1.

Czy prawodawca Unii może w przyjmowanych przez siebie aktach ustawodawczych powoływać się na normy międzynarodowe opracowane przez organizację prywatną (w tym przypadku normy ISO ( 2 )), bez ich publikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i nie przewidując bezpośredniego i nieodpłatnego dostępu do ich treści dla obywateli Unii Europejskiej, przy założeniu, że normy te są dostępne w tej organizacji po uiszczeniu opłaty z tytułu praw autorskich, które jej przysługują?

2.

Takie jest zasadniczo jedno z pytań przedstawionych przez rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie, Niderlandy), na które Trybunał ma odpowiedzieć w niniejszej sprawie.

3.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy Stichting Rookpreventie Jeugd (fundacją ds. zapobiegania paleniu tytoniu przez młodzież, Niderlandy, zwaną dalej „Stichting”) i 15 innymi podmiotami (zwanymi dalej łącznie „skarżącymi w postępowaniu głównym”) a Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (sekretarzowi stanu ds. zdrowia, dobrobytu i sportu, Niderlandy, zwanemu dalej „staatssecretaris”).

4.

W tym kontekście sąd odsyłający zmierza konkretnie do ustalenia czy warunki dostępu do treści norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40/UE ( 3 ), przewidującym metodę pomiaru wydzielanych substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie z papierosów z filtrem, są zgodne z wymogami publikacji ustanowionymi w art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE ( 4 ) oraz z zasadą przejrzystości, która między innymi leży u podstaw tego przepisu.

5.

Na zakończenie mojego wywodu zaproponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE nie wymaga, aby treść spornych norm ISO została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Ponadto wskażę powody, dla których uważam, że warunki dostępu do treści tych norm nie są sprzeczne z ogólnymi zasadami, których wyrazem jest ten przepis.

6.

Artykuł 12 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 ( 5 ) stanowi:

„1.   W jak najszerszym zakresie instytucje udostępniają dokumenty bezpośrednio w formie elektronicznej lub poprzez rejestr zgodnie z regulaminem zainteresowanej instytucji.

2.   W szczególności dokumenty legislacyjne, tj. dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące dla państw członkowskich lub w państwach członkowskich, powinny być udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9.

[…]”.

7.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia:

„Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:

8.

Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1025/2012 ( 6 ) stanowi:

„Krajowe jednostki normalizacyjne wspierają i ułatwiają dostęp MŚP do norm i procesu ich opracowywania, aby doprowadzić do szerszego ich uczestnictwa w systemie normalizacji, na przykład poprzez:

[…]

[…]”.

9.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 6 tego rozporządzenia:

„W przypadku gdy norma zharmonizowana spełnia założone wymagania przewidziane w odnośnym prawodawstwie harmonizacyjnym Unii, Komisja niezwłocznie publikuje w [Dzienniku Urzędowym] lub ogłasza w innej formie zgodnie z warunkami określonymi w odnośnym prawodawstwie harmonizacyjnym Unii odniesienie do tej zharmonizowanej normy”.

10.

W motywie 11 dyrektywy 2014/40 wskazano:

„Do pomiaru zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie papierosowym [zwanych dalej »poziomami wydzielanych substancji«] należy stosować odpowiednie, uznane na szczeblu międzynarodowym normy ISO […]”.

11.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 tej dyrektywy:

„Maksymalny poziom wydzielanych substancji w dymie papierosowym papierosów wprowadzonych do obrotu lub wyprodukowanych w państwach członkowskich (»maksymalny poziom wydzielanych substancji«) nie przekracza:

12.

Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje:

„1.   Wydzielane substancje smoliste, nikotyna i tlenek węgla w dymie papierosowym mierzone są na podstawie norm: ISO 4387 dla substancji smolistych, ISO 10315 dla nikotyny i ISO 8454 dla tlenku węgla.

Dokładność podawanych pomiarów dotyczących zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla ustala się zgodnie z normą ISO 8243”.

13.

Pismami z dnia 31 lipca i 2 sierpnia 2018 r. skarżące w postępowaniu głównym zwróciły się do Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (niderlandzkiego urzędu ds. bezpieczeństwa żywności i produktów konsumenckich, Niderlandy, zwanego dalej „NVWA”) o zapewnienie, by papierosy z filtrem oferowane konsumentom w Niderlandach odpowiadały, w przypadku stosowania ich zgodnie z przeznaczeniem, maksymalnemu poziomowi wydzielanych substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla określonemu w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2014/40 oraz, w razie potrzeby, do przyjęcia środka egzekucyjnego w celu zapewnienia wycofania z rynku produktów naruszających te wymogi ( 7 ).

14.

Decyzją z dnia 20 września 2018 r. NVWA oddaliła wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego złożony przez jedną ze skarżących w postępowaniu głównym, Stichting, której celem jest zapobieganie paleniu tytoniu przez młodych ludzi. Ta ostatnia, wraz z pozostałymi skarżącymi w postępowaniu głównym, złożyła odwołanie od tej decyzji do staatssecretaris.

15.

W dniu 31 stycznia 2019 r. staatssecretaris oddalił odwołanie Stichting jako bezzasadne i odrzucił odwołanie pozostałych skarżących w postępowaniu głównym jako niedopuszczalne.

16.

Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (stowarzyszenie niderlandzkich producentów papierosów i tytoniu, Niderlandy, zwane dalej „VSK”) wniosło o uznanie go za osobę trzecią w postępowaniu głównym. Wniosek ten został uwzględniony.

17.

W ramach niniejszego postępowania Stichting podnosi co do zasady, że metoda pomiaru zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach z filtrem, o której mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, nie jest wiążąca. Zdaniem Stichting wydzielane substancje powinny być mierzone, w szczególności, z uwzględnieniem przeznaczenia tych wyrobów, a dokładniej faktu, że palce i wargi palaczy częściowo zatykają mikroperforacje wykonane w filtrach papierosów. W związku z powyższym wspomniane wydzielane substancje mają w rzeczywistości wyższy poziom niż można by określić za pomocą tej metody ( 8 ). W tych okolicznościach konieczne jest zastosowanie innej metody, takiej, która w większym stopniu chroni zdrowie konsumentów ( 9 ).

18.

Staatssecretaris, popierany przez VSK, sprzeciwia się tej argumentacji i utrzymuje, że art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40 ma charakter wiążący. Nie jest zatem możliwe, aby władze krajowe z własnej woli odstąpiły od metody przewidzianej w tym przepisie. W każdym razie to do prawodawcy Unii należy podjęcie decyzji o zmianie wspomnianego przepisu.

19.

W świetle tych argumentów sąd odsyłający zmierza do ustalenia, po pierwsze, czy okoliczność, że normy ISO, na podstawie których mierzone są wydzielane substancje smoliste, nikotyna i tlenek węgla w dymie z papierosów z filtrem, nie są publikowane w Dzienniku Urzędowym i są dostępne w ISO wyłącznie za opłatą, jest zgodna w szczególności z systemem publikacji przewidzianym w art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE oraz z zasadą przejrzystości.

20.

Po drugie, zastanawia się on nad wiążącym charakterem metody pomiaru poziomów wydzielanych substancji przewidzianej w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, a także nad ważnością tego przepisu w świetle celów tej dyrektywy i innych norm prawa wyższego rzędu ( 10 ).

21.

W tych okolicznościach rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie) postanowieniem z dnia 20 marca 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 marca 2020 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału w szczególności z następującym pytaniem prejudycjalnym ( 11 ):

„Czy opracowanie metody pomiarowej przewidzianej w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40 na podstawie norm ISO, które nie są swobodnie dostępne, jest zgodne z art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE, a także leżącą u jego podstaw między innymi zasadą przejrzystości?”.

22.

Stichting, VSK, rząd niderlandzki, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska przedstawiły Trybunałowi uwagi na piśmie. W niniejszej sprawie nie odbyła się rozprawa. Strony i zainteresowani udzielili jednakże odpowiedzi na piśmie na pytania zadane przez Trybunał w dniu 9 lutego 2021 r.

23.

Zgodnie z żądaniem Trybunału niniejsza opinia koncentruje się na pierwszym pytaniu prejudycjalnym.

24.

W niniejszym pytaniu, które składa się z dwóch części, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, po pierwsze, o wyjaśnienie, czy art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE wymaga opublikowania w Dzienniku Urzędowym norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, oraz, po drugie, o rozstrzygnięcie kwestii, czy warunki dostępu do treści tych norm (które, poza tym, że nie są publikowane w Dzienniku Urzędowym, są udostępniane publicznie przez ISO wyłącznie za opłatą, przy czym instytucje Unii nie udostępniają ich treści bezpośrednio i nieodpłatnie) są zgodne z zasadą przejrzystości.

25.

Na wstępie chciałbym zaznaczyć, że skoro Trybunał zajmuje się tu kwestią, która ostatecznie dotyczy dostępności treści prawa, czyli możliwości zapoznania się z nią przez obywateli, to punktem wyjścia dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie musi być moim zdaniem w sposób oczywisty stwierdzenie, że w społeczeństwie demokratycznym każdy obywatel musi mieć swobodny dostęp do treści prawa. Jest to jeden z fundamentów państwa prawnego ( 12 ).

26.

Wspomniana zasada swobodnego dostępu do treści prawa musi być moim zdaniem zagwarantowana z co najmniej dwóch powodów. Pierwszy z nich jest oparty na maksymie, że „nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa”, co nieuchronnie oznacza, że prawo nie możewywoływać skutków wobec jednostek, dopóki nie uzyskają one możliwości zapoznania się z nim. Drugi z nich oznacza konieczność, aby obywatele w szerokim tego słowa znaczeniu mogli mieć wgląd do wszystkich tekstów regulujących życie społeczne, przyjętych przez organy publiczne, w celu zapewnienia ich poszanowania ( 13 ) i skutecznego korzystania z praw przyznanych im w społeczeństwie demokratycznym ( 14 ). To na tym właśnie polega istota podejścia skarżących w postępowaniu głównym: w skardze do sądu odsyłającego podmioty te, których wspólnym celem jest zapobieganie paleniu, starają się podnieść, że art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40 nakazuje metodę pomiaru, która ich zdaniem nie zapewnia wystarczającej ochrony zdrowia konsumentów.

27.

Czy z tej zasady wynika, że normy ISO, na które powołuje się akt ustawodawczy Unii, taki jak w niniejszym przypadku dyrektywa 2014/40 ( 15 ), powinny zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym lub przynajmniej że instytucje Unii są zobowiązane do zapewnienia, aby treść tych norm była bezpośrednio i nieodpłatnie publicznie udostępniona?

28.

W tym względzie muszę na wstępie wyjaśnić, że w prawie Unii nie ma przepisu, który dotyczyłby konkretnie wymogów w zakresie publikacji, jakie muszą spełniać normy międzynarodowe, takie jak sporne normy ISO, gdy są przywoływane w takim akcie ustawodawczym. W szczególności art. 10 ust. 6 rozporządzenia nr 1025/2012, który zawiera szczegółowe wymogi w zakresie publikowania norm zharmonizowanych ( 16 ), nie obejmuje norm ISO. W tym kontekście uważam, że należy przypomnieć, iż niniejsze odesłanie prejudycjalne nie dotyczy kwestii, czy publikacja innych norm technicznych w Dzienniku Urzędowym, takich jak krajowe, zharmonizowane czy europejskie ( 17 ), powinna być kompletna ani czy ich treść powinna być swobodnie publicznie dostępna. Niniejsza sprawa dotyczy jedynie norm międzynarodowych, a w szczególności norm ISO, opracowanych przez organizację prywatną, której środki finansowe pochodzą między innymi ze sprzedaży opracowanych przez nią norm ( 18 ).

29.

Następnie, co podkreślę w dalszej części mojej wypowiedzi, odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne zależy moim zdaniem od sposobu, w jaki akt ustawodawczy Unii odsyłający do norm ISO stosuje takie normy.

30.

Istnieje wiele elementów, które wydają mi się istotne w tym względzie. Niniejsza sprawa doprowadzi mnie do wyodrębnienia trzech z nich. Po pierwsze, czy sporne normy są konieczne dla uświadomienia sobie „zasadniczych wymogów” aktu ustawodawczego102, który się do nich odnosi, czy też mają one charakter techniczny i pomocniczy w stosunku do tych wymogów? Po drugie, czy normy te mają na celu nałożenie obowiązków na przedsiębiorstwa, których produktów lub działalności dotyczą wspomniane normy? Po trzecie, w przypadku gdy te same normy mają charakter techniczny i pomocniczy oraz nie mają na celu nałożenia obowiązków na takie przedsiębiorstwa, z czego wynika (jak wyjaśnię w sekcji B niniejszej opinii), że nie są objęte obowiązkiem ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym na podstawie art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE, czy okoliczność, że instytucje Unii nie przewidują bardziej korzystnych warunków dostępu niż te, które są już przewidziane przez ISO, utrudnia w nieproporcjonalny sposób możliwość zapoznania się z nimi przez obywateli, a tym samym z ogólnymi zasadami leżącymi u podstaw tego ostatniego postanowienia (sekcja C)?

31.

Dodam, że ten ostatni element wydaje mi się mieć mniejsze znaczenie, gdy normy ISO, do których odnosi się akt ustawodawczy, są zbliżone do formy kodyfikacji wiedzy technicznej przez i dla specjalistów ( 19 ). Im bardziej dana norma jest natomiast zbliżona do dziedziny, w której obywatele mogą dążyć do korzystania z praw przyznanych im w społeczeństwie demokratycznym (na przykład, jak w niniejszym przypadku, dziedziny zdrowia i ochrony konsumentów), tym bardziej należy uwzględnić wspomniany element i tym bardziej należy rozważyć, czy treść normy powinna być swobodnie publicznie dostępna.

32.

Przypominam, że art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE wymaga, aby akty ustawodawcze były publikowane w Dzienniku Urzędowym.

33.

W niniejszej sprawie należy moim zdaniem rozważyć dwa przypadki. Albo sporne normy ISO mogą być uznane za „akty ustawodawcze” i w takim wypadku oczywiste jest, że na podstawie tego przepisu wymagana jest pełna publikacja ich treści (część 1); albo normy te nie mogą być uważane za odpowiadające tej definicji i powstaje wówczas pytanie, czy publikacja ich treści jest mimo to wymagana na podstawie tego przepisu, ponieważ stanowią one „elementy” aktu ustawodawczego (mianowicie dyrektywy 2014/40) (część 2).

34.

Termin „akty ustawodawcze” zdefiniowany jest w art. 289 ust. 3 TFUE jako obejmujący „akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej”. Trybunał orzekł, że zgodnie z tym postanowieniem akt prawny może zostać uznany za „akt ustawodawczy” Unii tylko wtedy, gdy został przyjęty na podstawie postanowienia traktatów, które wyraźnie odsyła albo do zwykłej procedury ustawodawczej, o której mowa w art. 289 ust. 1 i art. 294 TFUE, albo do specjalnej procedury ustawodawczej, o której mowa w art. 289 ust. 2 TFUE ( 20 ).

35.

W niniejszej sprawie wszystkie strony i interwenienci w niniejszym postępowaniu, z wyjątkiem skarżących w postępowaniu głównym, uważają, że normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, nie mogą być uznane za stanowiące same w sobie „akty ustawodawcze”.

36.

Bez trudności podzielam ten pogląd.

37.

Oczywiste jest bowiem, że normy te – które, jak słusznie przypomniała Komisja, zostały opracowane przez podmiot prywatny, a mianowicie ISO ( 21 ) – nie stanowiły przedmiotu zwykłej lub specjalnej odpowiedniej procedury ustawodawczej, to znaczy procedury mającej konkretnie na celu ich przyjęcie przez prawodawcę Unii na podstawie postanowienia traktatów.

38.

Okoliczność, że po przyjęciu przez ISO wspomniane normy zostały wybrane przez prawodawcę Unii, w toku procedury ustawodawczej prowadzącej do przyjęcia dyrektywy 2014/40, do celów dokonywania pomiaru poziomu substancji wydzielanych w dymie z papierosów z filtrem i sprawdzania, czy poziomy te pozostają poniżej pułapów określonych w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, nie pozwala moim zdaniem tym samym na stwierdzenie, że normy te zostały „przyjęte” jako „akty ustawodawcze” w drodze tej procedury. Jedynym celem tej procedury było bowiem przyjęcie wspomnianej dyrektywy.

39.

W świetle powyższego i z uwagi na to, że z przywołanych postanowień traktatu FUE jasno wynika, że autorzy traktatu przyjęli podejście formalne ( 22 ), zgodnie z którym „akty ustawodawcze” są zakwalifikowywane jako takie tylko wtedy, gdy są przyjmowane zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą lub zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, wydaje mi się oczywiste, że sporne normy ISO nie mogą zostać uznane za należące do tej kategorii aktów ( 23 ).

40.

Z poprzedniej części opinii wynika, że w kontekście niniejszej sprawy wyłącznie dyrektywa 2014/40, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym, może być uznana za odpowiadającą definicji „aktu ustawodawczego” w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE. Używając sformułowania rządu niderlandzkiego: normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, stanowią co najwyżej „elementy” tego aktu ustawodawczego.

41.

Czy elementy te muszą zostać w całości opublikowane w Dzienniku Urzędowym zgodnie z art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE? Moim zdaniem nie.

42.

W tym zakresie pragnę zauważyć, że w swojej opinii w sprawie Heinrich ( 24 ), która dotyczyła przypadku, gdy załącznik do rozporządzenia ( 25 ) nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym, rzecznik generalna E. Sharpston podkreśliła, że brak publikacji takiego załącznika oznacza „publikację samych ram [aktu] bez ich wypełnienia [treści]” i stanowi „publikację wadliwą i nieadekwatną”, która nie spełnia wymogów art. 297 ust. 2 TFUE (dotyczącego publikacji aktów o charakterze nieustawodawczym przyjętych w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji).

43.

Zgadzam się z powyższą analizą, która wydaje mi się możliwa do zastosowania w systemie publikacji aktów ustawodawczych określonych w art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE. Moim zdaniem to ostatnie postanowienie byłoby pozbawione sensu, gdyby w Dzienniku Urzędowym miały być publikowane wyłącznie ramy formalizujące przyjęcie takiego aktu, a nie jego pełna „treść”.

44.

Jak wyjaśnię poniżej, publikacja w Dzienniku Urzędowym nie wydaje mi się jednak wymogiem na mocy wspomnianego postanowienia, jeżeli, jak w niniejszym przypadku, „elementami”, o których mowa w co najmniej jednym przepisie aktu ustawodawczego, są normy ISO, które odpowiadają jedynie technicznym wyjaśnieniom o charakterze pomocniczym w stosunku do „zasadniczych wymogów” tego aktu (kryterium pierwsze) i nie mają na celu nałożenia obowiązków na przedsiębiorstwa, których produktów lub działalności dotyczą te normy (kryterium drugie).

45.

Przez „zasadnicze wymogi” rozumiem reguły, które w akcie ustawodawczym Unii, którego celem jest określenie warunków wstępnych wprowadzania do obrotu produktów na rynku wewnętrznym (takich jak w niniejszym przypadku papierosów z filtrem), odnoszą się dokładnie do tych warunków i w ten sposób oddają istotę politycznego wyboru dokonanego przez prawodawcę w celu realizacji jego celów ( 26 ).

46.

W świetle tej definicji uważam, że kwestia, czy normy ISO, do których odnosi się taki akt ustawodawczy, muszą być publikowane w Dzienniku Urzędowym, zależy od tego, w jaki sposób są one związane z takimi „zasadniczych wymogami”, a tym samym zbliżają się do „treści” aktu. Mówiąc dokładniej, moim zdaniem należy dokonać rozróżnienia sytuacji, w której takie normy są techniczne i pomocnicze w stosunku do tych zasadniczych wymogów, od sytuacji, w której takie normy są niezbędne do uchwycenia ich zakresu lub zrozumienia ich treści.

47.

W niniejszej sprawie pragnę zauważyć, po pierwsze, że normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, mają na celu uszczegółowienie na poziomie technicznym metody, na podstawie której dokonuje się pomiaru wydzielanych substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie z papierosów z filtrem.

48.

Po drugie, ze związku między powyższym przepisem a art. 3 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że chociaż normy te dotyczą jedynie metody pomiaru stosowanej w celu sprawdzenia przestrzegania maksymalnego poziomu wydzielanych substancji przewidzianego w tym ostatnim przepisie, to odzwierciedlają one istotę wyboru polityki dokonanego przez prawodawcę Unii w celu realizacji jej celów w zakresie ochrony konsumentów, a w szczególności ochrony zdrowia ( 27 ). Ponadto z jednej strony papierosy z filtrem objęte dyrektywą 2014/40 nie mogą być wprowadzane do obrotu, jeżeli wspomniany poziom jest przekroczony (innymi słowy – poziom ten stanowi warunek wstępny wprowadzenia tych produktów do obrotu), a z drugiej strony poziom ten, który został wyraźnie określony ilościowo w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy ( 28 ), może być znany każdemu obywatelowi Unii niezależnie od tych norm.

49.

Wnioskuję, że w kontekście stosowania dyrektywy 2014/40 nie chodzi o sporne normy ISO, lecz o maksymalny poziom wydzielanych substancji określony w art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, który moim zdaniem należy uznać za „zasadnicze wymogi”. Ponadto normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, mają charakter pomocniczy w stosunku do tych wymogów.

50.

Poniżej wyjaśnię, że za tym wnioskiem przemawia to, iż te same normy nie nakładają obowiązków na producentów i importerów papierosów z filtrem (kryterium drugie).

51.

W odniesieniu do kryterium drugiego należy pamiętać, że „normy” w szerokim znaczeniu są zdefiniowane w ramach Unii jako „specyfikacj[e] techniczn[e] przyjęt[e] przez uznan[e] jednostk[i] normalizacyjn[e] […], zgodność z któr[ymi] nie jest obowiązkowa” ( 29 ). Dlatego też nie są one zasadniczo przeznaczone do nakładania obowiązków na przedsiębiorstwa, których produktów takie normy dotyczą.

52.

W związku z tym w świetle powyższej sekcji przyjmuję, że w przypadku gdy normy ISO są wykorzystywane przez prawodawcę Unii do nakładania obowiązków na takie przedsiębiorstwa, normy te powinny być co do zasady włączone do kategorii „zasadniczych wymogów” ( 30 ), a zatem powinny być publikowane w Dzienniku Urzędowym ( 31 ). Przestrzeganie ich stałoby się bowiem warunkiem wstępnym wprowadzenia danych produktów do obrotu na rynku wewnętrznym ( 32 ).

53.

W niniejszym przypadku uważam, że normy ISO wymienione w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40 nie mają na celu nałożenia obowiązków na producentów i importerów papierosów z filtrem.

54.

Prawdą jest, że przyjmując ten ostatni przepis, prawodawca Unii nie przewidział, jak mi się wydaje ( 33 ), możliwości pomiaru wydzielanych substancji w dymie z papierosów z filtrem na podstawie metody innej niż przewidziana w spornych normach ISO, w laboratoriach odpowiedzialnych, zgodnie z art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, za kontrolę tych wydzielanych substancji.

55.

Niemniej jednak uznając ten wiążący charakter w odniesieniu do laboratoriów kontrolnych ( 34 ), uważam, że jedynym rzeczywistym obowiązkiem producentów i importerów papierosów z filtrem w niniejszej sprawie jest zapewnienie, aby wydzielane substancje były zgodne z maksymalnym poziomem wydzielanych substancji określonym w art. 3 ust. 1 dyrektywy. Owi importerzy i producenci nie są zobowiązani do stosowania metody pomiaru przewidzianej w normach ISO wymienionych w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.

56.

Co więcej, ponieważ zgodność wspomnianych produktów należy oceniać zawsze jedynie w odniesieniu do tego maksymalnego poziomu wydzielanych substancji, wydaje mi się, że owi importerzy i producenci mogą upewnić się, nawet nie znając treści spornych norm ISO, że pułapy te są przestrzegane, i w ten sposób wprowadzić na rynek produkty, które spełniają te zasadnicze wymogi.

57.

W świetle powyższego uważam, że celem tych norm nie jest nakładanie obowiązków na producentów i importerów papierosów z filtrem, co potwierdza ich techniczny i pomocniczy charakter w stosunku do „zasadniczych wymogów” ustanowionych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2014/40, które z kolei na tych ostatnich spoczywają.

58.

Analiza dwóch kryteriów wskazanych w pkt 44 niniejszej opinii prowadzi mnie do wniosku, że normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, nie są objęte zasadą publikacji określoną w art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE. W porównaniu bowiem z maksymalnym poziomem wydzielanych substancji określonym w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, który to poziom stanowi „zasadnicze wymogi” tego aktu, owe normy pozostają elementami technicznymi i pomocniczymi, które moim zdaniem nie podlegają obowiązkowi opublikowania w Dzienniku Urzędowym.

59.

Dodam, że w sytuacji gdy spełniają one te dwa kryteria, wydaje mi się, iż wspomniane normy są wykorzystywane przez prawodawcę Unii w sposób, który ostatecznie podobny jest do tego, jaki przewidziano w odniesieniu do norm zharmonizowanych przyjętych na podstawie dyrektyw „nowego podejścia” ( 35 ), w przypadku których prawodawca uznał, iż wystarczająca jest publikacja odniesień do tych norm w Dzienniku Urzędowym.

60.

W tym względzie chciałbym zwrócić uwagę, że w wyroku James Elliott Construction ( 36 ), który dotyczył takiej normy zharmonizowanej ( 37 ), Trybunał wskazał, po odnotowaniu, iż skutki prawne takiej normy zależą od uprzedniej publikacji odniesień do niej w Dzienniku Urzędowym, że jest właściwy do udzielenia wykładni jej treści w trybie prejudycjalnym. Trybunał nie wziął pod uwagę okoliczności, że treść norm zharmonizowanych nie jest w całości publikowana w Dzienniku Urzędowym.

61.

Pragnę zauważyć w tym względzie, że Trybunał, także w orzeczeniach w trybie prejudycjalnym, zawsze kwestionuje przesłanki dotyczące wykładni prawa Unii, które wydają mu się wątpliwe ( 38 ). Tymczasem nie uczynił tego w niniejszym przypadku, mimo że uchybienie obowiązującym wymogom w zakresie publikacji miałoby bezpośredni wpływ na możliwość wywarcia przez tę normę skutku prawnego ( 39 ).

62.

W świetle powyższych rozważań uważam, że na część pierwszą pierwszego pytania prejudycjalnego należy odpowiedzieć w ten sposób, że brak pełnej publikacji w Dzienniku Urzędowym treści norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, nie narusza art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE.

63.

W części drugiej pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza do ustalenia czy warunki dostępu do treści spornych norm ISO są zgodne z zasadą przejrzystości, która leży między innymi u podstaw art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE.

64.

Moja analiza tego zagadnienia zostanie sporządzona w następujący sposób. W części pierwszej wyjaśnię, co należy rozumieć przez zasadę przejrzystości, na którą powołuje się sąd odsyłający w swoim pytaniu. Wyjaśnię, że moim zdaniem sąd ten w rzeczywistości odnosi się do zasady swobodnego dostępu do treści prawa, której znaczenie przypomniałem już w pkt 25 niniejszej opinii. W części drugiej wskażę, że kwestią, którą należy rozważyć na tym etapie, jest to, czy instytucje Unii powinny przewidzieć warunki dostępu bardziej korzystne niż te, które już przewiduje ISO (która nakłada obowiązek uiszczania opłat na osoby chcące uzyskać dostęp do treści opracowywanych przez nią norm), tj. zapewnić, aby normy te były bezpośrednio i nieodpłatnie wszystkim udostępniane . Zwracam uwagę, że odpowiedź na to pytanie zależy od kwestii, czy warunki dostępu do treści tych norm są uzasadnione i czy nie utrudniają w sposób nieproporcjonalny możliwości zapoznania się z nimi przez obywateli.

65.

Pojęcie „przejrzystości” nie jest przejęte słowo w słowo w postanowieniach traktatów. To właśnie wyrażenie „zasada otwartości” zostało wybrane przez autorów traktatów w art. 1 ust. 2 TUE, który odnosi się do decyzji podejmowanych z jak największym poszanowaniem tej zasady i jak najbliżej obywateli, oraz w art. 15 ust. 1 TFUE, który stanowi, że „[w] celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego” instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem tej zasady.

66.

Trybunał dokonał wykładni zasady otwartości w ten sposób, że jest ona określona w sposób ogólny we wspominanych przepisach i skonkretyzowana w szczególności przez „prawo dostępu” do dokumentów, zapisane w art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 karty, oraz w rozporządzeniu nr 1049/2001 ( 40 ).

67.

Przejrzystość jest powiązana z prawem dostępu do dokumentów na mocy motywu 2 tego rozporządzenia ( 41 ). Jak rozumiem, prawo to nie leży u podstaw obowiązku publikacji ustanowionego już w art. 297 TFUE, lecz stanowi jego uzupełnienie, poprzez zobowiązanie instytucji do publicznego udostępniania kategorii dokumentów nieobjętych tym ostatnim postanowieniem ( 42 ).

68.

W tym kontekście wydaje mi się, że przejrzystość odnosi się zatem bardziej do możliwości sprawdzenia przez obywateli wszystkich informacji, na których opiera się akt ustawodawczy ( 43 ), niż do możliwości dostępu do treści samego aktu prawnego i jego „elementów”, co stanowi sedno sprawy w niniejszym przypadku.

69.

W świetle powyższego wydaje mi się, że w części drugiej pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający dąży w istocie do postawienia Trybunałowi pytań dotyczących nie zasady przejrzystości, lecz zasady swobodnego dostępu do treści prawa. Moim zdaniem oczywiste jest, że ta zasada, która bez wątpienia nie jest zapisana w tekstach traktatów ani w karcie, ale jest niezbędna jako podstawa zasady państwa prawnego zapisanej w art. 2 TUE, leży u podstaw art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE. Czy może być bowiem silniejszy i bardziej konkretny wyraz wspomnianej zasady niż obowiązek publikowania treści prawa?

70.

Moim zdaniem w sytuacji, gdy postanowienie to nie wprowadza obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym elementów, o których mowa w przepisach aktu ustawodawczego (takich jak w niniejszej sprawie normy ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40), ta sama zasada zobowiązuje instytucje Unii do zapewnienia możliwie najszerszego dostępu do tych elementów wszystkim obywatelom. Dlatego też wszelkie ograniczenia możliwości swobodnego zapoznania się z tymi elementami przez obywateli muszą być z jednej strony uzasadnione, a z drugiej strony nie mogą utrudniać tej możliwości w sposób nieproporcjonalny.

71.

Jak wskazałem w pkt 26 niniejszej opinii, zasada swobodnego dostępu do treści prawa służy dwojakim celom. Po pierwsze, jest ona konsekwencją zasady pewności prawa, która zobowiązuje, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do swych skutków, tak by zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii ( 44 ). Po drugie, gwarantując obywatelom swobodny dostęp do treści prawa, tj. do wszystkich tekstów przyjętych przez organy publiczne, które regulują życie społeczne, umożliwia im ona korzystanie z ich demokratycznych praw. Nikt nie może kwestionować prawa i domagać się jego zmiany, jeśli nie ma możliwości zapoznania się z nim.

72.

Niniejsza sprawa dotyczy tego drugiego wymiaru zasady swobodnego dostępu do treści prawa. Powstaje on bowiem właśnie w kontekście, w którym podmioty, które wyraźnie miały wiedzę o treści norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, sprzeciwiają się metodzie przewidzianej w tych normach w celu uzyskania możliwości wycofania produktów, które uważają one za niezgodne z normami, i zmierzają ostatecznie do podważenia wyboru prawodawcy Unii dotyczącego oparcia się na wspomnianych normach.

73.

W kolejnej części wyjaśnię powody, dla których uważam, że w niniejszej sprawie warunki dostępu do treści norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, a mianowicie to, że instytucje Unii nie przewidują bardziej korzystnych warunków dostępu dla ogółu społeczeństwa niż te, które zostały już przewidziane przez ISO, są uzasadnione i nie utrudniają w sposób nieproporcjonalny możliwości zapoznania się przez społeczeństwo z treścią tych norm.

74.

W niniejszej sprawie płatny dostęp do treści spornych norm ISO jest uzasadniony tym, że zostały one opracowane przez organizację prywatną (ISO), której środki finansowe pochodzą między innymi ze sprzedaży opracowywanych przez nią norm. Prawidłowe funkcjonowanie tej organizacji zależy od możliwości uzyskania przez nią zwrotu z inwestycji, przy uwzględnieniu w szczególności faktu, że normy te, ze względu na swoją złożoność i techniczny charakter, wymagają znacznej mobilizacji zasobów osobowych i materialnych ISO. Ponadto ponieważ organizacja ta rości sobie prawa autorskie do norm, które przyjmuje, bezpośrednie i nieodpłatne udostępnienie ich stanowiłoby uchylenie się od uznania istnienia takich praw.

75.

Ważne jest również, aby członkowie ISO (tj. krajowe jednostki normalizacyjne) mogli sprzedawać te normy, ponieważ zatrzymują oni znaczną część zysków z takiej sprzedaży ( 45 ).

76.

W świetle tych informacji oczywiste jest, że gdyby instytucje Unii zostały zobowiązane do zapewnienia bezpośredniego i nieodpłatnego publicznego dostępu do norm, skutkowałoby to zmniejszeniem ( 46 ) inwestycji dokonywanych przez te jednostki normalizacyjne w badania i rozwój norm.

77.

Otóż w tym względzie moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że normy ISO zajmują ważne miejsce w unijnym krajobrazie stanowienia norm, ponieważ w szczególności wiele norm europejskich jest opracowywanych na ich podstawie ( 47 ), a Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) i ISO zawarły umowę ( 48 ) o współpracy technicznej dającą zasadniczo normom ISO pierwszeństwo przed normami europejskimi ( 49 ). Stosowanie norm międzynarodowych, a w szczególności norm ISO, jest również konieczne w świetle porozumienia w sprawie barier technicznych w handlu (TBT) ( 50 ), którego stronami są wszyscy członkowie Światowej Organizacji Handlu (WTO), w tym Unia.

78.

Ponadto prawodawca postrzega normalizację w szerszym zakresie jako strategiczne ( 51 ) narzędzie wspierające prawodawstwo i polityki Unii ( 52 ).

79.

Chociaż normy tradycyjnie przedstawiane są bowiem jako forma kodyfikacji wiedzy przez specjalistów i dla specjalistów ( 53 ), są one istotne dla rozwoju rynku wewnętrznego. Uznaje się również, że mają one coraz większe znaczenie dla handlu międzynarodowego ( 54 ). Oprócz znacznych korzyści gospodarczych (zwłaszcza w zakresie konkurencyjności przedsiębiorstw ( 55 ) i ułatwień w handlu ( 56 )) są one wszechobecne w życiu codziennym ( 57 ), jak również w wielu obszarach polityki publicznej ( 58 ).

80.

W świetle powyższych rozważań uważam, że to, iż instytucje Unii nie przewidują bardziej korzystnych warunków dostępu do treści norm ISO niż warunki wprowadzone przez ISO (i przez niektóre krajowe jednostki normalizacyjne), jest uzasadnione z jednej strony potrzebą finansowania przez tę organizację i te jednostki opracowywania ich norm i ich działalności, a z drugiej strony znaczeniem tych norm dla prawodawstwa Unii. Pozostaje mi jednak rozważyć, czy obciążenie, jakie wynika z tych taryf dla obywatela, nie stanowi nieproporcjonalnego ograniczenia możliwości zapoznania się przez niego z tą treścią.

81.

W tym względzie chciałbym przypomnieć przede wszystkim, że każdy obywatel Unii może uzyskać dostęp do treści norm opracowanych przez ISO. Jedyna przeszkoda w tym dostępie ma charakter pieniężny, ponieważ udostępnienie tych treści przez tę organizację jest uzależnione od warunku uiszczenia opłat za dostęp, które ta organizacja wprowadza.

82.

Ponadto następujące elementy wydają mi się szczególnie warte podkreślenia.

83.

Po pierwsze, obciążenie obywateli należy wyważyć z interesem prawodawcy Unii, jakim jest posiadanie skutecznego i efektywnego systemu normalizacji, który nie tylko stanowi elastyczną i przejrzystą podstawę, ale jest również opłacalny finansowo ( 59 ).

84.

W tym względzie chciałbym zwrócić uwagę, że fakt, iż normy są opracowywane przez podmioty prywatne (takie jak ISO), ma zalety, na których prawodawca Unii zdecydował się oprzeć swoją technikę legislacyjną, odnosząc się do tych norm w rozporządzeniach i dyrektywach. Należą do nich: wysoki poziom wiedzy specjalistycznej tych podmiotów, ich zdolność do szybkiego dostosowania się do nowych kwestii technicznych oraz elastyczność ich procedur, która pozwala w szczególności na udział podmiotów prywatnych ( 60 ).

85.

Po drugie, obciążenie to należy również zestawić z interesem specjalistów, którzy chcą mieć pewność, że prawodawca unijny nie zrezygnuje ze stosowania tych norm ze względu na ich odpłatny charakter. W tej kwestii Komisja wskazała, że ponieważ powszechną praktyką jest, że podmioty działające na rynku właściwym są reprezentowane w jednostkach normalizacyjnych ( 61 ), również w interesie tych ostatnich leży, aby prawodawstwo Unii korzystało z norm opracowanych przez te prywatne podmioty i nie określało samo tych specyfikacji technicznych.

86.

Niemniej jednak wydaje mi się, że interesy specjalistów mają mniejsze znaczenie w sprawie takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, ponieważ sporne normy dotyczą dziedzin – konkretnie zdrowia i ochrony konsumentów – w których, jak wskazałem w pkt 31 niniejszej opinii, obywatele są tym bardziej skłonni dążyć do dochodzenia swoich praw. W tym przypadku instytucje Unii muszą moim zdaniem w szczególności upewnić się, że obywatele mają jak najszerszy dostęp do treści tych norm.

87.

Po trzecie, w tym względzie chciałbym dodać, że chociaż z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1025/2012 wynika w szczególności, iż prawodawca unijny nie przewidział, że dostęp do norm (w szerokim znaczeniu) powinien być automatycznie nieodpłatny, to pozostaje faktem, że krajowe jednostki normalizacyjne podlegają na mocy tego przepisu obowiązkowi zachęcania małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) do takiego dostępu i jego ułatwiania ( 62 ). Wspomniany przepis już sam w sobie odzwierciedla zatem poszukiwanie właściwej równowagi między troską o to, by uczynić wspomniany dostęp jak najłatwiejszym, a uznaniem faktu, że odpłatny charakter norm pozostaje zasadniczym elementem unijnego systemu normalizacji.

88.

Chociaż obowiązki te nie zostały wyraźnie rozszerzone w celu ułatwienia dostępu ogółowi społeczeństwa, wydaje mi się, że w praktyce może tak być ( 63 ). W szczególności okoliczność, że treść norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, jest dostępna w ISO wyłącznie odpłatnie, nie oznacza, iż nie jest możliwe zapoznanie się z nimi nieodpłatnie za pomocą innych środków.

89.

W tej kwestii Parlament i VSK słusznie wskazują, że w niniejszym przypadku niderlandzka jednostka normalizacyjna umożliwia nieodpłatnie wgląd do treści spornych norm ISO ( 64 ). Inne krajowe jednostki normalizacyjne również przewidują tę możliwość ( 65 ).

90.

Po czwarte i ostatnie, kwoty, jakie mają zapłacić obywatele Unii ( 66 ), którzy chcą mieć dostęp do treści tych norm i zwracają się o ów dostęp do ISO lub krajowych jednostek normalizacyjnych, w żadnym wypadku nie wydają mi się wygórowane ( 67 ).

91.

W świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że zasada swobodnego dostępu do treści prawa nie wymaga ani zapewnienia w sposób bezwzględny bezpośredniego i swobodnego dostępu do norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/40, ani ich publikacji w Dzienniku Urzędowym. Warunki dostępu do tych norm nie ograniczają w sposób nieproporcjonalny możliwości zapoznania się z nimi przez obywateli i odzwierciedlają właściwą równowagę między z jednej strony wymogami tej zasady, a z drugiej strony różnymi wchodzącymi w grę interesami.

92.

Na koniec chciałbym dodać, że polityka nieodpłatnego wglądu realizowana przez niderlandzką jednostkę normalizacyjną (z której wynika, że skarżący w postępowaniu głównym mogli nieodpłatnie zapoznać się z treścią tych norm, przy założeniu, że o to wnioskowali) ( 68 ), wydaje mi się całkowicie godna pochwały ( 69 ), zwłaszcza że nie przyczynia się ona do utraty możliwości sprzedaży przez krajowe jednostki normalizacyjne norm ISO każdemu, kto chce je pobrać lub otrzymać ich kopię. Moim zdaniem polityka ta powinna być w miarę możliwości rozszerzona, a nawet wspierana przez prawodawcę unijnego, w drodze formalnej decyzji, która miałaby na celu uzupełnienie gwarancji wprowadzonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1025/2012.

93.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne przedstawione przez rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie, Niderlandy) odpowiedział w następujący sposób:

Warunki dostępu do norm ISO, o których mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE, nie naruszają ani art. 297 ust. 1 akapit trzeci TFUE, ani zasady swobodnego dostępu do treści prawa leżącej u podstaw tego postanowienia.