–

w imieniu Fondul Proprietatea SA – C. Dontu, D. Petrache i J. Anghel, avocaţi,

–

w imieniu SC Complexul Energetic Oltenia SA – D. Burlan, V. Bobei, V. Boca i L. Diaconu Pintea,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – O. Beynet, L. Nicolae, A. Bouchagiar i K.-Ph. Wojcik, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 TFUE, a także art. 15 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 55).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Fondul Proprietatea SA a Guvernul României (rządem rumuńskim), SC Complexul Energetic Hunedoara SA, w likwidacji (zwaną dalej „spółką CE Hunedoara”), reprezentowaną przez jej zarządcę sądowego Expert Insolvență SPRL, SC Complexul Energetic Oltenia SA (zwaną dalej „spółką CE Oltenia”), jak również Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice „Transelectrica” SA (krajowym przedsiębiorstwem przesyłu energii elektrycznej Transelectrica) (zwanym dalej „Transelectricą”), w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji rządu rumuńskiego dotyczącej działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej.

3

Zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. dotyczącej działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych (Dz.U. 2006, L 33, s. 22):

„Wspierając wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, konieczne jest, w przypadkach gdy jest to niezbędne ze względów technicznych, zapewnienie powiązanych rezerwowych zdolności wytwórczych w celu utrzymania niezawodności i bezpieczeństwa sieci”.

4

Motyw 60 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2015, L 84, s. 74) stanowił:

„Priorytetowy dostęp i gwarantowany dostęp do energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii są ważne z punktu widzenia zintegrowania odnawialnych źródeł energii z wewnętrznym rynkiem energii elektrycznej, co jest zgodne z art. 11 ust. 2 i rozwija istotę art. 11 ust. 3 dyrektywy 2003/54/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 37)]. Wymogi dotyczące utrzymania niezawodności i bezpieczeństwa sieci i zasad dysponowania mogą być różne w zależności od specyfiki sieci krajowej i warunków jej bezpiecznej eksploatacji. Priorytetowy dostęp do sieci daje podłączonym do sieci producentom energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii pewność, że w każdej chwili będą mogli sprzedawać i przesyłać energię elektryczną ze źródeł odnawialnych zgodnie z zasadami podłączenia, kiedy tylko dostępne będzie źródło. W przypadku gdy energia elektryczna z odnawialnych źródeł energii zostanie wprowadzona na rynek transakcji natychmiastowych, gwarantowany dostęp zapewni, że cała sprzedawana i wspierana energia elektryczna uzyska dostęp do sieci, co pozwoli na wykorzystanie maksymalnej ilości energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych wytworzonej w instalacjach podłączonych do sieci […]”.

5

Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Dostęp do sieci i ich działanie”, przewidywał w ust. 2:

„Z zastrzeżeniem wymogów odnoszących się do zachowania niezawodności i bezpieczeństwa sieci, na podstawie przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów, zdefiniowanych przez właściwe organy krajowe:

[…]

6

Motywy 3 i 5 dyrektywy 2009/72 stanowiły:

[…]

7

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, przewidywał:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii [w Unii] […]”.

8

Zgodnie z art. 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

9

Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy”, stanowił w ust. 14:

„Państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu przepisów art. 7, 8, 32 lub 34 w zakresie, w jakim ich stosowanie stanowiłoby prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa energetyczne w ogólnym interesie gospodarczym, i w zakresie, w jakim nie wpłynie to na rozwój handlu w stopniu sprzecznym z interesami [Unii]. Interesy [Unii] obejmują między innymi konkurencję w odniesieniu do uprawnionych odbiorców, zgodnie z niniejszą dyrektywą i z art. [106] traktatu [FUE]”.

10

Artykuł 15 dyrektywy 2009/72, zatytułowany „Dysponowanie i bilansowanie”, stanowił w ust. 1–4:

„1.   Bez uszczerbku dla dostaw energii elektrycznej na podstawie zobowiązań umownych, w tym zobowiązań wynikających ze specyfikacji przetargowych, operator systemu przesyłowego, tam, gdzie pełni taką funkcję, jest odpowiedzialny za dysponowanie instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną na swoim obszarze i określanie, jak zostaną wykorzystane połączenia wzajemne z innymi systemami.

2.   Dysponowanie instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną i wykorzystywanie połączeń wzajemnych jest ustalane na podstawie kryteriów, które są zatwierdzane przez krajowe organy regulacyjne, jeżeli są one właściwe, oraz które muszą być obiektywne, opublikowane i stosowane w sposób niedyskryminacyjny, przy zapewnieniu właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Kryteria te uwzględniają pierwszeństwo gospodarcze energii elektrycznej pochodzącej z dostępnych instalacji wytwarzających energię elektryczną lub z przesyłu połączeniami wzajemnymi, a także ograniczenia techniczne systemu.

3.   Państwo członkowskie wymaga od operatorów systemu, aby przy dysponowaniu instalacjami wytwórczymi wykorzystującymi odnawialne źródła energii działali zgodnie z art. 16 dyrektywy [2009/28]. Mogą również wymagać, aby operator systemu przy dysponowaniu przyznawał pierwszeństwo instalacjom wytwórczym produkującym energię cieplną w skojarzeniu z energią elektryczną.

4.   Państwo członkowskie może polecić, aby ze względu na bezpieczeństwo dostaw pierwszeństwo przyznawane było instalacjom, które wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej, w zakresie nieprzekraczającym 15% całej ilości energii pierwotnej niezbędnej do wytworzenia energii elektrycznej zużywanej w danym państwie członkowskim w każdym roku kalendarzowym”.

11

Artykuł 32 dyrektywy 2009/72, zatytułowany „Dostęp stron trzecich”, stanowił w ust. 1:

„Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców oraz stosowanego obiektywnie i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. Państwa członkowskie zapewniają, aby te taryfy lub metody stosowane do ich kalkulacji były zatwierdzane przed ich wejściem w życie zgodnie z art. 37, a także zapewniają publikację tych taryf oraz metod – w przypadku gdy zatwierdzane są jedynie metody – przed ich wejściem w życie”.

