–

w imieniu ET, syndyka masy upadłościowej Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG – B. Schröder i H. Krüger, Rechtsanwälte,

–

[sprostowane postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r.] w imieniu Bundesrepublik Deutschland, A. Wendl-Damerius, w charakterze pełnomocnika, którego wspierał G. Buchholz, Rechtsanwalt,

–

w imieniu rządu niemieckiego – początkowo J. Möller, P.‑L. Krüger oraz S. Heimerl, a następnie J. Möller oraz P.‑L. Krüger, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – B. De Meester, C. Hermes oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2392 z dnia 13 grudnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 7) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”), oraz ważności art. 10 ust. 5, art. 29, art. 55 ust. 1 lit. a), art. 55 ust. 3 oraz art. 56 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz.U. 2013, L 122, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki zaistniał pomiędzy ET, działającym w charakterze syndyka masy upadłościowej spółki Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG (zwanej dalej „spółką Air Berlin”), a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Umweltbundesamt (federalny urząd ds. środowiska naturalnego), w przedmiocie decyzji w sprawie cofnięcia nieodpłatnego wydania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które zostały wcześniej przydzielone spółce Air Berlin.

3

Akapit pierwszy artykułu 1 dyrektywy 2003/87, zatytułowanego „Przedmiot”, brzmi:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.

4

Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1:

„Niniejszą dyrektywę stosuje się do emisji z działań wymienionych w załączniku I oraz gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II”.

5

Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

6

Artykuł 3c, zatytułowany „Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji dla lotnictwa”, brzmi:

„1.   Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji, które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., odpowiada 97% historycznych emisji lotniczych.

2.   Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji, które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres […] rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. […], odpowiada 95% historycznych emisji lotniczych pomnożonym przez liczbę lat w danym okresie.

[…]

3a.   Każdy przydział uprawnień w odniesieniu do działań lotniczych wykonywanych [działalności lotniczej wykonywanej] do i z lotnisk znajdujących się w państwach spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) dokonany po dniu 31 grudnia 2023 r. podlega przeglądowi, o którym mowa w art. 28b.

[…]”.

7

Artykuł 3d dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Metoda rozdzielania przydziałów [uprawnień] dla lotnictwa w drodze sprzedaży aukcyjnej”, ma następujące brzmienie:

„1.   W okresie, o którym mowa w art. 3c ust. 1, 15% przydziałów [uprawnień] rozdziela się w drodze sprzedaży aukcyjnej.

2.   Od dnia 1 stycznia 2013 r. odsetek przydziałów [uprawnień] rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej wynosi 15%. […]

[…]”.

8

Zgodnie z brzmieniem art. 3e tej dyrektywy, zatytułowanym „Rozdzielanie i wydawanie przydziałów [uprawnień] operatorom statków powietrznych”:

„1.   Na każdy okres, o którym mowa w art. 3c, każdy operator statk[ów] powietrzn[ych] może ubiegać się o przyznanie przydziałów [uprawnień], które mają być rozdzielane [wydawane] nieodpłatnie. Z wnioskiem można wystąpić do właściwego organu w administrującym państwie członkowskim, przedstawiając zweryfikowane dane dotyczące tonokilometrów odnoszące się do działań lotniczych wymienionych [działalności lotniczej wymienionej] w załączniku I wykonywanych przez tego operatora statk[ów] powietrzn[ych] w monitorowanym roku. […] Wniosek składa się na co najmniej dwadzieścia jeden miesięcy przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek […].

2.   Co najmniej osiemnaście miesięcy przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek […] państwa członkowskie przedkładają Komisji wnioski otrzymane na mocy ust. 1.

3.   Co najmniej piętnaście miesięcy przed początkiem każdego okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 2, […], Komisja oblicza i podejmuje decyzję określającą:

[…]

4.   W terminie trzech miesięcy od dnia podjęcia przez Komisję decyzji na mocy ust. 3 każde administrujące państwo członkowskie oblicza i publikuje:

5.   Do dnia 28 lutego 2012 r. i do dnia 28 lutego każdego następnego roku właściwy organ administrującego państwa członkowskiego wydaje każdemu operatorowi statków powietrznych taką liczbę przydziałów, jaka została przyznana temu operatorowi statków powietrznych na dany rok zgodnie z niniejszym artykułem lub art. 3f”.

9

Artykuł 3f dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Specjalna rezerwa dla niektórych operatorów statków powietrznych”, brzmi:

„1.   W każdym okresie, o którym mowa w art. 3c ust. 2, 3% łącznej liczby przydziałów [uprawnień], które mają zostać rozdzielone, przeznacza się do specjalnej rezerwy przeznaczonej dla operatorów statków powietrznych:

oraz których działanie zgodnie z lit. a) lub dodatkowe działanie zgodnie z lit. b) nie jest w całości ani w części kontynuacją działania lotniczego wykonywanego [działalności lotniczej wykonywanej] uprzednio przez innego operatora statków powietrznych.

2.   Operator statków lotniczych [powietrznych], uprawniony zgodnie z ust. 1, może ubiegać się o nieodpłatne przyznanie przydziałów [uprawnień] ze specjalnej rezerwy przez złożenie wniosku do właściwego organu swojego administrującego państwa członkowskiego. Wniosek składa się do dnia 30 czerwca w trzecim roku okresu określonego w art. 3c ust. 2, którego dotyczy wniosek.

[…]”.

10

Artykuł 12 dyrektywy 2003/87 jest zatytułowany „Przenoszenie, przekazywanie oraz anulowanie przydziałów [uprawnień]” i stanowi, w ust. 2a, co następuje:

„Administrujące państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku każdy operator statków powietrznych zwracał liczbę przydziałów [uprawnień] odpowiadającą całkowitej ilości emisji wytworzonych w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, pochodzących z działań lotniczych wymienionych [działalności lotniczej wymienionej] w załączniku I, które wykonuje ten operator statków powietrznych […]. Państwa członkowskie zapewniają, aby przydziały [uprawnienia] zwrócone zgodnie z niniejszym ustępem zostały następnie anulowane [umorzone]”.

11

Artykuł 28a dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Odstępstwa mające zastosowanie przed wdrożeniem globalnego środka rynkowego [Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego] ICAO”, brzmi:

„1.   Na zasadzie odstępstwa od art. 12 ust. 2a […] państwa członkowskie uznają wymogi określone w tych przepisach za spełnione i nie podejmują działań przeciwko operatorom statków powietrznych w odniesieniu do:

[…]

2.   Na zasadzie odstępstwa od art. 3e i 3f operatorzy statków powietrznych korzystający z odstępstw przewidzianych w ust. 1 lit. a) oraz b) niniejszego artykułu otrzymują co roku liczbę bezpłatnych uprawnień zmniejszoną proporcjonalnie do ograniczenia obowiązku umarzania uprawnień przewidzianego w tych literach.

[…]

Jeżeli chodzi o działania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. państwa członkowskie publikują przed dniem 1 września 2018 r. liczbę uprawnień do emisji lotniczych przyznanych każdemu operatorowi statków powietrznych.

[…]”.

12

Artykuł 28b, zatytułowany „Sprawozdanie i przegląd Komisji w sprawie wdrażania globalnego środka rynkowego ICAO”, ma następujące brzmienie:

„1.   Przed dniem 1 stycznia 2019 r., a następnie w regularnych odstępach czasu Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie z postępów w negocjacjach prowadzonych w ICAO w celu wdrożenia globalnego środka rynkowego, który ma być stosowany do emisji od 2021 r. […]

[…]

2.   W terminie 12 miesięcy od przyjęcia przez ICAO odpowiednich instrumentów i zanim globalny środek rynkowy zostanie uruchomiony, Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w którym rozpatrzy sposoby wdrożenia tych instrumentów do prawa unijnego w drodze przeglądu niniejszej dyrektywy […].

[…]”.

13

Załącznik I do tej dyrektywy, zatytułowany „Kategorie działań, do których zastosowanie ma niniejsza dyrektywa”, zawiera rubrykę zatytułowaną „Lotnictwo”, która obejmuje, z pewnymi wyjątkami, „[l]oty, które rozpoczynają się lub kończą na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, do którego zastosowanie mają postanowienia traktatu”.

14

Zgodnie z brzmieniem motywu 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz.U. 2009, L 8, s. 3):

„Aby uniknąć zakłóceń konkurencji, należy wyznaczyć zharmonizowaną metodę rozdzielania przydziałów [uprawnień] umożliwiającą określenie łącznej liczby przydziałów [uprawnień], które należy wydać, oraz rozdział przydziałów [uprawnień] pomiędzy operatorów statków powietrznych. Pewien odsetek przydziałów [uprawnień] będzie rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej zgodnie z zasadami, które ma opracować Komisja. Należy stworzyć specjalną rezerwę przydziałów [uprawnień], po to by zapewnić dostęp do rynku nowym operatorom statków powietrznych i by wspierać operatorów statków powietrznych, którzy znacznie zwiększyli liczbę wykonywanych przez siebie tonokilometrów. Operatorzy statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, powinni być w dalszym ciągu brani pod uwagę przy rozdzielaniu przydziałów [uprawnień] do końca okresu, w odniesieniu do którego nieodpłatne przydziały zostały już rozdzielone”.

15

Artykuł 10 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Status rachunków”, stanowi:

„1.   Rachunki posiadają jeden z następujących statusów: otwarty, zablokowany, wyłączony lub zamknięty.

[…]

5.   Po powiadomieniu ze strony właściwego organu, że w danym roku loty operatora statków powietrznych nie są już objęte systemem unijnym zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy [2003/87], krajowy administrator nadaje odpowiedniemu rachunkowi posiadania operatora statków powietrznych status »wyłączony« po uprzednim zawiadomieniu o tym danego operatora statków powietrznych oraz do czasu otrzymania powiadomienia od właściwego organu, że loty operatora statków powietrznych są ponownie objęte systemem unijnym.

[…]”.

16

Artykuł 29 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zamykanie rachunków posiadania operatora statków powietrznych”, ma następujące brzmienie:

„Rachunki posiadania operatora statków powietrznych są zamykane przez krajowego administratora, jedynie jeżeli polecił mu to właściwy organ wskutek odkrycia przez ten organ – w wyniku powiadomienia przez posiadacza rachunku lub otrzymania innych dowodów – że operator statków powietrznych dokonał połączenia z innym operatorem statków powietrznych lub zaprzestał prowadzenia całej działalności objętej załącznikiem I do dyrektywy [2003/87]”.

17

Artykuł 55 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zmiany w tabelach krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych”, ma następujące brzmienie:

„1.   Krajowy administrator wprowadza zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych […], jeżeli:

[…]

3.   Jeżeli Komisja uzna, że zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych są zgodne z dyrektywą [2003/87], […] poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził odpowiednie zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych […].

[…]”.

18

Artykuł 56 tego rozporządzenia, zatytułowany „Bezpłatny przydział uprawnień do emisji lotniczych”, stanowi:

„1.   Krajowy administrator wskazuje w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych dla każdego operatora statków powietrznych i każdego roku, czy dany operator statków powietrznych powinien otrzymać przydział na odnośny rok.

2.   Od dnia 1 lutego 2013 r. centralny administrator dopilnowuje, by rejestr Unii automatycznie przekazywał uprawnienia do emisji lotniczych z unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji lotniczych zgodnie z odpowiednią tabelą rozdziału uprawnień na odpowiedni otwarty lub zablokowany rachunek posiadania operatora statków powietrznych […]

[…]”.

19

Zatytułowany „Zakres zastosowania” § 2 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (niemieckiej ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1475), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze zawisłym w postępowaniu głównym (zwanej dalej „TEHG”), stanowi w ust. 6, co następuje:

„W odniesieniu do działalności lotniczej zakresem niniejszej ustawy objęte są wszystkie emisje pochodzące ze statków powietrznych, które wynikają ze zużycia paliwa. […] Niniejsza ustawa ma zastosowanie wyłącznie do działalności lotniczej prowadzonej:

[…]”.

20

Paragraf 9 TEHG, zatytułowany „Bezpłatny przydział uprawnień do emisji operatorom instalacji”, stanowi w ust. 6:

„Decyzja w sprawie przydziału zostaje cofnięta, jeżeli wskutek wydania aktu prawnego Unii Europejskiej musi ona zostać zmieniona z mocą wsteczną. […]”.

21

Paragraf 11 TEHG, zatytułowany „Zwykły nieodpłatny przydział uprawnień operatorom statków powietrznych”, ma następujące brzmienie:

„1)   Operatorowi statków powietrznych przydziela się nieodpłatnie pewną liczbę uprawnień do emisji lotniczych na okres rozliczeniowy, która odpowiada iloczynowi wolumenu przewozów osiągniętego w roku bazowym […] oraz wskaźnika porównawczego obliczanego zgodnie z […] dyrektywą 2003/87.

[…]

6)   Właściwy organ dokonuje nieodpłatnego przydziału uprawnień w terminie trzech miesięcy od dnia podania do wiadomości przez [Komisję] wskaźnika porównawczego zgodnie z art. 3e ust. 3 dyrektywy 2003/87. […]”.

22

Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Deutsche Emissionshandelsstelle (niemiecki urząd ds. handlu uprawnieniami do emisji, zwany dalej „DEHSt”) przydzielił bezpłatnie spółce Air Berlin na mocy § 11 TEHG łącznie 28759739 uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (zwanych dalej „uprawnieniami do emisji lotniczych”), z których 3360363 zostało przydzielone na rok 2012, zaś w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. przydzielone zostało 3174922 uprawnień rocznie.

23

Decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. DEHSt cofnął 9980071 uprawnień do emisji lotniczych ze względu na wprowadzenie w drodze aktu prawa Unii czasowego, mającego zastosowanie do lat 2013–2016, zwolnienia niektórych lotów międzynarodowych z obowiązku związanego z handlem uprawnieniami do emisji. Cofnięcie to stało się prawomocne, a liczba uprawnień do emisji lotniczych przydzielonych spółce Air Berlin w latach 2012–2020 zmniejszyła się do 18779668 jednostek emisji.

24

W dniu 15 sierpnia 2017 r. spółka Air Berlin złożyła wniosek o wszczęcie dotyczącego jej postępowania upadłościowego. Tego samego dnia Amtsgericht Charlottenburg (sąd rejonowy w Charlottenburgu, Niemcy) wszczął tymczasowe postępowanie upadłościowe bez zajęcia majątku przedsiębiorstwa i wyznaczył skarżącego w postępowaniu głównym jako tymczasowego zarządcę majątku tej spółki.

25

W dniu 28 października 2017 r. spółka Air Berlin oficjalnie zaprzestała wykonywania operacji lotniczych.

26

Postanowieniem z dnia 1 listopada 2017 r. Amtsgericht Charlottenburg (sąd rejonowy w Charlottenburgu) wszczął główne postępowanie upadłościowe bez zajęcia majątku przedsiębiorstwa i wyznaczył skarżącego w postępowaniu głównym jako zarządcę majątku. Następnie, orzeczeniem z dnia 16 stycznia 2018 r. sąd ten zakończył na wniosek spółki Air Berlin postępowanie upadłościowe i wyznaczył skarżącego w postępowaniu głównym jako syndyka masy upadłościowej.

27

W skierowanej do skarżącego w postępowaniu głównym decyzji z dnia 28 lutego 2018 r. DEHSt dokonał ponownego częściowego cofnięcia uprawnień do emisji lotniczych, szacując tym razem liczbę tych uprawnień przydzielonych spółce Air Berlin w odniesieniu do ujmowanego jako całość okresu 2013–2020 na 12159960 jednostek emisji.

28

DEHSt oparł tę decyzję, po pierwsze, na rozszerzeniu na lata 2017–2020 zakresu zwolnienia niektórych lotów międzynarodowych z obowiązku związanego z handlem uprawnieniami do emisji i, po drugie, na okoliczności polegającej na tym, że spółka Air Berlin zaprzestała prowadzenia działalności lotniczej przed końcem 2017 r. Ze względu na tę ostatnią okoliczność DEHSt wskazał, że nie ma potrzeby wydawania uprawnień do emisji lotniczych na lata 2018–2020. Z tego samego powodu postanowił on nadać rachunkowi posiadania operatora statków powietrznych spółki Air Berlin status „rachunku wyłączonego” w rozumieniu art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013.

29

Skarżący w postępowaniu głównym skierował przeciwko tej decyzji złożone w trybie administracyjnym odwołanie w zakresie, w jakim została ona oparta na zaprzestaniu prowadzenia przez spółkę Air Berlin jej działalności. Powołał się on w szczególności na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz na motyw 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101.

30

Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. DEHSt oddalił to złożone w trybie administracyjnym odwołanie. Zdaniem tego organu skarżący w postępowaniu głównym nie może skutecznie powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ z art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013 wynika, iż uprawnień do emisji lotniczych nie można już wydawać w sytuacji, gdy dany operator statków powietrznych nie wykonuje już lotów objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Jego zdaniem motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101 nie należy brać pod uwagę, ponieważ jego treść nie ma odzwierciedlenia w materialnych przepisach prawa Unii.

31

W dniu 23 lipca 2018 r. skarżący w postępowaniu głównym złożył wniosek o przyznanie pomocy prawnej w celu wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (wyższy sąd administracyjny dla Berlina i Brandenburgii, Niemcy) przyznał taką pomoc, uznając, że z dyrektywy 2008/101 może wynikać, iż zaprzestanie prowadzenia działalności lotniczej nie uzasadnia cofnięcia uprawnień do emisji lotniczych.

32

W dniu 2 stycznia 2020 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł do Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie, Niemcy) skargę na decyzję z dnia 28 lutego 2018 r. Zauważa on, że TEHG nie przewidywało możliwości cofnięcia uprawnień do emisji lotniczych w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności lotniczej. Jego zdaniem z motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101 wynika jednoznacznie, że wolą prawodawcy unijnego było, aby w takim przypadku przydzielone uprawnienia do emisji lotniczych były nadal wydawane.

33

Skarżący w postępowaniu głównym wyjaśnia, że na kilka miesięcy przed zaprzestaniem prowadzenia działalności lotniczej spółka Air Berlin sprzedała większość uprawnień do emisji lotniczych, które zostały jej przydzielone na 2017 r. Postąpiła ona w ten sposób, w pełni uzasadniony sposób oczekując, że uprawnienia do emisji lotniczych przydzielone na lata 2018–2020 będą jej nadal wydawane i że w związku z tym będzie ona w stanie wywiązać się w odniesieniu do 2018 r. ze swojego obowiązku zwrotu uprawnień do emisji wynikających z lotów wykonanych w 2017 r.

34

Spółka ta wyszła z założenia, że przysługujące operatorowi statków powietrznych prawo do utrzymania przydzielonych mu uprawnień do emisji lotniczych nie podlega żadnemu szczególnemu warunkowi ani nie zależy od tego, czy po zaprzestaniu prowadzenia działalności przez tego operatora jest ona kontynuowana w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 przez innych operatorów. Skarżący w postępowaniu głównym wyjaśnia jednak, że w następstwie zaprzestania działalności przez spółkę Air Berlin okienka czasowe na start lub lądowanie (slots) tej spółki zostały sprzedane innym przewoźnikom lotniczym.

35

Zdaniem pozwanej w postępowaniu głównym pierwotna decyzja o przydziale została oparta na domniemaniu, zgodnie z którym spółka Air Berlin będzie prowadzić przez cały okres rozliczeniowy w handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwanym dalej „okresem rozliczeniowym”) działalność lotniczą podlegającą obowiązkowi związanemu z tym handlem uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Zaś od momentu zaprzestania prowadzenia działalności spółka Air Berlin nie była już objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwanym dalej „EU ETS”) przewidzianym w dyrektywie 2003/87, efektem czego, zgodnie z art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013, jej rachunek posiadania operatora statków powietrznych został z tego systemu wyłączony. Ponadto, od momentu wygaśnięcia w dniu 1 lutego 2018 r. jej koncesji na prowadzenie działalności [przewoźnika lotniczego] spółka Air Berlin nie ma już statusu operatora statków powietrznych w rozumieniu § 2 ust. 6 TEHG.

36

Co się tyczy motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101, pozwana w postępowaniu głównym podnosi, że zdanie to jest sprzeczne z EU ETS i, co za tym idzie, nie można go brać pod uwagę. Pozwana w postępowaniu głównym uważa ponadto, że skarżący w postępowaniu głównym nie może powoływać się na jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania spółki Air Berlin, ponieważ spółka ta nie mogła racjonalnie zakładać, iż będzie otrzymywać uprawnienia do emisji lotniczych również po zaprzestaniu prowadzenia działalności.

37

Sąd odsyłający stwierdza, że zgodność z prawem cofnięcia uprawnienia do emisji lotniczych w odniesieniu do lat 2018–2020 zależy w znacznym stopniu od skutków prawnych zaprzestania przez spółkę Air Berlin prowadzenia jej działalności lotniczej. W tym względzie sąd ten zastanawia się w szczególności nad zakresem zastosowania motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101. W braku przepisu materialnego, który potwierdzałby to zdanie, Trybunał powinien wyjaśnić kwestię, czy w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności uprawnienia do emisji lotniczych należy utrzymać, czy też należy je cofnąć.

38

Należy również dokonać wykładni pojęcia „kontynuacji” przez innych operatorów działalności lotniczej w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 i wyjaśnić kwestię tego, czy zachowanie uprawnień do emisji lotniczych jest uzależnione od takiej kontynuacji.

39

Gdyby Trybunał miał orzec, że prawo Unii stoi na przeszkodzie cofnięciu uprawnień do emisji lotniczych w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności lotniczej, należałoby jeszcze, po pierwsze, przeanalizować kwestię ważności art. 10, 29, 55 i 56 rozporządzenia nr 389/2013 w zakresie, w jakim przepisy te przewidują w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności lotniczej wyłączenie lub zamknięcie rachunku posiadania operatora statków powietrznych, i, po drugie, ustalić, czy rozpatrywany okres rozliczeniowy zakończył się w odniesieniu do operatorów statków powietrznych w dniu 31 grudnia 2020 r. czy też, ze względu na treść art. 28a i 28b dyrektywy 2003/87, zakończy się on dopiero w dniu 31 grudnia 2023 r. W tym ostatnim względzie, jeśli Trybunał uzna, że okres ten zakończył się w dniu 31 grudnia 2020 r., należy jeszcze wyjaśnić, czy dotyczące tego okresu uprawnienia do emisji lotniczych będą mogły nadal być wydawane, w wykonaniu orzeczenia sądowego wydanego po tej dacie, również po dniu 31 grudnia 2020 r.

40

W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

41

Pytania pierwsze i trzecie, które należy zbadać łącznie, dotyczą kwestii, w jaki sposób należy stosować system przyznawania uprawnień do emisji lotniczych w przypadku zaprzestania przez danego operatora statków powietrznych prowadzenia działalności lotniczej.

42

Zasady rządzące tym systemem zostały ustanowione w art. 3e i 3f dyrektywy 2003/87, które wchodzą w zakres rozdziału II, zatytułowanego „Lotnictwo” i dodanego do tej dyrektywy przez dyrektywę 2008/101.

43

W związku z tym należy uznać, że zadając pytania pierwsze i trzecie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3e i 3f dyrektywy 2003/87 należy interpretować w ten sposób, iż liczba uprawnień do emisji lotniczych przydzielonych danemu operatorowi statków powietrznych powinna w przypadku zaprzestania przezeń działalności lotniczej podczas danego okresu rozliczeniowego zostać zmniejszona proporcjonalnie do części tego okresu, w trakcie której działalność ta nie jest już wykonywana.

44

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że art. 3e ust. 1–3 dyrektywy 2003/87 umożliwia każdemu operatorowi statków powietrznych złożenie wniosku o przydział uprawnień do emisji lotniczych, przy czym taki wniosek powinien zostać złożony co najmniej dwadzieścia jeden miesięcy przed rozpoczęciem nowego okresu rozliczeniowego. To do państw członkowskich należy przedłożenie Komisji otrzymanych wniosków co najmniej osiemnaście miesięcy przed rozpoczęciem tego okresu, zaś instytucja ta podejmuje, co najmniej piętnaście miesięcy przed rozpoczęciem tego okresu, decyzję określającą w szczególności liczbę dostępnych uprawnień do emisji lotniczych, i przyjmuje wskaźnik porównawczy, który należy stosować przy ich przydziale.

45

W art. 3e ust. 4 tej dyrektywy zawarto przepis, zgodnie z którym w terminie trzech miesięcy od wydania tej decyzji każde państwo członkowskie oblicza i publikuje, po pierwsze, całkowitą liczbę uprawnień do emisji lotniczych przyznanych każdemu zainteresowanemu operatorowi statków powietrznych na dany okres, i, po drugie, „liczbę przydziałów [uprawnień] przyznanych każdemu operatorowi statków powietrznych na każdy rok, którą określa się przez podzielenie łącznej liczby przyznanych temu operatorowi przydziałów [uprawnień] na dany okres, […], przez liczbę lat w okresie, w którym ten operator statków powietrznych wykonuje działanie lotnicze wymienione [działalność lotniczą wymienioną] w załączniku I”.

46

Z art. 3e ust. 4 dyrektywy 2003/87 wynika zatem, że całkowita liczba uprawnień do emisji lotniczych przyznawanych operatorowi statków powietrznych w odniesieniu do określonego okresu rozliczeniowego jest obliczana ex ante i że przy tej okazji jest również ustalana liczba przydzielanych rocznie uprawnień do emisji lotniczych i oblicza się ją poprzez podzielenie tej całkowitej liczby przez zawierającą się w tym okresie liczbę lat, podczas których operator ten prowadzi działalność lotniczą, o której mowa w załączniku I do tej dyrektywy, ponieważ jedynie ta działalność jest objęta EU ETS.

47

Następnie w art. 3e ust. 5 wspomnianej dyrektywy wyjaśniono, że ta roczna liczba uprawnień do emisji lotniczych jest wydawana danemu „operatorowi statków powietrznych” do dnia 28 lutego każdego roku w tym okresie.

48

Z powyższego wynika, że system przyznawania uprawnień do emisji lotniczych opiera się na założeniu wykonywania przez beneficjenta tego przydziału działalności lotniczej, o której mowa w załączniku I do dyrektywy 2003/87, oraz na założeniu, że uprawnienia te są wydawane w rocznych transzach, pod warunkiem że beneficjent jest również w chwili faktycznego przekazania tych uprawnień „operatorem statków powietrznych”, przy czym pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 lit. o) tej dyrektywy jako odnoszące się do „osoby eksploatującej statek powietrzny w chwili wykonywania działania lotniczego wymienionego [działalności lotniczej wymienionej] w załączniku I”.

49

W świetle tych szczegółowych zasad funkcjonowania systemu przyznawania uprawnień do emisji lotniczych, a w szczególności w kontekście wyraźnie ustanowionego przez prawodawcę unijnego związku pomiędzy z jednej strony przydzielaniem i wydawaniem tych uprawnień, a z drugiej strony wykonywaniem działalności lotniczej objętej EU ETS, należy uznać, że prowadzenie takiej działalności przez cały rozpatrywany okres rozliczeniowy nie stanowi jedynie domniemania, na podstawie którego dokonuje się ex ante obliczenia uprawnień do emisji lotniczych, lecz materialną przesłankę rzeczywistego wydawania aż do końca tego okresu corocznych uprawnień do emisji.

50

W związku z tym, gdy operator statków powietrznych zaprzestaje prowadzenia działalności w trakcie okresu rozliczeniowego i traci w ten sposób status operatora statków powietrznych w rozumieniu dyrektywy 2003/87, zostaje w konsekwencji pozbawiony uprawnień do emisji lotniczych przyznanych w odniesieniu do lat, w odniesieniu do których nie prowadzi on już działalności lotniczej, a syndyk masy upadłościowej tego dawnego operatora statków powietrznych nie może skutecznie powoływać się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

51

W tym względzie należy przypomnieć, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi prawa, w którym organ administracyjny wzbudził nadzieje opierające się na udzielonych mu przez ten organ precyzyjnych zapewnieniach (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de la TVA, C‑846/19, EU:C:2021:277, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak zaś zauważył rzecznik generalny w pkt 81 opinii, w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie ma niczego, co by świadczyło o tym, że spółka Air Berlin uzyskała w jakimkolwiek momencie okresu handlu uprawnieniami takie precyzyjne zapewnienia, iż uprawnienia do emisji lotniczych będą wydawane aż do końca tego okresu jej, czy też, w przypadku postawienia jej w stan upadłości, skarżącemu w postępowaniu głównym. W szczególności, jak wskazano w pkt 48 i 49 niniejszego wyroku, przydzielenia uprawnienia do emisji lotniczych na dany okres handlu tymi uprawnieniami nie można rozumieć jako gwarancji wydawania w każdych okolicznościach tych uprawnień do końca tego okresu.

52

Wniosku tego nie można zakwestionować na podstawie motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101.

53

Niewątpliwie zdanie to, zawarte w preambule aktu, w którym prawodawca Unii objął działalność lotniczą systemem EU ETS i zgodnie z którym „[o]peratorzy statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, powinni być w dalszym ciągu brani pod uwagę przy rozdzielaniu przydziałów [uprawnień] do końca okresu, w odniesieniu do którego nieodpłatne przydziały zostały już rozdzielone”, rozpatrywane odrębnie, pozwala sądzić, że prawodawca Unii chciał, aby roczne transze uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych na dany okres rozliczeniowy były wydawane aż do końca okresu rozliczeniowego, i to nawet w przypadku zaprzestania działalności lotniczej.

54

Jednakże, i to bez konieczności przeprowadzania przez Trybunał analizy okoliczności, które doprowadziły do tego, że wspomniane zdanie znalazło się w preambule dyrektywy 2008/101, należy stwierdzić, iż preambuła ta jest sprzeczna z art. 3e ust. 4 i 5 dyrektywy 2003/87, których brzmienie uwydatnia istnienie związku, jaki musi istnieć pomiędzy z jednej strony przydzielaniem i wydawaniem uprawnień do emisji lotniczych i z drugiej strony faktycznym wykonywaniem działalności lotniczej, o której mowa w załączniku I do tej dyrektywy.

55

Tak więc zgodnie z orzecznictwem Trybunału, w myśl którego preambuła aktu prawnego Unii nie ma mocy prawnie wiążącej i nie może być powoływana ani dla uzasadnienia odstępstw od samych przepisów danego aktu, ani w celu dokonywania wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem [zob. w szczególności wyroki: z dnia 19 czerwca 2014 r., Karen Millen Fashions, C‑345/13, EU:C:2014:2013, pkt 31; z dnia 25 listopada 2020 r., Istituto nazionale della previdenza sociale (Świadczenia rodzinne dla rezydentów długoterminowych), C‑303/19, EU:C:2020:958, pkt 26], należy wykluczyć możliwość, aby syndyk masy upadłościowej byłego operatora statków powietrznych mógł skutecznie powoływać się na motyw 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101 w celu domagania się na rzecz aktywów postawionej w stan likwidacji spółki wypłaty uprawnień do emisji lotniczych w odniesieniu do lat, w których nie prowadzono działalności lotniczej.

56

Należy dodać, że wydanie syndykowi masy upadłościowej byłego operatora statków powietrznych uprawnień do emisji lotniczych w odniesieniu do lat, w których nie prowadzono żadnej działalności lotniczej, o której mowa w załączniku I do dyrektywy 2003/87, byłoby niezgodne nie tylko z brzmieniem art. 3e tej dyrektywy, ale także z celem i ogólną systematyką systemu EU ETS.

57

W tym względzie należy przypomnieć, że ostatecznym celem systemu EU ETS w przewidzianej w dyrektywie 2003/87 postaci jest ochrona środowiska i że został on oparty na logice gospodarczej, która zachęca wszystkich jego uczestników do emitowania gazów cieplarnianych w ilości mniejszej niż ta przewidziana w pierwotnym przydziale, a to w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów przekraczającą przyznane mu uprawnienia (wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., InIngredion Germany, C‑320/19, EU:C:2020:983, pkt 38, 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Wskutek zmian wprowadzonych dyrektywą 2008/101 ten cel i logika systemu EU ETS zostały również przyjęte w odniesieniu do sektora lotnictwa (zobacz podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 138–140).

58

Ogólna struktura dyrektywy 2003/87 polega na ścisłym rozrachunku rozdzielonych, posiadanych, przekazanych i umorzonych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (wyrok z dnia 8 marca 2017 r., ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie dyrektywa ta w art. 12 ust. 2a ustanawia w szczególności wymóg, aby „każdego roku każdy operator statków powietrznych zwracał liczbę przydziałów [uprawnień] odpowiadającą całkowitej ilości emisji wytworzonych w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, pochodzących z działań lotniczych wymienionych [działalności lotniczej wymienionej] w załączniku I”, w odniesieniu do których uznaje się, że są wykonywane przezeń jako operatora statku powietrznego.

59

Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 95 opinii, przyznanie uprawnień do emisji lotniczych syndykowi masy upadłościowej byłego operatora statku powietrznego w odniesieniu do lat, w których operator ten nie prowadził już działalności lotniczej, byłoby sprzeczne zarówno z tym celem, jak i z ogólną systematyką systemu EU ETS, i skutkowałoby jedynie przysporzeniem nieprzewidzianej korzyści wierzycielom tego byłego operatora statków powietrznych.

60

Wreszcie, w zakresie, w jakim pytanie zadane przez sąd odsyłający dotyczy również art. 3f dyrektywy 2003/87, należy zauważyć, że artykuł ten przewiduje w ust. 1 utworzenie specjalnej rezerwy w celu nieodpłatnego przyznawania na jej podstawie uprawnień do emisji lotniczych w odniesieniu do nowej lub dodatkowej działalności w zakresie transportu lotniczego, pod warunkiem że owa działalność nie jest w całości ani w części kontynuacją działalności lotniczej, która była wykonywana przez innego operatora statków powietrznych.

61

Okazuje się zatem, że przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której operator statków powietrznych zaprzestaje prowadzenia działalności, lecz sytuacji, w której operator ten wykonuje nową lub dodatkową działalność w zakresie transportu lotniczego. Przewidziana w tym przepisie specjalna rezerwa nie może zatem dotyczyć ani spółki Air Berlin, ani skarżącego w postępowaniu głównym.

62

Ponadto, przy założeniu nawet, że działalność lotnicza spółki Air Berlin byłaby kontynuowana przez innych operatorów, z samego brzmienia wspomnianego art. 3f ust. 1 wynika, że taka nowa lub dodatkowa działalność, wykonywana przez tych operatorów w ramach kontynuowania działalności lotniczej wykonywanej wcześniej przez spółkę Air Berlin, byłaby wyłączona z zakresu stosowania tego przepisu.

63

Z powyższego wynika, że art. 3f dyrektywy 2003/87 jest bez znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na pytania pierwsze i trzecie.

64

W odniesieniu do kwestii tego, czy operatorzy kontynuujący w takim przypadku działalność lotniczą spółki Air Berlin mogliby, niezależnie od art. 3f tej dyrektywy, powoływać się na prawo do przeniesienia na ich rachunki posiadania operatora statków powietrznych uprawnień do emisji lotniczych przydzielonych pierwotnie spółce Air Berlin, a następnie cofniętych ze względu na zakończenie przez nią prowadzenia działalności lotniczej, należy zauważyć, że w postanowieniu odsyłającym czy też w uwagach przedstawionych Trybunałowi nie ma niczego, co świadczyłoby o podniesieniu takiego roszczenia w postępowaniu głównym. Kwestia takiego przeniesienia nie podlega zatem analizie w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego.

65

W świetle całości powyższych rozważań na pytania pierwsze i trzecie należy odpowiedzieć, że art. 3e dyrektywy 2003/87 należy interpretować w ten sposób, iż liczba uprawnień do emisji lotniczych przydzielonych operatorowi statków powietrznych powinna w przypadku zaprzestania przez tego operatora prowadzenia działalności lotniczej w danym okresie rozliczeniowym zostać zmniejszona proporcjonalnie do tej części tego okresu, w której działalność ta nie jest już prowadzona.

66

W świetle odpowiedzi udzielonej na pytania pierwsze i trzecie nie ma potrzeby rozpatrywania pytań drugiego, czwartego i piątego.

67

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3e dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2392 z dnia 13 grudnia 2017 r., należy interpretować w ten sposób, że liczba uprawnień do emisji gazów cieplarnianych przydzielonych nieodpłatnie operatorowi statków powietrznych powinna w przypadku zaprzestania przez tego operatora prowadzenia działalności lotniczej w danym okresie rozliczeniowym w handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych zostać zmniejszona proporcjonalnie do tej części tego okresu, w której działalność ta nie jest już prowadzona.