1. 

W opinii przedstawionej w sprawie Özçelik ( 2 ) stwierdziłem, że „[c]hociaż można by się pokusić o udzielenie ogólnej odpowiedzi na pytanie dotyczące uprawnień prokuratur państw członkowskich w zakresie wydawania europejskich nakazów aresztowania, nie sądzę, by niniejsze odesłanie prejudycjalne było do tego odpowiednią okazją”, chodziło bowiem wówczas o ustalenie, czy prokurator mógł zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej 2002/584/WSiSW ( 3 ) wydać krajowy nakaz aresztowania (KNA).

2. 

Okazja ku temu pojawiła się obecnie w związku z przedstawieniem przez sądy irlandzkie dwóch serii pytań prejudycjalnych, w których zwróciły się one o wyjaśnienie, czy niemiecką prokuraturę można uznać za „organ sądowy” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, a jeżeli tak, to czy jest on uprawniony do wydania europejskiego nakazu aresztowania (ENA).

3.

W motywach 5, 6 i 10 wskazano, że:

[…]

4.

Zgodnie z art. 1 zatytułowanym „Definicja europejskiego nakazu aresztowania i zobowiązania do jego wykonania”:

„1.   Europejski nakaz aresztowania stanowi decyzję sądową wydaną przez państwo członkowskie w celu aresztowania i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego.

2.   Państwa członkowskie wykonują każdy europejski nakaz aresztowania w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zgodnie z przepisami niniejszej decyzji ramowej.

3.   Niniejsza decyzja ramowa nie skutkuje modyfikacją obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawnych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej”.

5.

Artykuł 6, zatytułowany „Właściwe organy sądowe”, stanowi:

„1.   Wydającym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wydającego nakaz państwa członkowskiego, właściwego dla wydania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.

2.   Wykonującym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wykonującego nakaz państwa członkowskiego, właściwego dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.

3.   Każde państwo członkowskie powiadamia Sekretariat Generalny Rady o właściwym w świetle jego prawa organie sądowym”.

6.

Zgodnie z § 146:

„Urzędnicy prokuratury są zobowiązani wykonywać polecenia służbowe przełożonych”.

7.

Paragraf 147 stanowi:

„Prawo nadzoru i kierownictwa przysługuje:

[…]”.

8.

Paragraf 150 stanowi:

„Prokuratura jest niezależna od sądów w wykonywaniu swoich zadań”.

9.

Zgodnie z § 151:

„Prokuratorzy nie mogą pełnić funkcji sędziowskich. Nie wolno im także powierzać nadzoru służbowego nad sędziami”.

10.

W dniu 13 maja 2016 r. prokuratura przy Landgericht Lübeck (sądzie krajowym w Lubece, Niemcy) wydała ENA przeciwko O.G., obywatelowi litewskiemu zamieszkałemu w Irlandii, w celu ścigania go za przestępstwo „zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała”, które miał popełnić w 1995 r.

11.

O.G. wniósł wobec swojego przekazania sprzeciw do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia), podnosząc m.in., że prokuratura w Lubece nie jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.

12.

High Court (wysoki trybunał) w wyroku z dnia 20 marca 2017 r. odrzucił zarzut podniesiony przez O.G., wskazując, że prawo niemieckie przewiduje niezależność prokuratury, a władza wykonawcza może ingerować w jej działania jedynie w wyjątkowych okolicznościach, które nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

13.

Wyrok sądu pierwszej instancji został utrzymany w postępowaniu apelacyjnym przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia), który zastosował kryteria „niezależności funkcjonalnej” oraz „de facto niezależności operacyjnej” zgodnie z wyrokiem Supreme Court of the United Kingdom (sądu najwyższego, Zjednoczone Królestwo) w sprawie Assange v Swedish Prosecution Authority ( 5 ).

14.

Po zaskarżeniu tego wyroku do Supreme Court (sądu najwyższego) sąd ten przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości, na podstawie art. 267 TFUE, następujące pytania:

15.

W dniu 15 marca 2018 r. prokuratura w Zwickau (Niemcy) wydała ENA przeciwko P.I. w celu ścigania go w związku z popełnieniem łącznie siedmiu przestępstw kradzieży, za które grozi kara do dziesięciu lat pozbawienia wolności.

16.

W dniu 12 września 2018 r. High Court (wysoki trybunał) wyraził zgodę na wykonanie ENA, a w rezultacie w dniu 15 października 2018 r. P.I. został aresztowany i od tego czasu jest on pozbawiony wolności.

17.

P.I. sprzeciwia się przekazaniu, podnosząc zarzut, że prokuratura w Zwickau nie jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.

18.

W związku z tym High Court (wysoki trybunał) przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości pięć pytań takich samych jak przedstawione przez Supreme Court (sąd najwyższy) w sprawie C‑508/18, a jedyna różnica polega na tym, że pytanie nr 5 odnosi się do prokuratury w Zwickau.

19.

Wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym wpłynęły do Trybunału Sprawiedliwości odpowiednio w dniach 6 sierpnia 2018 r. i 5 lutego 2019 r. Podlegają one rozpatrzeniu w trybie przyspieszonym (C‑508/18) oraz w pilnym trybie prejudycjalnym (C‑82/19 PPU).

20.

Uwagi na piśmie przedstawili O.G., P.I., Minister for Justice and Equality (minister sprawiedliwości i równości, Irlandia), a także rządy niemiecki, austriacki, francuski, węgierski, litewski, niderlandzki i polski oraz Komisja. Na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r., która odbyła się łącznie w rozprawą w sprawie C‑509/18, P.F. (Prokurator generalny Litwy), stawiły się wszystkie podmioty, które przedstawiły uwagi na piśmie, oprócz rządów węgierskiego i polskiego, a także rządy duński i włoski.

21.

Cztery pierwsze pytania, o takiej samej treści, przedstawione przez Supreme Court (sąd najwyższy) i High Court (wysoki trybunał) znajdują podsumowanie w piątym pytaniu przedstawionym w każdej ze spraw: czy prokuratury w Lubece i Zwickau można uznać za „organ […] sądowy […] w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej”.

22.

Zdaniem obu sądów odsyłających kluczowym kryterium dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest kwestia niezależności prokuratury od władzy wykonawczej. Zwracają się w związku z tym o wyjaśnienie, jakie okoliczności powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny tej niezależności, i wskazują następujące:

23.

W przypadku uznania, że prokuratura jest niezależna od władzy wykonawczej, sądy odsyłające zwracają się dodatkowo o wyjaśnienie, czy niemiecka prokuratura, jako organ, który prowadzi śledztwa, wnosi akty oskarżenia i wykonuje orzeczenia sądowe, lecz nie wydaje krajowych nakazów aresztowania ani nie pełni funkcji sądowych, jest „organem sądowym” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej (pytanie czwarte).

24.

Niezawisłość jest bowiem charakterystyczną cechą instytucjonalną organu sądowego w państwie prawa ( 6 ). Chodzi o pewną cechę nadawaną organom sądowym (i wymaganą od nich) w celu właściwego wykonywania przez nie określonych funkcji, które państwo powierzyło wyłącznie im zgodnie z zasadą podziału władz. Jest to cecha instrumentalna, opisująca funkcję, do której jest przypisana, i niezbędna dla istnienia rzeczywistego państwa prawa.

25.

W celu uznania prokuratury za organ sądowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej należy przede wszystkim zbadać, czy wykonuje ona funkcje istotnie porównywalne z funkcjami przypisanymi władzy sądowniczej. Jeśli tak jest, to należy przeanalizować, czy jest w stanie je wykonywać w sposób niezawisły ( 7 ).

26.

W wydanych w tym zakresie wyrokach Trybunału Sprawiedliwości można napotkać pewne nieścisłości (czasem wyłącznie terminologiczne), których skutkiem, przynajmniej częściowo, są wątpliwości obu sądów odsyłających. Uważam, że wątpliwości te można rozstrzygnąć, jeżeli – jak sugeruję – weźmie się pod uwagę przede wszystkim typową treść funkcji sądowniczej.

27.

Rozpatrując pojęcie „organu sądowego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że „wymaga [ono] autonomicznej i jednolitej w całej Unii wykładni” ( 8 ) i że „nie mo[że] zostać pozostawion[a] ocenie każdego z państw członkowskich” ( 9 ).

28.

W celu zarysowania tego autonomicznego pojęcia Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że zawarty w tym przepisie termin „organ sądowy”„nie oznacza wyłącznie sędziów lub sądów państwa członkowskiego, ale może obejmować, w szerszym sensie, organy uczestniczące w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w ramach danego porządku prawnego” ( 10 ).

29.

Ewentualne rozszerzenie treści tego pojęcia nie może jednak prowadzić do objęcia nim służb policyjnych ( 11 ) lub organu władzy wykonawczej ( 12 ).

30.

Po wyjaśnieniu powodów, które uniemożliwiają uznanie policji lub organu władzy wykonawczej za „organ sądowy”, Trybunał Sprawiedliwości wskazał dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby daną instytucję można było uznać za „organ sądowy” ( 13 ):

31.

Ta druga przesłanka ma decydujące znaczenie dla zagwarantowania „wykonującemu organowi sądowemu pewności, że europejski nakaz aresztowania podlegał […] kontroli sądowej” ( 16 ). Spełniony zostaje w ten sposób warunek leżący u podstaw zasady wzajemnego uznawania ustanowionej w art. 1 ust. 2 decyzji ramowej ( 17 ).

32.

Moim zdaniem pierwsza z tych przesłanek, to jest uczestnictwo w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, wystarcza, aby odmówić uznania za „organy sądowe” tych instytucji, których przypisanie do organów władzy wykonawczej jest powszechnie znane (jak policja lub organy administracji rządowej). Jednakże, niezależnie tego, czy przesłanka ta umożliwia określenie zewnętrznych granic tego pojęcia (a zatem zdefiniowanie go w kategoriach negatywnych), jej użyteczność dla wypracowania pojęcia pozytywnego (w celu zdefiniowania jego treści) wiąże się z drugą przesłanką: zagwarantowaniem w odpowiedni sposób praw podstawowych związanych z postępowaniem w przedmiocie wydania i wykonania ENA.

33.

„Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości” w najściślejszym rozumieniu oznacza „wykonywanie kompetencji orzeczniczych”, to jest rozstrzyganie (ius dicere), co w państwie prawa jest zastrzeżone wyłącznie dla sądów i trybunałów, które tworzą władzę sądowniczą państwa ( 18 ).

34.

W dziedzinie prawa karnego sprawowanie jurysdykcji przez sądy i trybunały może być jednak uzależnione od działań innych podmiotów i instytucji. Na przykład osoba, która składa skargę, lub organy policji, które prowadzą dochodzenie (lub, a fortiori, wykonują sądowy nakaz doprowadzenia albo jakikolwiek inny nakaz sądu), nie biorą udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, lecz współpracują w jego wykonywaniu.

35.

Funkcja prokuratury różni się zasadniczo od funkcji tych podmiotów, bowiem wykonuje ona prerogatywy władzy publicznej i jest w tym zakresie uprawniona na mocy ustawy do kształtowania w określonych granicach sytuacji prawnej obywateli bądź poprzez ograniczanie ich praw i wolności, bądź, przeciwnie, poprzez umożliwianie im korzystania z tych praw i wolności.

36.

Jak już wskazałem w opinii w sprawie Özçelik ( 19 ), charakterystyczną cechą prokuratury jest jej „zdolność – o ile tylko pozwalają na to wymogi konstytucyjne lub prawne poszczególnych państw członkowskich – do uczestniczenia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości jako instrumentu aparatu państwowego, który wszczyna postępowania karne i może nawet wydawać, przynajmniej tymczasowo i na ograniczony okres, nakazy zatrzymania i aresztowania lub równoważne decyzje, zanim te zatrzymane osoby zostaną przekazane sądowi, który z kolei zadecyduje, czy winny one być zwolnione, czy też pozbawione wolności”.

37.

Zasady udziału prokuratury w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są zróżnicowane i nie należy mechanicznie lub automatycznie przenosić rozwiązań przewidzianych dla określonych działań na inne działania o odmiennym charakterze.

38.

Tytułem przykładu art. 2 dyrektywy 2014/41/UE ( 20 ) wymienia prokuratorów wśród tych organów, które wydają europejski nakaz dochodzeniowy ( 21 ). W motywie 47 dyrektywy (UE) 2016/800 ( 22 ) uznano prokuraturę za „organ sądowy”, aczkolwiek jedynie dla celów nakłaniania rzeczywistych organów sądowych do przeprowadzania okresowych kontroli aresztowań dzieci ( 23 ).

39.

Odniesienia te należy dokładnie przeanalizować. Jak podniosłem w opinii w sprawie Özçelik ( 24 ), „nie można zrównać działania prokuratury w jednym i drugim obszarze (tzn. tym dotyczącym wolności, która zostaje odebrana na drodze aresztowania, oraz tym dotyczącym uzyskania materiału dowodowego). Mam na myśli to, że uznanie prokuratury za organ sądowy w rozumieniu dyrektywy 2014/41/UE w odniesieniu do nakazów dochodzeniowych niekoniecznie oznacza, że takie uznanie winno być rozszerzone na decyzję ramową w odniesieniu do europejskich nakazów aresztowania”.

40.

Jak wyjaśniłem w tym kontekście, chodzi o „fakt normatywny [, który] zdecydowanie popiera jednak tezę nadania szerokiej wykładni pojęciu »organu sądowego« w kontekście zasad współpracy w sprawach karnych (w tym współpracy dotyczącej europejskiego nakazu aresztowania), o której mowa w art. 82 TFUE, która pozwalałaby na objęcie zakresem tego pojęcia prokuratury” ( 25 ).

41.

Prokuratura może zatem brać udział w sposób kwalifikowany w karnym postępowaniu sądowym, czy to poprzez oddanie określonych osób do dyspozycji sądu na warunkach, do których odniosę się w dalszej części opinii, czy to poprzez dostarczenie sądowi materiału dowodowego, który może stanowić podstawę skazania. W pierwszym przypadku prokuratura korzysta z prerogatyw władzy publicznej w celu stosowania środków ograniczenia wolności, aczkolwiek jedynie tymczasowo i przez ograniczony okres.

42.

Wszystkie te czynności muszą być przeprowadzane z zastosowaniem zasady legalności i w szczególności z poszanowaniem ( 26 ) praw jednostek, które muszą być należycie respektowane przy stosowaniu wobec nich środków ograniczających korzystanie z owych praw.

43.

Chodzi tu w szczególności o to, czy sądowy charakter prokuratury, który w dziedzinie uzyskiwania dowodów (lub w innych dziedzinach współpracy karnej) nie jest kwestionowany, utrzymuje się również w przypadku wydawania ENA, to jest w kontekście art. 6 ust. 1 decyzji ramowej.

44.

Uważam, że odpowiedź na to pytanie musi być przecząca.

45.

Oczywiście, w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., Özçelik ( 27 ), Trybunał Sprawiedliwości uznał, że KNA wydany przez prokuraturę stanowi „orzeczenie sądowe” w rozumieniu art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej, ponieważ jest to orzeczenie wydane przez podmiot, który należy uznać za „organ sądowy” ( 28 ).

46.

Prawdą jest również, że twierdzenie to opierało się na potrzebie zapewnienia spójności pomiędzy tym przepisem a art. 6 ust. 1 decyzji ramowej. W odniesieniu do tego ostatniego Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, przywołując wyrok w sprawie Poltorak, iż „pojęcie »organu sądowego« należy rozumieć w ten sposób, że oznacza ono organy uczestniczące w sprawowaniu w państwach członkowskich wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, z wyłączeniem służb policji” ( 29 ).

47.

Jednakże w rzeczywistości w wyroku w sprawie Poltorak Trybunał Sprawiedliwości zdefiniował w kategoriach negatywnych pojęcie „organu sądowego” ( 30 ) w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy ramowej w celu zastosowania go przy wykładni art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej.

48.

Uważam natomiast, że w celu zdefiniowania zakresu tego pojęcia w kategoriach pozytywnych w wyroku w sprawie Özçelik Trybunał Sprawiedliwości nie mógł oprzeć się na wyroku w sprawie Poltorak. W tym zakresie w wyroku w sprawie Özçelik samodzielnie wyprowadzono wniosek, że „ponieważ prokurator jest organem powołanym do udziału w sprawowaniu w państwie członkowskim wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych […], decyzja takiego organu powinna zostać uznana za »orzeczenie sądowe« w rozumieniu art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej” ( 31 ).

49.

Moim zdaniem jednak poza przypadkiem wyłączenia służb policyjnych ( 32 ) wnioski sformułowane w odniesieniu do art. 8 ust. 1 lit. c) niekoniecznie są zasadne w odniesieniu do art. 6 ust. 1 decyzji ramowej ( 33 ).

50.

Chciałbym wskazać, iż o ile można z łatwością stwierdzić, że prokuraturę – w zakresie, w jakim uczestniczy ona w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości – można uznać za organ, który w rozumieniu art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej wydaje „orzeczenia sądowe”, takie jak KNA, o tyle niekoniecznie należy tak postąpić w odniesieniu do art. 6 ust. 1 tej decyzji ramowej. Wręcz przeciwnie, nie wolno tego robić.

51.

Innymi słowy, rozumiem to w ten sposób, że – jak wskazałem w opinii w sprawie Özçelik – prokurator może wydać KNA, lecz uważam także, iż nie może on wydać ENA. Choć na pierwszy rzut oka stanowisko to wydaje się rozbieżne z tym, które wówczas przedstawiłem ( 34 ), to postaram jednak się wyjaśnić, dlaczego tak nie jest.

52.

W sprawie Özçelik należało ustalić, czy decyzję węgierskiego prokuratora, który zatwierdził nakaz aresztowania wydany przez policję, można uznać za „orzeczenie sądowe” w rozumieniu art. 8 ust. 1 lit. c) decyzji ramowej.

53.

Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na to pytanie w sposób twierdzący, ponieważ w okolicznościach tej sprawy „zatwierdzenie krajowego nakazu aresztowania [policyjnego] przez prokuratora daje wykonującemu nakaz organowi sądowemu pewność, że europejski nakaz aresztowania opiera się na orzeczeniu, które podlegało kontroli sądowej” ( 35 ).

54.

Moim zdaniem „kontrola sądowa”, której dokonuje prokurator w odniesieniu do nakazu aresztowania wydanego przez policję, nie wykracza poza ustalenie, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki ku temu, aby bez wyraźnego nakazu sądowego można było zatrzymać daną osobę. Z reguły we wszystkich państwach członkowskich zatrzymanie lub aresztowanie zatwierdzone przez prokuratora jest możliwe jedynie na krótki czas, przed którego upływem zatrzymany powinien zostać zwolniony lub postawiony przed sądem ( 36 ). Innymi słowy, prokurator nie mógłby według mnie zatwierdzić zatrzymania policyjnego, jeśli jego warunki i skutki wykraczałyby poza warunki i skutki zatrzymania, które on sam może zarządzić.

55.

Prokurator, działając jako gwarant legalności, a więc również praw jednostek, musi zapewnić, aby osoba, która ma być przekazana w związku z postępowaniem karnym, „już od pierwszego etapu postępowania mo[gła] korzystać z gwarancji procesowych i praw podstawowych, których ochronę musi zapewnić organ sądowy wydający nakaz zgodnie ze swoim prawem, w szczególności chcąc wydać krajowy nakaz aresztowania” ( 37 ).

56.

Zatem tę gwarancję pierwotną lub wstępną powinna uzupełniać druga gwarancja, która dotyczy wydania ENA. Jak wskazano w wyroku Bob-Dogi, „do ochrony sądowej przysługującej [tej osobie] na etapie wydawania orzeczenia krajowego, takiego jak [KNA], dochodzi ochrona, jaką należy jej zapewnić na drugim etapie, czyli etapie wydawania [ENA], który to etap w danym wypadku może nastąpić krótko po wydaniu wspomnianego orzeczenia krajowego” ( 38 ).

57.

Ochrona, którą należy zapewnić na tym drugim poziomie – wydania ENA – musi jednak uwzględniać kluczowy czynnik, który nie istnieje na pierwszym etapie postępowania: możliwość znacznie dłuższego pozbawienia wolności w państwie członkowskim wykonującym nakaz. Jest to istotna okoliczność, która sama w sobie uzasadnia, moim zdaniem, zastrzeżenie prawa do wydawania ENA dla sądów i trybunałów z wyłączeniem prokuratora, co wyjaśnię w dalszej części opinii.

58.

Zgodnie z decyzją ramową osoba, przeciwko której skierowany jest ENA, może zostać zatrzymana w państwie członkowskim wykonania na okres, który w określonych okolicznościach może wynosić nawet 120 dni ( 39 ).

59.

Jest to bowiem okres znacznie wykraczający poza ten, który zwykle dotyczy aresztowań dokonywanych przez prokuratora, które zawsze podlegają niemal natychmiastowej decyzji sędziego lub sądu.

60.

Nie wydaje mi się to, powtarzam, kwestią nieistotną. Minister for Justice and Equality (minister sprawiedliwości i równości) podniósł ( 40 ), że choć znaczenia niezależności każdego organu, który wydaje ENA, nie należy umniejszać, to wymogi w tym względzie powinny być mniej rygorystyczne niż w wypadku decyzji w przedmiocie winy lub niewinności danej osoby.

61.

Nie podzielam tego poglądu. Uważam, że sama możliwość pozbawienia wolności na tak długi czas, jaki może wiązać się z wykonaniem ENA, wystarcza, aby wymagać od organu, który go wydaje, niezależności tak bezwzględnej jak ta, którą mogą zapewnić jedynie sądy sensu stricto.

62.

W przypadku KNA pozbawienie wolności zarządzone początkowo przez prokuratora musi podlegać w krótkim okresie kontroli i zatwierdzeniu przez sędziego lub sąd. Sędzia lub sąd badają przy tym bezpośrednio i niezwłocznie okoliczności uzasadniające decyzję o pozbawieniu wolności postawionej przed nimi aresztowanej osoby.

63.

Natomiast w przypadku ENA organ sądowy państwa członkowskiego wykonującego nakaz musi przede wszystkim wziąć pod uwagę, w odniesieniu do osobistej sytuacji osoby, której dotyczy nakaz, cel, którym jest zapewnienie przekazania. Oczywiście decyzja w przedmiocie warunkowego zwolnienia powinna być zgodna z prawem krajowym państwa członkowskiego wykonującego nakaz ( 41 ), lecz w odniesieniu do zbioru przyczyn uzasadniających KNA organ sądowy wykonujący nakaz może polegać jedynie na ocenie dokonanej przez podmiot, który w związku z podjęciem się wykonania KNA zdecydował się na wydanie ENA ( 42 ).

64.

W tym celu, aby ENA mógł zapewnić organowi sądowemu wykonującemu nakaz odpowiednie gwarancje, konieczne jest, aby podmiot, który go wydał, mógł potwierdzić prawidłowość KNA stanowiącego jego podstawę, a w szczególności, że został on wydany z należytym poszanowaniem gwarancji procesowych i praw podstawowych. Mogą to zapewnić jedynie podmioty wykonujące kompetencje orzecznicze.

65.

Oczywiście na pierwszym poziomie ochrony – podczas wydania KNA – prokurator może udzielić gwarancji w tym zakresie, lecz jedynie tymczasowo i tak długo, jak długo jego decyzja nie została zatwierdzona przez sędziego lub sąd, jedyny organ właściwy do udzielenia skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty.

66.

Skuteczny środek prawny jest co do zasady środkiem stosowanym przez podmioty wykonujące kompetencje orzecznicze. Chodzi tu o organy, które, stosując w sposób nieodwołalny prawo w danym przypadku, zapewniają, aby prowadzone postępowanie karne oraz proces decyzyjny prowadzące do finalnego zastosowania przepisów prawa obowiązujących w danym porządku prawnym (ius dicere) zostały przeprowadzone w sposób ustanowiony w tym porządku prawnym.

67.

W państwie prawa funkcja ta jest zastrzeżona dla sądów, a nie dla innych władz, w tym również tych podmiotów, które – jak prokuratorzy – biorą udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Prokuratorzy nie podlegają bowiem, w przeciwieństwie do sądów, wyłącznie ustawie i nie są niezawiśli w tym samym stopniu co sądy ( 43 ), a ponadto zawsze podlegają rozstrzygnięciom sądów ( 44 ).

68.

Jeżeli KNA podlega wykonaniu w danym państwie członkowskim, działania prokuratora podlegają zatwierdzeniu ex post przez sędziego lub sąd, przed którym postawiono aresztowaną osobę, o ile nie została ona wcześniej zwolniona. Jeżeli KNA nie może zostać wykonany, ponieważ osoba, której dotyczy, znajduje się w innym państwie członkowskim, i konieczne jest wydanie ENA, kontrola sądowa prawidłowości wydania KNA jest dokonywana w chwili podejmowania decyzji o wydaniu ENA. W jednym i drugim przypadku gwarancje sądowe przewidziane w art. 47 karty muszą być w pełni respektowane.

69.

W przeciwnym wypadku, gdyby prokurator mógł wydać ENA, drugi poziom ochrony w ramach postępowania na podstawie decyzji ramowej byłby realizowany w warunkach pilności i tymczasowości, które są właściwe dla gwarancji udzielanych przez prokuratora.

70.

Ponadto możliwa byłaby wówczas sytuacja, kiedy decyzja, taka jak ENA, mogąca skutkować istotnym pozbawieniem wolności osoby, której dotyczy nakaz w państwie członkowskim wykonującym nakaz, została wydana przez podmiot mogący w państwie członkowskim wydającym nakaz zarządzić podobne aresztowanie jedynie na bardzo krótki okres i z zastrzeżeniem niezwłocznej kontroli sądowej.

71.

Do powyższego należy dodać, iż jedynie sąd jest w stanie odpowiednio wyważyć proporcjonalność wydania ENA ( 45 ).

72.

Oczywiście, w świetle dyskusji, która miała miejsce podczas rozprawy, w przypadku wydania ENA przez prokuratora możliwe jest jego zaskarżenie do sądu państwa, w którym nakaz ten został wydany. Jednakże możliwość ta pociągałaby za sobą konsekwencje, które moim zdaniem czynią ją niewskazaną.

73.

Po pierwsze, jest tak ze względu na trudności, jakie powodowałoby to dla osoby, której dotyczy nakaz w zakresie wykonywania prawa od obrony. Z jednej strony dlatego, że ze względu na jej nieobecność dowiedziałaby się o wydaniu ENA najprawdopodobniej dopiero wtedy, kiedy zostałaby aresztowana w państwie członkowskim wykonującym nakaz. Z drugiej strony dlatego, że musiałaby wykonywać swoje prawo do obrony bez gwarancji niezwłoczności.

74.

Po drugie, jest tak dlatego, że możliwość zaskarżenia nakazu skutkowałaby dodatkowym opóźnieniem postępowania w przedmiocie przekazania, co miałoby wpływ na wolność osoby, której dotyczy wniosek, w przypadku gdyby wpłynął ENA i w celu jego wykonania został wydany nakaz aresztowania zabezpieczającego.

75.

Wszystkich tych trudności można z łatwością uniknąć, jeżeli zamiast zastrzegania na rzecz sądów państwa wydającego nakaz jedynie uprawnienia do kontroli ENA wydanego przez prokuratora przyzna się bezpośrednio im uprawnienie do wydawania ENA, co jest zgodne z celami decyzji ramowej.

76.

Sądy odsyłające opierają się na założeniu, że niemiecki prokurator nie może wydać KNA ( 46 ). Rząd niemiecki stwierdził to wyraźnie na rozprawie, wskazując, że jest to uprawnienie zastrzeżone dla sądów. Jeżeli zatem prokurator w Niemczech nie może wydać KNA ani wykonywać funkcji sądowych, nie rozumiem, dlaczego miałby on być uprawniony do wydania decyzji o skutkach mogących wiązać się w państwie członkowskim wykonującym nakaz z istotnym pozbawieniem wolności osoby, której dotyczy wniosek, co ma miejsce w przypadku ENA. Byłoby paradoksem, gdyby nie mógł on wykonać uprawnienia o mniejszym zakresie (wydać KNA na krótki okres), a mógł wykonać większe (wydać ENA, który może skutkować dużo dłuższym okresem pozbawienia wolności).

77.

Gdyby było przeciwnie, jak ma to miejsce w innych państwach członkowskich, i niemiecki prokurator był uprawniony do wydania nakazu aresztowania danej osoby, choć w wyjątkowych okolicznościach i z pewnymi ograniczeniami, rezygnacja z tych ograniczeń w celu wydania ENA oznaczałaby, że prokurator miałby większe uprawnienia w państwie członkowskim wykonującym nakaz, niż posiada w państwie członkowskim wydającym nakaz.

78.

Wreszcie, zgodnie z innym tokiem rozumowania, jak wskazałem w opinii w sprawie Özçelik ( 47 ) i przypomniałem w opinii w sprawie C‑509/18 ( 48 ), dokumenty przygotowawcze dotyczące art. 6 ust. 1 decyzji ramowej wydają się wskazywać, że wolą prawodawcy było wyłączenie prokuratora z definicji organu sądowego w rozumieniu tego przepisu. Aczkolwiek zdaję sobie sprawę ze spójności argumentów tych, którzy są przeciwnego zdania (usunięcie odniesienia do prokuratora, które zawierała pierwsza wersja tego artykułu, oznaczałoby rozszerzenie pojęcia „organu sądowego”), uważam za bardziej racjonalne interpretowanie tej okoliczności jako zawężenia treści tego przepisu.

79.

Rząd niemiecki podniósł, że dla Trybunału Sprawiedliwości kryterium decydującym jest nie tyle całkowita niezależność prokuratora, ile jego przynależność do władzy sądowniczej ( 49 ). Jego zdaniem nie należy mylić niezależności prokuratora z niezawisłością sądownictwa, bowiem w przeciwieństwie do czynności sądów czynności prokuratora nie wymagają całkowitego oddzielenia od działalności władzy wykonawczej w tym znaczeniu, że zabronione miałoby być sprawowanie nadzoru lub udzielanie instrukcji ( 50 ).

80.

Nie przekonuje mnie takie rozumowanie.

81.

Podobnie jak – na co wskazałem w opinii w sprawie Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:782), pkt 34 – „istnieje ścisły związek między charakterem orzeczenia sądowego a rodzajem organu sądowego, które je wydaje”, istnieje również ścisły związek między niezależnością danego organu a charakterem jego orzeczeń. Innymi słowy, sądowy charakter danego organu jest uzależniony od cech charakterystycznych tego organu i zakresu jego niezawisłości.

82.

Uważam, że wymagany poziom niezależności zależy od rodzaju wykonywanych czynności. Niezawisłość wymagana od organu wydającego KNA może nie być tak rygorystyczna, jak wymagana od sądu, właśnie dlatego, że KNA w każdym przypadku podlega ostatecznej i niezwłocznej kontroli sądowej.

83.

Wydanie ENA wiąże się ze wszczęciem postępowania, które, jak już wskazałem, może prowadzić do bardzo agresywnej interwencji w obszarze wolności danej osoby. Kontrola sądowa, która ma być przeprowadzona w państwie członkowskim wykonującym ENA, nie może osiągnąć takiego stopnia bezpośredniości, kompletności i intensywności, jaki powinien zapewnić sąd wydający ENA w odniesieniu do KNA, który leży u jego podstaw.

84.

Niezależność podmiotu, który wydaje ENA, powinna mieć zatem zakres maksymalny, to znaczy tak duży, jak tylko jest to możliwe w przypadku sądu w ścisłym tego słowa znaczeniu ( 51 ). Wynika to stąd, że organ sądowy wykonujący nakaz może zatwierdzić jedynie taki ENA, który zapewnia wszelkie gwarancje orzeczenia sądowego. Chodzi zatem o orzeczenie wydane przez organ sądowy, który cieszy się charakterystyczną dla władzy sądowniczej i zastrzeżoną dla niej niezależnością.

85.

Trybunał Sprawiedliwości podniósł szczególnie rygorystycznie w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), że „nie tylko orzeczenie w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania, ale także orzeczenie dotyczące wydania takiego nakazu [powinny być] wydawane przez organ sądowy spełniający wymogi skutecznej ochrony sądowej – w tym gwarancji niezawisłości” ( 52 ).

86.

W wyroku tym zawarto również kategoryczne stwierdzenia dotyczące niezawisłości organów biorących udział w wydawaniu i odbieraniu ENA:

87.

Niezawisłość organu krajowego, który wydaje ENA, wymaga bowiem, aby „dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz pozostając pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia” ( 55 ).

88.

Stwierdzeń tych, tak kategorycznych, jak istotnych w sytuacji, kiedy niezawisłość sądów mogłaby być zagrożona, nie można pominąć w odniesieniu do orzeczeń sądowych mających wpływ na wolność danych osób. Byłoby paradoksem, gdyby po ostatnich wyrokach Trybunału Sprawiedliwości wydanych w odniesieniu do niezawisłości sądów obniżyć poziom tych wymogów, akceptując jako niezawisły organ sądowy podmiot, który może być zobowiązany do wykonywania instrukcji innych władz.

89.

Zdaniem Komisji ( 56 ) wymóg, aby podmiot, który wydaje ENA, nie podlegał wskazówkom lub instrukcjom, wynika nie tyle z konieczności, aby był to organ wyposażony w niezawisłość sądową (który jej zdaniem nie mieści się w zakresie pojęcia „organu sądowego” w rozumieniu decyzji ramowej), ile z woli prawodawcy decyzji ramowej, aby odpolitycznić postępowanie w przedmiocie ENA w porównaniu z tradycyjną ekstradycją.

90.

Celem decyzji ramowej było bowiem zastąpienie tradycyjnego systemu ekstradycji, który charakteryzował się znacznym politycznym elementem dogodności systemem wydawania osób między organami sądowymi opartym na zasadzie wzajemnego uznawania i na wysokim stopniu zaufania pomiędzy państwami członkowskimi ( 57 ).

91.

Związek pomiędzy organem sądowym a niezawisłością może zostać rozerwany jedynie w tych fazach postępowania w przedmiocie wydania ENA, w których organ niesprawujący wymiaru sprawiedliwości daje wystarczające gwarancje, aby można go było uznać za „organ sądowy” z przyczyn przedstawionych w pkt 36–50 niniejszej opinii. W takim przypadku wystarczą bezstronność i obiektywność charakterystyczne dla prokuratora.

92.

Jednakże, jeśli chodzi o przyjmowanie środków, które mają największy wpływ na wolność jednostek, postępowanie w przedmiocie ich wydania może mieć jedynie charakter sądowy we właściwym tego słowa znaczeniu, a w rezultacie musi pozostać zastrzeżone dla władzy sądowniczej, czyli władzy niezawisłej sensu stricto.

93.

Ujmując rzecz inaczej, „organ sądowy” oznacza „władzę sądowniczą” (to jest władzę niezawisłą), jeżeli wykonywanie władzy publicznej może skutkować tak znaczą szkodą dla wolności jednostki, jak ta związana z procedurą wykonania ENA, której źródłem koniecznie musi być organ sądowy, który wydał ów nakaz. Pojęcie to może zostać rozszerzone na inne instytucje, jak prokuratura, jeżeli jej czynności będą podlegać relatywnie szybkiej kontroli sądowej, jak ma to miejsce w przypadku KNA (lecz nie w przypadku wydania ENA).

94.

Sądowy charakter postępowania na podstawie decyzji ramowej, w przeciwieństwie do politycznego charakteru klasycznej ekstradycji, słusznie zakłada przypisanie go wyłącznie – co do zasady – władzy sądowniczej, co oznacza powierzenie go, z definicji, władzy (całkowicie) niezawisłej ( 58 ). Niezależnie od tego, zawsze pod warunkiem należytej kontroli sądowej, określone etapy postępowania mogą zostać powierzone innym instytucjom. Jest tak na przykład w przypadku wydawania KNA, który musi poprzedzać wszelkie ENA.

95.

Tymczasem rząd niemiecki otwarcie przyznaje, że choć w praktyce zdarza się to wyjątkowo, to jednak prokurator może otrzymywać wskazówki i instrukcje od władzy wykonawczej ( 59 ). Samo istnienie takiej możliwości wystarcza, aby wykluczyć korzystanie przez niego z niezawisłości sądowej, w samym swym pojęciu niedającej się pogodzić z otrzymywaniem jakichkolwiek wskazówek lub instrukcji, bez względu na to, czy mają one charakter teoretyczny lub wyjątkowy, czy też, przeciwnie, są one przekazywane w ramach sformalizowanej procedury.

96.

Jak już wspomniałem, nie można pogodzić niezawisłości z jakąkolwiek „podległością w ramach hierarchii służbowej [czy] podporządkowani[em] komukolwiek”. Organy władzy sądowniczej są również niezawisłe od organów władzy sądowniczej wyższego rzędu, które wprawdzie mogą kontrolować i uchylać ich orzeczenia a posteriori, nie mogą jednak narzucić im sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

97.

Natomiast istnienie tego podporządkowania wynika z hierarchicznej struktury prokuratury w Niemczech: zgodnie z § 147 GVG federalne ministerstwo sprawiedliwości lub jego odpowiedniki w krajach związkowych nadzorują działania prokuratury na obszarze swojej właściwości miejscowej i kierują nimi. Najwyżsi rangą urzędnicy prokuratury przy wyższych sądach krajowych oraz sądach krajowych nadzorują ze swej strony działania urzędników prokuratury niższego stopnia i kierują ich działaniami ( 60 ).

98.

Jak stwierdzono na rozprawie, istnieją istotne różnice między krajami związkowymi w zakresie polityki instytucjonalnej regulującej działalność prokuratury. W jednych krajach związkowych instrukcje dla prokuratury mogą być przekazywane jedynie pisemnie i w sposób jawny, w innych mogą być przekazywane ustnie. Nie brak również krajów związkowych, które przyjęły, że nigdy nie będą korzystać z tej możliwości.

99.

Różnorodność ta odzwierciedla odmienności istniejące pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie autonomii instytucjonalnej i funkcjonalnej prokuratury. Wprawdzie w tym zakresie wypowiadam się szerzej w opinii w sprawie C‑509/18 ( 61 ), to jednak różnice pomiędzy systemami zmuszałyby organ sądowy wykonujący nakaz do ustalania każdorazowo, w zależności od państwa członkowskiego, w którym wydano ENA, stopnia niezawisłości, jakim dysponuje prokurator, który go wydał. W szczególności należałoby zbadać, czy ministerstwo sprawiedliwości może przekazywać mu instrukcje oraz czy ta możliwość została zrealizowana w odniesieniu do konkretnego, rozpatrywanego ENA. Nieuniknionym skutkiem byłoby systematyczne przedłużanie się postępowań w przedmiocie wykonania ENA (mogące wpływać na okres pozbawienia wolności osoby aresztowanej) oraz dopuszczenie procedury przeciwdziałającej uproszczeniu, które w zamyśle prawodawcy miało cechować mechanizm współpracy między organami wymiaru sprawiedliwości.

100.

W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił Supreme Court (sądowi najwyższemu, Irlandia) oraz High Court (wysokiemu trybunałowi, Irlandia) następującej odpowiedzi:

„Artykuł 6 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zmienionej decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że pojęcie »organ sądowy wydający nakaz« nie obejmuje instytucji prokuratury”.