12

Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 (ustawa nr 123/2012 o energii elektrycznej i gazie ziemnym) z dnia 10 lipca 2012 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 485 z dnia 16 lipca 2012 r.) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwana dalej „ustawą nr 123/2012”), przewiduje w art. 5 ust. 3:

„Decyzją rządu, z powodów związanych z bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej, można przyznać gwarantowany dostęp do sieci elektroenergetycznych dla energii elektrycznej wytwarzanej w elektrowniach wykorzystujących paliwa miejscowe, lecz jedynie w granicach rocznych ilości energii pierwotnej nieprzekraczających 15% całkowitej ilości równoważnego paliwa niezbędnego do wytworzenia energii elektrycznej odpowiadającej końcowemu zużyciu brutto państwa”.

13

Hotărârea Guvernului nr. 138/2013 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energia electrică (decyzja rządu nr 138/2013 dotycząca przyjęcia działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii”) z dnia 3 kwietnia 2013 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 196 z dnia 8 kwietnia 2013 r.) (zwana dalej „decyzją nr 138/2013”), wydana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nr 123/2012, stanowiła w art. 1:

„Przyznaje się gwarantowany dostęp do sieci elektroenergetycznych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrociepłownię Mintia należącą do [spółki CE Hunedoara], co zapewnia ciągłość jej działania ze średnią mocą elektryczną wynoszącą co najmniej 200 MW”.

14

Zgodnie z art. 2 tej decyzji:

„Przyznaje się gwarantowany dostęp do sieci elektroenergetycznych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez [spółkę CE Oltenia], co zapewnia ciągłość jej działania ze średnią mocą elektryczną wynoszącą co najmniej 500 MW”.

15

Artykuł 3 wspomnianej decyzji stanowił:

„[Transelectrica], jako operator systemu przesyłowego, jest zobowiązana do zagwarantowania dysponowania priorytetowego dla energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrociepłownie, o których mowa w art. 1 i 2, na warunkach przewidzianych w uregulowaniu wydanym przez Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [krajowy organ regulacji sektora energetycznego]”.

16

Artykuł 4 tej samej decyzji stanowił:

„W celu utrzymania poziomu bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego [spółka Hunedoara SA] jest zobowiązana do świadczenia na rzecz operatora systemu przesyłowego usług pomocniczych o mocy elektrycznej wynoszącej co najmniej 400 MW, zgodnie z uregulowaniem wydanym przez Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [krajowy organ regulacji sektora energetycznego]”.

17

Artykuł 5 decyzji nr 138/2013 miał następujące brzmienie:

„W celu utrzymania poziomu bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego [spółka CE Oltenia] jest zobowiązana do świadczenia na rzecz operatora systemu przesyłowego usług pomocniczych o mocy elektrycznej wynoszącej co najmniej 600 MW, zgodnie z uregulowaniem wydanym przez Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei [krajowy organ regulacji sektora energetycznego]”.

18

Artykuł 6 tej decyzji przewidywał:

„Przewidziane w niniejszej decyzji środki są stosowane w okresie od 15 kwietnia 2013 r. do 1 lipca 2015 r.”.

19

Decyzją rządu nr 941/2014 termin stosowania środków przewidzianych w art. 1, 3 i 4 decyzji nr 138/2013 wobec spółki CE Hunedoara został przedłużony do dnia 31 grudnia 2017 r.

20

Fondul Proprietatea, będąca mniejszościowym akcjonariuszem S.P.E.E.H. Hidroelectrica SA, wniosła do Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji nr 138/2013, uzasadniając to tym, że za pośrednictwem tej decyzji została bezprawnie przyznana pomoc państwa na rzecz spółek CE Hunedoara i CE Oltenia, dwóch producentów energii elektrycznej wykorzystujących miejscowe paliwa jako pierwotne źródła energii elektrycznej, których kapitał jest w większości własnością państwa.

21

Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w decyzji nr 138/2013 ustanowiono szereg środków na rzecz tych dwóch spółek, które były stosowane od dnia 15 kwietnia 2013 r. do dnia 1 lipca 2015 r. w odniesieniu do spółki CE Oltenia i do dnia 31 grudnia 2017 r. w odniesieniu do spółki CE Hunedoara. Przede wszystkim art. 1 i 2 decyzji nr 138/2013 przyznały gwarantowany dostęp do sieci elektroenergetycznych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrociepłownie tych dwóch spółek w celu zapewnienia ciągłości działania ze średnią mocą wynoszącą co najmniej 200 megawatów (MW) dla elektrowni należącej do spółki CE Hunedoara i co najmniej 500 MW dla elektrowni należącej do spółki CE Oltenia. Następnie zgodnie z art. 3 tej decyzji Transelectrica, jedyny operator systemu przesyłowego, został zobowiązany do zapewnienia dysponowania priorytetowego dla energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrociepłownie tych dwóch spółek. Wreszcie w art. 4 i 5 wspomnianej decyzji na spółki SC Hunedoara i CE Oltenia został nałożony obowiązek świadczenia na rzecz Transelectriki usług pomocniczych o mocy elektrycznej wynoszącej, odpowiednio, co najmniej 400 MW i 600 MW.

22

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) oddalił skargę Fondul Proprietatea. Przedsiębiorstwo to wniosło następnie skargę kasacyjną od tego wyroku do Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal (najwyższego sądu kasacyjnego – izby do spraw postępowań administracyjnych i podatkowych, Rumunia), który wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. częściowo uchylił zaskarżony wyrok ze względu na to, że Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) nie dokonał oceny wszystkich zarzutów podniesionych przez Fondul Proprietatea. W rezultacie Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) przekazał sprawę Curtea de Apel București (sądowi apelacyjnemu w Bukareszcie) do ponownego rozpoznania, aby sąd ten zbadał wszystkie wskazane zarzuty.

23

W ramach ponownego rozpatrywania skargi o stwierdzenie nieważności przez Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) Fondul Proprietatea zwróciła się do tego sądu o skierowanie do Trybunału pytań prejudycjalnych.

24

Fondul Proprietatea twierdzi w tym względzie przed sądem odsyłającym, że decyzja nr 138/2013 może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

25

W szczególności Fondul Proprietatea podnosi, że Transelectrica, spółka będąca w większości własnością państwa, jest zobowiązana do zapewniania przez cały czas równowagi krajowego systemu elektroenergetycznego, a mianowicie równowagi między produkcją i zużyciem energii elektrycznej. W tym względzie nabywa ona usługi pomocnicze w ramach postępowań o udzielanie zamówień, zgodnie z którymi oferty złożone przez producentów energii elektrycznej są klasyfikowane w porządku rosnącym, począwszy od oferty o najniższej cenie. Producenci, którzy mają niskie koszty produkcji i mogą oferować te usługi pomocnicze po konkurencyjnych cenach, są tymi, którzy je z reguły świadczą.

26

Zdaniem Fondul Proprietatea elektrociepłownie należące do spółek CE Hunedoara i CE Oltenia mają wysokie koszty produkcji, przez co nie działają w sposób ciągły i nie sprzedają dużych ilości energii elektrycznej. W przypadku ich wyłączenia szanse na świadczenie usług pomocniczych są znacznie ograniczone, ponieważ wznowienie ich działalności zajmuje dużo czasu i wiąże się z dodatkowymi kosztami. Gdyby zatem zostały zachowane kryteria gospodarcze, spółki te nie mogłyby sprzedawać takich usług pomocniczych. W tym kontekście interweniowało państwo rumuńskie, przyznając tym spółkom gwarantowany dostęp do sieci przesyłowych oraz dysponowanie priorytetowe połączone z obowiązkiem zakupu usług pomocniczych.

27

Fondul Proprietatea uważa, że środki te przyznają tym dwóm spółkom selektywną korzyść gospodarczą finansowaną przy użyciu zasobów państwowych ze szkodą dla innych producentów energii elektrycznej na rynku. Wspomniane środki stanowią odejście od celu mechanizmu gwarantowanego dostępu, który został ustanowiony po to, aby zachęcić do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych, niezanieczyszczających środowiska źródeł, ponieważ ów dostęp został przyznany dwóm spółkom, które wytwarzają energię elektryczną ze źródeł zanieczyszczających środowisko. Gwarantowany dostęp został przyznany decyzją nr 138/2013 wyłącznie w celu umożliwienia korzystającym z niego instalacjom wytwarzającym energię elektryczną działania w sposób ciągły, tak aby mogły one produkować energię elektryczną po lepszej cenie i dostarczać usługi pomocnicze.

28

Rząd rumuński, będący stroną pozwaną w postępowaniu głównym, podnosi przed sądem odsyłającym, że ciążący na Transelectrice obowiązek przyznawania pierwszeństwa energii elektrycznej wytwarzanej przez instalacje spółek CE Hunedoara i CE Oltenia na podstawie art. 3 decyzji nr 138/2013 ma na celu zastosowanie na szczeblu krajowym art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72.

29

Jeśli chodzi o usługi pomocnicze, rząd ten wskazuje, że w decyzji nr 138/2013 wyjaśniono, iż obowiązek świadczenia usług pomocniczych spoczywający na dwóch producentach, spółkach CE Hunedoara i CE Oltenia, podlega warunkom przewidzianym w uregulowaniu Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (krajowego organu regulacyjnego sektora energetycznego) (zwanego dalej „ANRE”), będącego organem, który opracowuje, przyjmuje i monitoruje na szczeblu krajowym obowiązujące zasady niezbędne do funkcjonowania sektora energetycznego.

30

Utrzymuje on, że środki krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie stanowią pomocy państwa.

31

Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (ministerstwo ds. gospodarki, energii i przedsiębiorczości), będące interwenientem w postępowaniu przed sądem odsyłającym, wskazuje, że decyzja nr 138/2013 zawiera środki niezbędne do tego, aby krajowy system elektroenergetyczny funkcjonował w sposób pewny, oraz że uwzględniono w niej różne względy. Przede wszystkim znaczny wzrost mocy wytwórczych ze źródeł odnawialnych wymagał od rządu rumuńskiego przyjęcia środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2005/89.

32

Następnie funkcjonowanie elektrowni wykorzystujących konwencjonalne źródła energii zostało uznane za niezbędne w celu pokrycia krzywej obciążenia zużycia energii elektrycznej.

33

Ponadto badania dotyczące bezpieczeństwa i adekwatności krajowego systemu elektroenergetycznego wskazywały na potrzebę funkcjonowania lokalnych elektrowni rozmieszczonych na terytorium całego kraju, ponieważ elektrownie te zapewniają usługi pomocnicze i służą zrównoważeniu podaży i popytu. W tym kontekście uznano, że spółka CE Hunedoara może w znaczący sposób przyczynić się do bezpieczeństwa centralnej i północno‑zachodniej części krajowego systemu elektroenergetycznego.

34

Wreszcie w chwili wydania decyzji nr 138/2013 wzrost transgranicznej wymiany handlowej w zachodniej sieci i zmniejszenie strat w sieci przesyłowej, bezpośrednio proporcjonalnych do odległości między producentami i konsumentami, wymagały istnienia znaczących zdolności wytwórczych na tym obszarze, a spółka CE Hunedoara była jedynym dużym producentem w centralnej i północno‑zachodniej części kraju.

35

To właśnie z tych względów rząd rumuński wydał decyzję nr 138/2013, która przewiduje przyznanie gwarantowanego dostępu do sieci przesyłowych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez instalacje spółek CE Hunedoara i CE Oltenia w celu zapewnienia ich ciągłości działania z mocą elektryczną wynoszącą odpowiednio co najmniej 200 MW i co najmniej 500 MW, przy czym wartości te stanowią prawo producentów będących beneficjentami, a nie obowiązek eksploatacji przy tych mocach.

36

Transelectrica podnosi przed sądem odsyłającym, że w celu zapewnienia adekwatności systemu i zaspokojenia popytu na energię elektryczną krajowy system elektroenergetyczny musi dysponować pewną ilością mocy gwarantowanej przez elektrownie, wyższej od mocy zużywanej w okresie szczytowego zużycia. Podobnie obowiązkowe jest stałe utrzymywanie rezerwy operacyjnej mogącej zrównoważyć bilans ciągłych zmian obciążenia.

37

Ponadto krajowy system elektroenergetyczny odnotowuje znaczny wzrost liczby elektrowni wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, których produkcja jest nieprzewidywalna i nieregularna. Co więcej, elektrownie wykorzystujące źródła konwencjonalne, w szczególności te korzystające z węgla, odnotowują oraz większe koszty, ponieważ nie mogą działać w sposób ciągły, a po wyłączeniu nie mogą świadczyć żadnych usług pomocniczych ze względu na powolność we wznowieniu przez nie działalności i bardzo wysokie koszty.

38

W związku z tym elektrownie te nie mogą być konkurencyjne na rynku, ale ich funkcjonowanie jako elektrowni wytwarzających energię elektryczną z konwencjonalnych źródeł energii pozostaje konieczne do pokrycia krzywej obciążenia zużycia energii elektrycznej i zagwarantowania usług pomocniczych. Bezpieczeństwo krajowego systemu elektroenergetycznego wymaga również korzystania z różnych paliw do produkcji energii elektrycznej niezbędnej do pokrycia krajowego zużycia energii. W tym względzie rząd rumuński przywiązuje szczególną wagę do priorytetowego wykorzystywania wewnętrznych zasobów energetycznych w celu zagwarantowania niezależności energetycznej.

39

Transelectrica twierdzi również przed sądem odsyłającym, że Fondul Proprietatea myli rynek bilansujący z rynkiem usług pomocniczych. Jej zdaniem na rynku usług pomocniczych rezerwy są nabywane u wykwalifikowanych w tym celu dostawców, a na rynku bilansującym są one – lub nie są – aktywowane. Aktywacja rezerw na rynku bilansującym nie jest zagwarantowana żadnemu dostawcy usług pomocniczych i odbywa się zgodnie z zasadami rynkowymi. Zasady te mają również zastosowanie do producentów, o których mowa w decyzji nr 138/2013, i nie istnieje żadna gwarancja preferencyjnego wykorzystania dostarczanej przez nich energii bilansującej.

40

Ponadto krajowy rynek usług pomocniczych jest bardzo skoncentrowany i konkurencja na nim jest niewielka. W przypadku ograniczonej podaży ceny na konkurencyjnym rynku usług pomocniczych są bardzo wysokie, a średnie ważone ceny w trakcie przetargu często przekraczają ceny regulowane. Nie można zatem stwierdzić z całą pewnością, że cena zakupu rezerw w przypadku braku decyzji nr 138/2013 byłaby niższa.

41

Ponadto art. 3 decyzji nr 138/2013, zgodnie z którym Transelectrica jest zobowiązana do przyznawania pierwszeństwa energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrownie spółek CE Hunedoara i CE Oltenia, stanowi, zdaniem Transelectriki i rządu rumuńskiego, wdrożenie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72, transponowanego do prawa krajowego przez art. 5 ust. 3 ustawy nr 123/2012. W tym względzie ANRE potwierdziło przed przyjęciem tej decyzji, że planowane środki są zgodne zarówno z obowiązującymi przepisami rumuńskimi, jak i z obowiązującym prawem Unii, natomiast rumuńska rada ds. konkurencji wskazała, że środki te nie zakłócają rynku energii elektrycznej i nie wprowadzają antykonkurencyjnego traktowania.

42

Sąd odsyłający zauważa, że państwo rumuńskie mogło ustanowić na rzecz spółek CE Hunedoara i CE Oltenia system, którego celem było zaoferowanie tym dwóm spółkom większych korzyści, to znaczy zagwarantowanie sprzedaży energii elektrycznej wytwarzanej w wyniku ciągłości działania elektrowni oraz produkcja energii elektrycznej po lepszej cenie dzięki wyeliminowaniu kosztów wznawiania działalności elektrowni, który to system może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

43

Uważa on, że należy wyjaśnić, czy art. 5 ust. 3 ustawy nr 123/2012 nie stanowi nieprawidłowej transpozycji art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72. Zdaniem tego sądu brzmienie tego ostatniego przepisu odnosi się do tego samego rodzaju producentów energii elektrycznej co wspomniana ustawa, a mianowicie do producentów, którzy wykorzystują miejscowe paliwa jako pierwotne źródła energii elektrycznej, i dotyczy identycznego limitu, a mianowicie 15% całkowitej ilości energii pierwotnej potrzebnej do wytworzenia energii elektrycznej. Niemniej jednak pomiędzy tą dyrektywą a ustawodawstwem rumuńskim, które ją transponuje, istnieje pewna różnica, ponieważ rzeczona dyrektywa nie odnosi się do gwarantowanego dostępu, o którym mowa we wspomnianym art. 5 ust. 3, lecz do przyznawania pierwszeństwa.

44

Sąd ten uważa, że należy zatem ocenić, czy art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 stanowi mający ścisłe zastosowanie wyjątek, który pozwala na przyznawanie sieciom przesyłowym jedynie pierwszeństwa, ale nie na gwarantowany dostęp do nich, jak przewiduje to decyzja nr 138/2013.

45

W świetle przepisów tej dyrektywy sąd odsyłający wskazuje, że gwarantowany dostęp do sieci jest przyznawany wyłącznie dla energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. W konsekwencji uważa on, że gwarantowany dostęp dla energii elektrycznej wytwarzanej przez spółki CE Hunedoara i CE Oltenia może stanowić naruszenie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72.

46

W tych okolicznościach Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

47

Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przyznają gwarantowany dostęp do sieci przesyłowych niektórym producentom energii elektrycznej, których instalacje wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej.

48

Zgodnie z art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 państwo członkowskie może polecić, aby ze względu na bezpieczeństwo dostaw pierwszeństwo przyznawane było instalacjom, które wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej, w zakresie nieprzekraczającym 15% całej ilości energii pierwotnej niezbędnej do wytworzenia energii elektrycznej zużywanej w danym państwie członkowskim w każdym roku kalendarzowym.

49

Na wstępie należy zauważyć, że z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że celem art. 5 ust. 3 ustawy nr 123/2012 jest transpozycja do prawa rumuńskiego art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72. Jak stwierdził sąd krajowy, art. 5 ust. 3 ustawy nr 123/2012 odnosi się do tych samych instalacji wytwórczych wykorzystujących miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej i do tego samego limitu co art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72. Jednakże ten przepis krajowy przewiduje nie możliwość przyznawania pierwszeństwa, lecz możliwość przyznawania gwarantowanego dostępu do sieci elektroenergetycznych dla wyprodukowanej energii elektrycznej. Otóż o ile dyrektywa 2009/72 nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do takiego gwarantowanego dostępu, o tyle należy stwierdzić, po pierwsze, że art. 15 ust. 3 tej dyrektywy odsyła do art. 16 dyrektywy 2009/28, którego ust. 2 lit. b) dotyczy między innymi gwarantowanego dostępu do sieci dla energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, a po drugie, że art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72 przewiduje zasadę swobodnego dostępu stron trzecich do sieci.

50

W tych okolicznościach, aby udzielić użytecznej odpowiedzi na pytanie zadane przez sąd odsyłający, należy dokonać wykładni art. 15 ust. 3 i 4 oraz art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72, a także art. 16 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2009/28.

51

Co się tyczy, w pierwszej kolejności, wykładni art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72, należy zbadać znaczenie, jakie wypada nadać możliwości „przyznania pierwszeństwa” instalacji.

52

W tym względzie należy przypomnieć, że zarówno z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii, jak i z zasady równego traktowania wynika, że treść przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich do celów ustalenia jego znaczenia i zakresu, powinna zwykle w całej Unii być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni [wyrok z dnia 9 września 2021 r., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej),C‑18/20, EU:C:2021:710, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo].

53

Otóż ponieważ art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego państw członkowskich, pojęcia zawarte w tym przepisie powinny podlegać autonomicznej i jednolitej wykładni.

54

W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał orzekł już, iż proces dysponowania umożliwia operatorowi sieci elektroenergetycznej dysponowanie instalacjami wytwórczymi umiejscowionymi na określonym obszarze w szczególności w celu zaopatrywania się w energię, którą zużywa on na pokrycie strat energii oraz utrzymywania zdolności rezerwowej w jego systemie, a także w celu zapewnienia równowagi tego systemu i zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania wewnętrznego rynku energii elektrycznej (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in., C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17, EU:C:2018:961, pkt 63).

55

Zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy 2009/72 ustalenia dysponowania w tym zakresie instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną dokonuje się na podstawie kryteriów, które muszą być obiektywne, opublikowane i stosowane w sposób niedyskryminacyjny oraz które powinny uwzględniać w szczególności pierwszeństwo gospodarcze.

56

Pojęcie „pierwszeństwa” użyte w art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 wskazuje, że dysponowanie priorytetowe stanowi odstępstwo od zasad dysponowania określonych w art. 15 ust. 2 tej dyrektywy. A zatem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 29 opinii, dysponowanie priorytetowe polega na tym, że operator systemu przesyłowego dysponuje instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną na podstawie kryteriów innych niż pierwszeństwo gospodarcze.

57

W tym względzie należy stwierdzić, że w art. 15 ust. 3 i 4 dyrektywy 2009/72 prawodawca Unii ustanowił dwa rodzaje dysponowania priorytetowego, a mianowicie dysponowanie priorytetowe instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną, które wykorzystują odnawialne źródła energii, i instalacjami wytwarzającymi energię cieplną w skojarzeniu z energią elektryczną na podstawie art. 15 ust. 3 tej dyrektywy, oparte na celu ochrony środowiska naturalnego, oraz dysponowanie priorytetowe instalacjami wytwarzającymi energię elektryczną, które wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej na podstawie art. 15 ust. 4 wspomnianej dyrektywy, oparte na celu bezpieczeństwa dostaw.

58

Co się tyczy, w drugiej kolejności, wykładni art. 16 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2009/28, który zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia priorytetowego dostępu lub gwarantowanego dostępu do systemu sieciowego dla energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, należy stwierdzić, że przepis ten nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia jego znaczenia i zakresu. W związku z tym pojęcia zawarte w tym przepisie powinny być interpretowane w sposób autonomiczny i jednolity na terytorium Unii, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 52 niniejszego wyroku.

59

Otóż z orzecznictwa Trybunału wynika, że dostęp do sieci obejmuje prawo korzystania z sieci elektroenergetycznych (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in., C‑239/07, EU:C:2008:551, pkt 42).

60

Jednakże dostęp ten nie jest nieograniczony, ponieważ zależy od maksymalnej zdolności sieci przesyłowej.

61

Motyw 60 dyrektywy 2009/28 stanowi, że w przypadku gdy energia elektryczna pochodząca z odnawialnych źródeł energii zostanie wprowadzona na rynek transakcji natychmiastowych, gwarantowany dostęp zapewni, że cała sprzedawana i wspierana energia elektryczna uzyska dostęp do sieci, co pozwoli na wykorzystanie maksymalnej ilości energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych wytworzonej w instalacjach podłączonych do sieci. Z powyższego wynika, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 35 opinii – gwarantowany dostęp, o którym mowa w motywie 60 dyrektywy 2009/28, jest mechanizmem zapewniającym dostęp do sieci instalacjom wytwarzającym energię elektryczną z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii w celu przesyłu wytworzonej energii elektrycznej.

62

Gwarantowany dostęp przewidziany w art. 16 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2009/28 ma na celu zintegrowanie odnawialnych źródeł energii z wewnętrznym rynkiem energii elektrycznej poprzez zapewnienie dostępu do sieci dla całej energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, co pozwala na wykorzystanie maksymalnej ilości energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii.

63

Jednakże ten sam art. 16 ust. 2 wskazuje, że gwarantowany dostęp dla energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych nie jest bezwarunkowy. Przepis ten przewiduje bowiem taki gwarantowany dostęp dla energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych z zastrzeżeniem wymogów odnoszących się do zachowania niezawodności i bezpieczeństwa sieci, na podstawie przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów, zdefiniowanych przez właściwe organy krajowe.

64

Z wykładni art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 i art. 16 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2009/28 wynika zatem, jak w istocie wskazała Komisja Europejska w swoich pismach procesowych i podczas rozprawy przed Trybunałem, że zasady dysponowania określają, które instalacje wytwarzające energię elektryczną wytwarzają tę energię o danej porze dnia, podczas gdy zasady dostępu określają, który producent ma dostęp do sieci elektroenergetycznych w przypadku fizycznego przeciążenia sieci, gdy moc jest niewystarczająca.

65

W konsekwencji, ponieważ art. 15 ust. 4 dyrektywy 2009/72 przewiduje jedynie możliwość przyznawania prawa pierwszeństwa, przepis ten nie może być wykorzystywany przez państwa członkowskie jako podstawa prawna do wprowadzania prawa gwarantowanego dostępu do sieci przesyłowych. Co się tyczy art. 16 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2009/28, wspomina on wprawdzie o możliwości ustanowienia „gwarantowanego dostępu”, ale jedynie w odniesieniu do zielonej energii elektrycznej. Nie może on zatem również służyć jako podstawa prawna dla krajowych przepisów mających na celu zapewnienie gwarantowanego dostępu dla instalacji wytwarzających energię ze źródeł nieodnawialnych.

66

Jednakże, w trzeciej kolejności, w celu ustalenia, czy przepisy krajowe mogą przyznawać gwarantowany dostęp do sieci przesyłowych dla energii elektrycznej wytwarzanej z miejscowych paliw jako źródła energii pierwotnej, należy także uwzględnić dostęp stron trzecich do sieci przewidziany w art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mają zasadniczo obowiązek wdrożenia systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców oraz stosowanego obiektywnie i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu.

67

Jak wielokrotnie podkreślał już Trybunał, przewidziany w art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72 swobodny dostęp stron trzecich do tych systemów stanowi jeden z zasadniczych środków, które państwa członkowskie są zobowiązane wprowadzić w życie w celu zakończenia procesu tworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej (wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in., C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17, EU:C:2018:961, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

68

Jak bowiem wynika z motywu 3 dyrektywy 2009/72, jej celem jest stworzenie w pełni otwartego rynku, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla odbiorców.

69

W tym względzie należy zauważyć, że zapewnienie niedyskryminacyjnego, przejrzystego i racjonalnie wycenionego dostępu do systemów dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej jest niezbędnym elementem właściwego funkcjonowania konkurencji i ma zasadnicze znaczenie (wyrok z dnia 17 października 2019 r., Elektrorazpredelenie Yug, C‑31/18, EU:C:2019:868, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

70

Artykuł 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72, który wymaga, aby działania państwa przy udzielaniu dostępu do sieci nie były dyskryminacyjne, jest szczególnym wyrazem ogólnej zasady równego traktowania (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).

71

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakaz dyskryminacji wymaga, aby sytuacje podobne nie były traktowane w różny sposób, chyba że takie zróżnicowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).

72

Odmienne traktowanie jest uzasadnione, jeżeli jest oparte na kryterium racjonalnym i obiektywnym, a mianowicie w sytuacji gdy pozostaje ono w związku dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz jest proporcjonalne do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

73

O ile do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy odmienne traktowanie, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, jest uzasadnione, o tyle jednak do Trybunału należy dostarczenie w tym celu wspomnianemu sądowi wszystkich kryteriów wykładni prawa Unii, które pozwolą mu na wydanie orzeczenia.

74

W niniejszym przypadku z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że gwarantowany dostęp jest przyznany na podstawie decyzji nr 138/2013 jedynie w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej przez dwie instalacje wykorzystujące miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej. Decyzja ta nie ma zastosowania do innych producentów energii elektrycznej wykorzystujących miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej lub do producentów energii elektrycznej wykorzystujących odnawialne źródła energii i stanowi odmienne traktowanie, ponieważ owi producenci energii elektrycznej z jednej strony i producenci, których dotyczy wspomniana decyzja z drugiej strony, znajdują się w sytuacjach porównywalnych pod względem dostępu do sieci przesyłowych.

75

Co się tyczy ewentualnego uzasadnienia takiego odmiennego traktowania, należy zauważyć, że decyzja nr 138/2013 miała na celu zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Z informacji udostępnionych Trybunałowi wynika bowiem, że środki przyjęte na podstawie tej decyzji zmierzały do zapewnienia wystarczalności systemu poprzez stworzenie zdolności rezerwowej w okresach szczytowego zużycia i były konieczne w celu rozwiązania problemów związanych z bilansowaniem systemu wynikających ze zwiększenia zdolności wytwórczych pochodzących z odnawialnych źródeł energii, a także w celu zaradzenia wzrostowi handlu transgranicznego. Decyzja ta miała również na celu zapewnienie wykorzystania różnych paliw do produkcji energii elektrycznej, ze szczególnym naciskiem na priorytetowe wykorzystanie wewnętrznych zasobów energetycznych w celu zagwarantowania niezależności energetycznej.

76

Zasadność celu związanego z bezpieczeństwem dostaw nie budzi wątpliwości. Jak wynika bowiem z motywu 5 dyrektywy 2009/72, bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej ma kluczowe znaczenie dla rozwoju społeczeństwa europejskiego, wdrażania zrównoważonej polityki w zakresie zmian klimatu oraz wspierania konkurencyjności na rynku wewnętrznym.

77

Co się tyczy obiektywnego i racjonalnego kryterium zróżnicowania w stosunku do zamierzonego celu, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie takie kryterium, które pozwoliłoby na odróżnienie dwóch instalacji korzystających z gwarantowanego dostępu do sieci przesyłowych od instalacji, które z niego nie korzystają, nie wynika z informacji udostępnionych Trybunałowi. W tej sytuacji do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy inni producenci wykorzystujący paliwa jako źródła energii pierwotnej lub inne źródła energii znajdujące się na tym samym obszarze geograficznym byliby w stanie skuteczniej uczestniczyć w tworzeniu zdolności wytwórczych i uzyskać dostęp do sieci przesyłowych.

78

Następnie należy zbadać, czy gwarantowany dostęp do systemów przesyłowych jest, zgodnie z zasadą proporcjonalności, odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i czy nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 29 września 2016 r., Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, pkt 100).

79

W niniejszym przypadku wydaje się, że dwie instalacje, o których mowa w decyzji nr 138/2013, wykorzystujące miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej, mogły działać w sposób ciągły dzięki gwarantowanemu dostępowi do sieci elektroenergetycznych w połączeniu z priorytetowym dysponowaniem tymi instalacjami, co umożliwiło im udział w budowaniu zdolności wytwórczych w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. W związku z tym gwarantowany dostęp w połączeniu z innymi środkami przyjętymi w decyzji nr 138/2013 wydaje się być odpowiedni do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.

80

W tej sytuacji sąd odsyłający będzie musiał sprawdzić, czy przyznanie gwarantowanego dostępu do sieci przesyłowych na warunkach przewidzianych w decyzji nr 138/2013 nie wykraczało poza to, co było odpowiednie i stanowiło środek niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. W tym względzie sąd odsyłający będzie musiał zbadać, czy cel ten nie mógł zostać osiągnięty za pomocą innych środków, które w mniejszym stopniu naruszałyby zasadę swobodnego dostępu stron trzecich do sieci przewidzianą w art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72.

81

W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przyznaniu przez państwo członkowskie prawa gwarantowanego dostępu do sieci przesyłowych niektórym producentom energii elektrycznej, których instalacje wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej w celu zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, o ile owo prawo gwarantowanego dostępu opiera się na obiektywnych i racjonalnych kryteriach i jest proporcjonalne do zamierzonego uzasadnionego celu, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.

82

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 107 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że szereg środków wprowadzonych decyzją rządową i polegających na priorytetowym dysponowaniu przez operatora systemu energią elektryczną wytwarzaną przez niektórych producentów energii elektrycznej, na gwarantowanym dostępie do sieci przesyłowych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez instalacje tych producentów oraz na obowiązku świadczenia przez wspomnianych producentów na rzecz operatora systemu usług pomocniczych o określonej ilości megawatów można uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu tego postanowienia, a jeśli tak, to czy taki szereg środków podlega obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 108 TFUE.

83

Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał nie jest właściwy, by wypowiadać się w przedmiocie zgodności przepisu prawa krajowego z prawem Unii. W kompetencjach Trybunału nie leży również orzekanie w przedmiocie zgodności środka pomocy państwa lub systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym. Ocena zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem należy bowiem do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądu Unii (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

84

Trybunał jest natomiast właściwy do dostarczenia sądowi odsyłającemu kryteriów wykładni objętych prawem Unii, które umożliwią temu sądowi dokonanie oceny zgodności przepisu prawa krajowego z prawem Unii i wydanie orzeczenia w zawisłej przed nim sprawie. W dziedzinie pomocy państwa Trybunał może w szczególności dostarczyć sądowi odsyłającemu kryteriów wykładni pozwalających na określenie, czy przepis prawa krajowego można uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu prawa Unii (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).

85

Sądy krajowe, rozpatrując zawisłe przed nimi spory, mogą bowiem być zobowiązane do dokonania wykładni i do stosowania pojęcia „pomocy”, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności w celu ustalenia, czy środek państwowy powinien podlegać przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE procedurze uprzedniej kontroli, i, w odpowiednim przypadku, w celu sprawdzenia, czy dane państwo członkowskie uczyniło zadość temu obowiązkowi (wyrok z dnia 19 marca 2015 r., OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

86

Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie danego środka za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich podanych niżej przesłanek. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub za pośrednictwem zasobów państwa. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (wyrok z dnia 21 października 2020 r., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

87

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do pierwszej z powyższych przesłanek, należy przypomnieć, że aby można było zakwalifikować dane korzyści jako „pomoc” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne jest z jednej strony, aby zostały one przyznane bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych, a z drugiej strony, aby można je było przypisać państwu (wyrok z dnia 21 października 2020 r., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

88

W celu dokonania oceny możliwości przypisania środka państwu należy zbadać, czy władze publiczne były zaangażowane w przyjęcie tego środka (wyrok z dnia 21 października 2020 r., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

89

W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że szereg rozpatrywanych środków zostało ustanowionych w aktach o charakterze ustawodawczym i wykonawczym, a mianowicie w ustawie nr 123/2012, na której opiera się decyzja nr 138/2013. W związku z tym należy uznać, że środki te można przypisać państwu w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w poprzednim punkcie.

90

Ponadto w celu określenia, czy korzyść została przyznana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakaz ustanowiony w art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje zarówno pomoc przyznaną bezpośrednio przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych, jak i pomoc przyznaną przez instytucje publiczne lub prywatne utworzone albo wyznaczone przez to państwo w celu zarządzania nimi (zob. podobnie wyrok z dnia 21 października 2020 r., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

91

Wprowadzone w tym przepisie rozróżnienie pomiędzy „pomocą przyznawaną przez państwa” a pomocą przyznawaną „przy użyciu zasobów państwowych” nie oznacza bowiem, że wszystkie korzyści przyznane przez państwo stanowią pomoc, niezależnie od tego, czy są finansowane ze środków państwowych, czy też nie, ale ma ono na celu jedynie włączenie do tego pojęcia korzyści przyznanych bezpośrednio przez państwo, jak i korzyści udzielanych za pośrednictwem podmiotu publicznego lub prywatnego wyznaczonego lub utworzonego przez to państwo (wyrok z dnia 21 października 2020 r., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

92

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika również, że środek polegający w szczególności na obowiązku zakupu energii może wchodzić w zakres pojęcia „pomocy”, chociaż nie wiąże się on z przeniesieniem zasobów państwowych (wyrok z dnia 15 maja 2019 r., Alchema i in., C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

93

Artykuł 107 ust. 1 TFUE obejmuje bowiem wszelkie środki pieniężne, które organy publiczne mogą faktycznie przeznaczyć na wsparcie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy środki te wchodzą na stałe w skład majątku państwowego. Nawet jeśli kwoty odpowiadające danemu środkowi pomocy nie są w stałym posiadaniu skarbu państwa, to fakt, że stale znajdują się pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych organów krajowych, wystarczy, aby mogły zostać uznane za „zasoby państwowe” (wyrok z dnia 15 maja 2019 r., Alchema i in., C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).

94

Trybunał orzekł w szczególności, że fundusze zasilane z obowiązkowych opłat nakładanych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego, zarządzane i dzielone zgodnie z tym ustawodawstwem, mogą być uznane za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli są zarządzane przez podmioty odrębne od organów publicznych. Elementem rozstrzygającym w tym względzie jest fakt, że podmioty takie są uprawnione przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, a nie są jedynie zobowiązane do zakupu przy użyciu własnych zasobów finansowych (wyrok z dnia 15 maja 2019 r., Alchema i in., C‑706/17, EU:C:2019:407, pkt 54, 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

95

W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że Transelectrica, jedyny operator systemu przesyłowego, jest przedsiębiorstwem publicznym, którego kapitał należy w większości do państwa. Spółka ta jest zobowiązana do zapewniania przez cały czas równowagi krajowego systemu elektroenergetycznego, a mianowicie równowagi między produkcją a zużyciem energii elektrycznej. W tym względzie Transelectrica nabywa usługi pomocnicze na podstawie procedur udzielania zamówień publicznych w oparciu o pierwszeństwo gospodarcze. Jednakże na podstawie decyzji nr 138/2013 Transelectrica jest zobowiązana do nabywania usług pomocniczych od dwóch producentów energii elektrycznej po cenie ustalonej przez ANRE, bez uwzględnienia pierwszeństwa gospodarczego, co może prowadzić do zakupu tych usług pomocniczych po cenach wyższych niż ceny wynikające z rynku. Może to stanowić obciążenie finansowe nałożone na Transelectrikę, które obciąża zasoby państwowe.

96

W drugiej kolejności, w odniesieniu do przesłanki, zgodnie z którą szereg środków rozpatrywanych w postępowaniu głównym powinien być analizowany jako stanowiący przyznanie korzyści jego beneficjentowi, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że za pomoc państwa uznaje się interwencje, które niezależnie od swojej formy mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w sposób bezpośredni lub pośredni lub które należy uznać za stanowiące korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (wyrok z dnia 17 września 2020 r., Compagnie des pêches de Saint‑Malo, C‑212/19, EU:C:2020:726, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

97

Za pomoc uznaje się zatem w szczególności interwencje, które w różnych formach zmniejszają ciężary, które obciążają zwykle budżet przedsiębiorstwa, i które tym samym, nie będąc subwencjami w ścisłym rozumieniu tego słowa, mają taki sam jak one charakter i identyczne z nimi skutki (zob. podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).

98

W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że szereg środków wprowadzonych decyzją nr 138/2013 stanowi kompletny pakiet środków na rzecz dwóch producentów energii elektrycznej, spółek CE Hunedoara i CE Oltenia. Te trzy środki są ze sobą powiązane i tworzą mechanizm umożliwiający ciągłość działania instalacji wytwarzających energię elektryczną. Sąd odsyłający wskazuje, że obie instalacje, o których mowa w decyzji nr 138/2013, mają wysokie koszty produkcji, w związku z czym w normalnych warunkach nie działają w sposób ciągły. Wyłączenie tych instalacji zmniejsza ich szanse na świadczenie usług pomocniczych ze względu na powolność uruchomienia instalacji i pociąga także za sobą wysokie koszty uruchomienia i wznowienia działalności tych instalacji. Szereg środków rozpatrywanych w postępowaniu głównym, pozwalając wspomnianym instalacjom na działanie w sposób ciągły, gwarantuje im w ten sposób dostarczanie określonej ilości energii elektrycznej i umożliwia świadczenie usług pomocniczych, zaoszczędzenie kosztów związanych z uruchomieniem i wznowieniem działalności instalacji, a tym samym, dzięki wyeliminowaniu tych kosztów, wytwarzanie energii elektrycznej po lepszej cenie.

99

W związku z tym środki takie jak te przewidziane w decyzji nr 138/2013 zdają się przyznawać producentom energii elektrycznej będącym ich beneficjentami korzyść gospodarczą w porównaniu z ich konkurentami, której nie uzyskaliby w normalnych warunkach rynkowych. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie warunek dotyczący istnienia selektywnej korzyści gospodarczej może być spełniony.

100

W trzeciej kolejności, co się tyczy przesłanki, zgodnie z którą interwencja musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, należy przypomnieć, że do celów zakwalifikowania działania krajowego jako „pomocy państwa” nie jest konieczne stwierdzenie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

101

W szczególności jeśli pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do pozycji innych przedsiębiorstw konkurencyjnych w ramach wewnątrzunijnej wymiany handlowej, należy uznać, że ma ona wpływ na tę wymianę. W tym zakresie nie jest konieczne, aby uprzywilejowane przedsiębiorstwa same uczestniczyły w tej wymianie handlowej. Jeżeli bowiem państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwom, dzięki temu może być utrzymana lub zwiększona działalność krajowa, z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek tego państwa członkowskiego przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, pkt 31, 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

102

Ponadto należy przypomnieć, że pomoc, która ma na celu zwolnienie przedsiębiorstwa z kosztów, jakie w normalnych warunkach musiałoby ono ponosić w związku z codziennym zarządzaniem lub zwykłą działalnością, co do zasady zakłóca warunki konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Arriva Italia i in., C‑385/18, EU:C:2019:1121, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

103

W niniejszej sprawie, jak wskazuje sąd odsyłający, producenci energii elektrycznej działają na rynku otwartym na konkurencję i na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ energia elektryczna jest przedmiotem transgranicznej wymiany handlowej.

104

Ponadto, jak wskazano w pkt 98 niniejszego wyroku, środki rozpatrywane w postępowaniu głównym mogły umożliwiać instalacjom będącym ich beneficjentami działanie w sposób ciągły, oszczędzając im w ten sposób kosztów związanych z uruchamianiem i wznawianiem działalności instalacji, co umożliwiało im również obniżenie oferowanej przez nie końcowej ceny energii elektrycznej.

105

W związku z tym środki takie jak te wprowadzone decyzją nr 138/2013 mogą co do zasady mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję.

106

Wynika z tego, że w świetle powyższych kryteriów wykładni środki rozpatrywane w postępowaniu głównym należy, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, uznać za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

107

Sąd odsyłający zwraca się również do Trybunału z pytaniem, czy środki te, w przypadku gdyby należało je uznać za pomoc państwa, powinny były zostać poddane procedurze uprzedniej kontroli ustanowionej w art. 108 ust. 3 TFUE.

108

Zgodnie z tym postanowieniem nowa pomoc podlega obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie dopóty, dopóki postępowanie w jej sprawie nie zostanie zakończone wydaniem decyzji końcowej.

109

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pomoc wprowadzona w życie z naruszeniem zobowiązań wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE jest niezgodna z prawem (wyrok z dnia 19 marca 2015 r., OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).

110

Z powyższego wynika, że – przy założeniu, iż sąd odsyłający uzna szereg środków rozpatrywanych w postępowaniu głównym za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE – ów szereg środków należy uznać za nową pomoc, która z tego względu podlegała przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy dane państwo członkowskie wywiązało się z tego obowiązku.

111

W niniejszej sprawie z uwag na piśmie złożonych przez Komisję wynika, że nie otrzymała ona żadnego zgłoszenia na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE dotyczącego pomocy państwa przyznanej na rzecz spółek CE Hunedoara i CE Oltenia na podstawie decyzji nr 138/2013. Ponadto należy zaznaczyć, że wspomniane środki nie wydają się wchodzić w zakres stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie art. [107] i [108] traktatu [FUE] (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. 2008, L 214, s. 3) oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu [FUE] (Dz.U. 2014, L 187, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2017, L 236, s. 28; Dz.U. 2016, L 149, s. 10; Dz.U. 2015, L 329, s. 2), mających zastosowanie w okresie obowiązywania decyzji nr 138/2013, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

112

Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 107 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że szereg środków wprowadzonych decyzją rządową, polegających na priorytetowym dysponowaniu przez operatora systemu, którego kapitał jest w większości własnością państwa, energią elektryczną wytwarzaną przez niektórych producentów energii elektrycznej, których instalacje wykorzystują miejscowe paliwa jako źródła energii pierwotnej, na gwarantowanym dostępie do sieci przesyłowych dla energii elektrycznej wytwarzanej przez instalacje wspomnianych producentów oraz na obowiązku świadczenia przez tych producentów na rzecz operatora systemu usług pomocniczych o określonej ilości megawatów, co uprawnia ich do dostarczania tej ilości po z góry ustalonych cenach, uznawanych za wyższe od cen rynkowych, może zostać uznany za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W takiej sytuacji taki szereg środków należy uznać za nową pomoc, która jako taka podlega obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE.

113

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje: