Sprawy połączone C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej i in.

Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 2 kwietnia 2020 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Decyzje (UE) 2015/1523 i (UE) 2015/1601 – Artykuł 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji – Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich – Relokacja tych obywateli na terytorium innych państw członkowskich – Procedura relokacji – Obowiązek regularnego podawania przez państwa członkowskie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium – Pozostałe obowiązki w celu dokonania rzeczywistej relokacji – Interesy państw członkowskich związane z bezpieczeństwem narodowym lub porządkiem publicznym – Możliwość powołania się przez państwo członkowskie na art. 72 TFUE w celu odstąpienia od stosowania aktów prawa Unii o charakterze obligatoryjnym

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Badanie zasadności przez Trybunał – Sytuacja, jaką należy wziąć pod uwagę – Sytuacja w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii – Ostateczne zakończenie stosowania aktu prawa wtórnego, którego naruszenie jest zarzucane, po upływie tego terminu – Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w takiej sytuacji – Dopuszczalność

(art. 258 TFUE; decyzje Rady: 2015/1523; 2015/1601)

(zob. pkt 54, 57, 62)
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi – Przedmiot – Termin wyznaczony państwu członkowskiemu – Wymóg rozsądnych terminów – Kryteria oceny

(art. 258 TFUE; decyzje Rady: 2015/1523; 2015/1601)

(zob. pkt 92–98)
Prawo Unii Europejskiej – Zakres stosowania – Nieistnienie ogólnego wyjątku wyłączającego środki podejmowane ze względów bezpieczeństwa publicznego – Kompetencja państw członkowskich do podejmowania środków w celu ochrony podstawowych interesów ich bezpieczeństwa – Ciążący na danym państwie członkowskim ciężar udowodnienia konieczności korzystania z takich środków – Stosowanie w dziedzinie relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową

(art. 36, 45, 52, 65, 72, 346, 347 TFUE; decyzje Rady: 2015/1523, art. 5; 2015/1601, art. 5)

(zob. pkt 143–145, 147, 152)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2011/95 – Wykluczenie z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej – Podstawy wykluczenia – Popełnienie poważnego przestępstwa – Wykluczenie uzależnione od indywidualnej oceny okoliczności przez właściwy organ

[dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95, art. 12 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 1 lit. b)]

(zob. pkt 154)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Środki tymczasowe przyjęte przez Radę na korzyść państw członkowskich, które znajdują się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich – Relokacja tych obywateli na terytorium innych państw członkowskich – Decyzje 2015/1523 i 2015/1601 dotyczące środków przyjętych na korzyść Grecji i Włoch – Odmowa relokacji osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej – Uzasadnione powody – Zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego – Wymóg spójnych, obiektywnych i dokładnych informacji uzasadniających takie podejrzenie – Badanie każdego przypadku z osobna – Arbitralne powołanie się na ten powód, wyłącznie do celów prewencji ogólnej i bez wykazania bezpośredniego z indywidualnym przypadkiem – Niedopuszczalność

(art. 4 ust. 2 TUE; art. 72 TFUE; decyzje Rady: 2015/1523, art. 5 ust. 2, 4–11; 2015/1601, art. 5 ust. 2, 4–11; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2004/38, art. 27 ust. 2; 2011/95, art. 12, 17)

(zob. pkt 157–161, 172, 180, 187, 189; pkt 2–4 sentencji)

Streszczenie

Poprzez odmowę zastosowania się do tymczasowego mechanizmu relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej Polska, Węgry i Republika Czeska uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii. Rzeczone państwa członkowskie nie mogą, w celu uchylenia się od wdrożenia tego mechanizmu, powoływać się ani na swoje obowiązki dotyczące utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, ani na podnoszone przez nie nieprawidłowe funkcjonowanie mechanizmu relokacji.

W wyroku Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17), ogłoszonym w dniu 2 kwietnia 2020 r., Trybunał uwzględnił skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesione przez Komisję przeciwko tym trzem państwom członkowskim w celu uzyskania orzeczenia, że nie podając regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, odpowiedniej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które można szybko relokować na ich terytorium, wspomniane państwa członkowskie uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii. Po pierwsze Trybunał stwierdził, że te trzy państwa członkowskie uchybiły decyzji przyjętej przez Radę w celu obligatoryjnej relokacji z Grecji i Włoch 120000 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej do innych państw członkowskich Unii ( 1 ). Po drugie Trybunał stwierdził, że Polska i Republika Czeska uchybiły również swoim zobowiązaniom wynikającym z wcześniejszej decyzji, przyjętej przez Radę w celu dobrowolnej reklokacji z Grecji i Włoch 40000 osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej do innych państw członkowskich Unii ( 2 ). Węgry nie były związane środkami relokacyjnymi przewidzianymi w tej ostatniej decyzji.

Rada przyjęła ww. decyzje (zwane dalej „decyzjami w sprawie relokacji”) we wrześniu 2015 r. w związku z nadzwyczajną sytuacją związaną z napływem obywateli państw trzecich do Grecji i Włoch. Na podstawie tych decyzji ( 3 ) Rzeczpospolita Polska wskazała w grudniu 2015 r., że na jej terytorium można szybko relokować 100 osób. Nie przystąpiła ona jednak do tych relokacji i nie złożyła żadnej późniejszej deklaracji dotyczącej relokacji. Węgry natomiast nigdy nie podały liczby osób które można szybko relokować na ich terytorium na podstawie wiążącej je decyzji w sprawie relokacji i nie przystąpiły do żadnej relokacji. Wreszcie w lutym i w maju 2016 r. Republika Czeska wskazała na podstawie decyzji w sprawie relokacji ( 4 ), że na jej terytorium można szybko relokować 50 osób. Dwanaście osób zostało rzeczywiście relokowanych z Grecji, lecz Republika Czeska nie złożyła żadnej późniejszej deklaracji dotyczącej relokacji.

Niniejszym wyrokiem Trybunał przede wszystkim oddalił argument podnoszony przez wszystkie zainteresowane państwa członkowskie, zgodnie z którym skargi Komisji są niedopuszczalne z tego powodu, że w związku z upływem okresu stosowania decyzji w sprawie relokacji, co nastąpiło, odpowiednio, w dniach 17 i 26 września 2017 r., nie jest możliwe usunięcie przez nie zarzucanych uchybień. W tej kwestii Trybunał przypomniał, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest dopuszczalna, jeżeli Komisja żąda od Trybunału tylko stwierdzenia istnienia zarzucanego uchybienia, w szczególności w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszych sprawach, w których akt prawa wtórnego Unii, którego naruszenie jest zarzucane, ostatecznie przestał być stosowany po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, to jest 23 sierpnia 2017 r. Ponadto stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w danej sprawie nadal ma zresztą realne znaczenie, gdyż w szczególności pozwala na ustalenie podstawy dla ewentualnej odpowiedzialności państwa członkowskiego – w związku z uchybieniem jego zobowiązaniom – wobec innych państw członkowskich, Unii lub jednostek.

Co do istoty Polska i Węgry twierdziły w szczególności, że miały one prawo odstąpić od stosowania decyzji w sprawie relokacji na podstawie art. 72 TFUE, zgodnie z którym postanowienia traktatu dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, do której należy w szczególności polityka azylowa, nie naruszają wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. W tej kwestii Trybunał uznał, że ponieważ art. 72 TFUE jest postanowieniem wprowadzającym odstępstwo od ogólnych norm prawa Unii, podlega on wykładni ścisłej. Tak więc artykuł ten nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do odstąpienia od stosowania przepisów prawa Unii poprzez samo powołanie się na interesy związane z utrzymaniem porządku publicznego i ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego, lecz nakłada na nie obowiązek udowodnienia konieczności zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania ich obowiązków w tym zakresie.

W tym kontekście Trybunał zauważył, że na podstawie decyzji w sprawie relokacji w trakcie całej procedury relokacji, do momentu przekazania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, należało mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny. W tym względzie Trybunał wskazał, że właściwym organom państw członkowskich relokacji powinien przysługiwać szeroki zakres uznania przy ustalaniu, czy istnieją uzasadnione powody do przyjęcia, że obywatel państwa trzeciego podlegający relokacji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na ich terytorium. W tej kwestii Trybunał zauważył, że pojęcie „zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego” w rozumieniu decyzji w sprawie relokacji ( 5 ) należy rozumieć w ten sposób, że obejmują one zarówno aktualne, jak i potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Trybunał sprecyzował jednak, że by powołać się na wspomniane powody, rzeczone organy powinny opierać się – po zbadaniu każdego przypadku z osobna – spójnych, obiektywnych i dokładnych informacjach uzasadniających podejrzenie, że dany wnioskodawca stanowi aktualne lub potencjalne zagrożenie. W konsekwencji Trybunał orzekł, że mechanizm przewidziany w tych przepisach stał na przeszkodzie temu, aby w kontekście procedury relokacji państwo członkowskie arbitralnie mogło powołać się, wyłącznie do celów prewencji ogólnej i bez wykazania bezpośredniego związku z indywidualnym przypadkiem, na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia zawieszenia, a nawet zaprzestania, wykonywania zobowiązań ciążących na nim mocy decyzji w sprawie relokacji.

Orzekając następnie w przedmiocie zarzutu wywodzonego przez Republikę Czeską z nieprawidłowego funkcjonowania rozpatrywanego mechanizmu relokacji, Trybunał stwierdził, że nie można zgodzić się, pod rygorem naruszenia celu solidarności, który przyświeca decyzjom w sprawie relokacji, a także obligatoryjnego charakteru tych aktów, na sytuację, w której państwo członkowskie mogłoby opierać się na swojej jednostronnej ocenie, że ustanowiony w tych aktach mechanizm jest nieskuteczny, a nawet funkcjonuje nieprawidłowo, aby uchylić się od wszystkich zobowiązań dotyczących relokacji spoczywających na nim na mocy tych aktów. Wreszcie, przypominając, że od chwili przyjęcia i przez cały okres ich stosowania decyzje w sprawie relokacji były dla Republiki Czeskiej obligatoryjne, Trybunał wskazał, że to państwo członkowskie miało obowiązek wywiązania się z ustanowionych w tych decyzjach zobowiązań dotyczących relokacji niezależnie od udzielania pomocy Republice Greckiej i Republice Włoskiej w innej formie.

( 1 ) Decyzja Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 248, s. 80). Kwestia ważności tej decyzji była przedmiotem spraw połączonych C‑643/15 i C‑647/15, Słowacja i Węgry/Rada; zob. również komunikat prasowy nr 91/17.

( 2 ) Decyzja Rady (UE) 2015/1523 z dnia poniedziałek, 14 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 239, s. 146).

( 3 ) Artykuł 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji.

( 4 ) Artykuł 5 ust. 2 i 4–11 każdej z tych decyzji.

( 5 ) Artykuł 5 ust. 4 i 7–11 każdej z tych decyzji.