(Sprawa C‑644/18)

Komisja Europejska

przeciwko

Włochom

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 10 listopada 2020 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2008/50/WE – Jakość otaczającego powietrza – Artykuł 13 ust. 1 i załącznik XI – Systematyczne i trwałe przekraczanie wartości dopuszczalnych dla pyłu zawieszonego (PM10) w określonych strefach i aglomeracjach włoskich – Artykuł 23 ust. 1 – Załącznik XV – „Jak najkrótszy” okres przekroczenia – Odpowiednie środki

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przedmiot sporu – Określenie w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – Uwzględnienie okoliczności faktycznych, które zaistniały po wydaniu uzasadnionej opinii – Warunki – Okoliczności faktyczne mające ten sam charakter i stanowiące to samo zachowanie co okoliczności pierwotne

(art. 258 TFUE)

(zob. pkt 66)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przedmiot sporu – Określenie w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – Bardziej szczegółowe sformułowanie zarzutów w replice bez zmiany i bez rozszerzenia przedmiotu sporu – Dopuszczalność

(art. 258 TFUE)

(zob. pkt 67, 68)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość otaczającego powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego – Systematyczne i trwałe przekraczanie – Uchybienie

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50, art. 13 ust. 1, załącznik XI)

(zob. pkt 70–81)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Charakter obiektywny – Źródło uchybienia – Brak wpływu

(art. 258 TFUE)

(zob. pkt 82–90)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość otaczającego powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego – Pył zawieszony PM10 – Systematyczne i trwałe przekroczenie wartości dopuszczalnej w jednej strefie – Niedopuszczalność – Systematyczne i trwałe uchybienie

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50, art. 13 ust. 1, załącznik XI)

(zob. pkt 95–97)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość otaczającego powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego – Pył zawieszony PM10 – Przekroczenie – Konsekwencje – Obowiązek sporządzenia przez państwo członkowskie planu zapobiegawczego – Termin – Brak przyjęcia odpowiednich i skutecznych środków zapewniających, by okres przekroczenia był jak najkrótszy – Uchybienie

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50, art. 13 ust. 1, art. 23 ust. 1)

(zob. pkt 132–147)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość otaczającego powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Przekroczenie dopuszczalnych wartości jakości powietrza – Obowiązek sporządzenia planu zapobiegawczego – Termin – Ustalenie zbyt długiego terminu – Niedopuszczalność – Uchybienie

(dyrektywa 2008/50 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 23 ust. 1)

(zob. pkt 148–152)

Streszczenie

Włochy naruszyły prawo Unii dotyczące jakości powietrza

Wartości dopuszczalne mające zastosowanie do stężeń pyłu PM10 były przekraczane w sposób systematyczny i trwały w latach 2008–2017

W 2014 r. Komisja Europejska wszczęła przeciwko Republice Włoskiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na systematyczne i trwałe przekraczanie w niektórych strefach terytorium włoskiego wartości dopuszczalnych ustalonych dla pyłu PM10 w dyrektywie w sprawie jakości powietrza ( 1 ).

Komisja uznała bowiem z jednej strony, że od 2008 r. Republika Włoska przekraczała w sposób systematyczny i trwały w rozpatrywanych strefach dobowe i roczne wartości dopuszczalne mające zastosowanie do stężeń pyłu PM10 zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza w związku z załącznikiem XI do niej. Z drugiej strony Komisja zarzuciła Republice Włoskiej, że uchybiła ona ciążącemu na niej na mocy art. 23 ust. 1 tej dyrektywy w związku z załącznikiem XV do niej zobowiązaniu do przyjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia przestrzegania dopuszczalnych wartości dla pyłu PM10 we wszystkich rozpatrywanych strefach.

Uznając wyjaśnienia przedstawione w tej kwestii przez Republikę Włoską w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi za niewystarczające, Komisja wniosła w dniu 13 października 2018 r. do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

W wyroku wydanym w dniu 10 listopada 2020 r. Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby na wniosek Republiki Włoskiej, uwzględnił tę skargę.

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zarzut dotyczący systematycznego i trwałego naruszania przepisów art. 13 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza w związku z załącznikiem XI do niej, Trybunał uznał ten zarzut za zasadny w świetle dowodów przedstawionych przez Komisję w odniesieniu do okresów i stref będących przedmiotem postępowania. W tym względzie Trybunał przypomina na wstępie, że fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 sam w sobie wystarcza do stwierdzenia naruszenia wyżej wymienionych przepisów dyrektywy w sprawie jakości powietrza. W niniejszej sprawie Trybunał stwierdza bowiem, że od roku 2008 do 2017 włącznie dobowe i roczne wartości dopuszczalne dla pyłu PM10 były bardzo regularnie przekraczane w rozpatrywanych strefach. Zdaniem Trybunału okoliczność, że wspomniane wartości dopuszczalne nie zostały przekroczone w niektórych latach badanego okresu, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu w takiej sytuacji systematycznego i trwałego uchybienia omawianym przepisom. Zgodnie bowiem z samą definicją „wartości dopuszczalnej” przyjętą w dyrektywie w sprawie jakości powietrza, w celu uniknięcia lub ograniczenia szkodliwego wpływu na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość powinna ona zostać osiągnięta w określonym terminie i nie może być przekraczana, gdy już zostanie osiągnięta. Ponadto Trybunał podkreśla, że gdy takie stwierdzenie zostanie wykazane, tak jak w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia, czy uchybienie wynika z woli państwa członkowskiego, któremu jest ono przypisywane, jego zaniedbania czy też trudności technicznych lub strukturalnych, z którymi państwo to się zmaga, chyba że zostanie wykazane istnienie wyjątkowych okoliczności, których konsekwencji nie można było uniknąć pomimo dołożenia wszelkich starań. Ponieważ w niniejszej sprawie Republika Włoska nie zdołała przedstawić takiego dowodu, bezskutecznie powołuje się ona na różnorodność źródeł zanieczyszczenia powietrza na poparcie twierdzenia, że niektóre z nich nie mogą być jej przypisywane, jak na przykład te, na które miały wpływ sektorowe polityki europejskie, lub na cechy topograficzne i klimatyczne niektórych rozpatrywanych obszarów. Wreszcie, Trybunał nie przypisuje znaczenia przywołanej przez Republikę Włoską okoliczności, że w odniesieniu do całego terytorium krajowego strefy, których dotyczą zarzuty podniesione przez Komisję, mają ograniczony zasięg. Wyjaśnia on w tym względzie, że przekroczenie wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10, nawet w jednej strefie, samo w sobie wystarcza, aby można było stwierdzić naruszenie wyżej wymienionych przepisów dyrektywy w sprawie jakości powietrza.

W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu opartego na braku przyjęcia odpowiednich środków w celu ograniczenia okresu przekroczenia wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10, zgodnie z wymogami art. 23 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza interpretowanego indywidualnie i w związku z sekcją A załącznika XV do niej, Trybunał również uważa go za zasadny. W tym względzie przypomina on, że na mocy tych przepisów w przypadku przekroczenia wspomnianych wartości dopuszczalnych po upływie terminu przewidzianego dla ich stosowania dane państwo członkowskie jest zobowiązane sporządzić plan dotyczący jakości powietrza, który odpowiada wymogom tej dyrektywy, w szczególności obowiązkowi ustanowienia odpowiednich środków, tak aby okres przekroczenia tych wartości dopuszczalnych był jak najkrótszy. Trybunał podkreśla w tym kontekście, że choć takie przekroczenie samo w sobie nie wystarcza do wykazania uchybienia zobowiązaniom ciążącym na państwach członkowskich na mocy wspomnianych przepisów dyrektywy w sprawie jakości powietrza, a państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody przy określaniu środków, jakie należy przyjąć, to jednak środki te powinny w każdym razie umożliwić, by okres takiego przekroczenia był jak najkrótszy.

W niniejszej sprawie Trybunał stwierdza, że Republika Włoska w sposób oczywisty nie przyjęła w odpowiednim czasie wymaganych w ten sposób środków. Na poparcie swojego ustalenia odwołuje się on do informacji zawartych w aktach sprawy, z których wynika w szczególności, że przekroczenie dziennych i rocznych wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 było systematyczne i trwałe przez co najmniej osiem lat w rozpatrywanych strefach, że pomimo trwających w Republice Włoskiej procesów zmierzających do osiągnięcia tych wartości dopuszczalnych środki przewidziane w planach dotyczących jakości powietrza przedłożonych Trybunałowi, w szczególności te, które miały doprowadzić do zmian strukturalnych właśnie w odniesieniu do głównych czynników zanieczyszczenia, zostały wprowadzone dopiero niedawno i że wiele z tych planów przewiduje okres realizacji celów dotyczących jakości powietrza, który może trwać wiele lat, a nawet dwa dziesięciolecia, od chwili, gdy wspomniane wartości dopuszczalne zaczęły obowiązywać. Zdaniem Trybunału taka sytuacja sama w sobie wykazuje, że Republika Włoska nie wprowadziła w życie odpowiednich i skutecznych środków, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 był jak najkrótszy. Ponadto, chociaż Republika Włoska uważała, że w szczególności w świetle zasad proporcjonalności, pomocniczości i równowagi między interesami publicznymi a interesami prywatnymi niezbędne było dysponowanie długim terminem na to, by środki przewidziane w różnych programach dotyczących jakości powietrza mogły wywołać skutki, Trybunał zauważa, przeciwnie, że takie podejście jest sprzeczne zarówno z odniesieniami czasowymi przewidzianymi w dyrektywie w sprawie jakości powietrza na spełnienie określonych w niej obowiązków, jak i ze znaczeniem realizowanych przez nią celów ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Przyznając bowiem, że art. 23 ust. 1 dyrektywy w sprawie jakości powietrza nie może wymagać, by środki przyjęte przez państwo członkowskie gwarantowały natychmiastowe przestrzeganie tych wartości dopuszczalnych, żeby można było je uznać za odpowiednie, Trybunał podkreśla, że podejście Republiki Włoskiej oznaczałoby dopuszczenie ogólnego przedłużenia, ewentualnie sine die, terminu na przestrzeganie tych wartości, podczas gdy zostały one ustalone właśnie dla osiągnięcia tych celów.

( 1 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).