Sprawa T‑246/19

Królestwo Kambodży i Cambodia Rice Federation (CRF)

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 9 listopada 2022 r.

Środki ochronne – Rynek ryżu – Przywóz ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i Mjanmy/Birmy – Rozporządzenie (UE) 978/2012 – Pojęcie „producentów unijnych” – Pojęcie „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” – Poważne trudności – Prawo do obrony – Istotne fakty i ustalenia – Oczywiste błędy w ocenie

Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Zarzuty, jakie mogą być podniesione przeciwko zaskarżonej decyzji – Zarzut niepodniesiony na etapie postępowania administracyjnego – Dopuszczalność

(art. 263 TFUE)

(zob. pkt 38)
Wspólna polityka handlowa – Środki ochrony handlowej – Uprawnienia dyskrecjonalne instytucji – Kontrola sądowa – Granice

(art. 207 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 40–42, 117)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Środki ochronne o charakterze generalnym – Ponowne wprowadzenie ceł określonych we wspólnej taryfie celnej – Przywóz danego produktu w ilościach lub po cenach powodujących poważne trudności dla unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów – Określenie produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących – Uwzględnienie kryterium pochodzenia mającego zastosowanie do produktu przywożonego korzystającego z preferencji taryfowych – Niedopuszczalność

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12, art. 22 ust. 1, 2, art. 33).

(zob. pkt 70–77)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Ogólne środki ochronne – Ponowne wprowadzenie ceł określonych we wspólnej taryfie celnej – Przywóz danego produktu w ilościach lub po cenach powodujących poważne trudności dla unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów – Pojęcie produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących – Kryteria

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12, art. 22 ust. 1, 2)

(zob. pkt 80–82)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Ogólne środki ochronne – Ponowne wprowadzenie ceł określonych we wspólnej taryfie celnej – Przywóz danego produktu w ilościach lub po cenach powodujących poważne trudności dla unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów – Ustalenie istnienia szkody poniesionej przez przemysł Unii – Obliczanie marginesu podcięcia cenowego – Porównanie cen przywozu z cenami przemysłu Unii – Dostosowanie – Ciężar dowodu – Obowiązki spoczywające na Komisji

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12, art. 22 ust. 1, 2)

(zob. pkt 124, 125, 144)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Ogólne środki ochronne – Ponowne wprowadzenie ceł określonych we wspólnej taryfie celnej – Przywóz danego produktu w ilościach lub po cenach powodujących poważne trudności dla unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów – Ustalenie istnienia szkody poniesionej przez przemysł Unii – Obliczenie podcięcia ceny przywozowej – Obowiązek dokonania sprawiedliwego porównania ceny rozpatrywanego produktu z ceną produktu podobnego – Porównanie dokonane między cenami uzyskiwanymi na różnych poziomach handlu – Naruszenie

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12, art. 22 ust. 1, 2)

(zob. pkt 128)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Tymczasowe wstrzymanie korzystania z ogólnego systemu preferencji taryfowych – Prawo do obrony – Obowiązek Komisji – Ujawnienie szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których instytucja ta przyjmuje decyzje – Warunek – Wniosek zainteresowanych stron – Brak

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12; rozporządzenie Komisji nr 1083/2013, art. 17)

(zob. pkt 171–176, 186)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawo dostępu do akt – Przestrzeganie w ramach postępowania administracyjnego – Dochodzenia poprzedzające przyjęcie rozporządzeń ustanawiających środki ochronne – Spoczywający na instytucjach obowiązek ujawnienia informacji zainteresowanym przedsiębiorstwom – Obowiązek wysłuchania zainteresowanego przed przyjęciem niekorzystnego dla niego aktu – Zakres

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12; rozporządzenie Komisji nr 1083/2013, art. 17)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Tymczasowe wstrzymanie korzystania z ogólnego systemu preferencji taryfowych – Prawo do obrony – Obowiązek Komisji – Ujawnienie szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których instytucja ta przyjmuje decyzje – Naruszenie – Postępowanie administracyjne, które w braku tego naruszenia mogłoby doprowadzić do innego wyniku – Stwierdzenie nieważności danego aktu

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12; rozporządzenie Komisji nr 1083/2013, art. 17)

(zob. pkt 205–207)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Tymczasowe wstrzymanie korzystania z ogólnego systemu preferencji taryfowych – Prawo do obrony – Obowiązek Komisji – Ujawnienie szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których instytucja ta przyjmuje decyzje – Zakres

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12; rozporządzenie Komisji nr 1083/2013, art. 17)

(zob. pkt 225, 226)
Unia celna – Wspólna taryfa celna – Ogólny system preferencji taryfowych ustanowiony na rzecz krajów rozwijających się – Tymczasowe wstrzymanie korzystania z ogólnego systemu preferencji taryfowych – Prawo do obrony – Spoczywający na instytucjach obowiązek ujawnienia informacji zainteresowanym przedsiębiorstwom – Nieprzekazanie przez Komisję informacji uzasadniających sprawiedliwy charakter porównania ceny przywozowej z ceną przemysłu Unii – Naruszenie prawa do obrony

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 978/12; rozporządzenie Komisji nr 1083/2013, art. 17)

(zob. pkt 234–241, 243, 244)

Streszczenie

Od 2012 r. w ramach rozwiązania „wszystko oprócz broni”, mającego na celu wspieranie rozwoju krajów słabo rozwiniętych, przywóz ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i z Mjanmy/Birmy korzystał z pełnego zawieszenia ceł określonych we wspólnej taryfie celnej.

Na podstawie dochodzenia w sprawie środków ochronnych Komisja Europejska uznała w 2018 r., że ryż siewny indyjski bielony lub półbielony pochodzący z Kambodży i Mjanmy/Birmy był przywożony w ilościach i po cenach, które powodowały poważne trudności dla przemysłu Unii. W związku z tym na mocy rozporządzenia 2019/67 ( 1 ) Komisja wprowadziła ponownie stawki celne określone we wspólnej taryfie celnej na przywóz tego ryżu w okresie trzech lat i wprowadziła stopniowe obniżanie mających zastosowanie stawek celnych.

Sąd uwzględnił wniesioną przez Królestwo Kambodży i Cambodia Rice Federation skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W swym wyroku Sąd po raz pierwszy dokonał wykładni art. 22 i 23 rozporządzenia GSP ( 2 ), a w szczególności pojęć dotyczących „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”, jak też warunków odnoszących się do dowodu istnienia poważnych trudności dla przemysłu Unii.

Ocena Sądu

Przede wszystkim, co się tyczy pojęcia „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” i definicji przemysłu Unii, Sąd zaznaczył na wstępie, że w ramach dochodzenia w sprawie środków ochronnych należy brać pod uwagę zarówno unijnych producentów „produktów podobnych”, jak i producentów produktów „bezpośrednio konkurujących”.

Następnie stwierdził on, że w niniejszej sprawie przy ocenie istnienia poważnych trudności napotkanych przez producentów unijnych Komisja uznała, iż ryż siewny indyjski bielony lub półbielony uzyskiwany z ryżu niełuskanego uprawianego i zbieranego w Unii stanowi „produkt podobny lub bezpośrednio konkurujący”.

W tym względzie Sąd wskazał w pierwszej kolejności, iż Komisja niesłusznie uważa, że do „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” w rozumieniu art. 22 ust. 1 rozporządzenia GSP należy stosować warunek pochodzenia produktów przywożonych z krajów korzystających z preferencji taryfowych w rozumieniu art. 33 rozporządzenia GSP i rozporządzenia delegowanego 2015/2446 ( 3 ).

Prawodawca Unii odsyła bowiem do reguł pochodzenia jedynie w odniesieniu do produktów przywożonych. Ponadto art. 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia GSP nie wskazuje, że analiza wpływu przywozu produktów pochodzących z kraju korzystającego na sytuację gospodarczą lub finansową producentów unijnych powinna uwzględniać pochodzenie produktów wytwarzanych przez tych ostatnich, a tym samym ograniczać ich krąg do producentów unijnych, którzy mogą korzystać z przewidzianej w tym przepisie ochrony.

W drugiej kolejności Sąd uznał, że ryż siewny indyjski bielony lub półbielony wyprodukowany w Unii należy uznać za produkt podobny lub bezpośrednio konkurujący z ryżem siewnym indyjskim bielonym lub półbielonym pochodzącym z Kambodży, niezależnie od pochodzenia surowca, który wykorzystano do jego przetworzenia.

Ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, niezależnie od pochodzenia surowca, ma bowiem te same podstawowe cechy fizyczne, techniczne i chemiczne oraz to samo zastosowanie. Jest on zatem zamienny i może zostać zastąpiony innym ryżem siewnym indyjskim bielonym lub półbielonym, zarówno przez podmioty poddające ryż bieleniu w Unii, jak i przez konsumentów.

Komisja była zatem zobowiązana, w ramach analizy wpływu przywozu ryżu indyjskiego pochodzącego z Kambodży na ceny stosowane w przemyśle unijnym, wziąć pod uwagę wszystkie podmioty poddające ryż bieleniu w Unii, które wytwarzają ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, bez względu na pochodzenie przetwarzanego przez te podmioty ryżu niełuskanego.

Ponieważ Komisja wykluczyła część producentów z oceny szkody, Sąd zwrócił uwagę, że u źródeł błędu w analizie istnienia poważnych trudności leży również błędna definicja producentów unijnych.

W trzeciej kolejności Sąd stwierdził, że ograniczając zakres definicji producentów unijnych, których należy uwzględnić przy ocenie szkody, poprzez odniesienie do pochodzenia surowca przetworzonego w ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, Komisja de facto rozszerzyła zakres ochrony, obejmując nim unijnych plantatorów ryżu, gdyż tylko na ich sytuację rzeczywisty wpływ wywiera ryż uprawiany w Unii. Tymczasem taka wykładnia nie może być uzasadniona w świetle definicji przemysłu unijnego zawartej w motywach 22 i 23 zaskarżonego rozporządzenia, która odnosi się wyraźnie jedynie do unijnych podmiotów poddających ryż bieleniu.

W związku z powyższym Sąd orzekł, że Komisja naruszyła prawo i popełniła oczywisty błąd w ocenie, ograniczając w sposób arbitralny zakres prowadzonego przez nią dochodzenia dotyczącego szkody wyrządzonej przemysłowi Unii jedynie do podmiotów wytwarzających ryż siewny indyjski bielony lub półbielony w procesie przetwarzania ryżu niełuskanego uprawianego lub zebranego w Unii.

Odnosząc się następnie do analizy podcięcia cenowego, Sąd stwierdził, że Komisja nie oparła się na dowodach ani na wiarygodnych i istotnych poszlakach, które pozwalałyby na poparcie jej decyzji o dokonaniu dostosowań.

Po pierwsze, podział geograficzny leżący u podstaw „oczywistego faktu”, że konkurencja, której przedmiotem jest ryż siewny indyjski bielony lub półbielony w Unii, istnieje na północy Europy, nie jest poparty wiarygodnymi i istotnymi dowodami. To samo dotyczy podjętej przez Komisję decyzji o zastosowaniu do całej produkcji ryżu siewnego indyjskiego w Unii jednolitej stawki 49 EUR za tonę z tytułu kosztów transportu, bez ograniczania dostosowania do pewnej części unijnej sprzedaży ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego, która rzeczywiście wymagałaby takiego transportu z południa na północ Europy.

Po drugie, okoliczności, na które powołuje się Komisja w celu uzasadnienia dostosowania cen przywozowych, nie są wystarczająco przekonujące lub nie istnieją i nie można ich uznać za dowody czy zbieżne poszlaki pozwalające na ustalenie istnienia czynnika, na podstawie którego dokonano dostosowania cen przywozowych, i na określenie jego wpływu na porównywalność cen.

Po trzecie, Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie dostosowania analizy podcięcia cenowego w celu uwzględnienia różnic w poziomie handlu oraz porównania cen ryżu bielonego sprzedawanego luzem z cenami ryżu sprzedawanego w opakowaniach, ani żadnej wskazówki, która pozwalałaby na ustalenie istnienia czynników, na podstawie których dokonano tego dostosowania, i na określenie ich wpływu na porównywalność cen.

Wreszcie, co się tyczy spoczywającego na Komisji obowiązku ujawnienia szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń lub innych faktów i ustaleń leżących u podstaw jej decyzji, Sąd wskazał, że art. 17 rozporządzenia delegowanego nr 1083/2013 ( 4 ) nie uzależnia go wcale od jakiegokolwiek żądania pochodzącego od zainteresowanych stron. Obowiązek ten należy odróżnić zarówno od przysługującego zainteresowanym stronom na podstawie art. 16 rozporządzenia delegowanego nr 1083/2013 i art. 12 ust. 1 decyzji 2019/339 ( 5 ) prawa do przedstawienia na piśmie żądania udzielenia dostępu do akt sprawy na etapie administracyjnym, jak i od kwestii ewentualnej interwencji rzecznika praw stron w przypadku odmowy lub sporu co do poufności pewnych dokumentów. Sąd wyjaśnił także, że art. 17 rozporządzenia delegowanego nr 1083/2013 nie zawiera żadnej wskazówki pozwalającej przyjąć, że ujawnienie to ma charakter czysto orientacyjny. Jako że przepis ten ustanawia spoczywający na Komisji obowiązek ujawnienia szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których podejmuje ona decyzje, obowiązek taki dotyczy a fortiori samych istotnych faktów i ustaleń.

( 1 ) Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2019/67 z dnia 16 stycznia 2019 r. wprowadzające środki ochronne wobec przywozu ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i Mjanmy/Birmy (Dz.U. 2019, L 15, s. 5).

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 978/2012 z dnia 25 października 2012 r. wprowadzające ogólny system preferencji taryfowych i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 732/2008 (Dz.U. 2012, L 303, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem GSP”, z ang. Generalised Scheme of Preferences).

( 3 ) Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie nr 952/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (Dz.U. 2015, L 343, s. 1).

( 4 ) Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1083/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 r. ustanawiające zasady dotyczące procedury tymczasowego wycofania preferencji taryfowych oraz wprowadzenia ogólnych środków ochronnych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 978/2012 wprowadzającego ogólny system preferencji taryfowych (Dz.U. 2013, L 293, s. 16).

( 5 ) Decyzja przewodniczącego Komisji Europejskiej (UE) 2019/339 z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie funkcji i zakresu uprawnień rzecznika praw stron w niektórych postępowaniach w sprawie handlu (Dz.U. 2019, L 60, s. 20).