–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał G. Palatiello, avvocato dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – L. Haasbeek, G. Gattinara i F. Thiran, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. 2006, L 190, s. 1) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Regione Veneto (regionem Wenecji Euganejskiej, Włochy) a Plan Eco Srl w przedmiocie przemieszczania odpadów między państwami członkowskimi.

3

Artykuł 2 rozporządzenia nr 1013/2006, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

[…]

[…]”.

4

Artykuł 3 ust. 5 tego rozporządzenia przewiduje:

„Przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadów 20 03 01) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia”.

5

Zgodnie z art. 11 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Zgłoszenie sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia”:

„1.   W przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą, w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 oraz zgodnie z traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia, oparty na jednej lub kilku spośród następujących podstaw:

[…]

[…]

6.   Środki podjęte przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 1 lit. a) […], przewidujące całkowity lub częściowy zakaz lub systematyczne sprzeciwianie się przemieszczeniom odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, są niezwłocznie zgłaszane Komisji, która zawiadamia o nich pozostałe państwa członkowskie”.

6

Artykuł 12 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Zgłoszenie sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów przeznaczonych do odzysku”, stanowi:

„1.   W przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do odzysku właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą, w terminie 30 dni od wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 oraz zgodnie z traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia oparty na jednej lub kilku spośród następujących podstaw:

[…]

[…]

[…]”.

7

Dyrektywa 2008/98 uchyliła dyrektywę 2006/12 z dniem 12 grudnia 2010 r. i przewiduje w art. 41, że odesłania do tej ostatniej uznaje się za odesłania do pierwszej.

8

Motyw 33 dyrektywy 2008/98 ma następujące brzmienie:

„Do celów stosowania rozporządzenia [nr 1013/2006] zmieszane odpady komunalne, o których mowa w art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia, pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeśli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości”.

9

Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2008/98, zatytułowanym „Zasada samowystarczalności i bliskości”:

„1.   Państwa członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić [odpowiednią] zintegrowaną […] sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik.

W drodze odstępstwa od rozporządzenia [nr 1013/2006], aby chronić swoją sieć, państwa członkowskie mogą ograniczyć wchodzące transporty odpadów przeznaczonych do obiektów przekształcania termicznego, które zaklasyfikowano jako instalacje do odzysku, w przypadkach, gdy ustalono, że transporty takie doprowadziłyby w konsekwencji do tego, że krajowe odpady musiałyby być unieszkodliwiane lub musiałyby być przetwarzane w sposób niezgodny z planami gospodarki odpadami tych państw. Państwa członkowskie zawiadamiają Komisję o podjęciu takiej decyzji. Państwa członkowskie mogą również ograniczyć wychodzące transporty odpadów z przyczyn dotyczących środowiska określonych w rozporządzeniu [nr 1013/2006].

2.   Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania odpadów, jak również odzysku odpadów, o których mowa w ust. 1, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów.

3.   Sieć powinna umożliwiać unieszkodliwiane odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w ust. 1, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.

4.   Zasady bliskości i samowystarczalności nie oznaczają, że każde państwo członkowskie musi posiadać na swoim terytorium pełen zakres obiektów do ostatecznego odzysku”.

10

Decyzja Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępująca decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. 2000, L 226, s. 3), zmieniona decyzją Komisji 2014/955/UE z dnia 18 grudnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 370, s. 44), zawiera w załączniku wykaz odpadów, o których mowa w art. 7 dyrektywy 2008/98, zwany „Europejskim katalogiem odpadów” (zwanym dalej „EWC”).

11

W rozdziale 19 EWC, zatytułowanym „Odpady z urządzeń do gospodarowania odpadami […]”, w sekcji 19 12, zatytułowanej „odpady z mechanicznej przeróbki odpadów (np. z sortowania, zgniatania, zagęszczania, granulowania) niewymienione w innych grupach”, znajdują się następujące rubryki:

12

W rozdziale 20 EWC, zatytułowanym „Odpady komunalne (odpady z gospodarstw domowych oraz podobne odpady handlowe, przemysłowe i instytucjonalne) łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie”, w sekcji 20 03, zatytułowanej „inne odpady komunalne”, znajduje się rubryka 20 03 01 „niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne”.

13

Artykuł 182 bis decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (dekretu ustawodawczego nr 152 dotyczącego przepisów w dziedzinie ochrony środowiska) z dnia 3 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 88 z dnia 14 kwietnia 2006 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 152/2006”) przewiduje w ust. 1:

„Unieszkodliwianie odpadów oraz odzysk zmieszanych odpadów komunalnych są realizowane za pomocą odpowiedniej zintegrowanej sieci instalacji, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik i stosunku globalnych kosztów do zysków w celu:

[…]”.

14

Spółka transportowa Plan Eco złożyła do regionu Wenecji Euganejskiej wniosek o uzyskanie jego uprzedniej zgody na przemieszczenie 2000 ton zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych we Włoszech przez Futura Srl do cementowni położonej w Słowenii. Odpady te zostały mechanicznie przetworzone przez Futura w celu ich wykorzystania we współspalaniu i sklasyfikowane przez tę spółkę po tym przetwarzaniu pod kodem 19 12 12 EWC.

15

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. region Wenecja Euganejska sprzeciwił się przemieszczeniu na podstawie prawa Unii, w szczególności art. 12 ust. 1 lit. b) i g) rozporządzenia nr 1013/2006, oraz prawa krajowego. Po pierwsze, uznał on, że sporne odpady w następstwie operacji wstępnego przetwarzania dokonywanego przez Futura zachowują swój pierwotny charakter, a mianowicie charakter zmieszanych odpadów komunalnych, któremu odpowiada kod 20 03 01 EWC, oraz że zaklasyfikowanie tych odpadów przez tę spółkę do sekcji 19 12 EWC, zatytułowanej „odpady z mechanicznej przeróbki odpadów (np. z sortowania, zgniatania, zagęszczania, granulowania) niewymienione w innych grupach”, jak również przypisanie kodu 19 12 12 EWC nie są decydujące w tym względzie. Po drugie, region uznał, że art. 182 bis ust. 1 lit. b) dekretu ustawodawczego nr 152/2006 – wprowadzony w ramach transpozycji dyrektywy 2008/98 oraz zasad samowystarczalności i bliskości ustanowionych w jej art. 16 – wymaga, aby zmieszane odpady komunalne były odzyskiwane w jednej z odpowiednich instalacji położonych najbliżej miejsca wytwarzania lub zbierania. Wreszcie, po trzecie, uznał on, że na jego terytorium istnieje sieć instalacji zdolna zaspokoić potrzeby Plan Eco i że w niniejszym przypadku jedna z instalacji regionu Wenecja Euganejska oświadczyła, iż jest w stanie przyjąć 2000 ton odpadów, o których mowa w zgłoszeniu przemieszczenia.

16

Plan Eco wniosła skargę na tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (regionalnego sądu administracyjnego dla Wenecji Euganejskiej, Włochy), który wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. stwierdził nieważność decyzji w szczególności ze względu na to, że przemieszczanie za granicę dotyczyło odpadów specjalnych, które należało sklasyfikować pod kodem EWC 19 12 12, i że w związku z tym zasady samowystarczalności, bliskości i ograniczenia terytorialnego przewidziane w przypadku przetwarzania odpadów komunalnych nie miały zastosowania.

17

Region Wenecji Euganejskiej wniósł od tego wyroku odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która po ustaleniu w szczególności, że przedmiotowe odpady zostały poddane przetworzeniu, które nie zmieniło w sposób znaczący ich pierwotnych właściwości jako odpadów komunalnych, postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„W odniesieniu do sytuacji, w której zmieszane odpady komunalne, niezawierające odpadów niebezpiecznych, zostały przetworzone mechanicznie w instalacji w celu odzysku energii (proces R1/R12 w rozumieniu załącznika C [do dekretu ustawodawczego nr 152/2006]), w wyniku której to czynności przetwarzania okazało się, że zasadniczo przetworzenie nie zmieniło w sposób znaczący pierwotnych właściwości zmieszanych odpadów komunalnych, lecz odpady te w ramach klasyfikacji określonej w EWC przypisano do kodu 19 12 12, czego strony nie kwestionowały;

w celu oceny zgodności z prawem zastrzeżeń, jakie właściwy organ państwa pochodzenia zgłosił na podstawie zasad określonych w dyrektywie 2008/98 w ramach postępowania w sprawie wniosku o wydanie uprzedniej zgody na przemieszczenie przetworzonych odpadów do zakładu produkcyjnego w innym państwie europejskim w celu ich wykorzystania w technologii współspalania lub w każdym wypadku jako środka wytwarzania energii, a w szczególności zastrzeżeń takich jak zgłoszone w niniejszej sprawie, opartych na: zasadzie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska (art. 13 dyrektywy 2008/98); zasadzie samowystarczalności i bliskości ustanowionej w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/98 […]; zasadzie ustanowionej w tym samym art. 16 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie […]; motywie 33 dyrektywy 2008/98 […][:]

18

Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy właściwy organ wysyłki może na podstawie rozporządzenia nr 1013/2006 i dyrektywy 2008/98 sprzeciwić się wysyłce zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do odzysku, które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 12 EWC w następstwie mechanicznego przetworzenia w celu odzysku energii, które jednak nie zmieniło w sposób znaczący ich pierwotnych właściwości.

19

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że rozporządzenie nr 1013/2006 i dyrektywa 2008/98, których celem jest zmniejszenie do minimum negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, zwracają szczególną uwagę na zmieszane odpady komunalne.

20

I tak art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 stanowi, że przemieszczanie „zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadów 20 03 01) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania” podlega zgodnie z tym rozporządzeniem tym samym przepisom co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia.

21

W konsekwencji art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 ma zastosowanie nawet w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do odzysku, mimo że zgodnie z jego tytułem i brzmieniem przepis ten ma co do zasady zastosowanie jedynie do odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, pkt 53, 54).

22

Ponadto właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. i) tego rozporządzenia sprzeciwić się takiemu przemieszczeniu z tego tylko powodu, że dane odpady są „zmieszanymi odpadami komunalnymi zebranymi z gospodarstw domowych (kod 20 03 01)”.

23

W tym względzie z prac przygotowawczych nad rozporządzeniem nr 1013/2006 wynika, że celem zamierzonym przez prawodawcę Unii w tych przepisach było ograniczenie przemieszczania odpadów zebranych z gospodarstw domowych do tego, co absolutnie konieczne, oraz ustanowienie, by państwa członkowskie zajmowały się takimi odpadami niejednorodnymi i były zachęcone do autonomicznego rozwiązania swoich problemów z odpadami zebranymi z gospodarstw domowych, nie wykluczając wszelkiej współpracy z państwami sąsiadującymi.

24

Podobnie art. 16 dyrektywy 2008/98 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia odpowiedniej zintegrowanej sieci instalacji do przetwarzania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia oraz „zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, [w tym w przypadkach], w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców”, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik. Artykuł ten przewiduje również, że państwa członkowskie powinny zaprojektować tę sieć w taki sposób, by między innymi indywidualnie dążyły do samowystarczalności w zakresie przetwarzania tych odpadów i aby to przetwarzanie mogło odbywać się w jednej z odpowiednich instalacji położonych najbliżej miejsca ich wytwarzania.

25

Trybunał orzekł w tym względzie, że przy tworzeniu takiej zintegrowanej sieci państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co do wyboru podstawy terytorialnej, którą uznają za właściwą do osiągnięcia samowystarczalności krajowej w zakresie przetwarzania danych odpadów. Trybunał podkreślił jednak, że w tym względzie, zwłaszcza jeśli chodzi o środki odpowiednie do wspierania racjonalizacji zbierania, sortowania oraz przetwarzania odpadów, jeden z najważniejszych środków, jakie powinny podjąć państwa członkowskie, między innymi za pośrednictwem jednostek samorządu lokalnego wyposażonych w stosowne kompetencje, polega na dążeniu do przetwarzania tych odpadów w instalacji zlokalizowanej jak najbliżej miejsca ich wytwarzania, w szczególności gdy chodzi o zmieszane odpady komunalne, tak aby ograniczyć ich transport w największym możliwym stopniu (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, pkt 60, 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

26

Wynika z tego, że zgodnie z art. 3 ust. 5 i art. 11 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006 oraz w celu zapewnienia przestrzegania zasad samowystarczalności i bliskości ustanowionych w art. 16 dyrektywy 2008/98 i wprowadzonych w życie we wspomnianych przepisach rozporządzenia nr 1013/2006, które to zasady zostały przywołane w postępowaniu głównym przez właściwy organ wysyłki, organ ten może sprzeciwić się wysyłce zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia.

27

W drugiej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z motywem 33 dyrektywy 2008/98 do celów stosowania rozporządzenia nr 1013/2006 zmieszane odpady komunalne, o których mowa w art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia, pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeśli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczących ich właściwości.

28

Otóż o ile zgodnie z utrwalonym orzecznictwem motywy aktu Unii nie mają wiążącej mocy prawnej i nie można się na nie powoływać w celu odstąpienia od przepisów danego aktu ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, o tyle mogą one jednak precyzować treść przepisów tego aktu i dostarczają wskazówek interpretacyjnych, które mogą wyjaśniać wolę autora tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

W niniejszej sprawie art. 3 ust. 5 i art. 11 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006, interpretowane w świetle motywu 33 dyrektywy 2008/98, oznaczają, że zmieszane odpady komunalne, które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 12 EWC w następstwie mechanicznego przetworzenia w celu odzysku energii, które jednak nie zmieniło w sposób znaczący pierwotnych właściwości tych odpadów, należy uznać za zmieszane odpady komunalne zebrane z gospodarstw domowych, o których mowa w tych przepisach, niezależnie od faktu, że owe przepisy wymieniają kod 20 03 01 EWC.

30

Jak bowiem podkreślił rzecznik generalny w pkt 56 opinii, system prawny mający zastosowanie do przemieszczania odpadów zależy od ich istotnego charakteru, a nie od ich formalnej klasyfikacji zgodnie z EWC.

31

Ponadto każda inna wykładnia pozwoliłaby na wyłączenie ze stosowania art. 3 ust. 5 i art. 11 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ostatecznie zasad samowystarczalności i bliskości, których przestrzeganie, jak wskazano w pkt 23 niniejszego wyroku, mają zapewnić te przepisy, zmieszanych odpadów komunalnych, które w następstwie czynności przetwarzania, która nie zmieniła jednak ich istotnego charakteru, zostały sklasyfikowane pod kodem EWC innym niż kod przeznaczony dla zmieszanych odpadów komunalnych.

32

W postępowaniu głównym bezsporne jest, że mechaniczne przetwarzanie przedmiotowych odpadów nie zmieniło w sposób istotny pierwotnych właściwości tych odpadów ani w konsekwencji ich charakteru.

33

Wynika z tego, że do celów stosowania rozporządzenia nr 1013/2006 zmieszane odpady komunalne przeznaczone do odzysku, które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 12 EWC w następstwie mechanicznego przetwarzania w celu odzysku energii, które jednak nie zmieniło zasadniczo ich pierwotnych właściwości, należy uznać za zmieszane odpady komunalne zebrane z gospodarstw domowych.

34

Z całości powyższych rozważań wynika, że na zadane pytania należy odpowiedzieć, iż art. 3 ust. 5 i art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 należy interpretować w ten sposób, że uwzględniając zasady samowystarczalności i bliskości, właściwy organ wysyłki może, opierając się w szczególności na podstawie wskazanej w art. 11 ust. 1 lit. i) tego rozporządzenia, sprzeciwić się wysyłce zmieszanych odpadów komunalnych, które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 12 EWC w następstwie mechanicznego przetwarzania w celu odzysku energii, które jednak nie zmieniło w sposób znaczący ich pierwotnych właściwości.

35

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3 ust. 5 i art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów należy interpretować w ten sposób, że uwzględniając zasady samowystarczalności i bliskości, właściwy organ wysyłki może, opierając się w szczególności na podstawie wskazanej w art. 11 ust. 1 lit. i) tego rozporządzenia, sprzeciwić się wysyłce zmieszanych odpadów komunalnych, które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 12 wykazu odpadów przewidzianego w załączniku do decyzji Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującej decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, zmienionej decyzją Komisji 2014/955/UE z dnia 18 grudnia 2014 r., w następstwie mechanicznego przetwarzania w celu odzysku energii, które jednak nie zmieniło w sposób znaczący ich pierwotnych właściwości.