Sprawy połączone C‑106/19 i C‑232/19

Republika Włoska

i Comune di Milano

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 14 lipca 2022 r.

Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo instytucjonalne – Rozporządzenie (UE) 2018/1718 – Ustalenie siedziby Europejskiej Agencji Leków (EMA) w Amsterdamie (Niderlandy) – Artykuł 263 TFUE – Dopuszczalność – Interes prawny – Legitymacja procesowa czynna – Bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie – Decyzja przyjęta przez przedstawicieli rządów państw członkowskich przy okazji posiedzenia Rady w celu ustalenia lokalizacji siedziby agencji Unii Europejskiej – Brak skutków wiążących w porządku prawnym Unii – Prerogatywy Parlamentu Europejskiego

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Rozporządzenie w sprawie ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii – Skarga wniesiona przez regionalną lub lokalną jednostkę administracyjną kandydującą do przyjęcia tej siedziby – Dopuszczalność

   (art. 263 TFUE; rozporządzenie 2018/1718)

   (zob. pkt 55–57)

2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Legitymacja procesowa czynna – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Rozporządzenie w sprawie ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii – Skarga wniesiona przez regionalną lub lokalną jednostkę administracyjną kandydującą do przyjęcia tej siedziby – Dopuszczalność

   (art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie 2018/1718)

   (zob. pkt 58–60, 77, 78)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio – Kryteria o charakterze kumulatywnym – Bezpośrednie oddziaływanie i brak zakresu uznania po stronie adresatów zobowiązanych do wykonania aktów Unii – Akt wywierający bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej skarżącego – Rozporządzenie w sprawie ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii – Skarga wniesiona przez regionalną lub lokalną jednostkę administracyjną kandydującą do przyjęcia tej siedziby – Legitymacja procesowa czynna – Włączenie

   (art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie 2018/1718)

   (zob. pkt 61–67)

4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Rozporządzenie w sprawie ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii – Skarga wniesiona przez regionalną lub lokalną jednostkę administracyjną kandydującą do przyjęcia tej siedziby – Legitymacja procesowa czynna – Włączenie

   (art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie 2018/1718)

   (zob. pkt 68–72)

5. Unia Europejska – Siedziba instytucji – Ustalenie – Artykuł 341 TFUE – Zakres stosowania – Wyznaczanie miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii – Wyłączenie – Ustalenie siedziby Europejskiej Agencji Leków (EMA) przez przedstawicieli rządów państw członkowskich – Decyzja o charakterze politycznym pozbawiona wiążących skutków prawnych w prawie Unii – Kompetencja prawodawcy Unii

   (art. 13 ust. 1 TUE; art. 114, art. 168 ust. 4, art. 340 akapit drugi, art. 341 TFUE; protokół nr 6; decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich z dnia 12 grudnia 1992 r., art. 2; rozporządzenie 2018/1718)

   (zob. pkt 112- 115, 120, 122, 126–136, 139–142)

6. Unia Europejska – Równowaga instytucjonalna – Następstwa – Przestrzeganie podziału kompetencji – Kompetencje państw członkowskich i kompetencja prawodawcza przyznana Parlamentowi Europejskiemu i Radzie – Zwykła procedura ustawodawcza – Rozporządzenie w sprawie ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii – Wykonanie decyzji przyjętej przez przedstawicieli rządów państw członkowskich przy okazji posiedzenia Rady, wyznaczającej siedzibę Europejskiej Agencji Leków (EMA) – Brak wpływu na kompetencje prawodawcy Unii

   (art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 TUE)

   (zob. pkt 145–149)

Streszczenie

Do Trybunału wpłynęło pięć skarg o stwierdzenie nieważności niektórych aktów prawnych przyjętych, z jednej strony, przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, a z drugiej strony, przez Radę i Parlament Europejski w przedmiocie ustalenia siedziby dwóch agencji europejskich.

Dwie skargi zostały wniesione, odpowiednio, przez Włochy i przez Comune di Milano (gminę Mediolan, Włochy) przeciwko, z jednej strony, Radzie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 listopada 2017 r. ( 1 ). przyjętej przez przedstawicieli rządów państw członkowskich (sprawy połączone C‑59/18 i C‑182/18) a z drugiej strony, Parlamentowi i Radzie o stwierdzenie nieważności rozporządzenia (UE) 2018/1718 ( 2 ) (sprawy połączone C‑106/19 i C‑232/19) w przedmiocie wyznaczenia miasta Amsterdam (Niderlandy) na nową siedzibę Europejskiej Agencji Leków (EMA) w następstwie Brexitu. Kolejna skarga została wniesiona przez Parlament przeciwko Radzie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r. ( 3 ). przyjętej za wspólnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich w sprawie lokalizacji siedziby Europejskiego Urzędu ds. Pracy (ELA) w Bratysławie (Słowacja) (sprawa C‑743/19).

W sprawach dotyczących siedziby EMA szefowie państw i rządów w następstwie Brexitu zatwierdzili procedurę mającą na celu przyjęcie decyzji dotyczącej przeniesienia tej siedziby, która dotychczas znajdowała się w Londynie (Zjednoczone Królestwo). W wyniku zastosowania tej procedury oferta Niderlandów wygrała z ofertą Włoch (Mediolan). W konsekwencji przedstawiciele rządów państw członkowskich przy okazji posiedzenia Rady wyznaczyli decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. miasto Amsterdam na nową siedzibę EMA. To wyznaczenie potwierdzono w zaskarżonym rozporządzeniu po zakończeniu zwykłej procedury ustawodawczej odbywającej się z udziałem Parlamentu. Włochy i gmina Mediolan podnosiły jednakże, że ponieważ decyzja ustalająca nową siedzibę EMA dotyczyła wyznaczenia siedziby agencji Unii, a nie instytucji Unii, wchodziła ona w zakres wyłącznej kompetencji Unii i w rzeczywistości powinna była należeć do Rady. W konsekwencji kwestionowały zgodność z prawem tej decyzji jako podstawy zaskarżonego rozporządzenia i podnosiły ponadto, że Parlament nie skorzystał w pełni ze swych prerogatyw ustawodawczych przy przyjmowaniu tego rozporządzenia.

W sprawie dotyczącej siedziby ELA przedstawiciele rządów państw członkowskich zatwierdzili za wspólnym porozumieniem procedurę i kryteria pozwalające na podjęcie decyzji o siedzibie tej agencji. Na podstawie tej procedury, przy okazji posiedzenia Rady, przyjęli oni decyzję ustalającą siedzibę ELA w Bratysławie. Parlament podnosił, że rzeczywistym autorem tej decyzji była faktycznie Rada i że prawnie wiążące akty Unii są zaskarżalne przed Trybunałem w ramach skargi o stwierdzenie nieważności.

W drodze trzech wyroków wydanych w składzie wielkiej izby Trybunał rozwinął swoje orzecznictwo dotyczące ram prawnych mających zastosowanie do ustalenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii. Orzekł on między innymi, że decyzje ustalające nową siedzibę EMA i siedzibę ELA stanowią akty o charakterze politycznym, przyjęte wyłącznie przez państwa członkowskie działające w tym charakterze, a nie w charakterze członków Rady, a tym samym akty te unikają kontroli zgodności z prawem przewidzianej w art. 263 TFUE. Owe decyzje nie mogą być utożsamiane z decyzjami wydanymi na podstawie art. 341 TFUE ( 4 ), które dotyczą tylko określenia siedziby instytucji Unii ( 5 ). Tym samym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej omawianych decyzji.

Ocena Trybunału

Trybunał przypomniał przede wszystkim, że skargi regionalnej jednostki administracyjnej nie można utożsamiać ze skargą państwa członkowskiego w rozumieniu art. 263 TFUE i że w konsekwencji jednostka taka powinna wykazać zarówno interes prawny, jak i legitymację procesową. Stwierdziwszy, że gmina Mediolan wykazała interes prawny, ponieważ ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia pociągnęłoby za sobą podjęcie na nowo procedury ustawodawczej mającej na celu ustalenie siedziby EMA, w której była kandydatem, Trybunał orzekł, że rozporządzenie to dotyczy tego podmiotu bezpośrednio i indywidualnie, a zatem ma on legitymację do żądania stwierdzenia jego nieważności. W tym względzie stwierdził on, po pierwsze, że ów akt regulacyjny nie pozostawia żadnego zakresu uznania swoim adresatom, a po drugie, że gmina Mediolan uczestniczyła w procedurze wyboru siedziby EMA, która postawiła ją w sytuacji, która zindywidualizowała ją w sposób analogiczny do sytuacji adresata aktu.

Trybunał przypomniał na wstępie, że w ramach skargi o stwierdzenie nieważności sąd Unii jest właściwy wyłącznie w zakresie kontroli zgodności z prawem aktów, które można przypisać instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii. Akty przyjęte przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, działających w tym charakterze i wykonujących w ten sposób wspólnie kompetencje państw członkowskich, nie podlegają zatem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez sąd Unii, chyba że dany akt, biorąc pod uwagę jego treść i okoliczności, w jakich został wydany, stanowi w rzeczywistości decyzję Rady. Wyjaśnił on w konsekwencji, że decyzje ustalające nową siedzibę EMA i siedzibę ELA można rozpatrywać wyłącznie w świetle ram prawnych mających zastosowanie do ustalenia siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii.

W tym względzie zbadał on w ramach analizy językowej, systemowej i celowościowej, czy można skutecznie powoływać się na art. 341 TFUE jako podstawę tych decyzji ( 6 ).

W pierwszej kolejności Trybunał podkreślił, że brzmienie art. 341 TFUE dotyczy formalnie jedynie „instytucji Unii”.

W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się ten przepis, Trybunał orzekł w szczególności, że nie można skutecznie powoływać się na szeroką wykładnię nadanej przez niego temu pojęciu w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej ( 7 ) w celu zdefiniowania przez analogię zakresu stosowania tego przepisu. Ponadto Trybunał zauważył, że wcześniejsza praktyka instytucjonalna, na którą powołuje się Rada, zgodnie z którą miejsca siedziby organów i jednostek organizacyjnych Unii były ustalane na podstawie politycznego wyboru dokonywanego wyłącznie przez przedstawicieli rządów państw członkowskich, wcale nie jest powszechna, że nie korzysta z uznania instytucjonalnego i że w każdym razie nie może ona tworzyć precedensu wiążącego instytucje.

W trzeciej kolejności, co się tyczy celu art. 341 TFUE, Trybunał wyjaśnił przede wszystkim, że polega on na ochronie uprawnień decyzyjnych państw członkowskich w zakresie ustalania siedziby samych instytucji Unii. Trybunał zauważył następnie, że utworzenie organów i jednostek organizacyjnych Unii wynika z aktu prawa wtórnego przyjętego na podstawie przepisów materialnych wdrażających politykę Unii, w której działa organ lub jednostka organizacyjna. Tymczasem decyzja dotycząca ustalenia ich siedziby jest ściśle związana z decyzją w sprawie ich utworzenia. W związku z tym prawodawca Unii posiada co do zasady wyłączną kompetencję do ustalenia siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, podobnie jak ma on kompetencję do określenia ich kompetencji i organizacji. Wreszcie Trybunał podkreślił, że okoliczność, iż decyzja o ustaleniu miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii może mieć istotny wymiar polityczny, nie stoi na przeszkodzie temu, by prawodawca Unii mógł podjąć tę decyzję zgodnie z procedurami przewidzianymi w odpowiednich postanowieniach traktatów.

W świetle powyższych rozważań Trybunał stwierdził, że art. 341 TFUE nie może być interpretowany w ten sposób, że reguluje wyznaczenie miejsca siedziby organu lub jednostki organizacyjnej Unii, takiego jak EMA lub ELA, i że kompetencja do decydowania o ustaleniu miejsca siedziby tych agencji nie należy do państw członkowskich, lecz do prawodawcy Unii zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

Trybunał zbadał następnie swoją właściwość do orzekania o ważności decyzji ustalających nową siedzibę EMA i siedzibę ELA na podstawie art. 263 TFUE. Przypomniał on w tym względzie, że właściwym kryterium dla wyłączenia jurysdykcji sądów Unii do rozpatrzenia skargi skierowanej przeciwko aktom przyjętym przez przedstawicieli rządów państw członkowskich jest wyłącznie kryterium dotyczące ich autora, niezależnie od ich wiążących skutków prawnych. Rozszerzenie pojęcia aktów zaskarżalnych na podstawie art. 263 TFUE na akty przyjęte przez państwa członkowskie, nawet za wspólnym porozumieniem, sprowadzałoby się do dopuszczenia bezpośredniej kontroli sądu Unii nad aktami państw członkowskich, a tym samym do obejścia środków zaskarżenia przewidzianych konkretnie na wypadek uchybienia zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy traktatów.

Wreszcie Trybunał uściślił, że do prawodawcy Unii należy, ze względu zarówno na pewność prawa, jak i skuteczną ochronę sądową, przyjęcie aktu Unii zatwierdzającego decyzję lub, przeciwnie, odstępującego od decyzji politycznej przyjętej przez państwa członkowskie. Ponieważ wspomniany akt musi koniecznie poprzedzać wszelkie środki służące praktycznej realizacji lokalizacji siedziby danej agencji, jedynie ten akt prawodawcy Unii może wywoływać wiążące skutki prawne w ramach prawa Unii.

Trybunał stwierdził, że decyzje przedstawicieli rządów państw członkowskich ustalające nową siedzibę EMA i siedzibę ELA (sprawy połączone C‑59/18 i C‑182/18 oraz sprawa C‑743/19) nie stanowią aktów Rady, lecz akty o charakterze politycznym, pozbawione wiążących skutków prawnych, podjęte wspólnie przez państwa członkowskie, w związku z czym decyzje te nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. W konsekwencji oddalił wspomniane skargi jako skierowane przeciwko aktom, o których o zgodności z prawem nie jest właściwy orzekać.

W odniesieniu do zaskarżonego rozporządzenia, w drodze którego Rada i Parlament zatwierdziły w drodze zwykłej procedury ustawodawczej decyzję przedstawicieli rządów państw członkowskich ustanawiającą nową siedzibę EMA, Trybunał przypomniał, że wyłącznie do tych instytucji, zgodnie z zasadami podziału uprawnień i równowagi instytucjonalnej zapisanymi w traktacie UE ( 8 ), należy określenie jego treści. W tym względzie podkreślił on, że decyzji tej nie można przypisać żadnej mocy wiążącej mogącej ograniczać swobodę uznania przysługującą prawodawcy Unii. Wspomniana decyzja ma zatem wartość aktu współpracy politycznej, który w żadnym wypadku nie narusza kompetencji przyznanych instytucjom Unii w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Brak zaangażowania Parlamentu w proces, który doprowadził do wydania wspomnianej decyzji, nie stanowi zatem w żadnym wypadku naruszenia ani obejścia prerogatyw tej instytucji jako współprawodawcy, a wpływ polityczny rzeczonej decyzji na uprawnienia prawodawcze Parlamentu i Rady nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia przez Trybunał. Ponieważ decyzja z dnia 20 listopada 2017 r. jest pozbawiona jakichkolwiek wiążących skutków prawnych w prawie Unii, Trybunał stwierdził, że decyzja ta nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia, w związku z czym na jego zgodność z prawem nie mogą mieć wpływu ewentualne nieprawidłowości, którymi obarczone jest wydanie wspomnianej decyzji.

( 1 ) Decyzja przyjęta przy okazji posiedzenia Rady wyznaczająca miasto Amsterdam na nową siedzibę Europejskiej Agencji Leków (EMA) (zwana dalej „decyzją ustalającą nową siedzibę EMA”).

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 listopada 2018 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 726/2004 w odniesieniu do siedziby Europejskiej Agencji Leków (Dz.U. 2018, L 291, s. 3, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).

( 3 ) Decyzja (UE) 2019/1199 podjęta za wspólnym porozumieniem przedstawicieli rządów państw członkowskich w dniu 13 czerwca 2019 r. w sprawie lokalizacji siedziby Europejskiego Urzędu ds. Pracy (Dz.U. 2019, L 189, s. 68, zwana dalej „decyzją ustalającą siedzibę ELA”).

( 4 ) Artykuł 341 TFUE stanowi, że „[s]iedzibę instytucji Unii określa wspólne porozumienie rządów państw członkowskich”.

( 5 ) Wskazane w art. 13 ust. 1 TUE.

( 6 ) Trybunał przedstawił co do istoty podobne rozumowanie w sprawach połączonych C‑106/19 i C‑232/19.

( 7 ) Na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE.

( 8 ) Artykuł 13 ust. 2 TUE.