1

Skarżące, Silgan Closures GmbH i Hilgan Holdings, Inc., są spółkami prowadzącymi działalność między innymi w branży opakowań metalowych w formie pojemników metalowych i zamknięć. W 2015 r. Bundeskartellamt (federalny urząd antykartelowy, Niemcy) wszczął dochodzenie wobec szeregu spółek z tej branży, w tym wobec spółek wchodzących w skład grupy przedsiębiorstw, do której należą skarżące. W ramach tego dochodzenia objęte nim spółki należące do tej samej grupy przedsiębiorstw co skarżące złożyły wniosek o złagodzenie kary i współpracowały z federalnym urzędem antykartelowym, przekazując informacje.

2

W dniu 8 września 2016 r. miało miejsce spotkanie między federalnym urzędem antykartelowym a przedstawicielami tych spółek mające na celu przygotowanie ugody.

3

W drodze decyzji z dnia 19 kwietnia 2018 r. Komisja Europejska postanowiła na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2004, L 123, s. 18 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 3, s. 81) wszcząć postępowanie na podstawie art. 101 TFUE wobec szeregu spółek prowadzących działalność w branży opakowań metalowych, w tym skarżących (sprawa AT.40522 – Pandora) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).

4

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 4 lipca 2018 r., skarżące wniosły niniejszą skargę.

5

Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 września 2018 r., Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi.

6

Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 18 i w dniu 26 września 2018 r. Republika Federalna Niemiec i Rada Unii Europejskiej wniosły o dopuszczenie do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

7

Skarżące wnoszą do Sądu o:

8

Komisja wnosi do Sądu o:

9

W kontekście zarzutu niedopuszczalności Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza interesów skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej, wobec czego skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.

10

Skarżące ze swej strony uważają, że szczególne okoliczności niniejszej sprawy nadają zaskarżonej decyzji charakter aktu zaskarżalnego. W tym zakresie twierdzą one, że art. 104 i 105 TFUE przyznają Komisji uprawnienia do wszczęcia postępowania na podstawie art. 101 TFUE jedynie przy poszanowaniu zasady pomocniczości i proporcjonalności. Ponadto wydanie zaskarżonej decyzji skutkowało pozbawieniem kompetencji federalnego urzędu antykartelowego, a w rezultacie wyłączeniem możliwości skorzystania przez skarżące z programu łagodzenia sankcji tego urzędu. Co więcej, decyzja ta sama wiąże się z przerwaniem biegu przedawnienia postępowania w Niemczech, lecz także z uniemożliwieniem zakończenia dochodzenia w rozsądnym terminie. Wreszcie skarżące twierdzą, że są obecnie zobowiązane określić swą strategię w zakresie wszczętego przez Komisję postępowania wyjaśniającego, co ma wpływ na ich sytuację prawną.

11

Zgodnie z art. 130 §§ 1 i 7 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli strona pozwana o to wnosi, Sąd może rozstrzygnąć w przedmiocie niedopuszczalności skargi lub niewłaściwości Sądu bez rozpatrywania sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie, skoro Komisja wystąpiła o wydanie orzeczenia w przedmiocie niedopuszczalności, Sąd, uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, postanowił wydać orzeczenie bez kontynuowania postępowania.

12

Zgodnie z art. 263 TFUE ze skargi o stwierdzenie nieważności można skorzystać w odniesieniu do aktów, innych niż zalecenia i opinie, zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

13

W celu ustalenia, czy akt może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, należy przeanalizować samą treść tego aktu, natomiast forma, w jakiej go wydano, jest co do zasady obojętna z tego punktu widzenia. W tym zakresie aktami lub decyzjami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są wyłącznie środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszyć interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej (wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r., Komisja/Total i Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, pkt 35, 36).

14

Skarga o stwierdzenie nieważności jest zatem możliwa zasadniczo jedynie względem środka, w drodze którego dana instytucja określa na koniec postępowania administracyjnego ostatecznie swoje stanowisko. Nie można natomiast jako zaskarżalnych kwalifikować w szczególności aktów tymczasowych służących przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji (wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r., Komisja/Total i Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, pkt 37).

15

W tym kontekście, o ile akty o charakterze czysto przygotowawczym nie są same w sobie zaskarżalne w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, o tyle ich ewentualne wady mogą zostać podniesione na poparcie skargi przeciwko ostatecznemu aktowi, którego są stadium przygotowawczym, co gwarantuje skuteczną i pełną ochronę sądową (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 12)

16

Tymczasem skutki i charakter prawny zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 należy oceniać w świetle jej funkcji w ramach postępowania, które kończy się wydaniem decyzji na podstawie rozdziału III rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8. t. 2, s. 205) (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja60/81, EU:C:1981:264, pkt 13).

17

Postępowanie to przewidziano w celu umożliwienia danym przedsiębiorstwom przedstawienia ich stanowiska i zapewnienia Komisji możliwe najpełniejszej wiedzy o stanie faktycznym, zanim podejmie ona decyzję naruszającą ich interesy. Celem tego postępowania jest stworzenie na rzecz tych przedsiębiorstw gwarancji proceduralnych i, jak wynika z art. 10 rozporządzenia nr 773/2004, zapewnienie im prawa do bycia wysłuchanymi przez Komisję (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 14).

18

Tymczasem skarga o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania na podstawie art. 101 TFUE mogłaby zobowiązać sąd Unii do dokonania oceny zagadnień, w których przedmiocie Komisja nie miała jeszcze możności się wypowiedzieć, co doprowadziłoby do sytuacji, w której nastąpiłoby uprzedzenie dyskusji merytorycznej, a także przemieszanie poszczególnych etapów postępowania administracyjnego i sądowego. Byłoby to zatem niezgodne z zasadami podziału kompetencji pomiędzy Komisję i sądy Unii oraz z przewidzianym w traktacie systemem środków zaskarżenia, jak też z wymogami prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i właściwego przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 20).

19

Wynika stąd, że akt, taki jak zaskarżona decyzja, na mocy którego Komisja wszczyna postępowanie na podstawie art. 101 TFUE, powoduje jedynie skutki wywierane przez czynności proceduralne i nie ma wpływu – z wyjątkiem ich sytuacji w postępowaniu – na sytuację prawną skarżących (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 17).

20

Co się tyczy w szczególności przewidzianego w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 skutku, zgodnie z którym wszczęcie postępowania, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 101 TFUE w świetle okoliczności faktycznych będących przedmiotem tego postępowania, polega on na ochronie skarżących przed prowadzeniem równoległego postępowania przez te władze. Skutek ten nie wiąże się zatem z naruszeniem ich interesów (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 18).

21

Powyższy wniosek ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy żaden organ krajowy nie wszczął postępowania w danej kwestii, lecz również tym bardziej, gdy taki organ wszczął postępowanie i został pozbawiony kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003. O ile decyzja o wszczęciu postępowania na podstawie art. 101 TFUE nie ma wpływu na sytuację prawną przedsiębiorstwa, którego dotyczy decyzja, w przypadku gdy nie było ono do tej pory przedmiotem żadnego innego postępowania, o tyle jest tak tym bardziej, gdy rozpoczęto już postępowanie przeciwko danemu przedsiębiorstwu w ramach dochodzenia wszczętego przez organ krajowy.

22

Skarżące niesłusznie zatem powołują się na art. 104 i 105 TFUE, w których mowa o szeregu wzajemnych oddziaływań na siebie kompetencji Komisji i kompetencji państw członkowskich, w szczególności jeśli chodzi o wprowadzenie w życie art. 101 TFUE. Postanowienia te dotyczą bowiem jedynie ewentualnych przypadków nieobjętych zakresem rozporządzenia wykonawczego art. 101 TFUE, przyjętego na podstawie art. 103 TFUE, takiego jak rozporządzenie nr 1/2003. Jak wynika z motywu 17 tego rozporządzenia, zasada ustanowiona w jego art. 11 ust. 6 (zob. pkt 20, 21 powyżej) ma na celu zagwarantowanie jednolitego stosowania reguł konkurencji Unii oraz zapewnienie zarządzania w możliwie najlepszy siecią organów publicznych, której część stanowią Komisja i właściwe organy krajowe stosujące reguły konkurencji w ścisłej współpracy.

23

W tych okolicznościach nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że skarżące podjęły konieczne działania w celu ewentualnego skorzystania z programu łagodzenia sankcji realizowanego przez federalny urząd antykartelowy.

24

Z jednej strony, nic nie stoi na przeszkodzie, by skarżące wystąpiły o zastosowanie komunikatu obwieszczenia Komisji w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych (Dz.U. 2006, C 298, s. 17). Z drugiej strony, współistnienie i autonomia, które charakteryzują w ten sposób stosunki istniejące między programem łagodzenia sankcji Unii a takimi programami państw członkowskich, są wyrazem systemu kompetencji równoległych Komisji i krajowych organów ochrony konkurencji ustanowionego w rozporządzeniu nr 1/2003. A zatem w przypadku kartelu, którego antykonkurencyjne skutki mogą wystąpić w wielu państwach członkowskich i w związku z tym mogą spowodować interwencję ze strony różnych krajowych organów ochrony konkurencji oraz Komisji, w interesie przedsiębiorstwa chcącego skorzystać z systemu łagodzenia sankcji z powodu swojego udziału w danym kartelu leży złożenie wniosków o zwolnienie z kary nie tylko do krajowych organów ewentualnie uprawnionych do stosowania art. 101 TFUE, ale także do Komisji [zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2016 r., DHL Express (Italy) i DHL Global Forwarding (Italy), C‑428/14, EU:C:2016:27, pkt 58, 59].

25

W takim wypadku na przedsiębiorstwie, które zamierza skorzystać z takiego programu, spoczywa obowiązek podjęcia koniecznych działań, aby ewentualne skorzystanie przez Komisję z jej kompetencji przysługującej jej na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 miało jak najmniejszy wpływ na korzyści, o jakie przedsiębiorstwo to może się ubiegać w ramach łagodzenia kar, a nawet nie miało na te korzyści żadnego wpływu.

26

Ponadto przerwanie biegu przedawnienia wskutek przyjęcia zaskarżonej decyzji nie wykracza poza skutki wywierane przez czynności proceduralne mające wpływ wyłącznie na sytuację procesową, a nie na sytuację prawną przedsiębiorstwa objętego dochodzeniem (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 17). Ta ocena dotycząca czysto proceduralnego charakteru owych skutków jest ważna nie tylko w odniesieniu do przerwania biegu przedawnienia przewidzianego w art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, ale także w odniesieniu do przerwania biegu przedawnienia uprawnień organów krajowych do nakładania sankcji przewidzianych w stosownych przypadkach w prawie krajowym.

27

Co za tym idzie, podniesione przez skarżące argumenty dotyczące rzekomego naruszenia obowiązku zakończenia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie są także chybione. Jeżeli po zakończeniu postępowania wszczętego przez Komisję skarżące uznają bowiem, że instytucja ta naruszyła swe obowiązki w odniesieniu do czasu trwania postępowania, będą mogły skorzystać ze swoich praw w drodze skargi, którą uznają za właściwą w tym celu. Ponadto okoliczność, że ewentualne dochodzenie ze strony federalnego urzędu antykartelowego może zostać podjęte dopiero po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Komisji, stanowi jedynie nieuniknioną konsekwencję o charakterze czysto proceduralnym związaną z pozbawieniem tego organu krajowego jego kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003. Nie może ona zatem oddziaływać na ustalenie, w myśl którego zaskarżona decyzja stanowi akt przygotowawczy niewywołujący skutków prawnych wobec skarżących.

28

Podobnie fakt, że skarżące muszą obecnie określić strategię, jaką przyjmą w ramach wszczętego przez Komisję postępowania wyjaśniającego, również stanowi konsekwencję o charakterze czysto proceduralnym związaną z wszczęciem tego postępowania wyjaśniającego, skutkiem czego nie może on wiązać się z przekształceniem zaskarżonej decyzji w akt mający wpływ na sytuację prawną skarżących, a zatem w akt podlegający zaskarżeniu.

29

Okoliczność, że w niniejszej sprawie przyjęcie zaskarżonej decyzji miało miejsce przed notyfikowaniem skarżącym pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, jest również pozbawiona znaczenia dla sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 Komisja może bowiem postanowić o wszczęciu postępowań w celu przyjęcia decyzji zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia nr 1/2003 w dowolnym czasie, lecz nie później niż w dniu, w którym wydaje pismo w sprawie przedstawienia zarzutów. W rezultacie okoliczność przyjęcia zaskarżonej decyzji przed jakimkolwiek notyfikowaniem skarżącym pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w niczym nie zmienia charakteru zaskarżonej decyzji jako aktu przygotowawczego niemającego wpływu na ich sytuację prawną.

30

Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja stanowi akt przygotowawczy niewywołujący skutków prawnych wobec skarżących w rozumieniu art. 263 TFUE, wobec czego należy uwzględnić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję, a zatem skargę należy odrzucić w całości jako niedopuszczalną.

31

Zgodnie z art. 144 § 3 regulaminu postępowania, jeżeli pozwany podniósł zarzut niedopuszczalności skargi lub niewłaściwości Sądu, o którym mowa w art. 130 § 1 tego regulaminu, w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta rozstrzyga się po oddaleniu zarzutu lub pozostawieniu go do rozstrzygnięcia w wyroku. W niniejszej sprawie, ponieważ skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną w całości, postępowanie w sprawie złożonych przez Republikę Federalną Niemiec i Radę wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.

32

Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami, zgodnie z żądaniem Komisji.

33

W myśl art. 144 § 10 regulaminu postępowania, w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, składający wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i strony główne pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku. Ponieważ wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta nie doręczono skarżącym i Komisji, a zatem nie zostały one postawione w sytuacji, w której poniosłyby koszty, należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec i Rada pokrywają własne koszty w tym zakresie.

Z powyższych względów

SĄD (piąta izba)

postanawia, co następuje: