–

w imieniu Teritorialna direktsia „Severna morska” kam Agentsia Mitnitsi, następcy prawnego Mitnitsa Varna – S.K. Kirilova, M.F. Bosilkova‑Kolipatkova oraz B. Borisov, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu „Schenker” EOOD – G. Goranov, adwokat,

–

w imieniu rządu bułgarskiego – L. Zaharieva oraz E. Petranova, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – I. Zaloguin, V. Bottka oraz M. Kocjan, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.U. 2013, L 269, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Teritorialna direktsia „Severna morska” kam Agentsia Mitnitsi (dyrekcją terytorialną „Wybrzeże północne” w ramach urzędu celnego, Bułgaria, zwaną dalej „urzędem celnym w Warnie”) a „Schenker” EOOD, dotyczącego sankcji nałożonych na tę ostatnią jako posiadacza pozwolenia na składowanie celne w następstwie kradzieży towarów pozostawionych pod jej pieczą.

3

Motyw 45 rozporządzenia nr 952/2013 stanowi:

„Właściwe jest określenie na szczeblu Unii przepisów mających zastosowanie w przypadkach, gdy organy celne dokonują zniszczenia towarów lub dysponują nimi w inny sposób, co uprzednio wymagało odpowiednich przepisów prawa krajowego”.

4

Artykuł 42 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia przewiduje:

„1.   Każde państwo członkowskie przewiduje sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa celnego. Sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

2.   Stosowane sankcje administracyjne mogą przybrać, między innymi, jedną z następujących form lub obie z nich:

5

Artykuł 79 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Dług celny powstały w wyniku niespełnienia warunków lub obowiązków”, stanowi w ust. 1 i 3:

„1.   Jeżeli towary podlegają należnościom celnym przywozowym, dług celny w przywozie powstaje w przypadku niewypełnienia:

[…]

3.   W przypadkach, o których mowa w ust. 1 lit. a) i b), dłużnikiem jest:

[…]”.

6

Artykuł 198 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:

„1.   Organy celne podejmują wszelkie środki niezbędne do dysponowania towarami, włącznie z orzeczeniem ich przepadku i sprzedażą lub zniszczeniem, jeżeli:

[…]

3.   Koszty środków, o których mowa w ust. 1, ponosi:

[…]”.

7

Zgodnie z art. 242 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013:

„Posiadacz pozwolenia i osoba uprawniona do korzystania z procedury składowania celnego odpowiadają za:

8

Artykuł 233 ust. 6 Zakon za mitnitsite (ustawy kodeks celny, DV nr 15 z dnia 6 lutego 1998 r.), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do okoliczności zaistniałych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „kodeksem celnym”), stanowi:

„Towary stanowiące przedmiot przemytu celnego przepadają na rzecz państwa niezależnie od tego, czyją są własnością, a jeśli ich brak lub zbyto je, nakazuje się zapłatę ich równowartości stanowiącej ich wartość celną lub – przy wywozie – wartość towarów”.

9

Zgodnie z art. 234a ust. 1 i 3 kodeksu celnego:

„1.   Kto usuwa towary składowane czasowo lub towary objęte procedurą celną lub reeksportem, nie wypełniając określonych w aktach normatywnych lub przez organy celne warunków, podlega karze grzywny – w wypadku osób fizycznych, lub karze pieniężnej – w wypadku osób prawnych i jednoosobowych przedsiębiorców, w wysokości od 100% do 200% wartości celnej towarów, lub – przy wywozie – wartości towarów będących przedmiotem naruszenia.

[…]

3.   W wypadkach określonych w ust. 1 i 2 mają zastosowanie, odpowiednio, przepisy zawarte w art. 233 ust. 6, 7 i 8”.

10

W dniu 16 marca 2017 r. Teld Consulting OOD złożyło deklarację celną dotyczącą procedury składowania celnego 13 kontenerów zawierających sklejkę budowlaną. Deklarację złożono w imieniu i na rachunek przedsiębiorstwa Balkantrade Properties EOOD.

11

Po dokonaniu formalności celnych w ramach odnośnej procedury celnej rzeczone kontenery miały być przewiezione do składu celnego, prowadzonego i zarządzanego przez przedsiębiorstwo Schenker, zgodnie z posiadanym przez nie pozwoleniem na składowanie celne.

12

Schenker zleciła ten przewóz przedsiębiorstwu Fortis Trade OOD. Jednakże jeden z kontenerów został skradziony w czasie przewozu, podobnie jak transportujący ten kontener pojazd należący do Fortis Trade. W rezultacie towary znajdujące się w tym kontenerze nie zostały dowiezione do składu przedsiębiorstwa Schenker.

13

W następstwie kontroli przeprowadzonej w tym składzie przez inspektora celnego w Warnie (Bułgaria) stwierdzone zostało, że nie wszystkie towary objęte procedurą składowania celnego znajdują się w składzie. W związku z tym w odniesieniu do Schenker wydana została decyzja ustalająca popełnienie naruszenia administracyjnego z tytułu art. 234a ust. 1 kodeksu celnego z uwagi na to, że spółka ta usunęła spod dozoru celnego część towarów objętych procedurą składowania celnego. Na podstawie powyższej decyzji dyrektor celny w Warnie wydał decyzję, na mocy której w oparciu o art. 233 ust. 6 i art. 234a ust. 1 i 3 kodeksu celnego na Schenker nałożona została kara pieniężna w wysokości 23826,06 lewów bułgarskich (BGN) (około 12225 EUR) oraz nakazano jej zapłatę równowartości brakujących towarów.

14

Varnenski rayonen sad (sąd rejonowy w Warnie, Bułgaria), do którego wniesiono skargę na tę decyzję, stwierdził jej nieważność. Sąd ten uznał w szczególności, że kradzież stanowi okoliczność wynikającą z działania siły wyższej i nie można ustalić istnienia związku przyczynowego między niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem spółki a skutkiem kradzieży, jakim jest uniemożliwienie organom celnym dostępu do towarów znajdujących się pod dozorem celnym oraz przeprowadzenia przez te organy kontroli.

15

Urząd celny w Warnie wniósł kasację do sądu odsyłającego – Administrativen sad Varna (sądu administracyjnego w Warnie, Bułgaria). Twierdzi on, że zastosowanie procedury składowania celnego wiąże się z obowiązkiem nieusuwania towarów spod dozoru celnego, a kradzież nie jest okolicznością wynikającą z działania siły wyższej, która wyłączałaby odpowiedzialność podmiotu prowadzącego skład.

16

Sąd odsyłający stwierdza, że na Schenker nałożono dwie sankcje administracyjne. Jego zdaniem sankcja polegająca na zapłacie równowartości skradzionych towarów nie stanowi żadnej z przewidzianych w art. 42 ust. 2 rozporządzenia nr 952/2013 form sankcji ani nie jest ona formą przepadku, jaką przewiduje prawo krajowe. Sąd odsyłający zastanawia się zatem, czy ten obowiązek zapłaty równowartości towarów jest zgodny z rzeczonym przepisem, a także z zasadami skuteczności i proporcjonalności, uwzględniając, że kumuluje się on z nałożeniem kary pieniężnej.

17

W tych okolicznościach Administrativen sad Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

18

W uwagach na piśmie Schenker zauważa, że pytanie pierwsze jest niedopuszczalne, gdyż dotyczy wyłącznie zastosowania przepisów prawa krajowego, a w szczególności kwestii, czy dane działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie zdefiniowane w prawie krajowym.

19

W tym względzie należy bez wątpienia przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach procedury przewidzianej w art. 267 TFUE, opartej na wyraźnym podziale funkcji między sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, a wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie i ocena okoliczności faktycznych sprawy głównej oraz ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

20

W niniejszej sprawie, jak wynika jednak z samego brzmienia pytania pierwszego, sąd odsyłający zwraca się w nim do Trybunału o dokonanie wykładni art. 242 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013, a w szczególności pojęcia „usunięcia spod dozoru celnego” w związku z tym przepisem, a także o rozstrzygnięcie kwestii, czy zgodnie z prawem Unii jest możliwe, aby takie usunięcie wiązało się z nałożeniem kary pieniężnej.

21

Schenker twierdzi również, że rozstrzygniecie sporu w postępowaniu głównym nie zależy od wykładni przepisów prawa Unii, ale od ustalenia okoliczności faktycznej, to znaczy wskazania konkretnego sprawcy danego naruszenia, określenia jego charakteru w chwili popełnienia naruszenia, a także działań i zaniechań stanowiących to naruszenie, które można przypisać temu sprawcy.

22

Ponadto należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej na mocy art. 267 TFUE współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi jedynie do sądu krajowego należy ocena, na podstawie konkretnych okoliczności danej sprawy, zarówno tego, czy do wydania wyroku konieczne jest wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i znaczenia dla sprawy pytań przedstawionych Trybunałowi. W związku z tym jeśli postawione przez sądy krajowe pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Allianz Hungária Biztosító i in., C‑32/11, EU:C:2013:160, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). W sposób oczywisty zachodzi to w niniejszym wypadku.

23

W tych okolicznościach pytanie pierwsze jest dopuszczalne.

24

Na wstępie należy zauważyć, że wymieniony w pytaniu pierwszym art. 242 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 952/2013 dotyczy odpowiedzialności posiadacza pozwolenia lub osoby uprawnionej do korzystania z procedury składowania celnego w przypadku usunięcia towarów spod dozoru celnego, podczas gdy pytanie to dotyczy również kwestii, czy na osobę odpowiedzialną za takie usunięcie może zostać nałożona kara pieniężna przewidziana w prawie krajowym, co nawiązuje do innych przepisów tego rozporządzenia.

25

Okoliczność, że nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swoje pytanie do wykładni konkretnego przepisu prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał udzielił mu odpowiedzi dotyczącej prawa Unii we wszystkich aspektach wykładni, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem odsyłającym sprawy, bez względu na to, czy sąd ten odniósł się do nich w treści swych pytań, czy też nie. W tym względzie do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyrok z dnia 18 września 2019 r., VIPA, C‑222/18, EU:C:2019:751, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

26

W rezultacie należy uznać, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie nr 952/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych, na mocy których w przypadku kradzieży towarów objętych procedurą składowania celnego na posiadacza pozwolenia na składowanie celne zostaje nałożona kara pieniężna z tytułu naruszenia przepisów celnych.

27

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, pojęcie „usunięcia spod dozoru celnego” zawarte w rozporządzeniu nr 952/2013 należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie stanowiące choćby chwilową przeszkodę dla właściwego organu celnego w dostępie do towaru podlegającego dozorowi celnemu i w przeprowadzeniu kontroli przewidzianych przez uregulowania celne (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).

28

Jak miał już okazję stwierdzić Trybunał, dochodzi do „usunięcia spod dozoru celnego” w rozumieniu rzeczonego rozporządzenia w szczególności wtedy, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, towary objęte procedurą zawieszającą zostały skradzione (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Harry Winston, C‑273/12, EU:C:2013:466, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Co się tyczy osoby odpowiedzialnej za takie usunięcie spod dozoru celnego art. 242 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 952/2013 przewiduje, że posiadacz pozwolenia odpowiada za zapewnienie, aby towary objęte procedurą składowania celnego nie zostały wyprowadzone spod dozoru celnego.

30

W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, usunięcie towaru spod dozoru celnego wymaga jedynie spełnienia przesłanek obiektywnych, takich jak fizyczna nieobecność towaru w dozwolonym miejscu składowania, w chwili gdy organ celny zamierza dokonać kontroli rzeczonego towaru (wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r., SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

Wynika stąd, że odpowiedzialność posiadacza pozwolenia na składowanie celne w przypadku usunięcia spod dozoru celnego towarów objętych procedurą składowania celnego ma charakter obiektywny i w konsekwencji jest niezależna od zachowania tego posiadacza oraz osób trzecich.

32

Jeżeli chodzi o konsekwencje takiego usunięcia spod dozoru celnego względem rzeczonego posiadacza, z orzecznictwa Trybunału wynika, że niewypełnienie jednego z obowiązków przewidzianych w przepisach prawa celnego, dotyczących usunięcia towarów spod dozoru celnego stanowi naruszenie celne, a zgodnie z art. 79 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 952/2013 takie niewypełnienie powoduje powstanie długu celnego w przywozie. W braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie takich naruszeń celnych państwa członkowskie posiadają kompetencje do przyjęcia sankcji odpowiednich do zapewnienia zachowania przepisów celnych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 października 2003 r., Hannl‑Hofstetter, C‑91/02, EU:C:2003:556, pkt 18–20).

33

W świetle powyższych uwag na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 952/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych, na mocy których w przypadku kradzieży towarów objętych procedurą składowania celnego na posiadacza pozwolenia na składowanie celne zostaje nałożona odpowiednia kara pieniężna z tytułu naruszenia przepisów celnych.

34

Poprzez swe pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych, na mocy których w przypadku usunięcia spod dozoru celnego towarów objętych procedurą składowania celnego posiadacz pozwolenia na składowanie celne musi zapłacić, oprócz kary pieniężnej, kwotę stanowiącą równowartość tych towarów.

35

W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że art. 234a ust. 1 kodeksu celnego przewiduje w razie usunięcia spod dozoru celnego karę pieniężną w wysokości od 100% do 200% wartości usuniętych towarów, natomiast art. 234a ust. 3 tego kodeksu w związku z jego art. 233 ust. 6 stanowi, że osoba odpowiedzialna za takie usunięcie powinna zapłacić kwotę stanowiącą równowartość tych towarów.

36

W uwagach na piśmie i podczas rozprawy przed Trybunałem urząd celny w Warnie oraz rząd bułgarski podniosły, że ten ostatni obowiązek nie jest sankcją w rozumieniu art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013, ale środkiem wchodzącym w zakres jego art. 198 ust. 1 lit. a), na mocy którego organy celne podejmują wszelkie środki niezbędne „do dysponowania towarami”, które zostały usunięte spod dozoru celnego, włącznie z orzeczeniem ich przepadku i sprzedażą lub zniszczeniem. Zdaniem tych zainteresowanych ponieważ wyliczenie środków, o których mowa w tym przepisie, nie jest wyczerpujące, to w sytuacji gdy właściwe organy nie mogą stwierdzić fizycznej obecności towarów, zapłata ich równowartości stanowi „sposób dysponowania [nimi]”, w rozumieniu tego przepisu, analogiczny do ich przepadku na rzecz państwa.

37

Nie można jednak przyjąć takiej wykładni.

38

Artykuł 198 rozporządzenia nr 952/2013 znajduje się bowiem w rozdziale 4, zatytułowanym „Dysponowanie towarami”, tytułu V tego rozporządzenia. Wynika stąd, że przepisy zebrane w tym rozdziale dotyczą wyłącznie środków podejmowanych w celu „dysponowania towarami”, których obecność fizyczna mogła zostać stwierdzona przez właściwe organy. Wykładnię tę potwierdza motyw 45 rozporządzenia, który stanowi, że rozporządzenie to ma w szczególności na celu określenie na szczeblu Unii przepisów mających zastosowanie w przypadkach, gdy organy celne dokonują zniszczenia towarów lub dysponują nimi w inny sposób.

39

Tymczasem zapłata równowartości odnośnych towarów nie może być uznana za środek dysponowania nimi, który służyłby w ten sposób osiągnięciu tego celu.

40

W rezultacie sąd odsyłający słusznie uznał, że ciążący na podmiocie odpowiedzialnym za naruszenie obowiązek zapłaty, oprócz kary pieniężnej, kwoty stanowiącą równowartość towarów usuniętych spod dozoru celnego stanowi sankcję.

41

Zgodnie z art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013 sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa celnego przewidziane przez państwa członkowskie maja być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

42

W tym zakresie należy przypomnieć, że w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji mających zastosowanie w przypadku niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy państwa członkowskie mają kompetencję do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Niemniej jednak mają one obowiązek wykonywania tej kompetencji z przestrzeganiem prawa Unii i jego zasad ogólnych, a w konsekwencji przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

W szczególności dopuszczalne w ustawodawstwie krajowym środki administracyjne lub karne nie powinny wykraczać poza to, co konieczne do realizacji uzasadnionych celów tego ustawodawstwa, ani nie powinny być niewspółmierne w odniesieniu do tych celów (zob. podobnie wyrok z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 40, 58 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

Tymczasem w niniejszym wypadku sankcja w postaci obowiązku zapłacenia kwoty stanowiącą równowartość towarów usuniętych spod dozoru celnego nie wydaje się proporcjonalna, i to niezależnie od faktu, że sankcja ta łączy się z sankcją, o której mowa w art. 234a ust. 1 kodeksu celnego. Sankcja odpowiadająca takiej kwocie wykracza bowiem poza to, co jest konieczne do zagwarantowania w szczególności, aby towary objęte procedurą składowania celnego nie zostały usunięte spod dozoru celnego.

45

W tym kontekście należy przypomnieć, że sankcje przewidziane w art. 42 rozporządzenia nr 952/2013 mają na celu karanie nie ewentualnych oszukańczych lub bezprawnych czynności, lecz wszelkich naruszeń przepisów celnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, pkt 31).

46

Ponadto, jak zauważyła Komisja w uwagach na piśmie, sankcja taka jak ta, o której mowa w art. 234a ust. 3 kodeksu celnego w związku z jego art. 233 ust. 6, wydaje się nadmierna w stosunku do długu celnego powstającego z uwagi na usunięcie spod dozoru celnego towarów objętych procedurą składowania celnego.

47

W świetle powyższych rozważań ma pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 952/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych, na mocy których w przypadku usunięcia spod dozoru celnego towarów objętych procedurą składowania celnego posiadacz pozwolenia na składowanie celne musi zapłacić, oprócz kary pieniężnej, kwotę stanowiącą równowartość tych towarów.

48

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje: