Sprawa T‑238/20

Ryanair DAC

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (dziesiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 17 lutego 2021 r.

Pomoc państwa – Rynek transportu lotniczego w Szwecji, ze Szwecji i do Szwecji – Gwarantowane pożyczki mające na celu wsparcie przedsiębiorstw lotniczych w kontekście pandemii COVID 19 – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa – Środek przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Swoboda świadczenia usług – Równość traktowania – Proporcjonalność – Kryterium posiadania koncesji wydanej przez władze szwedzkie – Brak wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Ratio legis – Obowiązek uzasadnienia

Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Gwarantowane pożyczki mające na celu wsparcie przedsiębiorstw lotniczych w kontekście pandemii COVID 19 – Gwarantowane pożyczki przyznawane wyłącznie przedsiębiorstwom lotniczym posiadającym krajową koncesję – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Naruszenie zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – Brak

[art. 18 akapit pierwszy, art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 28–31, 56)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Gwarantowane pożyczki mające na celu wsparcie przedsiębiorstw lotniczych w kontekście pandemii COVID 19 – Gwarantowane pożyczki przyznawane wyłącznie przedsiębiorstwom lotniczym posiadającym krajową koncesję – Ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym – Kryteria – Cel systemu pomocy – Proporcjonalność pomocy

[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 32–55, 57)
Swoboda świadczenia usług – Postanowienia traktatu – Zakres stosowania – Usługi w dziedzinie transportu w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE – Usługi transportu lotniczego – Szczególny reżim prawny

(art. 56, art. 58 ust. 1, art. 100, ust. 2 TFUE)

(zob. pkt 62, 63)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Kryteria – Wyważenie korzystnych skutków pomocy z jej niekorzystnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Kryterium niestanowiące koniecznej przesłanki

[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

(zob. pkt 67–71)
Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec systemu pomocy – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Uwzględnienie kontekstu i ogółu przepisów prawa regulujących daną dziedzinę

[art. 107 ust. 3 lit. b), art. 296 TFUE]

(zob. pkt 77–80)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Określenie przedmiotu skargi – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Zarzuty, jakie mogą być podniesione – Brak autonomicznej treści takiego zarzutu w niniejszej sprawie

(art. 108 ust. 2, art. 267 ust. 4 TFUE)

(zob. pkt 83)

Streszczenie

System gwarancji pożyczek wprowadzony w Szwecji w celu wsparcia przedsiębiorstw lotniczych posiadających szwedzką koncesję w kontekście pandemii Covid-19 i przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce tego państwa członkowskiego jest zgodny z prawem Unii

W kwietniu 2020 r. Szwecja zgłosiła Komisji Europejskiej środek pomocy w postaci systemu gwarantowanych pożyczek mającego na celu wsparcie przedsiębiorstw lotniczych posiadających szwedzką koncesję ( 1 ) w kontekście pandemii Covid-19 (zwany dalej „systemem gwarantowanych pożyczek”). System ten dotyczy konkretnie przedsiębiorstw lotniczych, które na dzień 1 stycznia 2020 r. posiadały koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w dziedzinie lotnictwa, z wyjątkiem przedsiębiorstw lotniczych realizujących loty nieplanowane. Maksymalna kwota gwarantowanych pożyczek w ramach tego systemu wynosi 5 mln koron szwedzkich (SEK), przy czym gwarancja powinna zostać udzielona najpóźniej do dnia 31 grudnia 2020 r. i pozostać w mocy przez maksymalnie sześć lat.

Uznawszy, że zgłoszony system stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107ust. 1 TFUE, Komisja oceniła go w świetle swego komunikatu z dnia 19 marca 2020 r. zatytułowanego „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID 19 ( 2 ). Decyzją z dnia 11 kwietnia 2020 r. ( 3 ). Komisja uznała zgłoszony system za zgodny z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. W myśl tego postanowienia za zgodną z rynkiem wewnętrznym można uznać pomoc mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.

Przedsiębiorstwo lotnicze Ryanair wniosło skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, która to skarga została jednak oddalona przez dziesiątą izbę w składzie powiększonym Sądu Unii Europejskiej. W tym kontekście Sąd zbadał po raz pierwszy kwestię zgodności z prawem systemu pomocy państwa przyjętego w reakcji na konsekwencje pandemii Covid-19 w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE ( 4 ). Sąd wyjaśnił ponadto związek między regułami dotyczącymi pomocy państwa a przewidzianą w art. 18 akapit pierwszy 1 TFUE zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową i zasadą swobodnego świadczenia usług.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności Sad przeprowadził kontrolę decyzji Komisji w świetle art. 18 akapit pierwszy TFUE, który zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują. Ponieważ według Sądu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE należy do takich postanowień szczególnych, jego zadaniem jest zbadanie, czy system gwarantowanych pożyczek mógł zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym w świetle tego postanowienia.

W tym względzie Sąd potwierdził, po pierwsze, że cel systemu gwarantowanych pożyczek spełnia przesłanki określone w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jako że system ten rzeczywiście zmierza do zaradzenia poważnym zaburzeniom w szwedzkiej gospodarce spowodowanym przez pandemię Covid-19, a zwłaszcza poważnym negatywnym sutkom tej pandemii dla sektora lotniczego w Szwecji, a zatem dla realizacji połączeń lotniczych na terytorium tego państwa członkowskiego.

Sąd stwierdził, po drugie, że ograniczenie zastosowania systemu gwarantowanych pożyczek do przedsiębiorstw lotniczych posiadających szwedzką koncesję jest właściwe dla realizacji celu w postaci zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce Szwecji. W tym względzie Sąd podkreślił, że w myśl rozporządzenia nr 1008/2008 posiadanie szwedzkiej koncesji jest w rzeczywistości równoznaczne z istnieniem głównego miejsca prowadzenia działalności przedsiębiorstw lotniczych na szwedzkim terytorium i podleganiem przez nie nadzorowi władz szwedzkich w odniesieniu do kwestii finansowych i dobrej reputacji. W ocenie Sądu przepisy wskazanego rozporządzenia ustanawiają wzajemne obowiązki między przedsiębiorstwami lotniczymi posiadającymi szwedzką koncesję a szwedzkimi władzami, a zatem kreują szczególny i stabilny związek między nimi, odpowiadający we właściwy sposób przesłankom określonym w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.

Co się tyczy proporcjonalnego charakteru systemu gwarantowanych pożyczek, Sąd podkreślił ponadto, że przedsiębiorstwa lotnicze kwalifikujące się do objęcia systemem pomocy przyczyniają się do zapewnienia obsługi większości połączeń regularnych w Szwecji, zarówno w zakresie przewozów towarowych, jak i pasażerskich, co odpowiada celowi, jakim jest zapewnienie funkcjonowania szwedzkiego systemu komunikacji. Rozszerzenie rzeczonego systemu pomocy na przedsiębiorstwa niemające siedziby w Szwecji nie pozwoliłoby natomiast na osiągnięcie tego celu.

Mając na uwadze różnorodność badanych sytuacji, Sąd potwierdził również, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, gdy uznała, że rozpatrywany system pomocy nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu zamierzonego przez władze szwedzkie, który stał się kluczowy, zważywszy, że pod koniec marca 2020 r. państwo to odnotowało spadek o około 93% lotniczego ruchu pasażerskiego w trzech głównych szwedzkich portach lotniczych.

W świetle tych ustaleń Sąd potwierdził, że cel systemu gwarantowanych pożyczek spełnia wymogi odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i że zasady przyznawania tej pomocy nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągniecia tego celu. W związku z tym rzeczony system nie wprowadza również dyskryminacji zakazanej na podstawie art. 18 akapit pierwszy TFUE.

W drugiej kolejności Sąd zbadał decyzję Komisji w świetle swobody świadczenia usług przewidzianej w art. 56 TFUE. W tym względzie Sąd przypomniał, że ta podstawowa swoboda nie ma, jako taka, zastosowania w dziedzinie transportu, objętej szczególnym reżimem prawnym, któremu podlega wskazane rozporządzenie w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty. Celem tego rozporządzenia jest właśnie określenie warunków stosowania zasady swobodnego świadczenia usług w sektorze transportu lotniczego. Ryanair nie podniósł jednak, że rozporządzenie to zostało w jakikolwiek sposób naruszone.

W trzeciej kolejności Sąd oddalił zarzut, według którego Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej niekorzystnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji. W tym względzie Sąd wskazał, że takie wyważenie skutków pomocy nie jest wymagane w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ponieważ domniemywa się, że środki pomocy przyjmowane w celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, takie jak rozpatrywany system gwarantowanych pożyczek, zostały przyjęte w interesie Unii, gdy są one konieczne, odpowiednie i proporcjonalne.

Sąd oddalił wreszcie jako bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia i stwierdził, że nie jest konieczne badanie zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia uprawnień procesowych wywodzonych z art. 108 ust. 2 TFUE.

( 1 ) Koncesję wydaną na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. 2008, L 293, s. 3).

( 2 ) Dz.U. 2020, C 91 I, s. 1, zmienionego komunikatem Komisji – Zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej pandemii COVID-19 (Dz.U. 2020, C 112 I, s. 1).

( 3 ) Decyzja Komisji C(2020) 2366 final w sprawie pomocy państwa SA.56812 (2020/N) – Szwecja – COVID 19: system gwarantowanych pożyczek dla przedsiębiorstw lotniczych.

( 4 ) W wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., Ryanair/Komisja (T‑259/20), Sąd zbadał kwestię zgodności z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE systemu pomocy przyjętego przez Francję w reakcji na konsekwencje pandemii Covid-19 na francuskim rynku przewozów lotniczych.