Sprawa T‑481/17

Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno
i
Stiftung für Forschung und Lehre (SFL)

przeciwko

Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB)

Wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 1 czerwca 2022 r.

Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w przypadku podmiotu znajdującego się na progu upadłości lub zagrożonego upadłością – Przyjęcie przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular Español – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt podlegający zaskarżeniu – Dopuszczalność – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawo własności – Obowiązek uzasadnienia – Artykuły 18, 20 i 24 rozporządzenia (UE) nr 806/2014

Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) i zatwierdzony przez Komisję – Ostateczny charakter – Włączenie

(art. 263 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 86)

(zob. pkt 143, 149, 150)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do dobrej administracji – Prawo do bycia wysłuchanym – Zakres – Brak wysłuchania w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji akcjonariuszy i wierzycieli instytucji kredytowej objętej działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Dopuszczalność

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 52 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 14 ust. 2, art. 18]

(zob. pkt 196, 201, 204, 221, 239, 241, 242)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do dobrej administracji – Prawo dostępu każdej osoby do dotyczących jej akt sprawy – Zakres – Brak przekazania przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) sprawozdania z wyceny nr 2 w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Dopuszczalność

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. b), art. 52 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 90 ust. 4]

(zob. pkt 333)
Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Przyjęcie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Warunki – Znajdowanie się przez instytucję kredytową na progu upadłości lub jej zagrożenie upadłością – Niewypłacalność wspomnianej instytucji – Brak wpływu

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 18 ust. 1 lit. a), art. 18 ust. 4 lit. c)]

(zob. pkt 374, 376)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Zakres – Znajdowanie się przez instytucję kredytową na progu upadłości lub jej zagrożenie upadłością – Program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewidujący obniżenie wartości i konwersję instrumentów kapitałowych wspomnianej instytucji – Dopuszczalność

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1, art. 52 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014)

(zob. pkt 480, 517, 530)

Streszczenie

Skargi o stwierdzenie nieważności programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular i/lub zatwierdzającej go decyzji Komisji zostają oddalone w całości

Banco Popular Español SA (zwany dalej „Banco Popular”) był hiszpańską instytucją kredytową poddaną bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Europejskiego Banku Centralnego (EBC). W dniu 7 czerwca 2017 r. Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) przyjęła decyzję dotyczącą programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular ( 1 ) (zwanego dalej „programem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji”). W tym samym dniu Komisja Europejska przyjęła decyzję 2017/1246 ( 2 ) zatwierdzającą ów program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Przed przyjęciem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przeprowadzono wycenę Banco Popular obejmującą dwa załączone do owego programu sprawozdania, a mianowicie wycenę pierwszą (zwaną dalej „wyceną nr 1”) z dnia 5 czerwca 2017 r., którą sporządziła SRB, oraz wycenę drugą (zwaną dalej „wyceną nr 2”) z dnia 6 czerwca 2017 r., którą sporządził niezależny ekspert. Celem owej wyceny nr 2 było w szczególności oszacowanie wartości aktywów i zobowiązań Banco Popular oraz dostarczenie informacji pozwalających na podjęcie decyzji w sprawie akcji i instrumentów właścicielskich, które mają być przeniesione, i umożliwiających SRB ustalenie, co stanowiło warunki handlowe na potrzeby instrumentu zbycia działalności. Również w dniu 6 czerwca 2017 r. EBC po zasięgnięciu opinii SRB dokonał oceny w przedmiocie znajdowania się przez Banco Popular na progu upadłości lub jego zagrożenia upadłością ( 3 ), w której uznał, że Banco Popular, biorąc pod uwagę problemy z płynnością, z jakimi się mierzył, prawdopodobnie nie będzie w stanie w najbliższej przyszłości spłacać swoich długów i wywiązywać się z innych zobowiązań w terminie ich wymagalności ( 4 ). W tym samym dniu zarząd Banco Popular poinformował EBC, że doszedł on do wniosku, iż instytucja jest zagrożona upadłością.

W programie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji SRB uznała, że Banco Popular spełniał warunki podjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ( 5 ), a mianowicie że znajdował się on na progu upadłości lub był zagrożony upadłością, że nie istniały inne środki, które mogłyby zapobiec jego upadłości w rozsądnych ramach czasowych, oraz że działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w postaci instrumentu zbycia działalności ( 6 ) było konieczne w interesie publicznym. SRB skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do obniżenia wartości i konwersji instrumentów kapitałowych Banco Popular ( 7 ) oraz nakazała przeniesienie wynikających stąd nowych akcji na Banco Santander za cenę 1 EUR.

Skargi zostały oznaczone jako „sprawy pilotażowe” wobec około stu skarg wniesionych przez osoby fizyczne i prawne, które były posiadaczami instrumentów kapitałowych Banco Popular przed restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją. Skargi dotyczyły stwierdzenia nieważności programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i/lub decyzji 2017/1246, a także żądań odszkodowawczych.

W pięciu wyrokach wydanych w powiększonym składzie trzeciej izby Sąd w całości oddalił skargi skarżących. Niniejsze sprawy dały Sądowi po raz pierwszy sposobność wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem decyzji dotyczącej programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjętego przez SRB.

Ocena Sądu

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez SRB podlega zaskarżeniu i nie jest w tym względzie wymagane wniesienie skargi również na decyzję Komisji zatwierdzającą ów program, w związku z czym program taki – po jego zatwierdzeniu przez Komisję – wywołuje skutki prawne i jest aktem, który może być przedmiotem samodzielnej skargi o stwierdzenie nieważności.

W drugiej kolejności Sąd w odniesieniu do zakresu swojej kontroli uznał, że ze względu na to, iż decyzje, jakie SRB przyjmuje w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, opierają się na wysoce złożonych ocenach ekonomicznych i technicznych, przeprowadzana przez Sąd kontrola ma zawężony zakres. Sąd zauważył jednak, że nawet w przypadku złożonych ocen takich jak te dokonane przez SRB w niniejszej sprawie sąd Unii winien dokonać kontroli nie tylko materialnej prawidłowości powoływanych dowodów, ich wiarygodności i spójności, ale również tego, czy dowody te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.

W trzeciej kolejności Sąd zbadał argumenty skarżących w świetle Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Po pierwsze, Sąd zauważył, że o ile możliwości powoływania się przez akcjonariuszy i wierzycieli podmiotu objętego działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na prawo do bycia wysłuchanym w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie można wykluczyć, o tyle korzystanie z tego prawa może podlegać ograniczeniom. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular służyła realizacji celu interesu ogólnego, a mianowicie celu polegającego na zapewnieniu stabilności rynków finansowych, który może uzasadniać ograniczenie prawa do bycia wysłuchanym. W związku z tym brak przepisu przewidującego wysłuchanie akcjonariuszy i wierzycieli danego podmiotu oraz brak wysłuchania skarżących w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular stanowią ograniczenie prawa do bycia wysłuchanym, które jest uzasadnione i konieczne do osiągnięcia celu interesu ogólnego i nie narusza zasady proporcjonalności. Takie wysłuchanie zagroziłoby bowiem celom w postaci ochrony stabilności rynków finansowych i ciągłości funkcji krytycznych danego podmiotu, a także wymogom szybkości i skuteczności procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Po drugie, Sąd w odniesieniu do prawa własności przypomniał w szczególności, że Banco Popular znajdował się na progu upadłości lub był zagrożony upadłością i że nie istniały środki alternatywne mogące zapobiec tej sytuacji. W związku z tym decyzja o obniżeniu wartości i konwersji instrumentów kapitałowych Banco Popular w programie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie stanowi nieproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji naruszającej samą istotę prawa własności skarżących, lecz należy ją uznać za uzasadnione i proporcjonalne ograniczenie ich prawa własności.

Po trzecie, jeżeli chodzi o prawo dostępu do akt sprawy, Sąd podkreślił, że brak – w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – z jednej strony przekazania przez SRB wyceny nr 2 oraz z drugiej strony przekazania przez SRB i Komisję dokumentów, na których się one oparły, nie stanowi naruszenia wspomnianego prawa. Niektóre informacje będące w posiadaniu SRB, zawarte w programie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w wycenie nr 2, a także w dokumentach, na których SRB się oparła, są bowiem objęte tajemnicą zawodową i mają charakter poufny. W związku z tym Sąd uznał, że po przyjęciu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji skarżącym nie przysługuje prawo do otrzymania całości akt sprawy, na których SRB się oparła.

W czwartej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący niezgodności z prawem – w ramach którego skarżący podnieśli, że stosowne przepisy rozporządzenia SRM ( 8 ) naruszają zasady związane z delegowaniem uprawnień – podkreślając, że zatwierdzenie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do jego aspektów uznaniowych przez instytucję Unii, a mianowicie Komisję lub Radę, jest konieczne do tego, by wywoływał on skutki prawne. Prawodawca Unii powierzył zatem instytucji prawną i polityczną odpowiedzialność za określanie polityki Unii w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, unikając tym samym „rzeczywistego przesunięcia odpowiedzialności” ( 9 ) i nie delegując na SRB uprawnienia autonomicznego.

W piątej kolejności Sąd w odniesieniu do wyceny nr 1 i wyceny nr 2 wskazał, że ze względu na pilny charakter sytuacji SRB w celu przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogła oprzeć się na wycenie nr 2. Z uwagi na ograniczenia czasowe i dostępne informacje z każdą wyceną wstępną wiążą się bowiem nieodłącznie określone niepewności i przybliżenia, a zastrzeżenia sformułowane przez eksperta, który tę wycenę przeprowadził, nie mogą oznaczać, że nie była ona „rzetelna, ostrożna i realistyczna” ( 10 ). Ponadto Sąd zauważył, że wycena nr 1, mająca na celu ustalenie, czy Banco Popular znajdował się na progu upadłości lub był zagrożony upadłością – na potrzeby stwierdzenia, czy spełnione były warunki uruchomienia procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub warunki obniżenia wartości lub konwersji instrumentów kapitałowych – stała się nieaktualna w wyniku dokonanej przez EBC w dniu 6 czerwca 2017 r. oceny w przedmiocie znajdowania się przez Banco Popular na progu upadłości lub jego zagrożenia upadłością.

W szóstej kolejności Sąd uznał, że SRB i Komisja nie popełniły oczywistego błędu w ocenie poprzez uznanie, że przewidziane w art. 18 ust. 1 rozporządzenia SRM warunki podjęcia działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostały spełnione.

Po pierwsze, Sąd zauważył, że niewypłacalność podmiotu nie jest warunkiem stwierdzenia, że znajduje się on na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, a w związku z tym nie jest warunkiem przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Okoliczność, że bilans danego podmiotu wykazuje jego wypłacalność, nie oznacza bowiem, że podmiot ten dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi, to znaczy dostępnymi funduszami na spłatę swoich długów i wywiązanie się z innych zobowiązań o nadchodzącej wymagalności. Sąd orzekł zatem, że SRB i Komisja nie popełniły oczywistego błędu w ocenie poprzez uznanie, że Banco Popular znajdował się na progu upadłości lub był zagrożony upadłością. Zaznaczył on ponadto, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji został skutecznie przyjęty niezależnie od powodów, które doprowadziły do tego, że Banco Popular znalazł się na progu upadłości lub w sytuacji zagrożenia upadłością.

Po drugie, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali istnienia środków alternatywnych względem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz że SRB i Komisja nie popełniły oczywistego błędu w ocenie poprzez uznanie, iż nie było innych racjonalnych podstaw, by oczekiwać, że inne środki sektora prywatnego lub środki ostrożnościowe zapobiegną upadłości Banco Popular w rozsądnych ramach czasowych.

Po trzecie, Sąd zauważył, że SRB i Komisja nie popełniły oczywistego błędu w ocenie poprzez uznanie, że działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji było konieczne i proporcjonalne w świetle realizowanych celów interesu publicznego.

W siódmej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący tego, że Komisja nie zbadała programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przed jego zatwierdzeniem, i podkreślił, że Komisja wyznacza przedstawiciela upoważnionego do uczestnictwa w charakterze stałego obserwatora w posiedzeniach sesji wykonawczej i sesji plenarnej SRB oraz że jej przedstawicielowi przysługuje prawo do uczestniczenia w obradach i ma on dostęp do wszystkich dokumentów. Komisja, wziąwszy udział w wielu spotkaniach z SRB, była zatem obecna na różnych etapach poprzedzających przyjęcie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zapoznała się z wstępnymi projektami owego programu i uczestniczyła w ich sporządzaniu.

W ósmej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący naruszenia spoczywającego na Komisji obowiązku uzasadnienia. Podkreślił on, że gdy ta ostatnia zatwierdza program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w decyzji 2017/1246, może ona ograniczyć się, w celu umotywowania jej przyjęcia, do uzasadnienia wskazującego, że akceptuje ona treść owego programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przedstawione przez SRB powody.

W dziewiątej kolejności Sąd oddalił argumenty dotyczące nieprawidłowości procedury sprzedaży. Potwierdził on w szczególności zgodność z prawem decyzji SRB, aby zwrócić się do krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o skontaktowanie się wyłącznie z tymi instytucjami, które uczestniczyły w procedurze sprzedaży prywatnej Banco Popular. Organ ten ma prawo zwrócić się do konkretnych potencjalnych nabywców ( 11 ).

W dziesiątej i ostatniej kolejności Sąd wykluczył w niniejszym wypadku odpowiedzialność pozaumowną SRB i Komisji. W tym względzie zaznaczył on, że skarżący nie wykazali bezprawnego zachowania SRB lub Komisji. Nie wykazano bowiem, by SRB lub Komisja ujawniły jakiekolwiek poufne informacje dotyczące wdrożenia procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular, a w konsekwencji nie można było stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia zasady zachowania poufności lub obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej z ich strony.

Ponadto skarżący nie wykazali związku przyczynowego między naruszeniami prawa po stronie SRB i Komisji – przy założeniu, że zostały one wykazane – a kryzysem płynności Banco Popular, a tym samym – między owymi naruszeniami a podnoszoną szkodą.

( 1 ) Decyzja SRB/EES/2017/08 sesji wykonawczej SRB z dnia 7 czerwca 2017 r. dotycząca przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular Español SA.

( 2 ) Decyzja Komisji (UE) 2017/1246 z dnia 7 czerwca 2017 r. zatwierdzająca program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular Español SA (Dz.U. 2017, L 178, s. 15).

( 3 ) Zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem SRM”). Artykuł 18 tego rozporządzenia dotyczy procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

( 4 ) Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) i art. 18 ust. 4 lit. c) rozporządzenia SRM.

( 5 ) Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia SRM.

( 6 ) Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. a) rozporządzenia SRM.

( 7 ) Zgodnie z art. 21 rozporządzenia SRM.

( 8 ) Artykuły 18, 21, 22 i 24 rozporządzenia SRM.

( 9 ) W rozumieniu wyroku z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza (9/56, EU:C:1958:7).

( 10 ) Stosownie do art. 20 ust. 1 rozporządzenia SRM.

( 11 ) Stosownie do art. 39 ust. 2 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190).