WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)

z dnia 3 grudnia 2020 r. ( *1 )

Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Artykuł 3 lit. h) – Nowe instalacje – Artykuł 10a – Przejściowy system przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji – Decyzja 2011/278/UE – Artykuł 18 ust. 1 lit. c) – Poziom działalności związanej z paliwami – Artykuł 18 ust. 2 akapit drugi – Wartość odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych

W sprawie C‑320/19

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 kwietnia 2019 r., w postępowaniu:

Ingredion Germany GmbH

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland,

TRYBUNAŁ (piąta izba),

w składzie: E. Regan (sprawozdawca), prezes izby, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos i I. Jarukaitis, sędziowie,

rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,

sekretarz: D. Dittert, kierownik wydziału,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 marca 2020 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–	w imieniu Ingredion Germany GmbH – D. Lang i L. Borchardt, Rechtsanwälte,

–	w imieniu Bundesrepublik Deutschland – J. Steegmann i H. Barth, w charakterze pełnomocników,

–	w imieniu rządu niemieckiego – D. Klebs, w charakterze pełnomocnika,

–	w imieniu Komisji Europejskiej – początkowo J.-F. Brakeland i A. Becker, a następnie A. Becker i B. De Meester, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 2020 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 130, s. 1).

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Ingredion Germany GmbH a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Umweltbundesamt (urząd federalny ds. środowiska, Niemcy), w przedmiocie określenia odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych do celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (zwanych dalej „uprawnieniami do emisji”) nowej instalacji posiadającej podinstalację objętą wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie.

Ramy prawne

Prawo Unii

Dyrektywa 2003/87

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmieniona dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63) (zwana dalej „dyrektywą 2003/87”), ustanowiła system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na poziomie Unii Europejskiej. System ten działa od dnia 1 stycznia 2005 r. we wszystkich państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej dyrektywy trzeci okres rozliczeniowy obejmuje osiem lat od roku 2013 do 2020 (zwany dalej „trzecim okresem rozliczeniowym”).

Motywy 5 i 7 dyrektywy 2003/87 mają następujące brzmienie:

„(5)

Wspólnota oraz jej państwa członkowskie uzgodniły, iż będą wspólnie spełniać swoje zobowiązania w celu zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie Protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją [Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącą zatwierdzenia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnego wykonania wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. 2002, L 130, s. 1)]. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia.

[…]

(7)	Przepisy wspólnotowe odnoszące się do rozdzielania przydziałów [uprawnień] przez państwa członkowskie są niezbędne w celu przyczynienia się do zachowania spójności rynku wewnętrznego oraz w celu uniknięcia zakłócania konkurencji”.

Artykuł 3 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

„nowa instalacja” oznacza:

–	każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączniku I, która uzyskała zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r.;

–	każdą instalację prowadzącą po raz pierwszy działanie włączone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, lub

–	każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączniku I lub działanie włączone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, która uległa znaczącemu rozszerzeniu po dniu 30 czerwca 2011 r., tylko w zakresie objętym tym rozszerzeniem;

[…]”.

6	Artykuł 10 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Sprzedaż uprawnień na aukcji”, przewiduje w ust. 1: „Począwszy od 2013 r., państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie są przydzielone jako bezpłatne uprawnienia zgodnie z art. 10a i 10c. […]”.

Zgodnie z art. 10a wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Wspólnocie”:

„1. Do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące przydziału uprawnień […].

[…]

Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO2, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji. Nie dokonuje się żadnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiejkolwiek formy wytwarzania energii elektrycznej, z wyjątkiem przypadków objętych art. 10c oraz energii wytwarzanej z gazów odlotowych.

[…]

2. Punktem wyjścia podczas określania zasad dotyczących ustanawiania wskaźników ex ante w poszczególnych sektorach lub podsektorach są średnie parametry 10% najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze we Wspólnocie w latach 2007–2008. Komisja konsultuje się z zainteresowanymi stronami, w tym z danymi sektorami i podsektorami.

Rozporządzenia przyjęte na mocy art. 14 i 15 przewidują zharmonizowane zasady dotyczące monitorowania, sprawozdawczości i weryfikacji emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją, w celu ustanowienia wskaźników ex ante.

[…]

7. Pięć procent liczby uprawnień w całej Wspólnocie, określonej zgodnie z art. 9 i 9a dla okresu 2013–2020, jest rezerwowanych dla nowych instalacji jako maksymalna liczba uprawnień, która może być im przydzielona zgodnie z zasadami przyjętymi na mocy ust. 1 niniejszego artykułu. Uprawnienia znajdujące się w tej ogólnowspólnotowej rezerwie, które nie są przydzielone nowym instalacjom ani wykorzystane zgodnie z ust. 8, 9 lub 10 niniejszego artykułu w latach 2013–2020, zostają sprzedane na aukcji przez państwa członkowskie, z uwzględnieniem poziomu, do którego instalacje w państwach członkowskich wykorzystały tę rezerwę, zgodnie z art. 10 ust. 2, oraz – w odniesieniu do szczegółowych ustaleń i harmonogramu – zgodnie z art. 10 ust. 4, jak również z odpowiednimi przepisami wykonawczymi.

[…]

Do 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje zharmonizowane zasady dotyczące stosowania definicji »nowej instalacji«, w szczególności w związku z definicją »znaczącej rozbudowy« instalacji.

[…]

11. Z zastrzeżeniem art. 10b, w roku 2013 liczba bezpłatnych uprawnień przydzielonych na mocy ust. 4[–]7 niniejszego artykułu wynosi 80% liczby uprawnień określonej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 1. Następnie liczba bezpłatnych uprawnień jest corocznie zmniejszana o taką samą wielkość aż do osiągnięcia poziomu 30% w roku 2020, w celu osiągnięcia całkowitej likwidacji przydziałów bezpłatnych uprawnień w roku 2027.

[…]”.

Dyrektywa 2009/29

Dyrektywa 2009/29 w motywach 8, 15 i 23 stanowi:

„(8)

Doświadczenia zgromadzone w trakcie pierwszego okresu handlu uprawnieniami do emisji pokazują wprawdzie potencjał systemu wspólnotowego, a sfinalizowanie krajowych planów rozdziału uprawnień na drugi okres handlu uprawnieniami do emisji doprowadzi do znaczącego zmniejszenia emisji do roku 2012, jednak przeprowadzony w 2007 r. przegląd potwierdził, że niezbędny jest bardziej zharmonizowany system handlu uprawnieniami do emisji w celu lepszego wykorzystania jego zalet, uniknięcia zakłóceń na rynku wewnętrznym oraz ułatwienia powiązania go z innymi systemami handlu uprawnieniami do emisji. Należy ponadto zapewnić większą przewidywalność systemu oraz rozszerzyć jego zakres przez włączenie kolejnych sektorów i gazów, aby wzmocnić sygnał cenowy CO2 konieczny do przyspieszenia niezbędnych inwestycji, oraz przez oferowanie nowych możliwości ograniczenia emisji, co doprowadzi do obniżenia całkowitych kosztów ograniczenia emisji i zwiększenia skuteczności systemu.

[…]

(15)

Dodatkowe wysiłki, które ma podjąć gospodarka wspólnotowa, wymagają między innymi, aby zmieniony system wspólnotowy funkcjonował w sposób możliwie najbardziej efektywny ekonomicznie i na podstawie w pełni zharmonizowanych w obrębie Wspólnoty warunków przydziału. Podstawową zasadą przydziału powinna być zatem sprzedaż na aukcji, ponieważ jest to najprostszy system, uważany również powszechnie za najbardziej efektywny ekonomicznie. Rozwiązanie to powinno także wyeliminować nadzwyczajne zyski oraz zapewnić nowym instalacjom oraz gospodarkom o wyższym niż przeciętne tempie rozwoju takie same warunki konkurencji, jak w przypadku istniejących instalacji.

[…]

(23)	Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień dla instalacji powinien zostać ustanowiony na podstawie zharmonizowanych w całej Wspólnocie zasad (»wskaźników ex ante«), aby zminimalizować zakłócenia konkurencji we Wspólnocie. […]”.

Decyzja 2011/278

Motywy 12, 16, 35 i 36 decyzji 2011/278 mają następujące brzmienie:

„(12)

W przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o ogólne metody rezerwowe. Utworzono hierarchię trzech metod rezerwowych w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji. Wskaźnik emisyjności oparty na cieple ma zastosowanie do procesów zużywających ciepło, w których używany jest nośnik mierzalnego ciepła. Wskaźnik emisyjności oparty na paliwie ma zastosowanie przy użyciu niemierzalnego ciepła. Wartości wskaźników emisyjności oparte na cieple i paliwie zostały wyliczone w oparciu o zasady przejrzystości i prostoty, przy wykorzystaniu referencyjnej wydajności szeroko dostępnego paliwa, które można uznać za drugie w kolejności pod względem emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem technologii efektywnych energetycznie. W przypadku emisji procesowych uprawnienia do emisji powinny być przydzielane w oparciu o historyczne poziomy emisji. Celem zagwarantowania, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do powyższych emisji stanowi wystarczającą zachętę do redukcji emisji gazów cieplarnianych, oraz celem uniknięcia jakichkolwiek różnic w traktowaniu emisji procesowych przydzielanych na podstawie historycznych poziomów emisji oraz emisji w granicach systemowych wskaźnika emisyjności dla produktów, historyczny poziom emisji każdej instalacji należy pomnożyć przez mnożnik równy 0,9700, co pozwoli określić liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji.

[…]

(16)

Podstawą do wyliczenia liczby bezpłatnych uprawnień, które mają zostać przydzielone instalacjom dotychczas działającym, powinny być dane historyczne. Aby zagwarantować, że okres odniesienia jest maksymalnie reprezentatywny dla cykli przemysłowych, obejmuje odpowiedni okres, w którym dostępne są dane dobrej jakości, oraz redukuje wpływ takich szczególnych okoliczności, jak czasowe zamknięcie instalacji, historyczne poziomy działalności oparto na medianie produkcji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. lub na medianie produkcji w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., jeśli ta ostatnia wartość jest wyższa. Należy również uwzględnić wszelkie znaczące zmiany zdolności produkcyjnych, które miały miejsce w odpowiednim okresie. W przypadku nowych instalacji poziomy działalności należy określić w oparciu o standardowe wykorzystanie zdolności produkcyjnych oparte na informacjach dotyczących danego sektora lub w oparciu o charakterystyczne dla danej instalacji wykorzystanie zdolności produkcyjnych.

[…]

(35)

Inwestycje mające na celu znaczące zwiększenie zdolności produkcyjnych dające dostęp do rezerwy dla nowych instalacji zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy [2003/87] powinny być jednoznaczne i mieć określoną skalę, tak aby można było uniknąć wczesnego wyczerpania się rezerwy uprawnień do emisji stworzonej dla nowych instalacji, zakłóceń konkurencji i wszelkiego nadmiernego obciążenia administracyjnego oraz zapewnić równe traktowanie instalacji w poszczególnych państwach członkowskich. Właściwe jest zatem zdefiniowanie progu znaczącej zmiany zdolności produkcyjnej na poziomie 10% zainstalowanej zdolności produkcyjnej instalacji oraz stosowanie wymogu, by zmiana zainstalowanej zdolności produkcyjnej powodowała znacznie wyższy lub niższy poziom działalności danej instalacji. Przy dokonywaniu oceny, czy osiągnięto ten próg, należy jednak uwzględniać przyrostowe zwiększanie lub zmniejszanie zdolności produkcyjnej.

(36)

Biorąc pod uwagę, że w rezerwie dla nowych instalacji znajduje się ograniczona liczba uprawnień, w chwili wydania ich znaczącej ilości nowym instalacjom należy ocenić, czy zagwarantowano uczciwy i sprawiedliwy dostęp do pozostałej części uprawnień w tej rezerwie. W zależności od tej oceny można przewidzieć system kolejkowy. Przy opracowywaniu takiego systemu i definiowaniu jego kryteriów kwalifikowalności należy uwzględnić różne praktyki wydawania zezwoleń w poszczególnych państwach członkowskich, unikać nadużyć oraz nie dostarczać zachęt do rezerwowania uprawnień na zbyt długi okres”.

Artykuł 3 tej decyzji, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

»instalacja dotychczas działająca« oznacza każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączniku I do dyrektywy [2003/87] lub prowadzącą po raz pierwszy działanie włączone do systemu unijnego zgodnie z art. 24 powyższej dyrektywy, która:

(i)	uzyskała zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych przed dniem 30 czerwca 2011 r., lub

(ii)

rzeczywiście działa, uzyskała wszystkie stosowne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, łącznie z pozwoleniem przewidzianym w dyrektywie [Parlamentu Europejskiego i Rady] 2008/1/WE [z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. 2008, L 24, s. 8)], jeżeli stosowne, przed dniem 30 czerwca 2011 r. oraz spełniła do dnia 30 czerwca 2011 r. wszystkie pozostałe kryteria określone w krajowym porządku prawnym zainteresowanego państwa członkowskiego, na podstawie których instalacja byłaby uprawniona do uzyskania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych;

[…]

»rozpoczęcie normalnej działalności« oznacza zweryfikowany i zatwierdzony pierwszy dzień ciągłego 90-dniowego okresu lub, jeżeli w normalnym cyklu produkcyjnym w danym sektorze nie przewidziano produkcji ciągłej, pierwszy dzień 90-dniowego okresu podzielonego pomiędzy cykle produkcyjne w określonych sektorach, w trakcie którego instalacja działa z wykorzystaniem przynajmniej 40% zdolności produkcyjnej przewidzianej dla danych urządzeń, biorąc pod uwagę – jeżeli konieczne – szczególne warunki działania danej instalacji;

[…]”.

Artykuł 6 tej decyzji, zatytułowany „Podział na podinstalacje”, stanowi:

„1. Do celów niniejszej decyzji państwa członkowskie dokonują podziału każdej instalacji kwalifikującej się do bezpłatnych przydziałów uprawnień [przydziału bezpłatnych uprawnień] do emisji na mocy art. 10a dyrektywy [2003/87] na co najmniej jedną z następujących podinstalacji zgodnie z wymogami:

a)	podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności dla produktów;

b)	podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple;

c)	podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie;

d)	podinstalacja wytwarzająca emisje procesowe.

[…]”.

12	Rozdział II rzeczonej decyzji, zatytułowany „Instalacje dotychczas działające”, obejmuje art. 5–14.

Artykuł 7 decyzji 2011/278, zatytułowany „Gromadzenie danych do określenia poziomu odniesienia”, stanowi w ust. 3:

„Państwa członkowskie wymagają od prowadzącego instalację przedstawienia początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej dla każdej podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów, określanej w następujący sposób:

a)	zasadniczo początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna stanowi średnią 2 największych miesięcznych wielkości produkcji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., zakładając, że podinstalacja działała przy tym obciążeniu 720 godzin na miesiąc przez 12 miesięcy w roku;

jeżeli niemożliwe jest określenie początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej zgodnie z lit. a), przeprowadza się eksperymentalną weryfikację zdolności produkcyjnej podinstalacji pod nadzorem właściwego organu i weryfikatora w celu dopilnowania, aby zastosowane parametry były typowe dla danego sektora oraz aby wyniki eksperymentalnej weryfikacji były reprezentatywne”.

Zgodnie z art. 9 tej decyzji, zatytułowanym „Historyczny poziom działalności”:

„1. W przypadku instalacji dotychczas działających państwa członkowskie określają historyczne poziomy działalności każdej instalacji dla okresu odniesienia od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. lub, jeżeli są wyższe, dla okresu odniesienia od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. w oparciu o dane zebrane na mocy art. 7.

2. Historyczny poziom działalności związanej z produktem w przypadku każdego produktu, dla którego określono wskaźnik emisyjności dla produktów, o którym mowa w załączniku I, odnosi się do średniej rocznej produkcji historycznej tego produktu w danej instalacji w okresie odniesienia.

3. Historyczny poziom działalności związanej z ciepłem odnosi się do średniego rocznego historycznego importu z instalacji objętej systemem unijnym mierzalnego ciepła zużywanego w granicach instalacji do wytwarzania produktów, do produkcji energii mechanicznej innej niż wykorzystywanej do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej lub eksportu do instalacji lub innego odbiorcy nieobjętych systemem unijnym z wyjątkiem eksportu w celu produkcji energii elektrycznej, lub do produkcji tego ciepła, lub do jednego i drugiego w okresie odniesienia, i jest wyrażony w teradżulach na rok.

4. Historyczny poziom działalności związanej z paliwem odnosi się do średniego rocznego historycznego zużycia paliw stosowanego do produkcji niemierzalnego ciepła zużywanego do wytwarzania produktów, do produkcji energii mechanicznej innej niż wykorzystywan[a] do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej, w tym spalania na pochodniach w celu zapewnienia bezpieczeństwa, w okresie odniesienia i jest wyrażony w teradżulach na rok.

[…]

6. W celu określenia wartości średnich, o których mowa w ust. 1–5, uwzględnia się jedynie lata kalendarzowe, w których instalacja działała przez co najmniej jeden dzień.

Jeżeli instalacja działała przez mniej niż dwa lata kalendarzowe w odpowiednich okresach odniesienia, historyczne poziomy działalności oblicza się w oparciu o początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną każdej podinstalacji, określoną zgodnie z metodą ustanowioną w art. 7 ust. 3, pomnożoną przez współczynnik odpowiedniego wykorzystania zdolności produkcyjnych, określony zgodnie z art. 18 ust. 2”.

Artykuł 10 wspomnianej decyzji, zatytułowany „Przydział na poziomie instalacji”, stanowi:

„1. W oparciu o dane zgromadzone zgodnie z art. 7 państwa członkowskie dla każdego roku obliczają liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych od 2013 r. dla każdej instalacji dotychczas działającej na swoim terytorium zgodnie z ust. 2–8.

2. Na potrzeby tych obliczeń państwa członkowskie w pierwszej kolejności określają wstępną roczną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych dla każdej podinstalacji oddzielnie w następujący sposób:

w przypadku każdej podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów wstępna roczna liczba bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych na dany rok odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności dla produktów, o której mowa w załączniku I, pomnożonej przez właściwy historyczny poziom działalności związanej z produktem;

w przypadku:

(i)

podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple wstępna roczna liczba bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych na dany rok odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności opartego na cieple dla mierzalnego ciepła, o której mowa w załączniku I, pomnożonej przez właściwy historyczny poziom działalności związanej z ciepłem dla zużycia mierzalnego ciepła;

(ii)

podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie wstępna roczna liczba bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych na dany rok odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności opartego na paliwie, o której mowa w załączniku I, pomnożonej przez właściwy historyczny poziom działalności związanej z paliwem dla zużytego paliwa;

(iii)

podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe wstępna roczna liczba bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych na dany rok odpowiada historycznemu poziomowi działalności związanej z emisjami procesowymi pomnożonemu przez 0,9700.

[…]”.

16	Rozdział IV decyzji 2011/278 dyrektywy, zatytułowany „Nowe instalacje i zamknięcia”, obejmuje art. 17–24.

Artykuł 17 tej decyzji, zatytułowany „Wniosek o bezpłatny przydział”, stanowi:

„1. Na wniosek nowej instalacji państwa członkowskie w oparciu o niniejsze przepisy określają liczbę uprawnień, które zostaną przydzielone bezpłatnie, gdy zainteresowana instalacja rozpocznie normalną działalność i określona zostanie jej początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna.

2. Państwa członkowskie przyjmują wyłącznie wnioski złożone właściwemu organowi w terminie jednego roku od czasu rozpoczęcia normalnej działalności przez daną instalację lub podinstalację.

3. Państwa członkowskie dzielą daną instalację na podinstalacje zgodnie z art. 6 niniejszej decyzji i wymagają, aby prowadzący instalację dołączył do wniosku, o którym mowa w ust. 1, skierowanego do właściwych władz, oddzielnie dla każdej podinstalacji, wszystkie istotne informacje i dane dotyczące każdego z parametrów wymienionych w załączniku V. W razie potrzeby państwa członkowskie mogą zażądać od prowadzącego instalację przedstawienia bardziej szczegółowych danych.

4. W przypadku instalacji, o których mowa w art. 3 lit. h) dyrektywy [2003/87], z wyjątkiem instalacji, które zostały znacznie rozbudowane po dniu 30 czerwca 2011 r., państwa członkowskie wymagają od prowadzących instalacje określenia początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej dla każdej z podinstalacji, zgodnie z [metodą] określoną w art. 7 ust. 3, stosując jako okres odniesienia ciągły 90-dniowy okres, w oparciu o który określa się początek normalnej działalności. Państwa członkowskie zatwierdzają t[ę] początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną każdej podinstalacji przed obliczeniem przydziału dla instalacji.

[…]”.

Artykuł 18 wspomnianej decyzji, zatytułowany „Poziom działalności”, przewiduje:

„1. W przypadku instalacji, o których mowa w art. 3 lit. h) dyrektywy [2003/87], z wyjątkiem instalacji, które zostały znacznie rozbudowane po dniu 30 czerwca 2011 r., państwa członkowskie określają poziomy działalności każdej instalacji w następujący sposób:

poziom działalności związanej z produktem dla każdego produktu, dla którego określono wskaźnik emisyjności dla produktów, o którym mowa w załączniku I, oznacza początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną przedmiotowej instalacji w zakresie produktu pomnożoną przez standardowy współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych;

poziom działalności związanej z ciepłem oznacza początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną dla importu z instalacji objętych systemem unijnym mierzalnego ciepła zużywanego w granicach instalacji do wytwarzania produktów, do produkcji energii mechanicznej innej niż do wytwarzania energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia, z wyjątkiem konsumpcji do produkcji energii elektrycznej lub eksportu do instalacji lub innego odbiorcy nieobjętego systemem unijnym z wyjątkiem eksportu dla celu produkcji energii elektrycznej, lub jego produkcji, lub jednego i drugiego, pomnożoną przez odpowiedni […] współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych;

poziom działalności związanej z paliwem oznacza początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną danej instalacji do zużycia paliw w produkcji niemierzalnego ciepła zużywanego do wytwarzania produktów, do produkcji energii mechanicznej innej niż do wytwarzania energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia, z wyjątkiem konsumpcji do produkcji energii elektrycznej, włącznie ze spalaniem na pochodniach w celu zapewnienia bezpieczeństwa, pomnożoną przez odpowiedni […] współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych;

d)	poziom działalności związanej z emisjami procesowymi oznacza początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną jednostki procesowej w zakresie emisji procesowych pomnożoną przez odpowiedni […] współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych.

2. Standardowy współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych, o którym mowa w ust. 1 lit. a), jest określany i publikowany przez Komisję w oparciu o dane zgromadzone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 7 niniejszej decyzji. W odniesieniu do każdego wskaźnika emisyjności dla produktów określonego w załączniku I wynosi on 80 [percentyla] średniej rocznej współczynników wykorzystania zdolności produkcyjnych wszystkich instalacji produkujących dany produkt. Średnia roczna współczynników wykorzystania zdolności produkcyjnych każdej instalacji produkującej dany produkt odpowiada średniej rocznej produkcji w latach 2005– 2008 podzielonej przez początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną.

Odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych, o którym mowa w ust. 1 lit. b)–d), jest określany przez państwa członkowskie w oparciu o należycie uzasadnione i zweryfikowane w sposób niezależny informacje dotyczące zamierzonej normalnej działalności, konserwacji, normalnego cyklu produkcyjnego, energooszczędnych technologii i typowego wykorzystania zdolności produkcyjnych w danym sektorze w porównaniu z informacjami dla danego sektora.

[…]”.

Zgodnie z art. 19 wspomnianej decyzji, zatytułowanym „Przydział dla nowych instalacji”:

„1. Na potrzeby przydziału uprawnień do emisji dla nowych instalacji, z wyjątkiem przydziału dla instalacji, o których mowa w art. 3 lit. h) tiret trzecie dyrektywy [2003/87], państwa członkowskie obliczają wstępną roczną liczbę uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie od momentu rozpoczęcia normalnej działalności instalacji dla każdej podinstalacji oddzielnie w następujący sposób:

a)	w przypadku każdej podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności dla produktów wstępna roczna liczba uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie na dany rok odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności dla produktów pomnożonej przez poziom działalności związanej z produktem;

w przypadku każdej podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple wstępna roczna liczba uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności opartego na cieple dla mierzalnego ciepła, o którym mowa w załączniku I, pomnożonej przez poziom działalności związanej z ciepłem;

w przypadku każdej podinstalacji objętej wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie wstępna roczna liczba uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie odpowiada wartości tego wskaźnika emisyjności opartego na paliwie, o którym mowa w załączniku I, pomnożonej przez poziom działalności związanej z paliwem;

d)	w przypadku każdej podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe wstępna roczna liczba uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie na dany rok odpowiada poziomowi działalności związanej z emisjami procesowymi pomnożonemu przez 0,9700.

Artykuł 10 ust. 4–6 i 8 oraz art. 11, 12, 13 i 14 niniejszej decyzji mają zastosowanie odpowiednio do obliczania wstępnej rocznej liczby uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie.

[…]

4. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o wstępnej całkowitej liczbie uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie. Uprawnienia do emisji z rezerwy nowych instalacji utworzonej na mocy art. 10a ust. 7 dyrektywy [2003/87] przyznaje się na zasadzie kto pierwszy ten lepszy w odniesieniu do otrzymania tego powiadomienia.

Komisja może odrzucić wstępną całkowitą liczbę uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie dla danej instalacji. Jeżeli Komisja nie odrzuci wstępnej całkowitej liczby uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie, dane państwo członkowskie przystępuje do określania ostatecznie całkowitej liczby uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie.

[…]”.

Decyzja 2013/447/UE

Decyzja Komisji 2013/447/UE z dnia 5 września 2013 r. dotycząca standardowego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych zgodnie z art. 18 ust. 2 decyzji 2011/278/UE (Dz.U. 2013, L 240, s. 23) wymienia w załączniku standardowe współczynniki wykorzystania zdolności produkcyjnych stosowane w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego w celu określenia poziomu działalności nowych instalacji objętych wskaźnikiem emisyjności dla produktów.

Prawo niemieckie

Paragraf 9 ust. 1 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1475, zwanej dalej „TEHG”) ma następujące brzmienie:

„Prowadzący instalacje otrzymują przydział bezpłatnych uprawnień do emisji zgodnie z zasadami określonymi w art. 10a ust. 1–5, 7 i 11–20 dyrektywy [2003/87] w aktualnie obowiązującej wersji i zgodnie z zasadami określonymi w decyzji [2011/278]”.

Paragraf 34 ust. 1 TEHG, w wersji z dnia 18 stycznia 2019 r. (BGBl. 2019 I, s. 37) stanowi:

„Do uwolnienia gazów cieplarnianych wskutek działań w rozumieniu załącznika nr 1 w odniesieniu do [trzeciego okresu rozliczeniowego] w dalszym ciągu znajdują zastosowanie przepisy §§ 1–36 w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 stycznia 2019 r. […]”.

Paragraf 2 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (rozporządzenia w sprawie przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym 2013–2020) z dnia 26 września 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1921, zwanego dalej „ZuV 2020”), zatytułowany „Definicja”, stanowi:

„Na potrzeby niniejszego rozporządzenia oprócz definicji zawartych w § 3 [TEHG] obowiązują następujące definicje:

[…]

2. Rozpoczęcie regularnej eksploatacji

pierwszy dzień w okresie obejmującym nieprzerwanie 90 dni albo, jeżeli zwykły cykl produkcyjny w danym sektorze nie przewiduje nieprzerwanej produkcji, pierwszy dzień obejmującego 90 dni okresu podzielonego zgodnie ze specyficznym dla danego sektora cyklem produkcyjnym, w którym instalacja pracuje, osiągając średnio co najmniej 40% założonej zdolności produkcyjnej, ewentualnie przy uwzględnieniu specyficznych dla tej instalacji warunków użytkowania;

[…]

10. Nowe instalacje

wszystkie nowe instalacje w rozumieniu art. 3 lit. h) tiret pierwsze dyrektywy [2003/87];

[…]

27. Element przydziału z poziomem emisji paliwa

ogół nieobjętych jako element przydziału zgodnie z pkt 28 albo 30 przepływów wejściowych i wyjściowych oraz dotyczących ich emisji w przypadku wytwarzania niemierzalnego ciepła w procesie spalania paliw, o ile to niemierzalne ciepło

a)	zużywane jest do wytwarzania produktów, wytwarzania energii mechanicznej, ogrzewania lub chłodzenia lub

wytwarzane jest przez pochodnię dla zapewnienia bezpieczeństwa, o ile związane z tym spalanie paliw doświadczalnych lub ulegających znacznym wahaniom ilości gazów technologicznych lub pozostałości gazów jest wyraźnie wymagane w ramach odpowiednich pozwoleń do całkowitego odciążenia instalacji w razie awarii lub innych nadzwyczajnych zdarzeń w ramach eksploatacji;

przy czym wyłączone jest od tego niemierzalne ciepło, które jest wykorzystywane lub eksportowane do produkcji prądu;

[…]”.

Zgodnie z §16 ZuV 2020, zatytułowanym „Wniosek o bezpłatny przydział uprawnień”:

„(1) Wnioski o bezpłatny przydział dla nowych instalacji składa się w ciągu roku od rozpoczęcia regularnej eksploatacji instalacji, a w przypadku istotnego zwiększenia zdolności produkcyjnej instalacji – w ciągu roku od dnia podjęcia działalności po zmianie.

[…]

(4) Początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna nowych instalacji odpowiada dla każdego elementu przydziału na zasadzie odstępstwa od § 4 średniej z dwóch największych miesięcznych wolumenów produkcji w obejmującym nieprzerwanie 90 dni okresie, w oparciu o który ustala się, iż doszło do rozpoczęcia regularnej eksploatacji instalacji, w przeliczeniu na rok kalendarzowy.

[…]”.

Paragraf 17 ZuV 2020, zatytułowany „Poziomy działalności nowych instalacji”, stanowi:

„(1) Poziomy działalności determinujące przydział uprawnień określa się w przypadku ustalanych na podstawie § 3 elementów przydziału nowych instalacji w następujący sposób:

[…]

3. poziom działalności związanej z paliwem elementu przydziału określanego za pomocą wartości emisji paliwa odpowiada początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej danego elementu przydziału pomnożonej przez odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych;

[…]

(2) Odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych zgodnie z ust. 1 pkt 2–4 określa się na podstawie danych wnioskodawcy o:

1. faktycznej eksploatacji elementu przydziału do czasu złożenia wniosku i planowanej eksploatacji instalacji lub elementu przydziału, planowanych okresach przeglądów technicznych i cyklach produkcyjnych,

2. wdrożeniu technologii efektywnych energetycznie i skutecznych w odniesieniu do gazów cieplarnianych, które mogą wpłynąć na odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnej instalacji,

3. typowym wykorzystaniu zdolności produkcyjnej w danych sektorach.

[…]”.

Artykuł 18 ZuV 2020, zatytułowany „Przydział dla nowych instalacji”, ma następujące brzmienie:

„1) W przypadku przydziału uprawnień dla nowych instalacji właściwy organ określa tymczasową roczną liczbę bezpłatnych uprawnień przy rozpoczęciu regularnej eksploatacji instalacji na pozostające lata okresu rozliczeniowego 2013–2020 w sposób następujący i odrębnie dla każdego elementu przydziału:

[…]

3. dla każdego elementu przydziału określanego za pomocą poziomu emisji paliw tymczasowa roczna liczba bezpłatnie przypadających uprawnień stanowi wynik pomnożenia wartości emisji paliwa i poziomu działalności związanej z paliwem;

[…]”.

Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

27	Ingredion Germany prowadzi w Hamburgu (Niemcy) instalację wytwarzającą produkty skrobiowe. W skład instalacji wchodzą jako podinstalacje: nowa instalacja do podgrzewania powietrza i nowy generator pary. Instalacja ta używa pary i gazu ziemnego do wytwarzania ciepła do produkcji skrobi.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. Ingredion Germany złożył do Deutsche Emissionshandelsstelle [niemieckiej jednostki odpowiedzialnej za handel uprawnieniami do emisji, zwanej dalej „DEHSt”] na trzeci okres rozliczeniowy wniosek o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji dla nowej instalacji, a mianowicie z jednej strony przydział w oparciu o poziom emisji ciepła, a z drugiej strony przydział w oparciu o poziom emisji paliwa.

Jeśli chodzi o ten ostatni, DEHSt oparł się najpierw, zgodnie z danymi dostarczonymi przez Ingredion Germany, na odpowiednim współczynniku wykorzystania zdolności produkcyjnych wynoszącym 109%. Początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna została bowiem ustalona na podstawie wielkości produkcji w okresie 90 dni od rozpoczęcia normalnej działalności instalacji w chwili, w której instalacja nie osiągnęła jeszcze planowanej zdolności produkcyjnej. Dlatego rzeczywiste wykorzystanie zdolności produkcyjnych w okresie odniesienia od dnia 15 sierpnia 2013 r. do dnia 20 czerwca 2014 r. wynosiło więcej niż 100% początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej.

Decyzją z dnia 1 września 2015 r. DEHSt przydzielił Ingredion Germany 124908 bezpłatnych uprawnień do emisji na trzeci okres rozliczeniowy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że początkowo DEHSt zgłosił Komisji wielkość przydziału w oparciu o współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych wynoszący 109%. Tymczasem decyzją z dnia 24 marca 2015 r. [C(2015) 1733 final] Komisja odmówiła uznania odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych w wysokości 100% lub więcej dla trzech innych instalacji niemieckich. W związku z tym DEHSt opierał się od tej pory na współczynniku wykorzystania zdolności produkcyjnych wynoszącym 99,9%.

31	Sprzeciw wniesiony przez Ingredion Germany w dniu 30 września 2015 r. do DEHSt od decyzji tego organu z dnia 1 września 2015 r. został oddalony decyzją z dnia 7 lipca 2017 r.

32	W skardze wniesionej w dniu 9 sierpnia 2017 r. do Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie, Niemcy) Ingredion Germany podtrzymał swój wniosek o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji dla nowych instalacji.

33	Sąd odsyłający wskazuje, że rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu zależy od tego, czy na podstawie art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest ograniczony do wartości poniżej 100% dla celów wspomnianego przydziału.

W tym względzie sąd ten uważa, że w treści tego przepisu nie ma mowy o ewentualnym ograniczeniu wartości odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych. W niniejszej sprawie wyższy odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych opiera się na ugruntowanych i niezależnie sprawdzonych informacjach nie tylko o planowanej, ale też faktycznej eksploatacji instalacji w normalnym trybie do dnia złożenia takiego wniosku. Inaczej niż w przypadku dotychczas działających instalacji, określenie początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej dla nowych instalacji opiera się zgodnie z art. 17 ust. 4 decyzji 2011/278 na okresie 90 dni od dnia rozpoczęcia normalnej działalności, a nie na okresie 4 lat przewidzianym co do zasady w art. 7 ust. 3 lit. a) tej decyzji, stąd częściej może się zdarzyć, że poziom planowanej normalnej działalności nie zostanie jeszcze osiągnięty w tym okresie 90 dni.

Niemniej sąd odsyłający zaznacza również, że art. 18 ust. 2 akapit drugi tej decyzji odnosi się do typowego wykorzystania zdolności produkcyjnych w danym sektorze, które co do zasady powinno wynosić mniej niż 100%. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) decyzji 2011/278 standardowy współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest stosowany do nowych instalacji posiadających podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności dla produktów, który to współczynnik, tak jak został on ustalony w decyzji 2013/447, ma zawsze wartość niższą niż 100%.

W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 18 ust. 1 lit. c) i art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji [2011/278] w związku z art. 3 lit. h) i art. 10a dyrektywy [2003/87] należy interpretować w ten sposób, że w przypadku nowych instalacji wartość odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych właściwego dla poziomu działalności związanej z paliwem jest ograniczona do wartości poniżej 100%?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że do celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji nowym instalacjom odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest ograniczony do wartości poniżej 100%.

W tym względzie tytułem wstępu należy przypomnieć, że celem dyrektywy 2003/87 jest ustanowienie systemu handlu uprawnieniami do emisji mającego służyć ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych do atmosfery do poziomu zapobiegającego zakłócaniu klimatu przez czynniki antropogeniczne i zmierzającego ostatecznie do ochrony środowiska (wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).

System ten jest oparty na logice gospodarczej, która zachęca wszystkich jego uczestników do emitowania ilości gazów cieplarnianych niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia (wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).

Przyjęcie dyrektywy 2003/87 zmierzało zatem do zmniejszenia najpóźniej w 2020 r. łącznych emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 20% w stosunku do poziomów z 1990 r. w skuteczny gospodarczo sposób (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tym celu art. 10a tej dyrektywy przewiduje w odniesieniu do instalacji należących do określonych sektorów działalności przydział bezpłatnych uprawnień, których liczba zgodnie z art. 10a ust. 11 jest stopniowo zmniejszana w trakcie trzeciego okresu rozliczeniowego w celu osiągnięcia całkowitej likwidacji tych bezpłatnych uprawnień w roku 2027 (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo)

Jak wynika w szczególności z art. 10 ust. 1 wspomnianej dyrektywy i z motywu 15 dyrektywy 2009/29, przydział uprawnień do emisji zmierzający do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych ma zatem stopniowo opierać się wyłącznie na zasadzie sprzedaży na aukcji, która zdaniem prawodawcy Unii jest ogólnie uznawana za system najskuteczniejszy z gospodarczego punktu widzenia (wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 66).

43	Na podstawie art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 decyzją 2011/278 Komisja ustanowiła zharmonizowane w całej Unii zasad przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że Komisja ustala w tym zakresie wskaźniki w poszczególnych sektorach lub podsektorach.

Właśnie w tym kontekście art. 19 ust. 1 tej decyzji przewiduje, że w odniesieniu do nowych instalacji określonych w art. 3 lit. h) dyrektywy 2003/87 i z wyjątkiem instalacji, o których mowa w tiret trzecim tego przepisu, państwa członkowskie obliczają wstępną roczną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych w drodze pomnożenia wartości tych wskaźników przez poziom działalności każdej podinstalacji. W tym celu państwa członkowskie są zgodnie z art. 6 wspomnianej decyzji zobowiązane do rozróżnienia podinstalacji ze względu na ich działalność, tak aby móc określić, czy należy zastosować „wskaźnik emisyjności dla produktów”, „wskaźnik emisyjności oparty na cieple”, „wskaźnik emisyjności oparty na paliwie” czy też szczególny współczynnik „dla podinstalacji wytwarzających emisje procesowe”.

W tym względzie zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. c) decyzji 2011/278 poziom działalności związanej z paliwem, który ma znaczenie w ramach sporu przed sądem krajowym, oznacza, podobnie jak przewidziano w odniesieniu do energii cieplnej i emisji procesowych zgodnie z ust. 1 lit. b) i d) tego artykułu, początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej instalacji danej pomnożonej przez odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych.

46	W związku z tym, aby ocenić zakres prawa nowych instalacji do uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji, należy zbadać, czy odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest ograniczony do wartości poniżej 100%.

47	W tym względzie należy zauważyć, że art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 określa szczegółowe zasady ustalania wspomnianego współczynnika oraz elementy, które należy uwzględnić w tym celu.

Przepis ten przewiduje, że państwa członkowskie określają odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych w oparciu o należycie uzasadnione i zweryfikowane w niezależny sposób informacje, i wymienia w tym kontekście zamierzoną normalną działalność instalacji, jej konserwację, normalny cykl produkcyjny, energooszczędne technologie i typowe wykorzystanie zdolności produkcyjnych w danym sektorze w porównaniu z informacjami dla danego sektora. Należy jednak stwierdzić, że przepis ten nie zawiera wyjaśnień dotyczących wartości tego współczynnika jako takiej.

49	Wynika z tego, że brzmienie art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 nie dostarcza decydującej wskazówki pozwalającej na rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego ograniczenia wspomnianego współczynnika do wartości poniżej 100%.

50	W tych warunkach zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy wziąć pod uwagę systematykę dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278, a także cele, do których realizacji akty te zmierzają (wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

Co się tyczy w pierwszej kolejności ogólnej systematyki tej dyrektywy i tej decyzji, przepisy dotyczące przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na rzecz nowej instalacji, takiej jak instalacja należąca do skarżącej w postępowaniu głównym, posiadającej podinstalację objętą wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie, można porównać z przepisami mającymi zastosowanie z jednej strony do instalacji dotychczas działających, a z drugiej strony do nowych instalacji posiadających podinstalacje objęte innym wskaźnikiem.

Przede wszystkim w odniesieniu do instalacji dotychczas działających, które zostały zdefiniowane w art. 3 lit. a) tej decyzji, należy zauważyć, że w motywie 16 tej decyzji jest mowa o tym, iż przydzielone im bezpłatne uprawnienia do emisji powinny opierać się na historycznych danych produkcyjnych w zależności od okresu odniesienia, który jest maksymalnie reprezentatywny dla cykli przemysłowych, obejmuje odpowiedni okres, w którym są dostępne dane dobrej jakości, i redukuje wpływ takich szczególnych okoliczności jak czasowe zamknięcie instalacji.

53	W tym względzie należy stwierdzić, że początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna instalacji dotychczas działających nie należy co do zasady do danych branych pod uwagę przy obliczaniu wstępnej rocznej liczby uprawnień do emisji przydzielanych im bezpłatnie.

54	Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 i 2 decyzji 2011/278 obliczenia tego dokonuje się poprzez pomnożenie wskaźnika mającego zastosowanie do danej podinstalacji przez historyczny poziom jej działalności.

W tym względzie, jak przewidziano w art. 9 ust. 1 tej decyzji, państwa członkowskie określają historyczne poziomy działalności każdej instalacji dla okresu odniesienia od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. lub, jeżeli te poziomy są wyższe, dla okresu odniesienia od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.

Ustępy 2–5 tego artykułu precyzują ponadto, że historyczny poziom działalności odpowiada średniej wartości medialnej czynnika właściwego dla każdego wskaźnika, którym to czynnikiem w odniesieniu do paliw jest zgodnie z ust. 4 tego artykułu roczne historyczne zużyciu paliw wykorzystywanych do produkcji niemierzalnego ciepła zużywanego do celów pewnych rodzajów działalności, o których mowa w tym przepisie, w okresie odniesienia.

57	Należy zatem uznać, że ze względu na system, który ma do nich zastosowanie, przydział bezpłatnych uprawnień do emisji instalacjom dotychczas działającym jest dokonywany na podstawie reprezentatywnych danych odpowiadających rzeczywistej eksploatacji tych instalacji.

58	Natomiast z motywu 16 decyzji 2011/278 wynika również, że system ten nie rozciąga się na nowe instalacje, w odniesieniu do których wyraźnie przewidziano, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji podlega odrębnej metodzie obliczeniowej.

59	W związku z tym, jak przypomniano w pkt 44 i 45 niniejszego wyroku, ów przydział na rzecz nowych instalacji odbywa się na podstawie początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej danych instalacji.

W szczególności należy zauważyć, że na podstawie art. 17 ust. 4 tej decyzji tę początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną określa się zgodnie z metodą wskazaną w art. 7 ust. 3, który przewiduje, że zasadniczo początkowa zainstalowana zdolność produkcyjna stanowi średnią dwóch największych miesięcznych wielkości produkcji w danym okresie, przy czym jako punkt odniesienia wykorzystuje się ciągły okres 90 dni służący za podstawę ustalenia rozpoczęcia normalnej działalności.

Poza tym rozpoczęcie normalnej działalności jest zdefiniowane w art. 3 lit. n) tej decyzji jako zweryfikowany i zatwierdzony pierwszy dzień ciągłego 90-dniowego okresu lub, jeżeli w normalnym cyklu produkcyjnym w danym sektorze nie przewidziano produkcji ciągłej, pierwszy dzień 90-dniowego okresu podzielonego pomiędzy cykle produkcyjne w określonych sektorach, w trakcie którego instalacja działa z wykorzystaniem przynajmniej 40% zdolności produkcyjnej przewidzianej dla danych urządzeń, biorąc pod uwagę – jeżeli konieczne – szczególne warunki działania danej instalacji.

Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 54 opinii, z krótkiego okresu odniesienia oraz z niskiego poziomu zdolności produkcyjnej, które zostały przyjęte, wynika jednoznacznie, że wyraźnie postanowiono nie uzależniać przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji nowym instalacjom od danych, które byłyby koniecznie reprezentatywne dla rzeczywistego wykorzystania danych instalacji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada równego traktowania, jako ogólna zasada prawa Unii, wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i aby odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).

64	W tym względzie ustanowiono dwa odrębne systemy przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji z jednej strony instalacjom dotychczas działającym, a z drugiej strony nowym instalacjom, biorąc pod uwagę właściwe dla nich okoliczności.

Z powyższego wynika, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 60 opinii – nie można utrzymywać, iż odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych – osiągając ewentualnie wartość wyższą niż 100%, ma na celu zapewnienie, by podobnie jak w przypadku instalacji dotychczas działających przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na rzecz nowych instalacji był dokonywany na podstawie danych odzwierciedlających rzeczywiste wykorzystanie zdolności produkcyjnej danej instalacji.

Następnie w celu dokonania wykładni art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 w świetle systematyki dyrektywy 2003/87 i tej decyzji należy ocenić sytuację nowej instalacji, takiej jak należąca do Ingredion Germany, posiadającej podinstalację objętą wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie, w świetle sytuacji, w jakiej znajdują się nowe instalacje posiadające podinstalacje objęte innymi wskaźnikami.

Jak przypomniano w pkt 44 niniejszego wyroku, w celu obliczenia wstępnej rocznej liczby bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych nowym instalacjom należy ustalić, czy dane podinstalacje objęte są wskaźnikiem emisyjności dla produktów, wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple, wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie, czy też chodzi o podinstalacje wytwarzające emisje procesowe.

W tym względzie Trybunał stwierdził już, że zawarte w art. 3 decyzji 2011/278 definicje podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności dla produktów, podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple, podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie i podinstalacji wytwarzających emisje procesowe wykluczają się wzajemnie (wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jak wynika z motywu 12 tej decyzji, jedynie w przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te należy przydzielać w oparciu o trzy inne metody określane mianem rezerwowych, zgodnie z ich ustalonym porządkiem hierarchicznym, w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji (wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

W kontekście przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji nowym instalacjom, a w szczególności co się tyczy określenia poziomu działalności danych instalacji, należy rozróżnić z jednej strony podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności dla produktów, a z drugiej strony instalacje objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple lub wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie lub instalacje wytwarzające emisje procesowe.

O ile bowiem w przypadku tych ostatnich, jak wynika z art. 18 ust. 1 lit. b)–d) decyzji 2011/278, określenie poziomu działalności zależy od odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych, o tyle nie jest tak w przypadku nowych instalacji, które objęte są wskaźnikiem emisyjności dla produktów. Co się tyczy tych ostatnich, art. 18 ust. 1 lit. a) tej decyzji przewiduje, że poziom działalności związanej z produktem oznacza początkową zainstalowaną zdolność produkcyjną przedmiotowej instalacji w zakresie produktu pomnożoną przez standardowy współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych.

Jak wynika z art. 18 ust. 2 akapit pierwszy tej decyzji, ów standardowy współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych określa i publikuje Komisja. W tym względzie należy stwierdzić, że ustalona w decyzji 2013/447 dla trzeciego okresu rozliczeniowego wartość wspomnianego standardowego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych jest niższa niż 100% dla każdego wskaźnika emisyjności dla produktów.

Z powyższego wynika, że interpretacja art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 w świetle przepisów dotyczących określenia poziomu działalności nowych instalacji objętych wskaźnikiem emisyjności dla produktów stoi na przeszkodzie twierdzeniu, że wartość odpowiedniego współczynnika wykorzystania zdolności produkcyjnych może wynosić 100% lub więcej.

Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 43–46 opinii, nie można mianowicie przyjąć wykładni tego przepisu, zgodnie z którą w przypadku gdyby zastosowanie wskaźnika emisyjności dla produktów, które jest przewidziane co do zasady w tej decyzji, okazało się niemożliwe, zastosowanie innego wskaźnika emisyjności jako opcji rezerwowej może prowadzić, w odniesieniu do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, do bardziej korzystnego traktowania nowych instalacji, które posiadają podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple lub paliwie lub wytwarzające emisje procesowe, względem nowych instalacji posiadających podinstalacje objęte wskaźnikiem emisyjności dla produktów.

75	Rozważania te znajdują potwierdzenie w celach realizowanych przez prawodawcę Unii.

W tym względzie należy przypomnieć, że o ile głównym celem dyrektywy 2003/87 jest, jak przypomniano w pkt 38 niniejszego wyroku, znaczne zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, o tyle cel ten należy osiągnąć przy poszanowaniu szeregu podcelów. Jak wskazują motywy 5 i 7 tej dyrektywy, tymi podcelami są w szczególności utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji (wyrok z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

77	Tymczasem istnienie nierównego traktowania pomiędzy kategoriami nowych instalacji, o których mowa w pkt 74 niniejszego wyroku, bez obiektywnego uzasadnienia może stanowić przeszkodę w realizacji tych podcelów.

W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 18 ust. 2 akapit drugi decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że do celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji nowym instalacjom odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest ograniczony do wartości poniżej 100%.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 18 ust. 2 akapit drugi decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady należy interpretować w ten sposób, że do celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji nowym instalacjom odpowiedni współczynnik wykorzystania zdolności produkcyjnych jest ograniczony do wartości poniżej 100%.

Podpisy

( *1 ) Język postępowania: niemiecki.