUE, na jakim etapie zamierza on podjąć postępowanie obarczone wadami.

52. Po drugie, stwierdzam, że wykładnia przyjęta przez Sąd w pkt 45 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą organowi należy przyznać „szeroki zakres uznania”, byłaby równoznaczna z naruszeniem kardynalnej zasady państwa prawnego, będącej jedną z wartości, na których zgodnie z art. 2 TUE opiera się Unia, która to zasada wymaga, aby akty instytucji, organów i jednostek organizacyjnych podlegały prawu(8) (podkreślenie moje). W tym kontekście należy również przypomnieć, że zgodnie z zasadą przyznania ustanowioną w art. 5 ust. 2 TUE, Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej w traktatach, także jeśli chodzi o prawo wtórne. W specyficznej dziedzinie, jaką jest prawo służby publicznej, wynika z tego obowiązek działania organów zgodnie z przepisami regulaminu pracowniczego.

53. Logicznie wynika z tego, że uznanie, jakim dysponuje administracja jako pracodawca jest ograniczone przepisami regulaminu pracowniczego, mającymi za przedmiot regulowanie danego przypadku. W tym kontekście należy przywołać art. 86, lecz także załącznik IX do regulaminu pracowniczego, gdyż załącznik ten zawiera, wśród innych przepisów dotyczących środków dyscyplinarnych, reguły i procedury dotyczące dochodzeń administracyjnych. Postępowanie dyscyplinarne jako takie obejmuje dwa odrębne etapy, z których pierwszy jest inicjowany decyzją o wszczęciu dochodzenia administracyjnego, a zamykany inną decyzją na podstawie sprawozdania z dochodzenia, po wysłuchaniu zainteresowanego(9).

54. Jak wskazałem w uwagach wstępnych, zagadnienie powstałe w niniejszej sprawie dotyczy stosowania art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, który to przepis reguluje czynności organu po zakończeniu etapu dochodzenia. Przepis ten zawiera wyszczególnienie możliwości, jakimi dysponuje organ, oraz uprawnia go do wszczęcia lub rezygnacji z wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po sporządzeniu sprawozdania z dochodzenia, z zastrzeżeniem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

55. Moim zdaniem, jak wynika również z pkt 46 zaskarżonego wyroku, nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że FRA znajdowała się właśnie na tym etapie postępowania w momencie, gdy zapadł wyrok stwierdzający nieważność z powodu naruszenia przysługującego wnoszącemu odwołanie prawa do obrony po zakończeniu administracyjnego etapu postępowania. W konsekwencji FRA była obowiązana zastosować art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, dokonując wyboru możliwości, jaką uważała w tych okolicznościach za odpowiednią.

56. Innymi słowy, wbrew wnioskom Sądu, FRA była obowiązana podjąć postępowanie właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem, to znaczy w momencie, w którym miała ona podjąć decyzję o kontynuowaniu postępowania dyscyplinarnego. W dalszej części niniejszej opinii przeanalizuję, jakie konkretnie skutki wynikają z tego dla FRA, biorąc pod uwagę wymogi art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego. W każdym razie na tym etapie analizy należy przyjąć, że Sąd naruszył prawo zakładając błędnie, iż FRA nie była obowiązana do zastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy.

b) W przedmiocie stosowania art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego w niniejszej sprawie

57. Wniosek taki nasuwa się tym bardziej, jeżeli przeanalizuje się funkcję art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, biorąc pod uwagę ogólny kontekst postępowania dyscyplinarnego. Jak już wspomniałem, składa się ono z dwóch etapów. Etap pierwszy obejmuje wszczęcie dochodzenia administracyjnego, którego celem jest umożliwienie organowi powołującemu zweryfikowania, czy urzędnik naruszył ciążące na nim obowiązki. Przepisy ogólne załącznika IX do regulaminu pracowniczego, obejmujące cztery artykuły zgrupowane w sekcji 1 dotyczą dochodzeń administracyjnych i mają za przedmiot określenie zasad wprowadzania w życie art. 86 ust. 2 regulaminu pracowniczego. Mimo że organy dysponują szerokim zakresem uznania, jeśli chodzi o prowadzenie dochodzeń administracyjnych, powinny one jednakże przestrzegać pewnych wymogów proceduralnych, wśród których jest sporządzenie końcowego sprawozdania z dochodzenia, o którym mowa w art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

58. Sprawozdanie to obejmuje opis faktów i okoliczności sprawy, zawiera ustalenie, czy były przestrzegane reguły i procedury mające zastosowanie do danej sytuacji, wskazuje okoliczności obciążające lub łagodzące, określa rozmiary szkody poniesionej przez instytucję oraz formułuje zalecenie co do dalszego postępowania(10). Na podstawie tego sprawozdania organ powołujący może, po pierwsze, zdecydować, że nie można wnieść sprawy przeciwko danemu urzędnikowi, o czym powinien poinformować urzędnika na piśmie. Po drugie, nawet jeśli niedopełnienie obowiązków, których dotyczy sprawa, miało miejsce lub wydaje się, że miało miejsce, organ powołujący może zdecydować o niepodjęciu żadnych środków dyscyplinarnych oraz, jeśli to właściwe, skierować upomnienie do urzędnika. Po trzecie, w przypadku niedopełnienia obowiązku, może on wszcząć postępowanie dyscyplinarne bądź bez udziału komisji dyscyplinarnej, bądź przed taką komisją.

59. Jest oczywiste, że prawodawca, tworząc regulamin pracowniczy, zamierzał zdefiniować uprawnienia organu względem urzędnika w tym postępowaniu w możliwie najdokładniejszy sposób. Wymóg zastosowania takiego podejścia wynika nie tylko z zasad przywołanych w pkt 52 niniejszej opinii, lecz również z konieczności przestrzegania praw proceduralnych danego urzędnika. Wobec tego stwierdzenia argumentacja Sądu, zgodnie z którą FRA, wykonując wyrok stwierdzający nieważność, dysponuje „szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi”, nie wydaje mi się prawidłowa. Z tego powodu uważam, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa.

60. To samo odnosi się do stwierdzenia Sądu zawartego w pkt 48 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym FRA nie była obowiązana do podjęcia spornego postępowania na etapie, na którym powstała wadliwość kary nagany, lecz miała raczej prawo zdecydować się na „inne rozwiązanie”, a mianowicie na rezygnację z prowadzenia tego postępowania, a ponadto usunięcie wszystkich wcześniejszych dokumentów dotyczących dochodzenia administracyjnego z akt osobowych wnoszącego odwołanie. Brzmienie, konstrukcja i cel art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego wskazują wyraźnie, że przepis ten zawiera wyczerpujące wyszczególnienie możliwości, jakimi dysponuje organ. Ze sposobu sformułowania tego przepisu wynika, że wyszczególnia on szereg ściśle określonych, wykluczających się wzajemnie możliwości.

61. Wynika z tego, że organ jest obowiązany do podjęcia decyzji w oparciu o jedną z tych możliwości, która będzie następnie służyć za podstawę prawną. W świetle tych okoliczności logiczny jest wniosek, że prawodawca, tworząc regulamin pracowniczy, zamierzał wykluczyć jakiekolwiek inne możliwości. W konsekwencji należy uznać, że przyjęta przez Sąd teza, zgodnie z którą organ, po zakończeniu dochodzenia administracyjnego, jest uprawniony do wyboru innej możliwości, jest oparta na błędnej wykładni art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

62. To naruszenie prawa wydaje mi się szczególnie poważne tym bardziej, że Sąd nie kwestionuje terminologii zastosowanej przez FRA w celu opisania jej podejścia w ramach postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika między innymi z pkt 43 i 48 zaskarżonego wyroku, FRA „odstąpiła” od zarzutów ciążących na wnoszącym odwołanie, a tym samym „zrezygnowała” z prowadzenia spornego postępowania. Pragnę zauważyć, że takie pojęcia nie występują w art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, co rodzi pytanie, czy istotnie chodzi o inną, nieprzewidzianą w tym przepisie możliwość, jak zdaje się zakładać Sąd („inne rozwiązanie”), czy też chodzi raczej o synonim, którego celem jest jedynie opisowe przedstawienie przypadku, o którym mowa w art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

63. Uważam, że „odstąpienie” od prowadzenia postępowania przeciwko urzędnikowi lub „rezygnacja” z prowadzenia takiego postępowania stanowi w istocie opisowe przedstawienie wskazanego wyżej przypadku. Jak bowiem wyjaśnia w przekonujący sposób wnoszący odwołanie, jeżeli organ zrezygnował z prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, oznacza to w zasadzie, że nie można wnieść sprawy przeciwko urzędnikowi. Użyte sformułowania należy zatem rozumieć jedynie jako dwa różne sposoby na wyrażenie tego samego. Według mnie takie stanowisko jest zgodne ze zdrowym rozsądkiem. Gdyby ta ocena miała okazać się prawidłowa, należałoby się zastanowić nad przyczynami, dla których FRA odstąpiła od reguł załącznika IX do regulaminu pracowniczego. Mimo że uwagi na piśmie nie pozwalają na udzielenie pewnej odpowiedzi, niemniej takie podejście w żadnym wypadku nie jest zgodne z przywołanymi w pkt 52 niniejszej opinii zasadami, które organ jest obowiązany respektować.

64. Ponadto, jak wyjaśnię bardziej szczegółowo, takie podejście może według mnie naruszać prawa proceduralne zainteresowanego urzędnika. W konsekwencji należy uznać, że Sąd naruszył prawo, gdy przyjął, iż FRA postąpiła zgodnie z prawem Unii wycofując się ze wszystkich postępowań przeciwko wnoszącemu odwołanie z pominięciem zastosowania art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

c) W przedmiocie naruszenia praw proceduralnych urzędnika lub pracownika

65. Mimo uznania, jakimi dysponuje każdy organ administracji, organ ten jest obowiązany do przestrzegania podstawowych zasad proceduralnych. Obowiązek taki wynika z art. 41 karty praw podstawowych, który ustanawia prawo do dobrej administracji w jego różnych postaciach(11). Przestrzeganie gwarancji proceduralnych jest szczególnie wymagane w sprawach dyscyplinarnych, mając na względzie okoliczność, że urzędnik może podlegać karom o różnym stopniu surowości. Przewidziane w załączniku IX do regulaminu pracowniczego gwarancje, które stanowią wdrożenie zasady dobrej administracji, mają dwa cele, a mianowicie, po pierwsze, umożliwienie obwinionemu urzędnikowi skuteczne podjęcie obrony, a po drugie, uniemożliwienie organowi ewentualnych arbitralnych działań sprawie dyscyplinarnej(12).

66. Wśród tych gwarancji znajduje się prawo do bycia wysłuchanym, które ma kluczowe znaczenie(13), o czym świadczy okoliczność, że jest o nim mowa w kilku przepisach, w tym w art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego. Przepis ten ustanawia obowiązek wysłuchania zainteresowanego urzędnika przed wydaniem decyzji dotyczącej kontynuowania postępowania dyscyplinarnego, na podstawie sprawozdania z dochodzenia oraz po powiadomieniu go o wszystkich dowodach znajdujących się w jego aktach. Należy w tym względzie zauważyć, że przepis ten nie przewiduje wprost żadnego odstępstwa. Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje zatem, zgodnie z logiką, naruszeniem praw proceduralnych przysługujących urzędnikowi. Wydaje się, że tak właśnie jest w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ FRA nie zastosowała art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego.

67. Skoro gwarancja prawa do bycia wysłuchanym jest bezwarunkowa, Sąd narusza prawo, gdy stwierdza w pkt 49 zaskarżonego wyroku, że „przestrzeganie prawa do obrony także nie było bezwzględnie konieczne”. Jak już wskazałem w toku mojej analizy, to naruszenie opiera się, po pierwsze, na błędnym rozumowaniu, że art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie znajduje w tym przypadku zastosowania, a po drugie, na argumencie, zgodnie z którym FRA nie przyjęła aktu, który negatywnie wpływa na sytuację wnoszącego odwołanie w rozumieniu art. 41 karty praw podstawowych. Ten ostatni argument wymaga poczynienia kilku ogólnych refleksji.

68. Istotnie, z art. 41 ust. 2 karty praw podstawowych wynika, że w ramach prawa do dobrej administracji każdemu przysługuje prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte wobec niego indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Niemniej Sąd pomija okoliczność, że art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie wprowadza żadnego rozróżnienia, jeśli chodzi o prawo do bycia wysłuchanym, w zależności od tego, czy decyzja, jaką ma wydać organ wpływa negatywnie na sytuację urzędnika, czy też nie. Innymi słowy prawo to jest gwarantowane w każdym przypadku, co jest uzasadnione samym charakterem postępowania dyscyplinarnego. Artykuł 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego stanowi zatem lex specialis, uwzględniające szczególny charakter środków dyscyplinarnych.

69. Należy w tym względzie zauważyć, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może nieść za sobą bardzo poważne ryzyko uszczerbku na godności i reputacji zawodowej danego urzędnika(14). Przed wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego organ jest zatem obowiązany zweryfikować prawdziwość i wagę zarzucanych temu urzędnikowi czynów. Podobnie należy uznać, że przewlekłość postępowania dyscyplinarnego sprawia, że można domniemywać powstanie krzywdy po stronie urzędnika(15). Organy postępowania dyscyplinarnego mają zatem obowiązek prowadzenia tego postępowania z należytą starannością i działania w taki sposób, aby każda czynność tego postępowania miała miejsce w rozsądnym terminie w stosunku do czynności poprzedzającej. Nieprzestrzeganie tych terminów, co można oceniać wyłącznie w świetle szczególnych okoliczności sprawy, może pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności aktu(16). Jest to powodem, dla którego na wypadek, gdy organ powołujący zamierza nałożyć karę, w art. 22 ust. 1 załącznika IX do regulaminu pracowniczego został określony dwumiesięczny termin na wydanie decyzji, liczony od otrzymania opinii komisji dyscyplinarnej. Zarówno w interesie urzędnika, jak i organu, decyzja kończąca postępowanie dyscyplinarne nie powinna być opóźniana bez uzasadnienia(17).

70. Mając świadomość negatywnego wpływu na reputację urzędnika, jaki może wywrzeć niezasadne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, prawodawca, tworząc regulamin pracowniczy przewidział w art. 22 ust. 2 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, że jeżeli organ powołujący podejmuje decyzję o zamknięciu sprawy bez nakładania kary dyscyplinarnej, niezwłocznie powiadamia o powyższym urzędnika na piśmie. Zainteresowany urzędnik może zwrócić się z wnioskiem, aby taką decyzję umieścić w jego aktach osobowych. Ponadto z art. 29 tego załącznika wynika, że jeżeli zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem umorzono postępowanie przeciwko urzędnikowi, ma on prawo do żądania naprawienia wyrządzonych szkód przez odpowiednie ogłoszenie decyzji organu powołującego. Świadczy to o tym, że prawodawca, tworząc regulamin pracowniczy, uznał, że konieczny jest szereg środków w celu zneutralizowania negatywnych skutków wynikających z niezasadnego postępowania dyscyplinarnego.

71. Nie można wreszcie zapominać, że zgodnie z art. 27 załącznika IX do regulaminu pracowniczego nawet urzędnik, wobec którego orzeczono karę dyscyplinarną, może złożyć wniosek o wykreślenie z jego akt osobowych wszelkich wzmianek o takim środku. Organ powołujący podejmuje decyzję o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Moim zdaniem mechanizm ten symbolizuje prawo do zatarcia kary i jest posłuszny zasadzie, zgodnie z którą kara dyscyplinarna nie może ciążyć przez nieokreślony czas na życiorysie danej osoby, ani uniemożliwiać jej kontynuowania kariery zawodowej(18). Chodzi oczywiście o mechanizm stworzony w celu zapewnienia, aby urzędnik mógł na powrót cieszyć się godnością i reputacją zawodową po upływie rozsądnego terminu, a mianowicie po trzech latach w przypadku pisemnego upomnienia lub nagany, a po sześciu latach w przypadku innej kary.

72. Na podstawie tych rozważań nie można jednakże wnioskować, że wyłącznie bezzasadne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może wywołać negatywne konsekwencje dla urzędnika. Jak słusznie wskazuje wnoszący odwołanie, należy uwzględnić okoliczność, że w sytuacji, jaka zachodzi w niniejszym przypadku, gdy toczyło się dochodzenie administracyjne, organ dysponuje jeszcze sprawozdaniem z dochodzenia. Samo sprawozdanie nie jest decyzją, którą można cofnąć, lecz jest okolicznością, którą należy brać pod uwagę. Mając na względzie to, że ani wyrok stwierdzający nieważność, ani decyzja o „odstąpieniu” od prowadzenia postępowania przeciwko urzędnikowi, nie skutkują usunięciem z obiegu tego sprawozdania, teoretycznie organ miałby możliwość podjęcia postępowania dyscyplinarnego w późniejszym czasie. Należy zauważyć, że art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie daje także możliwości wycofania lub pozostawienia bez biegu sprawozdania z dochodzenia.

73. Z tego punktu widzenia wydaje mi się, że odpowiednim sposobem przywrócenia godności i reputacji zawodowej zainteresowanego urzędnika w tych okolicznościach jest zaplanowanie wysłuchania i wydanie decyzji na podstawie art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości niezbędnego ogłoszenia tej decyzji, jak tego wymaga art. 29 tego załącznika. Podobnie należałoby zapewnić, aby urzędnik mógł wnioskować o umieszczenie tej decyzji w jego aktach osobowych zgodnie z art. 22 ust. 2 wspomnianego załącznika. Takie podejście, które nie pozostawia jakiejkolwiek wątpliwości co do intencji organu, najbardziej odpowiada potrzebie pewności prawa po stronie urzędnika.

74. Podejście takie wydaje mi się tym bardziej konieczne, gdy tak jak w niniejszym przypadku Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził nieważność decyzji o nałożeniu kary dyscyplinarnej z powodu uchybienia proceduralnego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w przypadku, gdy stwierdzono nieważność decyzji ze względów formalnych, nie orzekając co do istoty zarzucanych czynów, decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie oznacza wtedy „uniewinnienia” w rozumieniu, jakie zostało nadane temu terminowi w sprawach karnych(19). Uważam, że wynika z tego, w następstwie wydania wyroku stwierdzającego nieważność, obowiązek przyjęcia przez FRA decyzji wyjaśniającej sytuację prawną wnoszącego odwołanie, przy założeniu, że wszczęte przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne jest podejmowane właśnie w tym miejscu, w którym wystąpiła niezgodność z prawem. W niniejszym przypadku, jak przyznaje sama FRA, nie zdecydowała ona, jak tego wymaga art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego, że nie można wnieść sprawy przeciwko urzędnikowi, lecz po prostu „odstąpiła” od prowadzenia postępowania dyscyplinarnego bez wydawania takiej decyzji.

75. Podobnie jak wnoszący odwołanie uważam, że sposób postępowania FRA, polegający na „rezygnacji” z prowadzenia postępowania dyscyplinarnego po sporządzeniu sprawozdania z dochodzenia, bez żadnego uzasadnienia, ani wysłuchania ani ogłoszenia, stanowi obejście gwarancji proceduralnych ustanowionych w wyżej wspomnianych przepisach. W konsekwencji należy uznać, że Sąd naruszył prawo błędnie orzekając, iż gwarantowane przepisami załącznika IX do regulaminu pracowniczego prawo do obrony nie zostało naruszone przez podejście zastosowane przez FRA. To naruszenie prawa wynika z zawężającej wykładni art. 41 karty praw podstawowych, która to wykładania, co więcej, nie uwzględnia specyfiki środków dyscyplinarnych.

76. Decyzja FRA o „odstąpieniu” od prowadzenia postępowania przeciwko wnoszącemu odwołanie, bez wysłuchania tego ostatniego, stanowi uchybienie proceduralne. W myśl orzecznictwa Trybunału naruszenie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po zakończeniu rozpatrywanego postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy w braku tego naruszenia owo postępowanie mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu(20). Jednakże Trybunał wskazał, iż strona skarżąca, która powołuje się na naruszenie przysługującego jej prawa do obrony, nie może być zobowiązana do wykazania, że decyzja danej instytucji Unii miałaby inną treść, lecz powinna jedynie wykazać, iż taka hipoteza nie jest całkowicie wykluczona(21). Ocena tej kwestii powinna ponadto zostać dokonana na podstawie szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych każdego przypadku(22). Uważam, że gdyby sprawa miała zostać przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, powinien on wziąć pod uwagę to orzecznictwo.

d) W przedmiocie wewnętrznie sprzecznego charakteru rozumowania zawartego w zaskarżonym wyroku

77. Jak wynika z pkt 48 i 49 zaskarżonego wyroku, rozumowanie, jakim kierował się Sąd, aby dojść do wniosku, że nie doszło do naruszenia przysługującego wnoszącemu odwołanie prawa do obrony, opiera się zasadniczo na argumencie, zgodnie z którym art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego nie ma zastosowanie, gdyż FRA zdecydowała się na „inne rozwiązanie”, a mianowicie na „odstąpienie” od prowadzenia postępowania przeciwko wnoszącemu odwołanie. W niniejszej opinii wykazałem szczegółowo, że rozumowanie Sądu w tym względzie jest obarczone szeregiem naruszeń prawa.

78. Należy jednakże zauważyć, że rozumowanie to jest także niespójne, ponieważ Sąd, w pkt 76 zaskarżonego wyroku, stwierdza coś dokładnie przeciwnego. Ściślej rzecz ujmując, zdaniem Sądu w niniejszym przypadku „FRA […] postanowiła odstąpić od prowadzenia postępowania przeciwko skarżącemu zgodnie z art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego” (podkreślenie moje). Stwierdzenie to wydaje mi się szczególnie problematyczne w tym kontekście, ponieważ fragment ten zawiera odniesienie do pkt 48 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd rozwija swoje rozumowanie oparte na zastosowanym przez FRA rzekomo alternatywnym podejściu, które polega właśnie na niestosowaniu przepisów załącznika IX do regulaminu pracowniczego. Wyżej wymienione punkty wyroku zostały sformułowane w sposób całkowicie jednoznaczny, wykluczający jakikolwiek błąd redakcyjny, w związku z czym należy wyjść z założenia, że istotnie odzwierciedlają one rozumowanie Sądu.

79. Jest oczywiste, że obydwa te stwierdzenia nie mogą współistnieć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie podważając istotnie logiki, która leży u podstaw rozumowania Sądu. Na wniosek ten nie ma wpływu okoliczność, że Sąd, w pkt 76 zaskarżonego wyroku, ostatecznie zajął stanowisko prawidłowe pod względem prawnym. Jak bowiem wskazałem w toku mojej analizy, „odstąpienie” od prowadzenia postępowania przeciwko danemu urzędnikowi, w ostatecznym rozrachunku jest jedynie innym sposobem na stwierdzenie, że dochodzenie administracyjne zostało zamknięte, ponieważ nie można było wnieść sprawy przeciwko urzędnikowi, a zatem że zastosowano art. 3 lit. a) załącznika IX do regulaminu pracowniczego(23). Jak się wydaje Sąd uświadomił sobie, że niemożliwe jest odstąpienie przez organ od stosowania przepisów tego załącznika. Wniosek ten jest jednakże niespójny ze wstępnymi rozważaniami Sądu.

80. Powstaje zatem zagadnienie, jak traktować taką istotną sprzeczność w zakresie prawa procesowego. Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestia, czy uzasadnienie wyroku Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, stanowi zagadnienie prawne, które może zostać podniesione w ramach odwołania(24). Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd naruszył prawo. Moim zdaniem naruszenie to jest szczególnie poważne nie tylko z uwagi na jego oczywisty charakter, lecz również dlatego, że podważa ono całość rozumowania Sądu, niezależnie od innych naruszeń prawa, które wskazałem w mojej analizie. W związku z tym uważam, że stwierdzenie zasadności czwartej części zarzutu drugiego byłoby w zasadzie wystarczające dla uznania, iż zarzut ten jest zasadny w całości.

3. Wniosek pośredni

81. Naruszenia prawa, jakich dopuścił się Sąd, wykazane w toku analizy przedstawionej w niniejszej opinii, można streścić w następujący sposób. Po pierwsze, Sąd nieprawidłowo ocenił zakres przysługujących FRA dyskrecjonalnych uprawnień w ramach wykonywania wyroku stwierdzającego nieważność, opierając się na błędnej wykładni art. 266 TFUE i odnoszącego się do tej kwestii orzecznictwa. Po drugie, Sąd pominął okoliczność, że art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz że FRA była obowiązana wydać decyzję na podstawie tego przepisu. Po trzecie, Sąd pominął okoliczność, że niezastosowanie art. 3 załącznika IX do regulaminu pracowniczego skutkuje naruszeniem przewidzianych w tym załączniku gwarancji proceduralnych. Naruszenie prawa polega na zawężającej wykładni art. 41 karty praw podstawowych, która to wykładania, co więcej, nie uwzględnia specyfiki środków dyscyplinarnych. Po czwarte, rozumowanie Sądu dotyczące kwestii stosowania wyżej wymienionego przepisu było wewnętrznie sprzeczne.

VI. Wnioski

82. Mając na względzie powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał uznał, że drugi zarzut odwołania jest zasadny.

1 Język oryginału: francuski.

2 Pojęcie „urzędnika” obejmuje nie tylko urzędników lub byłych urzędników w ścisłym znaczeniu, lecz również - na mocy zawartych w art. 50a i 119 WZIP odesłań do przepisów dotyczących środków dyscyplinarnych z art. 86 i załącznika IX do regulaminu pracowniczego – członków personelu tymczasowego i członków personelu kontraktowego.

3 W. Cremer, Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Kommentar, wyd. 6, Monachium 2022, art. 266 TFUE pkt 1.

4 Wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (AMP Antarctique)(C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 61).

5 Wyroki: z dnia 26 kwietnia 1988 r., Asteris i in./Komisja (97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, EU:C:1988:199, pkt 27–30); z dnia 3 października 2000 r., Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, pkt 81).

6 Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Interporc/Komisja (C‑41/00 P, EU:C:2003:125, pkt 29, 30).

7 Wyrok z dnia 13 listopada 1990 r., Fédesa i in., C‑331/88 (EU:C:1990:391, pkt 34).

8 Zobacz opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Polska/Komisja (C‑336/09 P, EU:C:2011:860, pkt 20).

9 Wyrok z dnia 14 października 2021 r., Bernaldo de Quirós/Komisja (C‑583/19 P, EU:C:2021:844, pkt 56).

10 J. Tomac, „Régime disciplinaire” w V. Giacobbo, E. Perillo, F. Picod, Statut de la Fonction Publique de l’Union Européenne: Commentaire article par article (), Bruylant, Namur 2017, s. 316.

11 Jeśli chodzi o bardziej szczegółowe omówienie prawa do dobrej administracji ustanowionego w art. 41 karty praw podstawowych, zob. moja opinia w sprawie Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497, pkt 66 i nast.).

12 J. Tomac, „Régime disciplinaire” w V. Giacobbo, E. Perillo, F. Picod, Statut de la Fonction Publique de l’Union Européenne: Commentaire article par article, Bruylant, Namur 2017, s. 331.

13 Wyrok z dnia 14 października 2021 r., Bernaldo de Quirós/Komisja (C‑583/19 P, EU:C:2021:844, pkt 60).

14 Wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Komisja/Nanopoulos (T‑308/10 P, EU:T:2012:370, pkt 167 i 168).

15 Wyrok z dnia 11 kwietnia 2016 r., FU/Komisja, F‑49/15, EU:F:2016:72, pkt 136).

16 Wyrok z dnia 13 października 2021 r., IB/EUIPO (T‑22/20, EU:T:2021:689, pkt 85).

17 Wyroki: z dnia 27 listopada 2001 r., Z/Parlament (C‑270/99 P, EU:C:2001:639, pkt 21); z dnia 5 grudnia 2002 r., Stevens/Komisja (T‑277/01, EU:T:2002:302, pkt 41).

18 J. Pilorge-Vrancken, Le droit de la fonction publique de l’Union européenne, Bruylant, Namur 2017, s. 243 i 244.

19 Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 62) oraz postanowienie z dnia 22 stycznia 2019 r., Kerstens/Komisja (C‑577/18 P, EU:C:2019:129, pkt 39).

20 Wyroki: z dnia 3 lipca 2014 r., Kamino International Logistics i Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:2041, pkt 79); a także z dnia 14 czerwca 2018 r., Makhlouf/Rada (C‑458/17 P, EU:C:2018:441, pkt 42).

21 Zobacz wyroki: z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, pkt 94); z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, pkt 106).

22 Wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, pkt 107).

23 Zobacz pkt 63 niniejszej opinii.

24 Wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r., Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisja (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, pkt 71); z dnia 29 lipca 2010 r., Grecja/Komisja (C‑54/09 P, EU:C:2010:451, pkt 87).