Sprawy połączone C‑496/18 i C‑497/18

Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. i in.

przeciwko

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Fővárosi Törvényszék)

Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 26 marca 2020 r.

Odesłanie prejudycjalne – Zamówienia publiczne – Procedury odwoławcze w dziedzinie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane – Dyrektywa 89/665/EWG – Procedury udzielania zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji – Dyrektywa 92/13/EWG – Udzielanie zamówień publicznych – Dyrektywy 2014/24/UE i 2014/25/UE – Monitorowanie stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych – Uregulowania krajowe umożliwiające określonym organom wszczęcie postępowania z urzędu w przypadku niezgodnej z prawem zmiany umowy będącej w trakcie realizacji – Upływ terminu na skorzystanie z prawa wszczęcia postępowania z urzędu – Zasady pewności prawa i proporcjonalności

Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Dyrektywy 89/665 i 92/13 – Dyrektywy 2014/24 i 2014/25 – Obowiązek zapewnienia postępowania odwoławczego przez państwa członkowskie – Obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie monitorowania stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych – Uregulowania krajowe umożliwiające określonym organom wszczęcie postępowania z urzędu w przypadku niezgodnej z prawem zmiany umowy będącej w trakcie realizacji – Dopuszczalność – Procedura objęta zakresem stosowania prawa Unii – Stosowanie ogólnych zasad prawa Unii – Ogólna zasada pewności prawa – Włączenie

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24 motyw 121, 122, art. 8 ust. 1, 2; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25 motyw 127, 128, art. 99 ust. 1, 2; dyrektywa Rady 89/665 zmieniona dyrektywą 2007/66, art. 1 ust. 1, 3; dyrektywa Rady 92/13 zmieniona dyrektywą 2007/66, art. 1 ust. 1, 3)

(zob. pkt 71–77, 81–87, 91, sentencja, pkt 1)
Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych – Termin do wniesienia skargi – Uregulowania krajowe umożliwiające określonym organom wszczęcie postępowania z urzędu w przypadku niezgodnej z prawem zmiany umowy będącej w trakcie realizacji – Nowe uregulowania krajowe umożliwiające w celu przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tej zmiany wszczęcie takiego postępowania w wyznaczonym terminie zawitym mimo upływu terminu przewidzianego w poprzednich uregulowaniach, obowiązujących w dniu wprowadzenia tej zmiany – Niedopuszczalność – Naruszenie zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań

(dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2014/24; 2014/25; dyrektywy Rady 89/665 i92/13 zmienione dyrektywą 2007/66)

(zob. pkt 93–97, 99, 100, 102, sentencja, pkt 2)

Streszczenie

W wyroku Hungeod i in. (sprawy połączone C‑496/18 i C‑497/18), wydanym w dniu 26 marca 2020 r., Trybunał orzekł, że dyrektywy dotyczące zamówień publicznych ( 1 ) zezwalają państwom członkowskim na przyjęcie uregulowań krajowych, na mocy których organ monitorujący może, z uwagi na ochronę interesów finansowych Unii, wszcząć z urzędu postępowanie odwoławcze w celu przeprowadzenia kontroli naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych. W tym względzie Trybunał stwierdził, że jeżeli taka procedura odwoławcza zostaje przewidziana, jest ona objęta zakresem stosowania prawa Unii o ile zamówienia publiczne będące przedmiotem tego odwołania objęte są przedmiotowym zakresem stosowania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. W konsekwencji Trybunał uznał, że takie postępowania odwoławcze wszczynane z urzędu muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, a w szczególności z ogólną zasadą pewności prawa.

Trybunał orzekł ponadto, że zasada ta sprzeciwia się temu, aby w ramach takiego postępowania odwoławczego wszczętego z urzędu, nowe uregulowania krajowe przewidywały w celu przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zmian w umowach dotyczących zamówień publicznych, wszczęcie takiego postępowania w przewidzianym w nich terminie zawitym, nawet jeżeli upłynął termin przewidziany w poprzednich uregulowaniach, obowiązujących w dniu wprowadzenia tych zmian.

W niniejszym przypadku, Budapesti Közlekedési, przedsiębiorstwo transportu publicznego opublikowało odpowiednio w dniach 30 września 2005 r. i 3 stycznia 2009 r. dwa ogłoszenia o przetargu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w celu udzielenia dwóch odrębnych zamówień publicznych w związku z budową czwartej linii metra w Budapeszcie na Węgrzech. Szacunkowa wartość tych dwóch zamówień publicznych przekraczała progi wspólnotowe, a do zamówień tych miała zastosowanie pomoc finansowa Unii Europejskiej. Zamówienie w ramach pierwszego przetargu zostało udzielone przedsiębiorstwom Hungeod i Sixense. Umowa została podpisana w dniu 1 marca 2006 r. W dniu 5 października 2009 r., strony umowy postanowiły wprowadzić do niej zmianę, powołując się na wystąpienie niemożliwych do przewidzenia okoliczności, a zmiana ta była przedmiotem zawiadomienia opublikowanego w Közbeszerzési Értesítő (biuletynie zamówień publicznych) w dniu 18 listopada 2009 r.

Jeżeli chodzi o drugi przetarg, zamówienie zostało udzielone przedsiębiorstwu Matrics Consults Ltd, a odnośna umowa została podpisana w dniu 14 maja 2009 r. Została ona wypowiedziana w dniu 16 listopada 2011 r. przez Budapesti Közlekedési ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2011. W sierpniu 2017 r. węgierska komisja arbitrażowa urzędu zamówień publicznych (zwana dalej „komisją arbitrażową”), na wniosek prezesa urzędu zamówień publicznych, nałożyła na Budapesti Közlekedési oraz wykonawców dwóch zamówień publicznych grzywnę za naruszenie przepisów ustawowych obowiązujących w odniesieniu do zmian wprowadzanych w umowach dotyczących zamówień publicznych. Sankcje te zostały nałożone na podstawie krajowej ustawy o zamówieniach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 listopada 2015 r. Te nowe uregulowania w odniesieniu do zamówienia publicznego udzielonego przed ich wejściem w życie zezwalają organowi monitorującemu na wszczęcie z urzędu, niezleżenie od terminów zawitych przewidzianych w poprzednio obowiązujących uregulowaniach, dochodzenia w sprawie naruszeń w dziedzinie zamówień publicznych popełnionych przed ich wejściem w życie, w celu stwierdzenia ewentualnych naruszeń i doprowadzenia do nałożenia sankcji przez komisję arbitrażową.

Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry), do którego Budapesti Közlekedési oraz wykonawcy dwóch zamówień publicznych wnieśli skargi na decyzję komisji arbitrażowej, zwrócił się do Trybunału w trybie dwóch wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z pytaniem o zgodność z prawem Unii, a w szczególności z zasadą pewności prawa, przewidzianej w ustawie o zamówieniach publicznych z 2015 r. możliwości monitorowania zmian, które zostały dokonane przed wejściem w życie tej ustawy w umowach dotyczących zamówień publicznych, nawet jeżeli upłynął termin zawity przewidziany we wcześniejszych uregulowaniach w celu monitorowania tych zmian.

Trybunał podkreślił w pierwszej kolejności, że o ile dyrektywy 89/665 i 92/13 nakazują ustanowienie środków odwoławczych dostępnych dla zainteresowanych przedsiębiorstw, w celu zapewnienia skutecznego stosowania przepisów Unii w dziedzinie zamówień publicznych, nie można uznać, że te środki odwoławcze dotyczą wszystkich możliwych procedur odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych. Ponadto w odniesieniu do tych dwóch dyrektyw, Trybunał uznał, że przepisy ( 2 ) przewidujące, iż państwa członkowskie zapewniają, że umowa zostanie uznana za nieskuteczną przez organ odwoławczy niezależny od instytucji zamawiającej wzmacniają jedynie skutki środków odwoławczych do jakich wprowadzenia dyrektywy te zobowiązują państwa członkowskie i muszą być zatem interpretowane w ten sposób, że nie nakazują one państwom członkowskim ustanowienia środka odwoławczego na rzecz krajowych organów monitorujących ani też nie zakazują im tego.

Ponadto, zdaniem Trybunału, przepisy dyrektyw 2014/24 i 2014/25 ( 3 ) – nakładające na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia monitorowania stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych przez co najmniej jeden organ, podmiot lub strukturę – określają wymogi minimalne. Trybunał stwierdził zatem, że te przepisy nie zakazują państwom członkowskim wprowadzenia procedur odwoławczych z urzędu na rzecz krajowych organów monitorujących, umożliwiających tym organom stwierdzanie naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień. Trybunał podkreślił natomiast, że jeżeli taka procedura odwoławcza z urzędu zostaje przewidziana, jest ona objęta zakresem stosowania prawa Unii, o ile zamówienia publiczne będące przedmiotem takiego odwołania objęte są przedmiotowym zakresem stosowania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. W rezultacie, taka procedura musi być zgodna z prawem Unii, w tym z ogólnymi zasadami tego prawa, do których należy ogólna zasada pewności prawa.

W drugiej kolejności Trybunał przypomniał, że zasada pewności prawa wymaga, by przepisy prawa były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy pociągają one za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw. Ponadto, zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, by przepis miał zastosowanie z mocą wsteczną, niezależnie od korzystnych lub niekorzystnych skutków, jakie to zastosowanie mogłoby mieć w odniesieniu do zainteresowanego. Zasada ta wymaga bowiem, by jakiekolwiek okoliczności faktyczne były badane w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie, gdy dane okoliczności miały miejsce, przy czym nowe uregulowania, dotyczące zatem jedynie przyszłości, stosuje się również, o ile nie zastrzeżono inaczej, do przyszłych skutków sytuacji powstałych w czasie obowiązywania poprzednich przepisów. Trybunał przypomniał ponadto, że co się tyczy w szczególności terminów zawitych, z jego orzecznictwa wynika, że aby wypełniać funkcję gwarancji pewności prawa, terminy te powinny być wcześniej ustalone i być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia.

Trybunał uznał w niniejszym przypadku, że umożliwiając wszczęcie postępowań z urzędu w związku ze zmianami wprowadzonymi w umowach dotyczących zamówień publicznych, dla których termin wszczęcia upłynął w świetle odpowiednich przepisów ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. znajdujących zastosowanie do tych zmian, odnośny przepis ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. nie odnosi się do oceny sytuacji prawnych będących w toku, lecz stanowi przepis o retroaktywnym charakterze. Wprawdzie prawo Unii uznaje w drodze wyjątku, że akt może mieć retroaktywny skutek, gdy wymaga tego cel, jaki ma być osiągnięty, i jeżeli odbywa się to z należytym poszanowaniem uzasadnionego oczekiwania zainteresowanych osób. Jednakże, zdaniem Trybunału, zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań sprzeciwia się temu, aby zmiany wprowadzone w uregulowaniach krajowych umożliwiały krajowemu organowi monitorującemu wszczęcie postępowania odwoławczego w sytuacji gdy upłynął termin zawity przewidziany we wcześniejszych uregulowaniach, znajdujących zastosowanie w dniu wprowadzenia tych zmian.

( 1 ) Dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. 1989, L 395, s. 33); dyrektywa Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz.U. 1992, L 76, s. 14); dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz.U 2007, L 335, s. 31); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94 s. 243).

( 2 ) Artykuły 2d dyrektyw 89/665 i 92/13, wprowadzone dyrektywą 2007/66.

( 3 ) Artykuł 83 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/24 oraz art. 99 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/25.