–

w imieniu rządu niderlandzkiego przez K. Bulterman oraz L. Noort, działające w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez H. van Vlieta, F. Ronkesa Agerbeeka, K. Walkerovą oraz F. Moro, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1379/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze produktów rybołówstwa i akwakultury zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1184/2006 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 104/2000 (Dz.U. 2013, L 354, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem WOR”), art. 65 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320, zwanego dalej „rozporządzeniem CSC”) oraz art. 66 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz.U. 2014, L 149, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem EFMR”).

2

Wniosek ten został złożony w kontekście sporu między Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (zwaną dalej „PO Texel”) a minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministrem rolnictwa, środowiska i jakości żywności, Niderlandy) w przedmiocie decyzji tego ministra o odrzuceniu złożonego przez skarżącą wniosku o dotację z Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR).

3

Motywy 7 i 14 rozporządzenia WOR stanowią:

[…]

4

Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Organizacje producentów […] mogą być ustanawiane z inicjatywy producentów produktów rybołówstwa lub produktów akwakultury w jednym lub w wielu państwach członkowskich […]”.

5

Artykuł 28 tego rozporządzenia, zatytułowany „Plan produkcji i obrotu”, stanowi:

„1.   Każda organizacja producentów przedkłada do zatwierdzenia swoim właściwym organom krajowym plan produkcji i obrotu dotyczący przynajmniej głównych gatunków podlegających obrotowi […].

[…]

3.   Właściwe organy krajowe zatwierdzają plan produkcji i obrotu. Organizacja producentów wdraża plan niezwłocznie po jego zatwierdzeniu.

[…]

5.   Organizacja producentów sporządza roczne sprawozdanie ze swojej działalności w ramach planu produkcji i obrotu i przedkłada je do zatwierdzenia swoim właściwym organom krajowym.

6.   Organizacje producentów mogą otrzymywać wsparcie finansowe na przygotowanie i wdrażanie planów produkcji i obrotu zgodnie z przyszłym aktem prawnym Unii ustanawiającym warunki wsparcia finansowego dla polityki morskiej i rybołówstwa w latach 2014–2020.

[…]”.

6

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22), stanowi w art. 35:

[…]

[…]

[…]”.

7

Artykuł 2 pkt 14 rozporządzenia CSC definiuje pojęcie „zakończonej operacji” jako „operację, która została fizycznie ukończona lub w pełni zrealizowana, w odniesieniu do której beneficjenci dokonali wszystkich powiązanych płatności oraz otrzymali odpowiedni wkład publiczny”.

8

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia:

„Państwa członkowskie, na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi, oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów i wykonywanie swoich zadań […] zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy [europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (zwanych dalej »EFSI«)]”.

9

Artykuł 65 tego rozporządzenia jest zatytułowany „Kwalifikowalność”, a jego ust. 1, 2 i 6 mają następujące brzmienie:

„1.   Kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w niniejszym rozporządzeniu lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie.

2.   Wydatki kwalifikują się do otrzymania wkładu z EFSI, jeżeli zostały poniesione przez beneficjenta i zapłacone między dniem przedłożenia Komisji programu lub dniem 1 stycznia 2014 r., w zależności od tego, która data jest wcześniejsza, a dniem 31 grudnia 2023 r. […].

[…]

6.   Operacje nie mogą zostać wybrane do wsparcia z EFSI, jeśli zostały one fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego, niezależnie od tego, czy wszystkie powiązane płatności zostały dokonane przez beneficjenta”.

10

Artykuł 6 rozporządzenia EFMR, zatytułowany „Priorytety Unii”, stanowi w pkt 5:

„EFMR przyczynia się do realizacji strategii »Europa 2020« [na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu] oraz do wdrażania WPRyb. Dąży do realizacji następujących priorytetów Unii w zakresie zrównoważonego rozwoju rybołówstwa i akwakultury i działań z nimi związanych, które stanowią odzwierciedlenie odpowiednich celów tematycznych, o których mowa w rozporządzeniu [CSC]:

[…]

11

Artykuł 66 rozporządzenia EFMR, zatytułowany „Plany produkcji i obrotu”, brzmi następująco:

„1.   EFMR wspiera opracowywanie i realizację planów produkcji i obrotu, o których mowa w art. 28 rozporządzenia [WOR].

2.   Wydatki związane z planami produkcji i obrotu kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFMR wyłącznie po zatwierdzeniu przez właściwe instytucje w państwie członkowskim rocznego sprawozdania, o którym mowa w art. 28 ust. 5 rozporządzenia [WOR].

3.   Wsparcie przyznawane rocznie na organizację producentów na podstawie niniejszego artykułu nie przekracza 3% średniej rocznej wartości produkcji wprowadzonej do obrotu przez tę organizację producentów w poprzedzających trzech latach kalendarzowych […].

4.   Zainteresowane państwo członkowskie może przyznać zaliczkę w wysokości 50% wsparcia finansowego po zatwierdzeniu planu produkcji i obrotu zgodnie z art. 28 ust. 3 rozporządzenia [WOR].

5.   Wsparcie, o którym mowa w ust. 1, przyznaje się wyłącznie organizacjom producentów i związkom organizacji producentów”.

12

Artykuł 68 ust. 1 rozporządzenia EFMR, zatytułowany „Środki dotyczące obrotu”, stanowi, co następuje:

„EFMR może wspierać środki dotyczące obrotu produktami rybołówstwa i akwakultury […]”.

13

Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1418/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. dotyczące planów produkcji i obrotu zgodnie z rozporządzeniem [WOR] (Dz.U. 2013, L 353, s. 40) w art. 2 ust. 1 stanowi:

„Organizacje producentów przedkładają swoje pierwsze plany swoim właściwym organom krajowym do końca lutego 2014 r. […]”.

14

W pkt 3.3 wytycznych nr 2014/2 z dnia 13 czerwca 2014 r. w sprawie włączenia wymiaru rynkowego do programów operacyjnych EFMR stwierdza się w szczególności, że:

„Za treść, zatwierdzenie i decyzję w sprawie poziomu finansowania [planów produkcji i obrotu] odpowiedzialne są państwa członkowskie: Państwa członkowskie muszą zatwierdzić [plany produkcji i obrotu] oraz określić kwotę finansowania dla każdego z nich […]”.

15

Na mocy art. 4:23 ust. 1 wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) [ustawy ustanawiającej ogólne zasady prawa administracyjnego (ogólnej ustawy o prawie administracyjnym)] z dnia 4 czerwca 1992 r. (Stb. 1992, nr 315) organ administracji przyznaje dotację wyłącznie na podstawie przepisu prawa określającego rodzaje działalności, dla których dotacja może zostać przyznana.

16

W dniu 1 lipca 2015 r. weszło w życie w Niderlandach Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsydies) [zarządzenie sekretarza stanu do spraw gospodarczych w sprawie określenia instrumentów dotacji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w dziedzinie gospodarki (zarządzenie dotyczące dotacji europejskich w dziedzinie gospodarki)] z dnia 28 czerwca 2015 r. (Stcrt. 2015, nr 18094).

17

Zgodnie z art. 2.2 tego zarządzenia działania objęte rozporządzeniem EFMR mogą być na wniosek dotowane przez ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności.

18

Zgodnie z art. 2.3 ust. 1 tego zarządzenia minister może przyznać dotację tylko wtedy, gdy przewidział możliwość złożenia wniosku o dotację, ustalając próg dotacji i termin złożenia wniosku.

19

W Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (zarządzeniu sekretarza stanu do spraw gospodarczych w sprawie zmiany zarządzenia dotyczącego dotacji europejskich i zarządzenia dotyczącego otwarcia dotacji europejskich w dziedzinie gospodarki 2016, jeśli chodzi o moduł dotacji dotyczący planów produkcji i obrotu i dotyczący innych zmian w ramach Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego) z dnia 25 sierpnia 2016 r. (Stcrt. 2016, nr 43926, zwanego dalej „zarządzeniem przewidującym moduł dotacji dotyczący planów produkcji i obrotu”) Królestwo Niderlandów wprowadziło moduł dotacji dotyczący planów produkcji i obrotu w okresie od 29 sierpnia do 16 września 2016 r.

20

PO Texel jest organizacją producentów w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia WOR, której celem jest przyjęcie środków mających na celu promowanie racjonalnych praktyk połowowych i poprawę warunków sprzedaży produktów rybołówstwa.

21

W dniu 29 kwietnia 2014 r. organizacja ta zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia WOR przedłożyła ministrowi rolnictwa, środowiska i jakości żywności plan produkcji i obrotu na 2014 r. do zatwierdzenia.

22

Decyzją z dnia 9 lipca 2014 r. minister ten zatwierdził plan zgodnie z art. 28 ust. 3 rozporządzenia WOR, który PO Texel niezwłocznie wdrożyła zgodnie z tym samym przepisem.

23

W październiku 2014 r. Królestwo Niderlandów przedłożyło Komisji program operacyjny na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2020 r.

24

Po zatwierdzeniu przez Komisję w dniu 25 lutego 2015 r. programu operacyjnego przedłożonego przez Królestwo Niderlandów PO Texel złożyła w dniu 19 maja 2015 r. do ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności wniosek o dotację na podstawie planu produkcji i obrotu na 2014 r., aby kwalifikować się do otrzymania wsparcia z EFMR na wydatki poniesione zarówno na przygotowanie i realizację tego planu, jak i na przyjęte środki marketingowe.

25

Decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. minister ten odrzucił wniosek PO Texel. Uznał on z jednej strony, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie dotacji Królestwo Niderlandów nie przewidziało jeszcze możliwości składania takich wniosków – ani w odniesieniu do przygotowania i wdrożenia planów produkcji i obrotu na mocy art. 66 rozporządzenia EFMR, ani w odniesieniu do środków obrotu produktów rybołówstwa i akwakultury podjętych przez organizacje producentów zgodnie z art. 68 tego rozporządzenia, a z drugiej strony ocenił on, że PO Texel złożyła wniosek o dotację dopiero po sporządzeniu i wdrożeniu planu produkcji i obrotu w 2014 r., po jego zatwierdzeniu przez ministra.

26

Odwołanie złożone przez PO Texel na tę decyzję zostało oddalone przez ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności jako bezzasadne decyzją z dnia 13 listopada 2015 r.

27

W uzasadnieniu skargi na tę decyzję wniesionej do College van Beroep voor het bedrijfsleven (administracyjnego sądu apelacyjnego do spraw gospodarczych, Niderlandy) PO Texel podnosi w szczególności, że kwalifikuje się do otrzymania wsparcia z EFMR, na mocy art. 66 rozporządzenia EFMR, w zakresie wydatków związanych z opracowaniem i zrealizowaniem przyjętego przez siebie planu produkcji i obrotu na rok 2014. W tym względzie PO Texel podkreśla, że musiała przedstawić plan produkcji i obrotu zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia WOR.

28

Ze swej strony minister rolnictwa, środowiska i jakości żywności twierdzi co do zasady, że nie mógł nadać biegu wnioskowi PO Texel o dotację, ponieważ w dniu jego złożenia Królestwo Niderlandów nie przewidziało możliwości złożenia takiego wniosku, a rozdział rozporządzenia EFMR, którego częścią jest art. 66 tego rozporządzenia, pozostawia w każdym razie państwom członkowskim szeroki zakres swobody.

29

W takich okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven (administracyjny sąd apelacyjny do spraw gospodarczych) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

30

Na wstępie należy zauważyć, że wraz z wejściem w życie rozporządzeń OCM, WPRyb i EFMR nastąpił ostatni etap reformy w dziedzinie WPRyb, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.

31

Aby osiągnąć efekty tej reformy, prawodawca Unii wyraźnie podkreślił potrzebę zapewnienia organizacjom producentów niezbędnego wsparcia finansowego, udostępniając im jednocześnie specjalne narzędzie wsparcia, a mianowicie plany produkcji i wprowadzania do obrotu.

32

Warunki regulujące przygotowanie i realizację tych planów są określone w art. 28 rozporządzenia WOR, które nakłada na organizacje producentów szereg obowiązków, takich jak, po pierwsze, przedłożenie takiego planu do zatwierdzenia przez właściwe organy krajowe, po drugie, ich zatwierdzenie, natychmiastowa realizacja planu, i po trzecie, przygotowanie rocznego sprawozdania z działalności prowadzonej w ramach realizacji tego planu i przedłożenie go właściwym organom krajowym. Dopiero po zatwierdzeniu przez te ostatnie sprawozdania rocznego wydatki poniesione przez organizacje producentów w związku z przygotowaniem i wdrożeniem planów produkcji i obrotu kwalifikują się do otrzymania wsparcia z EFMR.

33

Zasady finansowania tych planów reguluje rozporządzenie EFMR, które jest instrumentem finansowym służącym realizacji WPRyb na okres programowania od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2020 r., a w szczególności art. 66 tego rozporządzenia.

34

W tym względzie należy zauważyć, że finansowanie z tytułu EFMR jest realizowane na podstawie jednolitych programów operacyjnych opracowanych przez każde państwo członkowskie i obejmujących cały okres programowania. Programy te, przedkładane Komisji, zawierają plan finansowy i opis strategii, którą należy stosować, w celu wykazania, że przydział zasobów finansowych na rzecz priorytetów Unii, o których mowa w art. 6 tego rozporządzenia, może należycie przyczynić się do osiągnięcia celów określonych w programach. Po zatwierdzeniu tych samych programów przez Komisję do państw członkowskich należy ustalenie krajowych kryteriów kwalifikowalności wydatków oraz zapewnienie możliwości złożenia wniosku o dotację w ramach EFMR. Królestwo Niderlandów możliwość taką przewidziało dopiero w dniu 25 sierpnia 2016 r., na mocy zarządzenia przewidującego moduł dotacji dotyczący planów produkcji i wprowadzania do obrotu.

35

Należy również zauważyć, że ze względu na późne przyjęcie rozporządzenia EFMR, które nastąpiło dopiero w dniu 15 maja 2014 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2014 r., oraz fakt, że programy operacyjne mogły zatem zostać przedłożone Komisji przez państwa członkowskie dopiero po tej dacie, organizacje producentów musiały przygotować i wdrożyć swoje plany produkcji i obrotu na rok 2014, podczas gdy możliwość otrzymania wsparcia finansowego, o której mowa w art. 66 tego rozporządzenia, nie została jeszcze formalnie przewidziana. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 1418/2013 organizacje te zostały zobowiązane do przedłożenia swoich planów na rok 2014 przed końcem lutego tego roku. PO Texel przedłożyła swój plan właściwemu ministrowi krajowemu dopiero w dniu 29 kwietnia 2014 r.

36

W tym względzie, mimo że rozporządzenie wykonawcze nr 1418/2013 nakładało na organizacje producentów wymóg przedłożenia planów produkcji i obrotu na 2014 r. przed końcem lutego 2014 r., organy niderlandzkie nie uznały za stosowne przywiązywać wagi do spóźnionego przedłożenia planu przez PO Texel, ponieważ rozporządzenie to nie przewidywało żadnych konsekwencji nieprzestrzegania tego wymogu czasowego. Rząd ten potwierdził, że w każdym razie opóźnienie to nie mogło mieć dla tej organizacji producentów konsekwencji takich jak pozbawienie jej prawa do korzystania z dotacji w ramach EFMR.

37

Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie odmówiło nadania biegu wnioskowi o przyznanie dotacji złożonego przez organizację producentów w związku z wydatkami poniesionymi przez nią na opracowanie i realizację planu produkcji i obrotu na tej podstawie, że w dniu złożenia wniosku państwo to nie przewidywało jeszcze w swoim wewnętrznym porządku prawnym możliwości rozpatrzenia takiego wniosku. Sąd ten wyraża wątpliwość, czy aby okoliczność, że art. 28 rozporządzenia WOR wymaga, by organizacje te opracowały takie plany i wdrożyły je po ich zatwierdzeniu przez właściwe organy krajowe, może mieć wpływ na odpowiedź, jakiej należy udzielić na to pytanie.

38

W tym względzie już na samym wstępie należy ustalić, czy stanowiąc w art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR, że EFMR „wspiera” opracowywanie i realizację planów produkcji i obrotu, prawodawca Unii zamierzał nałożyć na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia organizacjom producentów możliwości korzystania ze wsparcia z EFMR na cele opracowywania i realizacji takich planów.

39

Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR „wspiera” on opracowywanie i realizację planów produkcji i obrotu, o których mowa w art. 28 rozporządzenia WOR.

40

Użycie sformułowania wyrażającego wiążący charakter – „wspiera” – przemawia na rzecz wykładni art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR, zgodnie z którą przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie, zgodnie z warunkami określonymi w tym artykule, do zapewnienia przyznania pomocy na opracowanie i realizację planów produkcji i wprowadzania do obrotu, o których mowa w art. 28 rozporządzenia WOR.

41

Za taką wykładnią przemawia dodatkowo geneza art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR, jak i kontekst i cele, do których dąży regulacja, której przepis ten jest częścią.

42

Przede wszystkim, jeśli chodzi o genezę tego przepisu, należy wskazać z jednej strony, że jak wskazał rzecznik generalny w pkt 46 opinii i jak wskazała Komisja w uwagach na piśmie, prawodawca Unii celowo sformułował art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR w sposób wiążący. Z prac przygotowawczych nad tym przepisem wynika, że chociaż we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia EFMR [COM(2011) 804 wersja ostateczna] zaproponowano sformułowanie, zgodnie z którym EFMR „może wspierać”, nie zostało ono jednak zachowane w ostatecznym tekście tego przepisu. Parlament Europejski nalegał, aby sformułowanie „EFMR wspiera” było używane w taki sposób, by zapewniać, że wsparcie finansowe będzie przyznawane organizacjom producentów w ramach EFMR, na opracowanie i realizację planów produkcji i obrotu.

43

Z drugiej strony ta sama wykładnia znajduje odzwierciedlenie zarówno w pkt 3.3 wytycznych Komisji nr 2014/2, zgodnie z którymi państwa członkowskie muszą zatwierdzać plany produkcji i obrotu oraz określać kwotę finansowania dla każdego z nich wyłącznie w oparciu o orientacyjne informacje przedstawione przez Komisję w sekcji FAQ na jej stronie internetowej, gdzie wskazano co do istoty, że organy krajowe „winny wspierać” przygotowanie i wdrożenie planów produkcji i obrotu poprzez finansowanie w ramach EFMR, pod warunkiem że plany te zostały zatwierdzone przez właściwy organ krajowy i że wsparcie to mieści się w granicach przewidzianych w art. 66 ust. 3 rozporządzenia EFMR.

44

Z całą pewnością ani wytyczne Komisji, ani orientacyjne informacje udzielone przez Komisję w sekcji FAQ jej strony internetowej nie są wiążące dla Trybunału. Niemniej jednak mogą one stanowić użyteczne źródło inspiracji (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Parlament/Komisja, C‑286/14, EU:C:2016:183, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

45

Następnie, odnosząc się do kontekstu, w jaki wpisuje się art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR, należy uznać z jednej strony, że przepis ten różni się od zdecydowanej większości innych przepisów rozporządzenia EFMR, takich jak art. 48 i 68 tego rozporządzenia, które wskazują, w sposób fakultatywny, że pomoc „może zostać przyznana” lub że EFMR „może wspierać” niektóre środki lub operacje.

46

Z drugiej strony należy zauważyć, że art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR wyraźnie odnosi się do art. 28 rozporządzenia WOR, którego ust. 6 ma na celu zapewnienie, że pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w ust. 1, 3 i 5 tego artykułu organizacje producentów będą miały możliwość otrzymywania wsparcia finansowego na przygotowanie i wdrażanie planów produkcji i obrotu.

47

Wiążący charakter art. 66 ust. 1 EFMR wynikający z jego treści nie może zostać podważony przez uwagi rządu niderlandzkiego, zgodnie z którymi brzmienie, jakie nadał art. 28 ust. 6 rozporządzenia WOR prawodawca Unii, w zakresie, w jakim stanowi, że „organizacje producentów mogą otrzymywać wsparcie finansowe […] zgodnie z przyszłym aktem prawnym Unii”, oznacza co do zasady, że prawodawca Unii zamierzał pozostawić państwom członkowskim swobodę w udzielaniu takiego wsparcia tym organizacjom. W istocie posłużenie się czasownikiem „móc” w tym przepisie nie powinno być rozumiane w jego fakultatywnej konotacji, ale powinno być interpretowane w sposób wyrażający perspektywę, poprzez wykładnię dokonaną w świetle okoliczności, że organizacje te miały otrzymać wsparcie finansowe na mocy przyszłego aktu Unii, którym to aktem stało się następnie rozporządzenie EFMR.

48

Należy również uznać, że wiążący charakter treści art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR jest również logiczną konsekwencją połączenia tego przepisu z obowiązkami nałożonymi na organizacje producentów na mocy art. 28 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia WOR, tak jak przypomniano w pkt 32 niniejszego wyroku.

49

Wreszcie wiążący charakter treści art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR narzuca się również w świetle celów ostatniej reformy w dziedzinie WPRyb, jak również z uwagi na cel i systematykę rozporządzenia EFMR.

50

W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że prawodawca Unii wyraźnie podkreślił w motywach 7 i 14 rozporządzenia WOR potrzebę wzmocnienia odpowiedzialności organizacji producentów, a także zapewnienia im niezbędnego wsparcia finansowego, aby umożliwić im odgrywanie ważniejszej roli w codziennym zarządzaniu rybołówstwem, tak aby umożliwić ich członkom prowadzenie działalności w zakresie rybołówstwa i akwakultury w sposób zrównoważony, zgodnie z ramami określonymi w celach WPRyb. Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 49–51 opinii, cel realizowany przez pomoc finansową, o którym mowa w art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR, i – ogólniej rzecz biorąc – system finansowania ustanowiony w ramach ostatniej reformy w dziedzinie WPRyb należy interpretować w połączeniu z pełnioną przez te organizacje istotną rolą, w zakresie, w jakim przypisano im rzeczywisty wkład w realizację zadań wykonywanych w interesie ogólnym.

51

W drugiej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 66 ust. 5 rozporządzenia EFMR pomoc, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, może zostać przyznana wyłącznie organizacjom producentów lub związkom takich organizacji. W tym względzie, jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 50 opinii, system finansowania ustanowiony w ramach programu EFMR różni się znacznie od systemu finansowania innych EFSI.

52

W trzeciej kolejności należy zauważyć, że znaczenie potrzeby zapewnienia tym organizacjom w ramach EFMR wsparcia na opracowanie i realizację planów produkcji i obrotu jest potwierdzone faktem, że prawodawca Unii wyraźnie przewidział w art. 66 ust. 4 rozporządzenia EFMR – głównie z tego względu, że między datą opracowania takich planów a datą, w której organizacje mogą, po zatwierdzeniu ich sprawozdania rocznego przez właściwe organy krajowe, dochodzić finansowania w ramach EFMR, upływa co najmniej rok – możliwość przyznania im przez państwa członkowskie zaliczki w wysokości 50% pomocy finansowej wnioskowanej w ramach takich planów.

53

Z powyższego wynika, że art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR należy rozumieć jako nakładający na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia organizacjom producentów możliwości korzystania z finansowania w EFMR zarówno w zakresie opracowania, jak i realizacji planów produkcji i obrotu.

54

Aby spełnić ten obowiązek, państwa członkowskie są zobowiązane przewidzieć w swoich krajowych systemach prawnych możliwość składania przez organizacje producentów wniosków o dotacje w ramach EFMR w celu opracowania i realizacji planów produkcji i obrotu. Ponadto muszą one, zgodnie z art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia EFMR w związku z art. 4 ust. 4 i art. 65 ust. 1 rozporządzenia CSC, przyjąć przepisy wykonawcze w celu stosowania rozporządzenia EFMR w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków, a w szczególności określić kryteria odnoszące się do daty początkowej kwalifikowalności takich wydatków oraz metodę obliczania kwoty przyznawanej każdej z tych organizacji.

55

W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że organy krajowe są przy przyjmowaniu przepisów wykonawczych w stosunku do przepisów Unii zobowiązane do wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych z poszanowaniem ogólnych zasad prawa, wśród których znajdują się zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2006 r., Slob, C‑496/04, EU:C:2006:570, pkt 41). Organy krajowe są również zobowiązane do korzystania z uprawnień dyskrecjonalnych z poszanowaniem ogólnego obowiązku staranności wynikającego z art. 4 ust. 3 TUE.

56

W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 19 i 34 niniejszego wyroku, dopiero w dniu 25 sierpnia 2016 r., kiedy przyjęto zarządzenie przewidujące moduł dotacji dla planów produkcji i obrotu, Królestwo Niderlandów przewidziało w swoim wewnętrznym systemie prawnym możliwość składania przez organizacje producentów wniosków o dotacje z EFMR. Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że odrzucenie przez ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności wniosku złożonego przez PO Texel w celu uzyskania wsparcia finansowego na podstawie art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR dla jej planu produkcji i obrotu na rok 2014 zostało zasadniczo uzasadnione tym, że w dniu złożenia tego wniosku, czyli w dniu 19 maja 2015 r., Królestwo Niderlandów nie przewidziało jeszcze możliwości rozpatrzenia takiego wniosku.

57

Należy również podkreślić z jednej strony, że w świetle informacji przekazanych przez sąd odsyłający perspektywa wsparcia organizacji producentów została przewidziana, przynajmniej w odniesieniu do przygotowania planów produkcji i obrotu, w postaci programu operacyjnego przedłożonego Komisji przez to państwo członkowskie. Z drugiej strony należy zauważyć, że rząd niderlandzki zapytany o tę kwestię na rozprawie potwierdził, że postanowienie przewidujące moduł dotacji dla planów produkcji i obrotu nie miało mocy wstecznej, tak więc nie mogło regulować wniosków o wsparcie z EFMR złożonych przez organizacje producentów przed jego przyjęciem.

58

W tym kontekście należy uznać, że bezczynność organów krajowych, jaką zaprezentowały organy niderlandzkie w sprawie w postępowaniu głównym, nie może wpisywać się w zakres swobodnego uznania służącego państwom członkowskim w ramach realizacji ich odpowiednich programów operacyjnych, nawet jeśli musi być ona wykonywana, na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia CSC – zgodnie z ich ramami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi.

59

Mając na uwadze ogół powyższych rozważań, należy na pytanie pierwsze udzielić odpowiedzi, że art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie odmówiło nadania biegu wnioskowi o przyznanie dotacji złożonemu przez organizację producentów w związku z wydatkami poniesionymi przez nią na opracowanie i realizację planu produkcji i obrotu na tej podstawie, że w dniu złożenia wniosku państwo to nie przewidywało jeszcze w swoim wewnętrznym porządku prawnym możliwości rozpatrzenia takiego wniosku.

60

W drugim pytaniu sąd odsyłający zwraca się zasadniczo z zapytaniem czy art. 66 ust. 1 EFMR należy interpretować w ten sposób, że tworzy on bezpośrednio na rzecz organizacji producentów, takich jak będące stroną postępowania głównego, prawo do wsparcia finansowego w ramach EFMR w odniesieniu do wydatków, które poniosły one w związku z opracowaniem i realizacją planu produkcji i obrotu.

61

W tym względzie z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że przepis rozporządzenia Unii może powodować dla podmiotów prawa źródło uprawnień, na które mogą one powoływać się przed sądem, tylko jeśli, z jednej strony, jest on jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, a z drugiej strony – nie pozostawia organom odpowiedzialnym za jego stosowanie żadnego marginesu oceny (zob. podobnie wyrok z dnia 24 października 1973 r., Schlüter, 9/73, EU:C:1973:110, pkt 32).

62

Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że przepis prawa Unii jest bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie niepoddane żadnym warunkom i nieuzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu (wyrok z dnia 26 maja 2011 r., Stichting Natuur en Milieu i in., od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).

63

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że – jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 84 opinii – z samego brzmienia art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR jasno wynika, że sam ten przepis określa jedynie bardzo ogólną zasadę finansowania i że w związku z tym należy uwzględnić wyjaśnienia przewidziane w innych przepisach tego rozporządzenia, a w szczególności w jego art. 66 ust. 2 i 3.

64

Należy jednak zauważyć, że ustępy te przewidują określone przesłanki dotyczące z jednej strony faktu, że wydatki poniesione przez organizacje producentów w związku z planami produkcji i obrotu kwalifikują się do wsparcia z EFMR dopiero po zatwierdzeniu przez właściwe organy krajowe sprawozdania rocznego, o którym mowa w art. 28 ust. 5 rozporządzenia WOR, a z drugiej strony tego, że roczna pomoc przyznawana każdej organizacji producentów nie może przekraczać 3% średniej rocznej wartości produkcji wprowadzanej przez nią do obrotu w ciągu wcześniejszych trzech lat kalendarzowych. Dokładna kwota pomocy nie jest zatem określona w art. 66 rozporządzenia w sprawie EFMR. W związku z tym przyznanie pomocy jest uzależnione w szczególności od ustalenia dokładnej kwoty pomocy przez państwa członkowskie.

65

Wynika z tego, że art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR nie spełnia kryterium bezwarunkowości wynikającego z orzecznictwa przytoczonego w pkt 62 niniejszego wyroku.

66

W związku z tym należy dodać, że w przypadku gdyby sąd odsyłający nie był w stanie interpretować przepisów swojego prawa krajowego w sposób umożliwiający mu znalezienie rozwiązania zgodnego z celami ostatniej reformy WPRyb i zagwarantowanie pełnej skuteczności prawa Unii, strona poszkodowana w wyniku niezgodności prawa krajowego z prawem Unii mogłaby jednak w takiej sytuacji powołać się na orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie Francovich i in. (C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428) w celu uzyskania w stosownym przypadku od państwa członkowskiego naprawienia poniesionej szkody (zob. podobnie wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

67

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na drugie pytanie winna brzmieć, że art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR należy interpretować w ten sposób, że nie przyznaje on bezpośrednio organizacjom producentów prawa do wsparcia finansowego w ramach EFMR w odniesieniu do wydatków poniesionych przez nie w związku z opracowaniem i realizacją planu produkcji i obrotu.

68

W trzecim pytaniu sąd odsyłający zapytuje co do zasady, czy art. 65 ust. 6 rozporządzenia CSC należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przyznaniu dotacji w ramach EFMR na opracowanie i realizację planu produkcji i obrotu, jeżeli wniosek o przyznanie dotacji został złożony po opracowaniu i realizacji takiego planu.

69

Zgodnie z tym przepisem operacje nie mogą zostać wybrane do wsparcia z EFSI, jeśli zostały one fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego, niezależnie od tego, czy wszystkie powiązane płatności zostały dokonane przez beneficjenta.

70

W tym względzie należy z jednej strony zauważyć, że przygotowanie i wdrożenie planów produkcji i obrotu należy uznać za działanie ciągłe, trwające przez cały okres programowania od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 28 rozporządzenia WOR przygotowanie takiego planu nie jest uznawane za serię pojedynczych działań wdrażanych oddzielnie, ale za jedno ciągłe działanie o stałych kosztach operacyjnych. Chociaż zgodnie z art. 28 ust. 5 tego rozporządzenia plan taki musi być przedmiotem sprawozdania rocznego, kończy się on dopiero z końcem tego okresu programowania. Dlatego też przygotowanie i wdrożenie planu produkcji i obrotu w danym okresie programowania nie może zostać uznane za fizycznie ukończone lub „w pełni zrealizowane” w rozumieniu art. 65 ust. 6 rozporządzenia CSC.

71

Z drugiej strony w świetle definicji zawartej przez prawodawcę unijnego w art. 2 ust. 14 rozporządzenia CSC dana operacja jest uznawana za „zakończoną” dopiero wówczas, gdy w szczególności w odniesieniu do tej operacji beneficjenci dokonali wszystkich powiązanych z nią płatności oraz otrzymali odpowiedni wkład publiczny. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 rozporządzenia o WOR organizacje producentów są zobowiązane do przedłożenia planów produkcji i obrotu do zatwierdzenia właściwym organom krajowym oraz do ich niezwłocznego wdrożenia po ich zatwierdzeniu. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu organizacje te muszą przygotować roczne sprawozdanie z działań przeprowadzonych zgodnie z planem i przedłożyć je właściwym organom krajowym. Dopiero po zatwierdzeniu przez te organy sprawozdania rocznego wydatki poniesione przez organizacje producentów w związku z przygotowaniem i wdrożeniem planów produkcji i obrotu kwalifikują się, na podstawie art. 66 ust. 2 rozporządzenia EFMR, do otrzymania wsparcia z tego funduszu.

72

Ponadto interpretacja art. 65 ust. 6 rozporządzenia CSC, zgodnie z którą wyklucza ona przyznanie dotacji na mocy art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR na opracowanie i realizację planu produkcji i obrotu, w przypadku gdy wniosek o przyznanie dotacji został złożony po przygotowaniu i wdrożeniu takiego planu, fizycznie uniemożliwiłaby tym organizacjom otrzymanie takiego wsparcia. Skutkowałoby to w konsekwencji pozbawieniem skuteczności art. 66 ust. 1 rozporządzenia EFMR.

73

Mając na względzie powyższe rozważania, należy na trzecie pytanie sądu odsyłającego odpowiedzieć, że art. 65 ust. 6 rozporządzenia CSC należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przyznaniu w ramach EFMR dotacji na opracowanie i realizację planu produkcji i obrotu, jeżeli wniosek o przyznanie dotacji został złożony po opracowaniu i realizacji takiego planu.

74

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: