1.

Trybunał wielokrotnie pomagał sądom krajowym w ocenie zgodności z prawem Unii krajowych rozporządzeń lub przepisów określających warunki, jakim muszą podlegać członkowie rodzin pracowników tureckich już obecnych na terytorium Unii i ogólnie należących do legalnego rynku pracy, aby uzyskać zgodę na dołączenie do nich. Niektóre państwa członkowskie nałożyły na tych członków rodziny wymóg wykazania, że spełniają minimalne wymogi językowe uznane za niezbędne w celu przyszłego zintegrowania się ze społeczeństwem danego państwa członkowskiego ( 2 ). Sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest nietypowa, ponieważ przed wydaniem zezwolenia na łączenie rodzin Królestwo Danii zdecydowało się nałożyć taki wymóg językowy nie na członków rodziny pragnących dołączyć do pracownika tureckiego na terytorium duńskim, lecz na samego pracownika tureckiego już przebywającego na terytorium duńskim i należącego do tamtejszego legalnego rynku pracy.

2.

Y jest obywatelem tureckim, który przybył na terytorium Danii w dniu 27 września 1979 r. i od tego czasu tam zamieszkuje. Od 1985 r. posiada on zezwolenie na pobyt stały w Danii. X urodziła się w Turcji i posiada obywatelstwo tureckie. W dniu 10 lipca 2015 r. zawarła ona związek małżeński z Y w Turcji. W dniu 14 sierpnia 2015 r. przybyła ona na terytorium Danii, a następnie w dniu 21 października 2015 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt w ramach łączenia rodzin w Danii z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z Y.

3.

W ramach rozpatrywania wniosku X przez duńskie organy Y musiał przedstawić pewne informacje. W szczególności ujawnił, że nie zdał testu „Prøve i Dansk 1” lub równoważnego egzaminu. Wskazał natomiast, że ukończył podstawowe szkolenie z zakresu budownictwa i robót budowlanych obejmujące 320 godzin lekcyjnych prowadzonych w języku duńskim. Wskazał również, że ze względu na swoją działalność zawodową i jako pracownik turecki nie jest zobowiązany do spełnienia warunku językowego. Wyjaśnił, że nie jest osobą z niepełnosprawnością ani nie cierpi na żadne inne schorzenie, które mogłoby uzasadniać trudności w zakresie zdania wspomnianego testu. Przypomniał, że od 1980 r. pracuje w Danii, że ma czwórkę dorosłych dzieci, że w Danii mieszka jego matka i ośmioro rodzeństwa i że nikt z jego rodzeństwa nie znajduje się w Turcji.

4.

W dniu 1 marca 2016 r. Udlændingestyrelsen (urząd ds. migracji, Dania) oddalił wniosek X o wydanie zezwolenia na pobyt w ramach łączenia rodzin z Y ze względu na to, że ten ostatni nie wykazał, iż zdał test językowy „Prøve i Dansk 1” lub równoważny egzamin. Tymczasem, chociaż art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. d) udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 r. (ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu zgodnym z obwieszczeniem nr 1021 z dnia 19 września 2014 r. w sprawie przyjęcia jednolitego tekstu ustawy, zwanej dalej „ustawą o cudzoziemcach”), przewidywał, że zezwolenie na pobyt może zostać wydane, na wniosek, każdemu cudzoziemcowi, który ukończył 24 lata, który żył w związku małżeńskim z osobą zamieszkałą w Danii, również w wieku powyżej 24 lat, i który posiadał zezwolenie na pobyt stały w Danii przez okres dłuższy niż trzy lata, to ust. 12 pkt 5 wspomnianego artykułu stanowił, że o ile nie istnieją szczególne powody związane między innymi z jednością rodziny, zezwolenie na pobyt na podstawie tegoż art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. d) może zostać wydane tylko wtedy, gdy osoba zamieszkująca w Danii zdała test „Prøve i Dansk 1”, o którym mowa w art. 9 ust. 1 lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (ustawy o kursach języka duńskiego dla pełnoletnich cudzoziemców), lub egzamin z języka duńskiego na poziomie co najmniej równoważnym. Ponadto urząd ds. cudzoziemców nie uznał, że istniały szczególne powody, które nakazywałyby mu uwzględnienie wniosku X pomimo faktu, że Y nie zdał testu, ponieważ oddalenie tego wniosku nie wydaje się mu w szczególności sprzeczne z międzynarodowymi zobowiązaniami Danii. Urząd ds. cudzoziemców dodał, że wniosku tego nie podważa klauzula „standstill” zgodnie z jej interpretacją dokonaną przez Trybunał w wyroku Dogan ( 3 ).

5.

W dniu 25 kwietnia 2016 r. władze duńskie wydały X zezwolenie na pobyt w Danii z tytułu wykonywania pracy najemnej, które to zezwolenie zostało przedłużone w dniu 14 września 2017 r. do dnia 13 września 2021 r.

6.

X wniosła odwołanie w trybie administracyjnym do Udlændinge-Integrations- og Boligministerium (ministerstwa ds. cudzoziemców, integracji i mieszkalnictwa, Dania) ( 4 ) od części decyzji z dnia 1 marca 2016 r. dotyczącej prawa Unii, a w szczególności wniosła o ponowne zbadanie zgodności tej decyzji z wyrokiem Dogan ( 5 ). W dniu 6 grudnia 2017 r. ministerstwo ds. cudzoziemców, integracji i mieszkalnictwa utrzymało decyzję urzędu ds. migracji w mocy, uznając, że urząd ten w wystarczającym stopniu dokonał wyważenia i konkretnej oceny tego, czy istnieją szczególne powody uzasadniające wydanie X zezwolenia na pobyt w Danii do celów łączenia rodzin, pomimo że Y nie zdał egzaminu z języka duńskiego. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r. skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez X na decyzję z dnia 6 grudnia 2017 r. została przekazana do sądu odsyłającego, który orzeka w pierwszej instancji. W tym postępowaniu Udlændingenævnet (komisja odwoławcza ds. imigracji, Dania, zwana dalej „komisją odwoławczą”) wstąpiła w miejsce ministerstwa jako strona przeciwna w postępowaniu głównym.

7.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że kształcenie w języku duńskim, zakończone egzaminem „Prøve i Dansk 1”, obejmuje lekcje języka i kultury duńskiej oraz edukacji obywatelskiej. Jest ono organizowane dla uczestników, którzy nigdy nie chodzili do szkoły lub mają niski poziom wykształcenia i nie nauczyli się czytać i pisać w języku ojczystym. Warunek zdania tego testu, nałożony na pracownika tureckiego w celu rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt małżonka, który chce dołączyć do niego na terytorium Danii, został wprowadzony w drodze nowelizacji ustawy o cudzoziemcach, która miała miejsce w 2012 r. ( 6 ). Zawiera on warunek, który musi spełnić każdy wnioskodawca, obywatel państwa trzeciego ( 7 ), aby otrzymać zezwolenie na pobyt stały w Danii. Obecnie jest to warunek, wymagany od cudzoziemców już posiadających zezwolenie na pobyt stały wydane pod rządami przepisów, które nie ustanawiały żadnych wymogów językowych w celu uzyskania takiego zezwolenia na pobyt, jak to miało miejsce w przypadku Y, w sytuacji gdy obywatele ci ubiegają się o dołączenie ich małżonka do nich na terytorium Danii. Sąd odsyłający wskazuje, że w chwili wejścia w życie decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją ( 8 ) nie istniało unormowanie zobowiązujące pracownika tureckiego już obecnego w Danii do zdania egzaminu z języka duńskiego, aby jego małżonek mógł uzyskać zgodę na dołączenie do niego.

8.

W pierwszej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy przepis krajowy, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który uzależnia uzyskanie przez małżonka obywatela tureckiego zgodnie z prawem zamieszkującego i pracującego w przyjmującym państwie członkowskim zezwolenia na pobyt w ramach łączenia rodzin od spełnienia warunku zdania egzaminu z języka, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu klauzuli „standstill” zawartej w art. 13 decyzji nr 1/80 ( 9 ), a jeśli tak, to czy takie ograniczenie może być uzasadnione celem zapewnienia udanej integracji małżonka będącego cudzoziemcem.

9.

Sąd odsyłający wskazuje w tym względzie, że istnieje obszerne orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 13 decyzji nr 1/80 ( 10 ), w którym Trybunał orzekł w szczególności, że zawarta w tym przepisie klauzula „standstill” stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przez państwo członkowskie nowych ograniczeń co do możliwości uzyskania połączenia z rodziną, chyba że takie ograniczenie jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji prawnie uzasadnionego zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia ( 11 ). O ile Trybunał uznał już, że cel polegający na zagwarantowaniu udanej integracji może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego ( 12 ), o tyle orzekł on jednak również, że warunek zobowiązujący wnioskodawcę będącego małżonkiem obywatela tureckiego zamieszkującego w danym państwie członkowskim, który zamierza wjechać na terytorium tego państwa w ramach łączenia rodzin, do uprzedniego udowodnienia nabycia podstawowej znajomości języka urzędowego tego państwa, jednak wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, w zakresie, w jakim brak dowodu nabycia dostatecznej znajomości języka automatycznie pociąga za sobą oddalenie wniosku o łączenie rodzin bez uwzględnienia szczególnych okoliczności każdego przypadku ( 13 ). Tymczasem X podniosła przed sądem odsyłającym, że art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 13 decyzji nr 1/80, ponieważ wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu skutecznej integracji – zdanie egzaminu językowego stanowi jedyny sposób wykazania przez cudzoziemca, że jest on zdolny do integracji, bez uwzględnienia innych kryteriów. X utrzymuje również, że w rzeczywistości nie ma możliwości odstąpienia od tego wymogu, ponieważ niezdanie tego egzaminu skutkuje oddaleniem wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt w celu dołączenia do rodziny.

10.

W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy ustanowiona w art. 10 ust. 1 decyzji nr 1/80 ( 14 ) zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową stoi na przeszkodzie środkowi krajowemu takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim nie jest on stosowany do obywateli duńskich ani do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Podnosi on w tym względzie, że zgodnie z jego brzmieniem przepis ten dotyczy wynagrodzenia i innych warunków pracy i ma wątpliwości co do tego, czy przepis krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym może zostać uznany za objęty przedmiotowym zakresem stosowania tego przepisu. O ile X utrzymuje, że uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym wchodzi w zakres „innych warunków pracy” w rozumieniu tego przepisu, o tyle komisja odwoławcza kwestionuje ten pogląd i utrzymuje w każdym razie, że odmienne traktowanie, jakie pociąga za sobą stosowanie wymogu językowego, nie jest sprzeczne z zasadą niedyskryminacji wprowadzoną w życie przez art. 10 decyzji nr 1/80.

11.

W trzeciej kolejności, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że art. 10 ust. 1 decyzji nr 1/80 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, sąd odsyłający zastanawia się, czy zastosowanie może mieć ogólna zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 9 układu stowarzyszeniowego ( 15 ), a jeśli tak, to czy przepis ten stoi na przeszkodzie zastosowaniu środka krajowego takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym. X utrzymuje, że przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią przejaw bezpośredniej dyskryminacji obywateli tureckich ze względu na przynależność państwową w porównaniu z traktowaniem zastrzeżonym dla obywateli duńskich i innych państw nordyckich, a także dla obywateli Unii, którzy nie muszą spełnić podobnego warunku w celu skorzystania z prawa do połączenia z rodziną. Odmiennie stanowisko zajmuje komisja odwoławcza, której zdaniem sytuacja X jest regulowana wyłącznie przez decyzję nr 1/80, a nie przez sam układ stowarzyszeniowy, ponieważ nie może ona wywodzić z tego układu żadnych praw, a w każdym razie nie ma miejsca dyskryminacja. Jakby nie było, obywatele duńscy, obywatele innych państw nordyckich i obywatele Unii nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją pracowników tureckich.

12.

W czwartej i ostatniej kolejności sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 9 układu stowarzyszeniowego jest bezpośrednio skuteczny i w związku z tym jednostki mogą się na niego powoływać bezpośrednio przed sądami krajowymi. X utrzymuje, że na zasadę niedyskryminacji zawartą w art. 9 układu stowarzyszeniowego można powoływać się bezpośrednio i stosuje się ją w sposób autonomiczny. Komisja odwoławcza podnosi, że art. 9 układu stowarzyszeniowego jest przepisem ogólnym, określonym i skonkretyzowanym w art. 10 decyzji nr 1/80 oraz że jego ogólność oraz charakter i cel układu stowarzyszeniowego sprzeciwiają się uznaniu bezpośredniej skuteczności art. 9.

13.

W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) postanowił zawiesić postępowanie i w postanowieniu odsyłającym, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 28 kwietnia 2021 r., zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

14.

Uwagi na piśmie zostały złożone przez X, rząd duński oraz Komisję Europejską, którzy to uczestnicy postępowania zostali również wysłuchani na rozprawie przed Trybunałem w dniu 18 maja 2022 r.

15.

Na wstępie należy podkreślić, że poprzez pytania prejudycjalne skierowane do Trybunału sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy ustawodawstwo krajowe, zgodnie z którym wniosek o łączenie rodzin złożony przez małżonka pracownika tureckiego zostanie uwzględniony tylko wtedy, gdy pracownik ten wykaże, że zdał egzamin z języka duńskiego, jest zgodny z decyzją nr 1/80 (konkretnie z jej art. 10 ust. 1 i art. 13) lub z układem stowarzyszeniowym (w niniejszym przypadku z jego art. 9). Samo stwierdzenie, że tylko jeden z tych trzech wskazanych przepisów stoi na przeszkodzie uregulowaniu będącemu przedmiotem postępowania głównego, wystarczy, aby sąd odsyłający mógł rozstrzygnąć zawisły przed nim spór. Z mojej analizy wynika, że sytuacja opisana przez sąd odsyłający i wyjaśniona w postępowaniu przed Trybunałem stanowi wyraźne naruszenie art. 13 decyzji nr 1/80. W tych okolicznościach wnioski, które zostaną przedstawione poniżej, będą poświęcone wyłącznie temu przepisowi, a więc pierwszemu pytaniu prejudycjalnemu.

16.

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że ustawodawstwo krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które uzależnia dołączenie do rodziny pracownika tureckiego legalnie przebywającego w Danii przez jego małżonkę, obywatelkę państwa trzeciego, od warunku pomyślnego zdania przez tego pracownika egzaminu poświadczającego pewien poziom znajomości języka duńskiego, stanowi „nowe ograniczenie”, a jeśli tak, to czy taki środek może być uzasadniony.

17.

Tytułem przypomnienia klauzula „standstill” ustanowiona w art. 13 decyzji nr 1/80 zakazuje w sposób generalny ustanawiania wszelkich nowych przepisów krajowych, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w stosunku do danego państwa członkowskiego ( 16 ). Trybunał wielokrotnie orzekał, że uregulowanie krajowe zaostrzające warunki łączenia rodzin pracowników tureckich legalnie zamieszkałych w danym państwie członkowskim w stosunku do warunków mających zastosowanie w chwili wejścia w tym państwie członkowskim w życie decyzji nr 1/80 stanowi „nowe ograniczenie”, w rozumieniu tego przepisu, korzystania przez tych obywateli tureckich ze swobodnego przepływu pracowników we wspomnianym państwie członkowskim ( 17 ).

18.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, który w ramach wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt w celu dołączenia do małżonka będącego pracownikiem tureckim nakłada na współmałżonka będącego obywatelem państwa trzeciego obowiązek przedstawienia dowodu zdania przez wspomnianego pracownika egzaminu z podstawowej znajomości języka duńskiego, zaostrzył w dziedzinie łączenia rodzin warunki pierwszego wjazdu na terytorium duńskie małżonków obywateli tureckich zamieszkujących legalnie w Danii w stosunku do warunków obowiązujących w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w tym państwie członkowskim ( 18 ).

19.

Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem łączenie rodzin stanowi nieodzowny czynnik pozwalający pracownikom tureckim należącym do rynku pracy państw członkowskich na prowadzenie życia rodzinnego, i przyczynia się zarówno do poprawy jakości ich pobytu, jak i ich integracji w tych państwach ( 19 ). Ustawodawstwo tego państwa, które utrudnia lub uniemożliwia łączenie rodzin, może mieć bowiem negatywny wpływ na decyzję obywatela tureckiego o osiedleniu się w danym państwie członkowskim w celu wykonywania tam działalności gospodarczej w sposób stały, skutkiem czego wspomniany obywatel może być w odpowiednim przypadku zmuszony do dokonania wyboru pomiędzy prowadzeniem działalności w danym państwie członkowskim a życiem rodzinnym w Turcji. Z tego względu należy uznać, że uregulowanie, które utrudnia łączenie rodzin, zaostrzając warunki pierwszego wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego małżonków obywateli tureckich w stosunku do warunków obowiązujących w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 tej decyzji ( 20 ).

20.

Taki jest też skutek art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, który nakładając na samego pracownika tureckiego warunek, który do tej pory nie był wymagany i którego spełnienie jest konieczne do wydania małżonkowi zezwolenia na pobyt w ramach łączenia rodzin, stanowi zatem „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, czego zresztą rząd duński nie kwestionuje.

21.

Tymczasem takie ograniczenie jest zakazane, chyba że wynika ono z ograniczeń, o których mowa w art. 14 decyzji nr 1/80 ( 21 ) lub jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji prawnie uzasadnionego celu i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia ( 22 ). Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym wchodziły w zakres ograniczeń, o których mowa w art. 14 decyzji nr 1/80, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy to nowe ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego.

22.

Rząd duński utrzymuje, że celem art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest zapewnienie udanej integracji. Ratio legis art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach zostało ponadto wyjaśnione przez sąd odsyłający, który przytoczył projekt ustawy nr L 180 z dnia 26 kwietnia 2012 r. (w oparciu o który uchwalono ustawę o cudzoziemcach w wersji mającej zastosowanie do sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym), a w szczególności sekcję 3.8 tego projektu, w której rząd przypomniał, że „aby móc sprowadzić małżonka będącego cudzoziemcem do Danii, cudzoziemcy będący rezydentami muszą być dobrze zintegrowani i mieć związek ze społeczeństwem duńskim. Integracja małżonka będącego cudzoziemcem ze społeczeństwem duńskim jest ułatwiona, jeżeli rezydent może wspierać swojego małżonka i pomagać mu w osiedleniu się, nauce języka duńskiego i dostępie do rynku pracy” ( 23 ). W związku z tym łączenie rodziny małżonków powinno być uzależnione od warunku, aby cudzoziemcy będący rezydentami posiadali zezwolenie na pobyt stały, którego wydanie jest obecnie uzależnione od zdania testu językowego, przy czym cudzoziemiec będący rezydentem powinien móc przyczynić się do integracji swojego małżonka ze społeczeństwem duńskim. Cudzoziemcy będący rezydentami, którzy uzyskali takie zezwolenie na pobyt przed wprowadzeniem tego warunku, również zgodnie z wymogami rządu duńskiego w omawianym projekcie ustawy, nie udowodniliby obecnie, że są dobrze zintegrowani. Dlatego też rząd duński zaproponował nałożenie na rezydentów zagranicznych, którzy ubiegają się o połączenie ze swoim małżonkiem będącym obywatelem państwa trzeciego i posiadającego już zezwolenie na pobyt stały, szeregu nowych warunków uzyskania takiego zezwolenia, w tym zdania egzaminu z języka duńskiego.

23.

Władze duńskie podniosły przed sądem odsyłającym, że art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego związanym z zapewnieniem udanej integracji. Rząd duński wyjaśnił ponadto przed Trybunałem, że wymóg zdania egzaminu z języka duńskiego opiera się na założeniu, że jeżeli rezydent zna język duński, będzie mógł lepiej towarzyszyć swojemu małżonkowi w procesie integracji ze społeczeństwem duńskim.

24.

Trybunał przyznał już, że jeżeli deklarowanym celem środka jest zapewnienie udanej integracji obywateli państw trzecich w państwie przyjmującym, taki cel może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego dla celów art. 13 decyzji nr 1/80 ( 24 ).

25.

Pragnę jednak zauważyć, że argumenty wysunięte przez ustawodawcę duńskiego, a następnie przez rząd duński przed Trybunałem, nie są pozbawione dwuznaczności w odniesieniu do grupy, której dotyczy właśnie cel udanej integracji. Warunek zdania egzaminu językowego jest nakładany na pracownika tureckiego, którego stopień integracji lub „zdolność integracyjną”, używając wyrażenia użytego przez X ( 25 ), ma być najwyraźniej sprawdzona przed ustaleniem, czy będzie on w stanie towarzyszyć swojemu małżonkowi na drodze integracji. Taka dwuznaczność jest problematyczna pod wieloma względami. Przede wszystkim, jak przypomniałem, Trybunał orzekł, że łączenie rodzin przyczynia się właśnie do poprawy jakości pobytu i integracji pracownika tureckiego w przyjmującym państwie członkowskim ( 26 ). Następnie, jak przypomniała Komisja, nie sądzę, aby można było wymagać od pracownika tureckiego, którego sytuacja jest ustalona w świetle art. 6 decyzji nr 1/80, aby udowodnił poziom swojej integracji.

26.

W tych okolicznościach art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach może realizować prawnie uzasadniony cel tylko w zakresie, w jakim jedynym celem nadrzędnego względu interesu ogólnego, na który się powołano, jest zapewnienie udanej integracji małżonków obywateli państw trzecich ubiegających się o skorzystanie z łączenia rodzin z tymi ostatnimi.

27.

Z tym zastrzeżeniem pozostaje zatem zbadać, czy art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest właściwy do realizacji zgodnego z prawem celu, którego osiągnięciu służy, i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego realizacji.

28.

Jak wskazałem powyżej, ustawodawca duński wychodzi z założenia, że jeżeli pracownik turecki jest „dobrze” zintegrowany ze społeczeństwem duńskim, łatwiejsza staje się integracja małżonka, który chce do niego dołączyć. W pracach legislacyjnych powołano się na badania, które potwierdzają ten związek. Mogę przyznać, że pracownik, który zamierza przyjąć w swoim gospodarstwie domowym swojego małżonka i który jest obecny w Danii od pewnego czasu, dobrze zna język duński, jest zaangażowany w życie lokalne i ma duńskich przyjaciół, rzeczywiście będzie mógł pozytywnie wpłynąć na proces akulturacji swojego współmałżonka ( 27 ).

29.

Jednakże pierwsza trudność pojawia się w analizie art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach w świetle wymogu odpowiedniego charakteru, ponieważ należy stwierdzić, że przepis ten ustanawia ścisły związek między integracją z jednej strony a poziomem znajomości języka duńskiego z drugiej strony. Tymczasem integracja danej osoby ze społeczeństwem państwa przyjmującego jest złożonym i wieloczynnikowym procesem, który nie może sprowadzać się wyłącznie do posiadania kilku podstawowych umiejętności językowych, tym bardziej gdy nie jest to wymagane od samej jednostki, lecz od jej małżonka.

30.

Pojawia się też druga trudność, która moim zdaniem jest jeszcze poważniejsza. O ile mogę przyznać, że integracja małżonka mogłaby ewentualnie zostać ułatwiona, z uwagi na posiadanie przez pracownika tureckiego już obecnego na terytorium Danii podstawowej znajomości języka duńskiego, duńskiej kultury i zasad działania duńskiego społeczeństwa, o tyle zdecydowanie nie zgadzam się z koncepcją, zgodnie z którą integracja małżonka byłaby niemożliwa lub skazana na niepowodzenie, gdyby tak nie było. Innymi słowy, nie można przyjmować założenia, że małżonek będzie niezdolny do integracji tylko dlatego, że pracownik turecki nie przedstawił dowodu zdania wymaganego egzaminu.

31.

Uważam również za niezwykle problematyczne, z punktu widzenia uzasadnienia nowego rozważanego ograniczenia, że rząd duński przyznał, w odpowiedzi na pytanie Trybunału, iż nawet gdyby okazało się, że żona Y jest dwujęzyczna i doskonale zna język duński, jej wniosek o łączenie rodzin i tak zostałby odrzucony, ponieważ Y nadal nie wykazał, że zdał test „Prøve i Dansk 1”. Takie twierdzenie jest wyraźnie sprzeczne z założeniem, na którym opiera się art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym istnieje nierozerwalny związek między umiejętnością wyrażania się w języku państwa przyjmującego a udaną integracją, ponieważ małżonek, który zgodnie z taką logiką ma wszelkie szanse na łatwe zintegrowanie się ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego ze względu na jego własne umiejętności językowe, mimo wszystko spotkałby się z odmową wydania dokumentu pobytowego do celów łączenia rodzin. To stwierdzenie prowadzi nieuchronnie, jak wskazałem, do zakwestionowania prawdziwego charakteru celu, do którego zmierza przedmiotowy środek.

32.

Tym samym, ponieważ z akt sprawy wynika, że zdanie tego testu jest warunkiem koniecznym udzielenia zezwolenia na pobyt małżonkowi pracownika tureckiego już obecnego w państwie przyjmującym i należącego do legalnego rynku pracy tego państwa bez uwzględnienia integracyjnych zdolności tego małżonka – mimo że celem, który ma być realizowany, jest pomyślna integracja tego małżonka – rozpatrywany w postępowaniu głównym środek krajowy nie umożliwia przeprowadzenia oceny perspektyw integracji osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt w ramach łączenia rodzin, a więc nie wydaje się być odpowiedni dla zagwarantowania pomyślnej integracji tych obywateli państw trzecich w Danii ( 28 ).

33.

Gdyby Trybunał uznał, że nowe ograniczenie zawarte w art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest właściwe dla zapewnienia osiągnięcia uzasadnionego celu, musiałby jeszcze upewnić się, że przepis ten nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.

34.

W tym względzie, po pierwsze, pragnę zauważyć, że wymóg zdania testu „Prøve i Dansk 1” jest nałożony na wszystkich pracowników tureckich bez jakiejkolwiek oceny innych okoliczności, które wskazywałyby na ich rzeczywistą integrację ze społeczeństwem duńskim. Tak więc, jak w przypadku Y, nie wydaje się, aby życie zawodowe, ale także różne zasługi dla społeczeństwa duńskiego były wystarczające, aby zwolnić go z wymogu zdania tego egzaminu w kontekście ubiegania się jego małżonki o dołączenie do niego na terytorium Danii. Artykuł 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach wydaje się zatem ustanawiać niewzruszalne domniemanie, że pracownik turecki, który nie może wykazać, że zdał egzamin językowy, nie jest zintegrowany. Tymczasem w przypadku pracownika tureckiego obecnego na terytorium duńskim od 1979 r. – czyli od 36 lat w chwili, gdy jego małżonka wystąpiła z wnioskiem o dołączenie do niego – należy uwzględnić inne dowody świadczące o jego zdolności do wspierania swojej małżonki w procesie integracji, jak na przykład odbyte przez niego szkolenia w języku duńskim ( 29 ). Brak proporcjonalności staje się tu dość oczywisty, ponieważ nie ma możliwości wyważenia lub skompensowania braku dowodu zdania testu „Prøve i Dansk 1” społeczną i kulturową integracją, które niewątpliwie musi wynikać z 36-letniego życia zawodowego w państwie przyjmującym lub przynajmniej z innych czynników mogących świadczyć o tym, że małżonek będzie mógł być w razie potrzeby wspierany w procesie integracji przez pracownika tureckiego już obecnego w przyjmującym państwie członkowskim.

35.

Nie jest również jasne, dlaczego dowód zdania testu „Prøve i Dansk 1” jest tak koniecznym warunkiem uzyskania zezwolenia na dołączenie małżonka do rodziny, skoro z przepisów krajowych wynika, że po uzyskaniu zezwolenia na pobyt małżonka w celu połączenia z rodziną, on sam będzie musiał przystąpić, w terminie 6 miesięcy od chwili przybycia do Danii, do testu, który powinien ocenić umiejętności nabyte w ramach obowiązkowego programu integracji, który musi odbyć, a którego celem wydaje się być również zagwarantowanie współmałżonkowi udanej integracji po jego przybyciu do Danii.

36.

W tym względzie, nie roszcząc sobie prawa do wchodzenia w kompetencje ustawodawcy krajowego, lecz przeciwnie, starając się zrozumieć wdrożone przepisy, nie mogę nie zauważyć pewnej niekonsekwencji w odmowie X udzielenia zezwolenia na pobyt do celów dołączenia małżonka do rodziny ze względu na to, że nie wykazał on, iż zdał test „Prøve i Dansk 1”, który ma być dowodem posiadania przez niego podstawowej wiedzy o języku duńskim i społeczeństwie duńskim, która będzie przydatna do integracji jego żony z tym społeczeństwem, a jednocześnie udzielenie jej w 2016 r. zezwolenia na pobyt w celu wykonywania pracy najemnej, które ma być przedłużone do 2021 r. ( 30 ).

37.

Po drugie, prawdą jest, że praktyka administracyjna opisana przez sąd odsyłający, a następnie przez rząd duński nie prowadzi do systematycznego oddalania wniosków o zezwolenie na pobyt w ramach łączenia rodzin ( 31 ), jeżeli małżonek nie spełnia warunku zdania egzaminu językowego. Jednakże nie sprawia to, że praktyka ta ma charakter proporcjonalny. Konieczne jest jeszcze, aby istniały rzeczywiste możliwości odstąpienia od tego wymogu. Z akt sprawy wynika, że sytuacje te są bardzo ograniczone i nigdy nie pozwalają na uwzględnienie w wystarczającym stopniu szczególnych okoliczności towarzyszących każdemu wnioskowi o łączenie rodziny i dotyczących osoby samego wnioskodawcy. Wykazałem już, że nawet w przypadku małżonka, który miałby doskonale opanowany język państwa przyjmującego, jego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt w ramach łączenia rodzin zostałby oddalony, gdyby pracownik turecki już obecny w tym państwie nie był w stanie wykazać, że zdał test językowy. Świadczy to moim zdaniem o tym, że nie przewidziano rzeczywistych odstępstw lub przynajmniej nie uwzględniono w wystarczającym stopniu szczególnych okoliczności każdego przypadku ( 32 ).

38.

W przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd duński, uważam, że nie mamy do czynienia z przepisami tego rodzaju, jak będące przedmiotem sprawy, w której zapadł wyrok Udlændingenævnet ( 33 ). W tamtym wyroku Trybunał wypowiedział się bowiem w przedmiocie nowego ograniczenia polegającego na obniżeniu granicy wieku dla złożenia przez dziecko pracownika tureckiego legalnie zamieszkującego na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wniosku o dołączenie do rodziny. Trybunał orzekł, że taki środek jest proporcjonalny, ponieważ prawo duńskie przewiduje wyjątki od stosowania przepisu będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, w szczególności w przypadku, gdy wymaga tego nadrzędny interes dziecka, w którym to przypadku władze duńskie były zobowiązane do dokonania indywidualnej oceny sytuacji dziecka, a w każdym przypadku do uwzględnienia tego interesu ( 34 ). Niniejsza sprawa różni się od tamtej sprawy tym, że nie wydaje się, aby indywidualna ocena pod kątem umiejętności językowych lub perspektyw integracji została dokonana w odniesieniu do samego wnioskodawcy w celu ustalenia, czy należy odstąpić od tego wymogu, który musi spełnić pracownik.

39.

Przeciwnie, z analizy akt sprawy ( 35 ) wynika, że od wymogu zdania testu „Prøve i Dansk 1” zostanie wprowadzone odstępstwo jedynie w świetle „szczególnych powodów” związanych w szczególności z międzynarodowymi zobowiązaniami Danii i tylko wtedy, gdy nie jest możliwe wezwanie pracownika tureckiego do kontynuowania życia rodzinnego w państwie pochodzenia bez naruszenia tych zobowiązań ( 36 ).

40.

W tych okolicznościach nowe ograniczenie, jakie stanowi art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest, przypominam, udana integracja małżonka wnioskującego o dołączenie do pracownika tureckiego w przyjmującym państwie członkowskim.

41.

Po przeprowadzeniu analizy i z wszystkich przytoczonych powyżej powodów środek krajowy taki jak art. 9 ust. 12 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, który uzależnia możliwość dołączenia do rodziny pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku pracy i legalnie przebywającego w danym państwie członkowskim jego małżonka od warunku zdania przez tego pracownika testu językowego, co ma zapewnić udaną integrację tego małżonka po wjeździe na terytorium danego państwa członkowskiego, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji 1/80. Takie ograniczenie nie wydaje się uzasadnione.

42.

W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:

Środek krajowy, który uzależnia możliwość dołączenia do rodziny pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku pracy i legalnie przebywającego w danym państwie członkowskim jego małżonka od warunku zdania przez tego pracownika testu językowego, co ma zapewnić udaną integrację tego małżonka po wjeździe na terytorium danego państwa członkowskiego, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją.

Takie ograniczenie nie jest uzasadnione.