Sprawa T‑778/17

Autostrada Wielkopolska S.A.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 24 października 2019 r.

Pomoc państwa – Koncesja na płatną autostradę – Ustawa przewidująca zwolnienie niektórych pojazdów z opłat za przejazd – Rekompensata przyznana koncesjonariuszowi przez państwo członkowskie z tytułu utraty przychodów – Wirtualna opłata za przejazd – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron – Obowiązek zachowania przez Komisję szczególnej staranności – Pojęcie pomocy państwa – Korzyść – Spodziewana poprawa sytuacji finansowej koncesjonariusza – Kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej – Artykuł 107 ust. 3 lit. a) TFUE – Krajowa pomoc regionalna

Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Uprawnienie beneficjenta pomocy do wzięcia w odpowiednim zakresie udziału w postępowaniu – Zakres – Państwo członkowskie popierające tezę o niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym – Obowiązek zachowania przez Komisję szczególnej staranności w celu zapewnienia poszanowania uprawnień procesowych beneficjenta pomocy

(art. 108 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6 ust. 1)

(zob. pkt 51–60)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Uprawnienie beneficjenta pomocy do wzięcia w odpowiednim zakresie udziału w postępowaniu – Naruszenie – Stwierdzenie nieważności decyzji uznającej pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazującej jej odzyskanie – Warunek – Możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego w braku wspomnianego naruszenia

(art. 108 ust. 2, art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6 ust. 1)

(zob. pkt 61-65, 69)

Streszczenie

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., Autostrada Wielkopolska/Komisja (T-778/17), Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez spółkę Autostrada Wielkopolska S.A. na decyzję Komisji stwierdzającą, że Polska udzieliła owej spółce pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym ( 1 ).

Sprawa ta ma swoje źródło w umowie koncesyjnej podpisanej w 1997 roku, na mocy której Autostrada Wielkopolska wybudowała w Polsce odcinek autostrady A2. W zamian uzyskała ona prawo do pobierania opłat za przejazd od użytkowników autostrady.

W następstwie przystąpienia w 2004 r. do Unii Europejskiej Polska transponowała do polskiego prawa dyrektywę w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe ( 2 ), zgodnie z którą w tym samym czasie nie można na ten sam odcinek drogi nałożyć opłat za przejazd i opłat za korzystanie z infrastruktury. W związku z tym parlament polski wydał ustawę stanowiącą, że pojazdy ciężarowe posiadające kartę opłaty drogowej umożliwiającą korzystanie z dróg krajowych były zwolnione z uiszczania opłat za przejazd na autostradach objętych umowami koncesyjnymi. Na mocy tej ustawy koncesjonariusze, tacy jak Autostrada Wielkopolska, mieli jednak otrzymać odszkodowanie za utratę dochodów spowodowaną tym zwolnieniem.

Po rozpoczęciu wypłacania tego odszkodowania na rzecz Autostrady Wielkopolskiej władze polskie, uznawszy ową rekompensatę za nadmierną, zgłosiły ją Komisji. W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że chociaż Autostrada Wielkopolska miała co do zasady prawo do odszkodowania w zamian za utratę dochodów spowodowaną zmianą przepisów prawa polskiego, to otrzymywała jednak nadmierną rekompensatę, stanowiącą pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym.

W skardze o stwierdzenie nieważności tej decyzji Autostrada Wielkopolska podniosła w szczególności naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję.

Sąd przypomniał, że Autostrada Wielkopolska jako beneficjent przedmiotowej pomocy nie mogła powołać się na gwarancję przestrzegania prawa do obrony przysługującego osobom, względem których toczy się postępowanie, lecz była jedynie uprawniona do udziału w postępowaniu w takim zakresie, jaki wynika z okoliczności danej sprawy. W tym względzie Sąd przypomniał, że aby prawo Autostrady Wielkopolskiej do przedstawienia uwag zachowało swój sens, konieczne jest dostateczne zdefiniowanie przez Komisję zakresu postępowania wyjaśniającego w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania w sprawie zakwestionowanej rekompensaty finansowej. Gdyby Komisja zmieniła swój tok rozumowania po wydaniu decyzji o wszczęciu dochodzenia w odniesieniu do okoliczności faktycznych lub kwalifikacji prawnej tych okoliczności, które okazały się decydujące dla jej oceny, musiałaby ona sprostować decyzję o wszczęciu postępowania, aby umożliwić zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie uwag.

Następnie Sąd wskazał, że niniejsza sprawa różni się od większości spraw dotyczących pomocy państwa, ponieważ Polska, państwo członkowskie udzielające pomocy, ma interesy sprzeczne z interesami Autostrady Wielkopolskiej i sama utrzymuje, iż zgłoszony środek stanowi pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Z związku z tym szczególnie istotne było, aby Komisja dała Autostradzie Wielkopolskiej możliwość skutecznego przedstawienia uwag. Ten obowiązek proceduralny narzucał się tym bardziej, że Autostrada Wielkopolska miała prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu zwolnienia z opłat za przejazd oraz że spór pomiędzy nią a Polską dotyczący zakresu tego odszkodowania był zawisły przed sądami krajowymi. Sąd doszedł do wniosku, że w takiej sytuacji Komisja była zobowiązana do zachowania szczególnej staranności w odniesieniu do poszanowania prawa Autostrady Wielkopolskiej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W tym względzie Sąd wskazał, że choć Komisja opublikowała decyzję o wszczęciu formalnego postępowania w Dzienniku Urzędowym i przy tej okazji wezwała Autostradę Wielkopolską do przedstawienia uwag, to jednak później nie umożliwiła już Autostradzie Wielkopolskiej przedstawienia uwag przez okres około trzech lat poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, natomiast wielokrotnie wymieniała informacje z Polską. Sąd stwierdził, że ze względu na czas trwania i intensywność wymiany informacji z Polską po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja powinna była ponownie umożliwić Autostradzie Wielkopolskiej przedstawienie uwag. Na tej podstawie uznał, że Komisja nie dochowała szczególnej staranności, do czego była związana w niniejszej sprawie.

Ze względu na okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził jednak, że niewłączenie przez Komisję Autostrady Wielkopolskiej do wymiany informacji z Polską mającej miejsce po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W tym względzie Sąd stwierdził, że Komisja w wystarczający sposób określiła ramy postępowania wyjaśniającego w decyzji o jego wszczęciu, a tym samym umożliwiła Autostradzie Wielkopolskiej przedstawienie wszystkich istotnych informacji dotyczących okoliczności faktycznych i ich kwalifikacji prawnej, mających decydujące znaczenie w zaskarżonej decyzji. Uznał też, że nie zostało wykazane, iż gdyby Autostrada Wielkopolska została włączona do wyżej wspomnianej wymiany informacji pomiędzy Komisją i Polską, analiza prawna dokonana przez Komisję w owej decyzji mogła być inna.

( 1 ) Decyzja Komisji (UE) 2018/556 z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie pomocy państwa SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/NN) wdrożonej przez Polskę na rzecz spółki Autostrada Wielkopolskia S.A. (Dz.U. 2018, L 92, s. 19.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/62/WE z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42).