1.

W niniejszej sprawie skierowanej do Trybunału podniesiono dwa odrębne pytania – jedno dotyczące prawidłowej wykładni dyrektywy 2008/68/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych ( 2 ), a konkretnie jej art. 1 ust. 5 i art. 5 ust. 1, a drugie dotyczące zasady skuteczności i ograniczeń, jakie zasada ta nakłada na przepisy proceduralne państw członkowskich. Zagadnienia te pojawiły się w kontekście zakwestionowania przed sądem niektórych warunków, jakich spełnienia wymagało od stacji paliw LPG pozwolenie środowiskowe, zgodnie z którym stacja paliw LPG miała przyjmować dostawy gazu płynnego (zwanego dalej „LPG”) wyłącznie z cystern wyposażonych w osłonę termiczną. Pytanie pierwsze dotyczy zgodności tych warunków z prawem Unii, a w szczególności z dyrektywą 2008/68; pytanie drugie dotyczy wykonalności (lub braku wykonalności) tych warunków, w przypadku gdyby zostały one uznane za sprzeczne z prawem Unii.

2.

Zgodnie z brzmieniem motywu 5 dyrektywy 2008/68 Umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych ( 3 ), regulamin międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych oraz europejskie porozumienie w sprawie międzynarodowych przewozów materiałów niebezpiecznych śródlądowymi drogami wodnymi określają jednolite zasady bezpiecznego transportu międzynarodowego towarów niebezpiecznych. Aby ujednolicić w całej Unii warunki przewozu towarów niebezpiecznych i zapewnić funkcjonowanie wspólnego rynku transportu, zasady te powinny zostać również rozszerzone na transport krajowy.

3.

Ponadto z motywu 13 dyrektywy 2008/68 wynika, że każde państwo członkowskie powinno zachować prawo do stosowania bardziej rygorystycznych przepisów w odniesieniu do przewozów krajowych wykonywanych przez środki transportu zarejestrowane lub wprowadzone do ruchu na jego terytorium.

4.

Motyw 22 dyrektywy 2008/68 wskazuje, że celami tej dyrektywy jest zapewnienie jednolitego stosowania ujednoliconych zasad bezpieczeństwa w całej Unii i wysoki poziom bezpieczeństwa krajowych i międzynarodowych przewozów.

5.

Artykuł 1 dyrektywy 2008/68, zatytułowany „Zakres”, stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa dotyczy transportu drogowego, […] towarów niebezpiecznych w obrębie państw członkowskich lub pomiędzy nimi, w tym czynności związanych z załadunkiem i rozładunkiem […]”.

[…]

5.   Państwa członkowskie mogą uregulować lub zakazać, jedynie ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu, transport towarów niebezpiecznych na ich terytorium”.

6.

Artykuł 3 dyrektywy 2008/68, zatytułowany „Przepisy ogólne”, stanowi:

„1.   Nie naruszając przepisów art. 6, towarów niebezpiecznych nie przewozi się, o ile zabraniają tego załącznik I sekcja I.1 […].

2.   Nie naruszając ogólnych przepisów dostępu do rynku lub przepisów ogólnie obowiązujących w odniesieniu do transportu towarów, transport towarów niebezpiecznych jest dozwolony, o ile są spełnione warunki określone w załączniku I sekcja I.1 […].

7.

Artykuł 5, zatytułowany „Ograniczenia ze względów bezpieczeństwa transportu”, stanowi:

„1.   Ze względów bezpieczeństwa transportu państwa członkowskie mogą stosować bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące transportu krajowego towarów niebezpiecznych wykonywanego przez pojazdy, wagony i statki żeglugi śródlądowej zarejestrowane lub wprowadzone do ruchu na ich terytorium, z wyjątkiem wymagań konstrukcyjnych”.

8.

Załącznik I, zatytułowany „Transport drogowy” przewiduje w pkt I.1 (ADR):

„Załączniki A i B do ADR […], przy czym rozumie się, że wyrazy »umawiająca się strona« zastępuje się odpowiednio wyrazami »państwo członkowskie«”.

9.

Załącznik A do ADR w pkt 1.2.1 („Definicje”) zawiera następujące definicje:

„Gaz skroplony węglowodorowy (LPG) oznacza gaz skroplony pod niskim ciśnieniem zawierający jeden lub więcej lekkich węglowodorów zaklasyfikowanych tylko UN: 1011, 1075, 1965, 1969 lub 1978 i któr zawiera głównie propan, propen, butan, izomery butanu, buten ze śladowymi ilościami innych gazów węglowodorowych.

[…]

Wykładzina ochronna (dla cystern) oznacza wykładzinę lub powłokę, chroniącą metal użyty do budowy cysterny przed materiałami przeznaczonymi do przewozu;

UWAGA: Niniejsza definicja nie ma zastosowania do wykładzin lub powłok stosowanych do ochrony przewożonego materiału.

[…]

[…]

Cysterna oznacza zbiornik wraz z jego wyposażeniem obsługowym i konstrukcyjnym. […]

[…]

Pojazd-cysterna oznacza pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu cieczy, gazów, materiałów sproszkowanych lub granulowanych, zawierający jedną lub kilka cystern stałych. Poza właściwym pojazdem lub elementami układu jezdnego stosowanymi zamiast pojazdu, pojazd-cysterna zawiera jeden lub kilka zbiorników wraz z ich wyposażeniem i elementami łączącymi te zbiorniki z pojazdem lub z układem jezdnym.

[…]”

Zbiornik (w odniesieniu do cystern) oznacza część cysterny, w której znajduje się materiał przeznaczony do przewozu, wraz z otworami i ich zamknięciami, ale bez wyposażenia obsługowego i zewnętrznego wyposażenia konstrukcyjnego.

.

10.

Artykuł 8:69a Algemene wet bestuursrecht (niderlandzkiego kodeksu postępowania administracyjnego) ma następujące brzmienie:

„Sąd administracyjny nie stwierdza nieważności decyzji na tej podstawie, że jest ona sprzeczna z pisaną lub niepisaną normą prawną lub ogólną zasadą prawna, jeżeli norma lub zasada ta nie zmierza w oczywisty sposób do ochrony interesów tego, kto się na nią powołuje”.

11.

Spór w postępowaniu głównym dotyczy powództw wniesionych przez mieszkańca (zwanego dalej „X”) niderlandzkiego miasta Purmerend w celu zakwestionowania niektórych warunków udzielenia pozwolenia środowiskowego wydanego na rzecz podmiotu prowadzącego stacji paliw LPG. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym ostatecznym celem pozwu X nie jest zakwestionowanie tych warunków, lecz zakazanie sprzedaży LPG na tej stacji paliw. X obawia się, że sprzedaż LPG w dzielnicy mieszkalnej nie spełnia wymogów bezpieczeństwa.

12.

Stacja paliw LPG, której sprawa dotyczy, posiada zezwolenie na sprzedaż LPG od dnia 8 listopada 1977 r. W dniu 30 marca 1998 r. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (rada burmistrza i radnych miasta Purmerend, zwana dalej „College”) wydało zezwolenie na budowę instalacji na podstawie niderlandzkiej ustawy o zarządzaniu środowiskiem (Wet milieubeheer). Pozwolenie to było następnie kilkakrotnie zmieniane. W dniu 18 stycznia 2016 r. pozwolenie środowiskowe zostało rozszerzone o dwa wymagania dotyczące pojazdów zaopatrujących stację paliw w LPG; zgodnie z pierwszym pojazdy te miały być wyposażone w osłonę termiczną ( 4 ); drugi natomiast wymagał, by pojazdy te posiadały ulepszone (bezpieczniejsze) przewody elastyczne do napełniania cysterny. Zgodnie z uwagami przedłożonymi Trybunałowi przez College owe dodatkowe warunki uzupełniły warunki dołączone do [oryginalnego] pozwolenia środowiskowego na wniosek podmiotu prowadzącego stację paliw LPG, w celu zwiększenia poziomu jej bezpieczeństwa, tak aby zachować dotychczasowe pozwolenie środowiskowe, stosując się do nowych, bardziej rygorystycznych przepisów niż poprzednio obowiązujące.

13.

Owe dodatkowe wymogi zostały nałożone niemalże równocześnie z rozpatrywaniem przez College wniesionej przez X skargi na pozwolenie środowiskowe dotyczące stacji paliw LPG. Według College stacja paliw LPG ma prawny obowiązek spełnienia dodatkowych warunków, co zmniejsza ryzyko wystąpienia katastrofy do poziomu uznanego za dopuszczalny.

14.

X domaga się stwierdzenia nieważności dwóch warunków zawartych w pozwoleniu środowiskowym, a mianowicie warunku, zgodnie z którym dostawy do stacji paliw LPG mogą być realizowane wyłącznie przez cysterny wyposażone w osłonę termiczną, oraz warunku dotyczącego przewodów elastycznych do napełniania cysterny LPG. X nie kwestionuje warunków samych w sobie, lecz żąda stwierdzenia ich nieważności ze względu na ich niewykonalność, ponieważ są one sprzeczne z prawem Unii. Ostatecznym celem powództwa X jest cofnięcie pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG. Bez dodatkowego zakresu bezpieczeństwa przewidzianego przez te warunki wymagane bezpieczne odległości od obiektów względnie narażonych na niebezpieczeństwo byłyby większe, a stacja paliw LPG ze względu na swoje położenie nie byłaby w stanie zachować tych większych bezpiecznych odległości.

15.

Dokładniej rzecz ujmując, X podniósł w postępowaniu przed sądem odsyłającym, że oba warunki są sprzeczne z dyrektywą 2008/68 lub z art. 34 TFUE, a zatem niewykonalne.

16.

Sąd odsyłający wywiódł z prawa niderlandzkiego, że College nie może obwarować pozwolenia środowiskowego niewykonalnymi warunkami oraz że X – zamieszkujący w sąsiedztwie stacji paliw LPG, ma interes w tym, aby warunki te były niewykonalne. W konsekwencji sąd odsyłający jest zdania, że należy do niego orzeczenie co do istoty żądania X, zgodnie z którym warunki te są niewykonalne, w związku z czym zapewniają jedynie pozory bezpieczeństwa.

17.

Sąd odsyłający uznał, że warunek dotyczący przewodów elastycznych do napełniania cystern nie narusza przepisów dyrektywy 2008/68 i że w związku z tym warunek ten może zostać spełniony. Pytania prejudycjalne nie odnoszą się zatem do wymagania dotyczącego przewodów elastycznych do napełniania cysterny, mimo to postanowienie odsyłające zawiera również szczegółowy opis tego wymagania.

18.

W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu, Niderlandy) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Uwagi na piśmie złożyły College, rządy niemiecki i niderlandzki oraz Komisja Europejska.

20.

W pierwszej kolejności Sąd zadał stronom zamierzającym wziąć udział w planowanej rozprawie dwa pytania, wymagające udzielenia odpowiedzi ustnej. Ze względu na pandemię COVID-19 rozprawa została odwołana, a obydwa pytania zostały zadane zainteresowanym stronom, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w celu udzielenia odpowiedzi na piśmie.

21.

Stronom zadano zatem następujące pytania:

„Czy państwa członkowskie mogą na podstawie art. 1 ust. 5 dyrektywy 2008/68 w związku z art. 5 ust. 1 tej dyrektywy stosować bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące transportu krajowego towarów niebezpiecznych, jeżeli ich stosowanie uzasadnione jest względami innymi niż bezpieczeństwo transportu, na przykład ochroną środowiska?

W przypadku odpowiedzi twierdzącej, jakie konsekwencje należy z tego wyciągnąć, aby udzielić odpowiedzi na pytanie pierwsze?”.

22.

College, rządy niemiecki i niderlandzki oraz Komisja Europejska udzieliły na te pytania odpowiedzi na piśmie.

23.

Pytanie pierwsze lit. a) w brzmieniu zadanym przez sąd odsyłający ma na celu jedynie wyjaśnienie przez Trybunał stosowania art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/68. Jednakże przedmiotem rozważań sądu odsyłającego jest w istocie kwestia, czy dołączone do pozwolenia środowiskowego warunki dotyczące pojazdów-cystern, które mogą dostarczać LPG do stacji paliw LPG w Purmerend, w szczególności wymaganie dotyczące osłony termicznej i przewodów elastycznych do napełniania cysterny, są niewykonalne, ponieważ są sprzeczne z prawem Unii (a konkretnie z przepisami dyrektywy 2008/68). Jeżeli warunki te nie są wykonalne, a stacja paliw LPG może skutecznie odbierać dostawy z każdego pojazdu-cysterny LPG spełniającego wymogi bezpieczeństwa określone w dyrektywie 2008/68, to możliwe jest, że stacja paliw LPG w Purmerend może nie spełniać wymaganych norm bezpieczeństwa przewidzianych w prawie niderlandzkim. Jeśli warunki te są prawnie wiążące, to zgodnie z postanowieniem odsyłającym wydaje się, że wymagane normy bezpieczeństwa dla stacji paliw LPG mogą być spełnione.

24.

Sąd odsyłający uznał, że wymaganie dotyczące przewodu elastycznego do napełniania cysterny nie narusza prawa Unii, i w związku z tym nie zwrócił się o wyjaśnienia w tym przedmiocie. Nie jestem przekonany, czy taki wniosek jest słuszny, i dlatego, w celu udzielenia sądowi odsyłającemu odpowiedzi użytecznych w celu rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym, udzielę Trybunałowi wskazówek co do sposobu, w jaki może on również dostarczyć sądowi odsyłającemu wskazówek co do tego wymogu.

25.

Sąd odsyłający w sposób logiczny podzielił swoje pytanie na dwie części: pytanie pierwsze lit. a) i b), dotyczące tego, czy warunki są sprzeczne z prawem Unii, oraz pytanie drugie lit. a) i b), dotyczące wykonalności tych warunków, nawet jeśli są one co do istoty sprzeczne z prawem Unii, ponieważ orzeczenie ustanawiające te warunki stało się niezaskarżalne na podstawie niderlandzkiego prawa procesowego.

26.

Komisja zasugerowała w swoich pismach procesowych, że art. 1 ust. 5 dyrektywy 2008/68 może mieć znaczenie dla kwestii, czy warunki te są dopuszczalne, a Trybunał zadał zainteresowanym stronom dwa pytania wymienione w pkt 21, dając im w ten sposób możliwość przedstawienia uwag w tym temacie.

27.

Zgodnie ze strukturą i logiką dyrektywy w pierwszej kolejności zajmę się argumentami dotyczącymi art. 1 ust. 5, zarówno w odniesieniu do wymogu osłony termicznej, jak i wymogu przewodu elastycznego do wypełniania – zanim przystąpię do analizy art. 5 ust. 1.

28.

Pytanie pierwsze lit. b) dotyczy możliwego wpływu Safety Deal ( 5 ) i okólnika ( 6 ) na udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a). Odniosę się do tego pytania składowego wraz z pytaniem pierwszym lit. a).

29.

Dyrektywa 2008/68 została przyjęta w celu zastąpienia dyrektyw 94/55 ( 7 ) i 96/49 ( 8 ) oraz ustanowienia wspólnego systemu obejmującego wszystkie aspekty transportu lądowego towarów niebezpiecznych (drogowego, kolejowego i żeglugi śródlądowej) ( 9 ). Dyrektywa 2008/68 osiąga ten cel poprzez rozszerzenie zakresu przepisów dotyczących międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych ustanowionych w trzech umowach międzynarodowych dotyczących transportu w obrębie państw członkowskich i pomiędzy nimi, aby ujednolicić warunki przewozu towarów niebezpiecznych i „zapewnić funkcjonowanie wspólnego rynku transportu” ( 10 ). Dyrektywa 2008/68 wskazuje, że jej celami jest „zapewnienie jednolitego stosowania ujednoliconych zasad bezpieczeństwa w całej [Unii]” i „wysoki poziom bezpieczeństwa krajowych i międzynarodowych przewozów” ( 11 ).

30.

Pytania postawione przez sąd odsyłający zakładają, że wymaganie dotyczące osłony termicznej zawarte w warunkach pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG w Purmerend wykracza poza to, co jest ogólnie wymagane dla pojazdów-cystern LPG na podstawie dyrektywy 2008/68 i ADR. Zawarta w postanowieniu odsyłającym analiza dodatkowa dotycząca przewodów elastycznych do napełniania opiera się na tym samym założeniu. Gdyby wymogi te nie wykraczały poza to, co przewiduje dyrektywa, pytania prejudycjalne byłyby bezprzedmiotowe. Żadna ze stron, które przedstawiły swoje uwagi, nie twierdziła inaczej. Z postanowienia odsyłającego wynika również, że rząd niderlandzki odstąpił od formułowania wymogu stosowania dostosowanej osłony termicznej zawartego w Safety Deal w formie wiążących, powszechnie obowiązujących przepisów mających zastosowanie na poziomie krajowym, ponieważ obawiał się, że może on naruszyć art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/68 ( 12 ).

31.

W związku z tym oparłem swoją analizę na założeniu, że zarówno wymaganie dotyczące osłony termicznej, jak i to dotyczące przewodów elastycznych do napełniania cysterny wykraczają poza to co wymagane od kierowcy pojazdu-cysterny LPG, aby spełniać wymogi dyrektywy 2008/68.

32.

Rząd niderlandzki i College argumentowały w swoich pismach procesowych, że warunki dołączone do pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG w Purmerend nie są objęte zakresem przedmiotowym dyrektywy 2008/68. W tym kontekście College zauważyło, że warunki, o które rozszerzono pozwolenie środowiskowe są skierowane do podmiotu prowadzącego stację paliw LPG, a nie do przewoźnika lub kierowcy pojazdu-cysterny przewożącego LPG.

33.

College podkreśliło ponadto, że warunki związane z pozwoleniem środowiskowym dotyczą działalności „instalacji” i że z samego charakteru takiego pozwolenia wynika, iż nie można za jego pomocą nakładać wymagań konstrukcyjnych lub innych mających zastosowanie do pojazdów-cystern LPG.

34.

College wskazało również, że warunki, którymi obwarowane jest zezwolenie, nie są warunkami o charakterze ogólnym w dziedzinie budownictwa. Nie dotyczą one wszystkich pojazdów-cystern LPG (bez względu na miejsce rejestracji lub miejsce wprowadzenia do ruchu), ani też wszystkich stacji paliw LPG w Niderlandach. Zabraniają one jedynie podmiotowi prowadzącemu stację paliw LPG w Purmerend odbierania dostawy z pojazdu-cysterny LPG, która nie jest wyposażona w wymaganą osłonę termiczną (i, powinienem dodać, przewód elastyczny do napełniania).

35.

College podkreśliło również, że dwa warunki dotyczące osłony termicznej i przewodu elastycznego do napełniania zostały wprowadzone na wniosek podmiotu prowadzącego stację paliw LPG.

36.

Żaden z tych argumentów nie jest moim zdaniem przekonujący.

37.

Zgodnie z jej motywem 22 dyrektywa 2008/68 realizuje dwa cele, a mianowicie „zapewnienie jednolitego stosowania ujednoliconych zasad bezpieczeństwa w całej [Unii]” i zapewnienie „wysoki[ego] poziom[u] bezpieczeństwa krajowych i międzynarodowych przewozów”. Czyni to zasadniczo poprzez inkorporowanie dla przepisów zawartych w trzech umowach międzynarodowych dotyczących międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych i rozszerzenie ich zakresu na lądowy transport tych towarów wewnątrz Unii ( 13 ), z pewnymi ograniczonymi wyjątkami. Spośród trzech wspomnianych umów międzynarodowych tylko ADR ma znaczenie na gruncie niniejszej sprawy.

38.

Dyrektywa 2008/68 nakłada w art. 3 ust. 2 na państwa członkowskie obowiązek zezwolenia na transport towarów niebezpiecznych, z zastrzeżeniem spełnienia warunków przewidzianych w tej dyrektywie.

39.

Pozwolenie środowiskowe wydane w odniesieniu do stacji paliw LPG w Purmerend przez College oraz dołączone do niego warunki są ewidentnie aktami prawnymi zdecentralizowanej władzy publicznej. Skutkiem warunków dołączonych do pozwolenia środowiskowego jest ograniczenie liczby pojazdów, które faktycznie mogą obsługiwać daną stację paliw LPG, poprzez zobowiązanie podmiotu prowadzącego stację paliw LPG do powstrzymania się od przyjmowania dostaw z pojazdów-cystern, które – choć w pełni spełniają wymogi dyrektywy 2008/68 – nie spełniają tych dodatkowych wymogów. Charakter pozwolenia środowiskowego jako szczególnej, indywidualnej decyzji administracyjnej jest w tym kontekście bez znaczenia ( 14 ).

40.

W zakresie, w jakim warunki pozwolenia środowiskowego wykraczają poza to, co jest wymagane dyrektywą 2008/68, są one z nią sprzeczne, chyba że warunki te mogą być uzasadnione na podstawie jednego z przepisów dyrektywy 2008/68, który pozostawia państwom członkowskim możliwość przyjęcia bardziej rygorystycznych środków. Jeżeli jednak przypadek ten nie ma miejsca, warunki te nie powinny podlegać wykonaniu przez władze niderlandzkie.

41.

Jak wskazał rząd niemiecki w pkt 34 swoich uwag, dyrektywę 2008/68 należy uznać za zapewniającą pełną harmonizację na poziomie unijnym wymogów bezpieczeństwa dotyczących pojazdów-cystern do przewozu LPG. Kwestię zgodności dwóch warunków zawartych w pozwoleniu środowiskowym należy zatem oceniać w świetle przepisów dyrektywy, a nie prawa pierwotnego ( 15 ). Analiza warunków i wymogów, jakie one nakładają w świetle art. 34 TFUE, nie jest zatem konieczna. W każdym razie zadane pytania nie wymagają wyjaśnień w tym względzie.

42.

Komisja podniosła w swoich pismach procesowych, że można by przyjąć, że warunki te mogłyby być dopuszczalne podstawie art. 1 ust. 5 dyrektywy 2008/68, gdyby zostały one ustanowione ze względów innych niż bezpieczeństwo transportu. Rząd niemiecki w odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału opowiedział się przeciwko temu pojęciu, podczas gdy College i rząd niderlandzki w swoich odpowiedziach opowiedziały się za tym pojęciem.

43.

Rząd niemiecki w swojej odpowiedzi argumentował, że celem wyjątku zawartego w art. 1 ust. 5 jest umożliwienie władzom krajowym wprowadzenia ograniczeń przejazdu, takich jak ograniczenia przejazdu przez obszary chronione, z powodów takich jak bezpieczeństwo narodowe lub ochrona środowiska. Opiera się on na literalnej wykładni brzmienia tego przepisu, która pozwala państwom członkowskim na regulowanie lub zakazanie „transportu” ( 16 ) (w rozumieniu przewozu rozpatrywanych towarów) na ich terytorium krajowym, i podkreśla, że przepis ten nie może jego zdaniem uzasadniać wymogów budowlanych w rozumieniu art. 5 ust. 1.

44.

W swojej odpowiedzi College argumentowało, że powodem włączenia tych warunków jest ochrona środowiska i bezpieczeństwo zewnętrzne stacji paliw LPG, która znajduje się w dzielnicy mieszkalnej, oraz że powody te jego zdaniem różnią się od bezpieczeństwa transportu.

45.

Przypominam przede wszystkim, że art. 1 ust. 5 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/68 w sposób uzupełniający określają warunki, na jakich państwa członkowskie mogą, odpowiednio, „uregulować lub zakazać” transportu towarów niebezpiecznych na ich terytorium „ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu,” lub zastosować „ograniczenia ze względów bezpieczeństwa transportu”. I tak, art. 1 ust. 5 określa granice tego, co państwa członkowskie mogą uczynić w zakresie stosowania dyrektywy „ze względów innych niż bezpieczeństwo w czasie transportu”, a art. 5 ust. 1 tej dyrektywy czyni to samo pod względem ograniczeń, które państwa członkowskie mogą nałożyć „ze względów bezpieczeństwa transportu”.

46.

Zakres swobodnego uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w zakresie regulowania lub zakazywania transportu towarów niebezpiecznych na mocy art. 1 ust. 5 dyrektywy 2008/68, stanowi wyjątek od ogólnej zasady zawartej w art. 3 ust. 1 i 2, która stanowi, że towarów niebezpiecznych nie przewozi się, o ile zabraniają tego załączniki do dyrektywy, i że transport towarów niebezpiecznych jest dozwolony, o ile są spełnione warunki określone w tych załącznikach. Jako wyjątek od zasady ogólnej swobodne uznanie, jakim dysponują państwa członkowskie na mocy art. 1 ust. 5, należy poddawać ścisłej wykładni. Wniosek ten jest mocno podkreślony przez brzmienie art. 1 ust. 5, który wymaga, aby przepisy lub zakazy w celu dopuszczenia ich na podstawie tego przepisu były wprowadzone jedynie ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu. Zgodnie bowiem z jednoznacznym brzmieniem art. 1 ust. 5 przepisy lub zakazy wprowadzone częściowo ze względów bezpieczeństwa podczas transportu nie mogą być objęte wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie.

47.

Takie rozumienie potwierdzają argumenty, o których mowa w pkt 43 powyżej. Jeżeli art. 1 ust. 5 ma przede wszystkim na celu przyznanie państwom członkowskim uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie zakazywania lub regulowania transportu towarów niebezpiecznych przez obszary szczególnie wrażliwe, jak można by twierdzić na podstawie motywu 11 dyrektywy 2008/68 ( 17 ), to partykuła „jedynie” wydaje się znajdować na właściwym miejscu. Jeżeli państwo członkowskie postanowi ograniczyć korzystanie z danej trasy, prowadzącej na przykład przez obszar chroniony lub obszar o dużej gęstości zaludnienia, zakaz ten byłby wprowadzony „jedynie” ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu. Bezpieczeństwo samego transportu nie jest zagrożone z tego tylko względu, że transport wymaga wyboru innej trasy, a środowisko może być chronione przed ryzykiem nierozerwalnie związanym z każdym transportem towarów niebezpiecznych. Tego rodzaju środki nie zakłócają również ani nie dzielą rynku wewnętrznego w zakresie transportu towarów niebezpiecznych.

48.

Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy warunki określone w pozwoleniu środowiskowym dla stacji paliw LPG w Purmerend zostały wprowadzone „jedynie ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu ”. Trudno jednak wyobrazić sobie bardziej emblematyczny przypadek przepisów dotyczących bezpieczeństwa transportu niż wymogi dotyczące konstrukcji pojazdów-cystern do przewozu LPG, które mają na celu opóźnienie lub zapobieżenie wybuchowi par wrzącej cieczy (BLEVE) w razie wypadku z udziałem ognia.

49.

Podobnie trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób wymaganie stosowania bezpieczniejszego przewodu elastycznego do napełniania cysterny można by rozumieć jako wprowadzone wyłącznie ze względów innych niż bezpieczeństwo podczas transportu, gdy „transport” obejmuje w szczególności „czynności związane z załadunkiem i rozładunkiem” ( 18 ). Deklarowanym celem włączenia tych dwóch warunków było zmniejszenie ryzyka wystąpienia katastrofy w kontekście czynności – dostawy LPG – polegających na prowadzeniu pojazdu-cysterny do danej lokalizacji, rozładunku LPG i wyjeździe, czyli czynności, które w całości mieszczą się w zakresie „transportu”, zgonie ze znaczeniem, jakie nadano temu pojęciu dla celów dyrektywy 2008/68.

50.

Sama okoliczność, że rozpatrywane warunki zostały zawarte w pozwoleniu środowiskowym mającym na celu ochronę otoczenia stacji paliw LPG w Purmerend, nie może moim zdaniem zmienić istoty tego, czego warunki te wymagają. Mają one zastosowanie jedynie do transportu drogowego na stację paliw LPG i rozładunku LPG przy użyciu pojazdów-cystern i mają wyraźnie na celu zapobieżenie wypadkom lub ograniczenie ich skutków podczas transportu, w tym podczas rozładunku. Działalność ta wchodzi wyraźnie w zakres stosowania dyrektywy 2008/68, a tytuł tych ograniczeń lub akt, w którym są one ustanowione, nie może, moim zdaniem, zmienić ich charakteru.

51.

Sąd odsyłający zwrócił się w szczególności z pytaniem, czy „umowa w sprawie wymogów bezpieczeństwa dotycząca odpornych na ciepło wykładzin cystern do przewozu paliwa samochodowego LPG” („Safety Deal”), którą rząd niderlandzki zawarł z uczestnikami rynku sektora LPG, ma wpływ na odpowiedź na pytanie pierwsze lit. a).

52.

Rozumiem pytanie sądu odsyłającego w ten sposób, że zmierza ono, co do zasady, do ustalenia, czy równoległe istnienie przedsięwzięć mających taki sam lub podobny skutek jak warunki załączone do pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG w Purmerend, zawarte przez uczestników rynku LPG w Niderlandach w formie umowy prawa prywatnego, może w pewnym sensie zmienić charakter warunków nałożonych w pozwoleniu środowiskowym. Równoległe istnienie zobowiązań prawa prywatnego nie może, moim zdaniem, zmienić publicznoprawnego charakteru warunków związanych z pozwoleniem środowiskowym dotyczącym stacji paliw LPG ani spoczywającego na organach niderlandzkich obowiązku przestrzegania dyrektywy 2008/68.

53.

Z tych względów moim zdaniem art. 1 ust. 5 dyrektywy 2008/68 nie przewiduje żadnych uprawnień dyskrecjonalnych po stronie państw członkowskich w zakresie nakładania wymogów bezpieczeństwa, takich jak [wymagania dotyczące] osłony termicznej i przewodów elastycznych do napełniania cysterny, zawarte w dodatkowych warunkach związanych z pozwoleniem środowiskowym, które wykraczają poza to, co jest wymagane na mocy dyrektywy 2008/68.

54.

Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2008/68 pozwala – w pewnych ograniczonych okolicznościach – państwom członkowskim na „stosowa[nie] bardziej rygorystyczn[ych] przepis[ów]” dotyczących transportu towarów niebezpiecznych. Bardziej rygorystyczne przepisy powinny dotyczyć „transportu krajowego towarów niebezpiecznych” wykonywanego przez pojazdy „zarejestrowane lub wprowadzone do ruchu na ich terytorium”, a przepisy te nie mogą dotyczyć „wymagań konstrukcyjnych”.

55.

Oczywiste jest, że warunki dołączone do pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG w Purmerend, opisane w postanowieniu odsyłającym, nakładają wymogi nie tylko na pojazdy zaangażowane w transport krajowy, ale również na pojazdy wykonujące transport transgraniczny, dostarczające LPG do stacji paliw LPG. Warunki te mają zastosowanie w równym stopniu do obu tych przypadków. Podobnie warunki te mają zastosowanie nie tylko do pojazdów „zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu” w Niderlandach, lecz niezależnie od państwa rejestracji pojazdu. Już z tych powodów warunki związane z pozwoleniem środowiskowym dotyczącym zarówno osłony termicznej, jak również przewodów elastycznych do napełniania cysterny, nie wydają się dopuszczalne na mocy art. 5 ust. 1 dyrektywy 2008/68.

56.

W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający skoncentrował się jednak na innej kwestii: czy warunki pozwolenia środowiskowego dotyczącego stacji paliw LPG w Purmerend są sprzeczne z dyrektywą 2008/68, ponieważ są one „wymogami konstrukcyjnymi”, a zatem nie są „bardziej rygorystycznymi przepisami”, które Niderlandy mogłyby ustanowić zgodnie z prawem na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 5 ust. 1, gdyby ich stosowanie było ograniczone do transportu krajowego wykonywanego przez pojazdy zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu w Niderlandach. Sąd odsyłający wywiódł stąd, że wymaganie stosowania przewodów elastycznych do napełniania cysterny nie jest „wymaganiem konstrukcyjnym” w tym znaczeniu, i zwrócił się do Trybunału o wskazanie, czy wymaganie stosowania osłony termicznej należy uznać za „wymaganie konstrukcyjne” w rozumieniu tego przepisu.

57.

Artykuł 5 ust. 1 nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcie „wymagań konstrukcyjnych”. Przepis ten nie precyzuje również ani nie ogranicza rodzaju przedmiotów, do których powinny odnosić się wspomniane „wymagania konstrukcyjne”. Z motywu 16 dyrektywy 2008/68 wynika, że „wymagania konstrukcyjne” mogą dotyczyć zarówno „środków transportu”, jak i „sprzętu transportowego”, bez uściślenia, co może oznaczać pojęcie „sprzętu”.

58.

Jednakże, logicznie rzecz biorąc, zakaz stosowania „bardziej rygorystycznych” wymagań konstrukcyjnych dotyczyłby co najmniej tego samego rodzaju środków transportu i sprzętu, w odniesieniu do których ADR przewiduje „wymagania konstrukcyjne” lub „wymagania” dotyczące ich „budowy”.

59.

„Wymaganie konstrukcyjne” – zarówno w odniesieniu do osłony termicznej, jak również do przewodów elastycznych do napełniania cysterny – wydaje się być wymaganiem dotyczącym konstrukcji sprzętu, co odnosi się do wymagań dotyczących projektu, produkcji i specyfikacji, które sprzęt ten musi spełniać ( 19 ). Na przykład pkt 6.7.2.2 załącznika A do ADR określa „wymagania ogólne dotyczące projektowania i budowy” zbiorników, w tym wymagania dotyczące „izolacji” takich zbiorników ( 20 ). Wymaganie, by zbiornik pojazdu-cysterny do przewozu LPG był wyposażony w osłonę termiczną lub izolację odporną na działanie wysokich temperatur spełniające określone kryteria techniczne, powinno w oczywisty sposób zostać uznane za tak rozumiane „wymaganie konstrukcyjne”.

60.

Tytułem dodatkowego przykładu pkt 6.2.1.3.1 załącznika A do ADR wymaga, aby niektóre rodzaje wyposażenia obsługowego w postaci „zawor[ów], przewod[ów] rurow[ych] i inn[ego] osprzęt[u] poddan[e] działaniu ciśnienia”, były „zaprojektowane i zbudowane” w taki sposób, aby spełnić określone wymagania w zakresie ciśnienia rozrywającego. Wymagania takie są „wymaganiami konstrukcyjnymi” w potocznym znaczeniu tego wyrażenia w odniesieniu do tego „wyposażenia obsługowego”, podobnie jak dodatkowe specyfikacje techniczne dotyczące zarówno cysterny LPG, jak również przewodów elastycznych do napełniania pojazdu-cysterny do przewozu LPG.

61.

W związku z tym uważam, że wymagania konstrukcyjne dotyczące pojazdów-cystern przewożących LPG, takie jak wymóg posiadania osłony termicznej lub elastycznych przewodów do napełniania, wykraczające poza wymagania określone w dyrektywie 2008/68 i wprowadzone przynajmniej częściowo ze względów bezpieczeństwa podczas transportu (w tym załadunku i rozładunku), są sprzeczne z obowiązkami, które dyrektywa nakłada na państwa członkowskie.

62.

W drugim pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do uzyskania wskazówek co do tego, jakie konsekwencje należy wyciągnąć z faktu, że dodatkowe warunki dotyczące budowy cystern służących do przewozu LPG obsługujących stację paliw LPG w Purmerend są sprzeczne z prawem Unii. Ponieważ nie tylko wymaganie dotyczące osłony termicznej, ale również przewodów elastycznych do napełniania jest sprzeczne z prawem Unii, pytanie drugie ma zastosowanie również w odniesieniu do tego warunku.

63.

Sąd odsyłający ma do czynienia z sytuacją, w której – zgodnie z prawem niderlandzkim – X może być uprawniony do żądania uchylenia warunków pozwolenia środowiskowego, jeżeli warunki te nie są wykonalne, co z kolei może oznaczać, że pozwolenie środowiskowe utraci swą zasadność i może zostać cofnięte ( 21 ).

64.

W związku z tym pytanie, na które sąd odsyłający zamierza uzyskać odpowiedź, nie dotyczy tego, czy prawo Unii nakłada na organy tego państwa członkowskiego obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji rozszerzeniu zakresu pozwolenia środowiskowego o nowe warunki lub w przedmiocie pierwotnej decyzji o przyznaniu pozwolenia środowiskowego. Taki obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji sprzecznej z prawem unijnym może powstać pod pewnymi warunkami, co zostało wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału, między innymi w sprawach Kühne & Heitz ( 22 ), i-21 Germany i Arcor ( 23 ) oraz Kempter ( 24 ). Tymczasem w pytaniu drugim sąd odsyłający pyta konkretnie o to, jak powinien postępować w przypadku „oceny zgodności z prawem decyzji wykonawczej” ( 25 ), a nie jak powinien postępować w przypadku oceny ważności samego pozwolenia środowiskowego.

65.

Pytanie, z którym zwraca się sąd odsyłający, jest zatem inne: czy dodatkowe warunki mają mogą być wykonywane, nawet jeśli są sprzeczne z prawem Unii, ponieważ decyzja o ich nałożeniu nie podlega już zaskarżeniu z punktu widzenia krajowego prawa procesowego. Wykonanie wiąże się bowiem przede wszystkim z naruszeniem rozpatrywanych warunków, a następnie nową formą działania lub decyzji w imieniu właściwych organów, która przyjmuje formę sankcji lub innej konsekwencji wykonania decyzji.

66.

Zgodnie z tym, na co Trybunał wskazywał wcześniej, między innymi w wyroku Ciola, wszystkie organy administracyjne, w tym organy zdecentralizowane, podlegają obowiązkom wynikającym z pierwszeństwa prawa Unii, a obowiązki te odnoszą się do indywidualnych decyzji administracyjnych ( 26 ). Na tej podstawie Trybunał stwierdził w wyroku Ciola, że zakaz ustanowiony w konkretnej indywidualnej decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna, a która była sprzeczna z prawem Unii, należy pominąć przy ocenie ważności grzywny nałożonej z powodu nieprzestrzegania tego zakazu.

67.

W niniejszej sprawie – podobnie jak w wyroku Ciola – nie chodzi o los samego aktu administracyjnego, lecz o to, czy sprzeczne z prawem Unii warunki przewidziane w tym akcie mogą być powoływane w kolejnych aktach administracyjnych lub decyzjach wykonawczych, lub też czy należy je pominąć przy ocenie ważności sankcji – lub ewentualnie działania zmierzającego do przymusowego wykonania mającego walor naprawczy („remedy”) – nałożonego z powodu nieprzestrzegania tych warunków ( 27 ). W wyroku ED & F Man Sugar ( 28 ) Trybunał przypomniał, że sankcja musi opierać się na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej, i orzekł, że w kontekście refundacji wywozowych zasady legalności i pewności prawa wymagają, aby władze krajowe i sądy poddające kontroli decyzję nakładającą sankcję (tj. decyzję wykonawczą) mogły badać podstawę faktyczną stanowiącą kanwę dla decyzji o zwrocie, nawet jeśli decyzja ta stała się ostateczna ( 29 ).

68.

Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy charakter decyzji wykonawczej jako „sankcji odszkodowawczej” (remedy) lub „sankcji karnej” (criminal charge) ma znaczenie dla sprawy. Nie sądzę, aby tak było albo powinno tak być. Jakakolwiek nowa decyzja mająca na celu wprowadzenie w życie warunków sprzecznych z prawem Unii powinna być uchylona, niezależnie od represyjnego charakteru lub celu przywrócenia stanu poprzedniego. W tym względzie uważam, że orzecznictwo Trybunału w ww. wyrokach E.B. ( 30 ) i Fallimento Olimpiclub ( 31 ) jest bardzo pouczające.

69.

W wyroku Fallimento Olimpiclub Trybunał orzekł, w kontekście sporu o VAT, że prawo Unii „nie zobowiązuje […] sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających prawomocność danemu orzeczeniu, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia prawa [Unii], które wynika z tego orzeczenia” ( 32 ). Prawo Unii stoi jednak na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, na mocy których decyzja niezgodna z prawem korzysta z powagi rzeczy osądzonej w stosunku do innych decyzji dotyczących innych lat podatkowych w sprawie, do której znajdują zastosowanie przepisy niezgodne z prawem Unii ( 33 ). Innymi słowy, decyzja pierwotna może pozostać w mocy, ale nie może wpływać na kształt przyszłych decyzji.

70.

W sprawie E.B. funkcjonariusz policji w drodze decyzji dyscyplinarnej został automatycznie przeniesiony w stan spoczynku w 1975 r. po tym, jak został skazany za usiłowanie doprowadzenia osoby tej samej płci do czynu nierządnego. Mocą tej decyzji obniżono również o 25% wysokość świadczeń emerytalnych skazanego, do których byłby normalnie uprawniony. Uznając, że pierwotna decyzja o obniżeniu świadczeń emerytalnych E.B. byłaby sprzeczna z dyrektywą 2000/78/WE ( 34 ), gdyby została zastosowana, Trybunał orzekł, że sąd odsyłający nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia zasadności ostatecznej decyzji dyscyplinarnej nakazującej przejście E.B. na wcześniejszą emeryturę, lecz że należało do niego ponowne rozważenie obniżenia wymiaru jego prawa do emerytury w celu obliczenia kwoty, jaką otrzymałby, gdyby nie doszło do naruszenia jego uprawnień wynikających z prawa Unii (w niniejszym przypadku jego prawa do ochrony przed dyskryminacją ze względu na orientację seksualną).

71.

W obu przypadkach utrzymano w mocy pierwotne orzeczenie sądowe lub decyzję administracyjną, ale wykluczono możliwość, by stało się ono podstawą późniejszych orzeczeń sądowych (Fallimento Olimpiclub) czy też podstawą ustalenia uprawnień emerytalnych pracownika publicznego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne (E.B.). Trybunał dokonał zatem rozróżnienia pomiędzy z jednej strony wymogiem pewności prawa dotyczącym pierwotnych decyzji końcowych, które już nie podlegają zaskarżeniu, a z drugiej strony koniecznością zachowania zasady legalności późniejszych decyzji lub ich skutków. Jestem zatem zdania, że działania lub decyzje mające na celu zapewnienie wykonania warunków dotyczących osłony termicznej i przewodów do napełniania są niedopuszczalne w świetle prawa Unii.

72.

Na podstawie całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądu odsyłającego: