–

w imieniu Repsol Butano SA i DISA Gas SAU przez F. Casteda Bartolomégo, F. Casteda Álvareza, L. Molinera Olivę i A. Ruedę Garcíę, abogados,

–

w imieniu rządu hiszpańskiego przez A. Rubia Gonzáleza i A. Gavelę Llopis, działających w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez O. Beynet oraz S. Pardo Quintillán, działające w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni dyrektywy 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 57) oraz zasady proporcjonalności, tak jak zostały one zinterpretowane przez Trybunał w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205).

2

Wnioski te zostały przedstawione w ramach dwóch sporów między Repsol Butano SA i DISA Gas SAU a Administración del Estado (administracją państwową, Hiszpania) w przedmiocie zgodności z prawem Orden IET/389/2015 por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización [rozporządzenia IET/389/2015 aktualizującego system zautomatyzowanego ustalania maksymalnych cen netto (przed opodatkowaniem) sprzedaży będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach i zmieniającego system zautomatyzowanego ustalania taryf netto (przed opodatkowaniem) sprzedaży będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) dostarczanych gazociągami] z dnia 5 marca 2015 r. (BOE nr 58 z dnia 9 marca 2015 r., s. 20850, zwanego dalej „rozporządzeniem IET/389/2015”).

3

Dyrektywa 2003/55, uchylona dyrektywą 2009/73/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 2003/55 (Dz.U. 2009, L 211, s. 94), przewidywała w art. 1:

„1.   Niniejsza dyrektywa ustala wspólne zasady przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego. Określa przepisy dotyczące organizacji i działania sektora gazu ziemnego, dostępu do rynku, kryteria i procedury stosowane w udzielaniu zezwoleń na przesył, dystrybucję, dostawy i magazynowanie gazu ziemnego oraz na eksploatację systemów.

2.   Przepisy ustalone w niniejszej dyrektywie, dotyczące gazu ziemnego, łącznie ze skroplonym gazem ziemnym (LNG), mogą mieć zastosowanie również w przypadku biogazu i gazu z biomasy albo innych rodzajów gazu, pod warunkiem że ich wprowadzanie do systemu i transport systemem przeznaczonym dla gazu ziemnego są technicznie wykonalne i bezpieczne”.

4

Artykuł 3 ust. 2 owej dyrektywy stanowił:

„Przestrzegając w pełni odnośnych postanowień traktatu [WE], w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie ekonomicznym nałożyć na przedsiębiorstwa w sektorze gazowniczym zobowiązania z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej, mogące odnosić się do bezpieczeństwa, włącznie z bezpieczeństwem dostaw, regularności dostaw, jakości i cen dostaw i ochrony środowiska, włącznie z efektywnością energetyczną i ochroną klimatu. Zobowiązania takie powinny być jasno określone, przejrzyste, pozbawione cech dyskryminacji, weryfikowalne i powinny gwarantować równość dostępu firm gazowniczych U[nii] E[uropejskiej] do krajowych odbiorców. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, [zarządzania ukierunkowanego na] efektywnoś[ć] energetyczn[ą] [i] zarządzania popytem [zaspokajania popytu] i dla osiągnięcia celów związanych z ochroną środowiska naturalnego, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić długoterminowe planowanie, z uwzględnieniem możliwości podjęcia starań o dostęp do systemu przez strony trzecie”.

5

Artykuł 1 dyrektywy 2009/73 brzmi następująco:

„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora gazu ziemnego, dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do udzielania zezwoleń na świadczenie usług przesyłowych, dystrybucyjnych, dostawy i magazynowanie gazu ziemnego oraz na eksploatację systemów.

2.   Zasady ustanowione w niniejszej dyrektywie, dotyczące gazu ziemnego, w tym również [skroplonego gazu ziemnego] LNG, mają zastosowanie, w niedyskryminacyjny sposób, również w przypadku biogazu i gazu z biomasy albo innych rodzajów gazu, w zakresie, w jakim ich wprowadzanie do systemu gazowego [gazu ziemnego] i transport systemem gazowym [gazu ziemnego] są technicznie wykonalne i bezpieczne”.

6

Artykuł 3 ust. 2 owej dyrektywy przewiduje:

„W pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu [WE], w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazu obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do wydajności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i gwarantować wspólnotowym przedsiębiorstwom gazowym równość dostępu do konsumentów krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej/zarządzania popytem i realizacji celów ochrony środowiska oraz celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić konieczność realizacji planów długoterminowych, uwzględniając przy tym fakt, że o dostęp do systemu mogą się ubiegać strony trzecie”.

7

Motywy 5, 8, 17, 70–73 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) stanowią:

[…]

[…]

[…]

8

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123:

„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług.

2.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zarezerwowanych dla podmiotów publicznych lub prywatnych ani prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących usługi”.

9

Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo [mających siedzibę] w państwie członkowskim.

2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:

[…]”.

10

Artykuł 15 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wymogi podlegające ocenie”, figurujący w rozdziale III tej dyrektywy dotyczącym swobody przedsiębiorczości usługodawców, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2, oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.

2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:

[…]

3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:

4.   Ustępy 1, 2 i 3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jedynie w sytuacji gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania.

[…]

6.   Od dnia 28 grudnia 2006 r. państwa członkowskie nie wprowadzają nowych wymogów tego rodzaju, które zostały wyszczególnione w ust. 2, chyba że wymóg taki spełnia warunki określone w ust. 3.

[…]”.

11

Artykuł 1 ust. 3 Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (ustawy 34/1998 dotyczącej sektora węglowodorowego) z dnia 7 października 1998 r. (BOE nr 241 z dnia 8 października 1998 r., s. 33517) przewiduje:

„Działalność w zakresie dostawy węglowodorów ciekłych i gazowych prowadzi się zgodnie z zasadami obiektywności, przejrzystości i wolnej konkurencji”.

12

Artykuł 37 ust. 1 tej ustawy stanowi:

„Działalność polegająca na rafinacji ropy naftowej, na transporcie, magazynowaniu, dystrybucji i sprzedaży pochodnych produktów ropy naftowej, w tym również będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG), może być prowadzona w swobodny sposób na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie, bez uszczerbku dla obowiązków mogących wynikać z innych przepisów i właściwego ustawodawstwa sektorowego, w szczególności podatkowych, dotyczących zagospodarowania przestrzennego i środowiska naturalnego oraz ochrony konsumentów i użytkowników”.

13

Artykuł 38 wspomnianej ustawy brzmi następująco:

„Ceny pochodnych produktów ropy naftowej są ustalane w swobodny sposób”.

14

Czwarty przepis przejściowy ustawy 34/1998 przewidywał:

„Za pomocą formuły określonej w drodze regulacji rząd może ustalić maksymalne ceny sprzedaży detalicznej będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG), dopóki warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające. Cena maksymalna obejmuje koszt dostawy do domu”.

15

Artykuł 5 Real Decreto-ley 15/1999 por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (dekretu królewskiego z mocą ustawy 15/1999 zatwierdzającego środki służące liberalizacji, reformie strukturalnej i zwiększeniu konkurencji w sektorze węglowodorowym) z dnia 1 października 1999 r. (BOE nr 236 z dnia 2 października 1999 r., s. 35442) przewidywał:

„1.   Maksymalną cenę sprzedaży detalicznej, przed opodatkowaniem, będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach o wadze wynoszącej co najmniej 8 kilogramów [kg] ustala się na 83,4 peset/kg, co obejmuje dostawę do domu. Cena ta ma zastosowanie w okresie dwunastu miesięcy od wejścia w życie niniejszego dekretu królewskiego z mocą ustawy.

2.   Minister przemysłu i energii określa, w drodze rozporządzenia ministerialnego, za zgodą rządowej komisji oddelegowanej do spraw gospodarczych, w terminie dwunastu miesięcy ustalonym w poprzednim ustępie system ustalania cen będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach, mając na uwadze sezonowy charakter rynków.

3.   Jeżeli warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie są uznawane za wystarczające, minister przemysłu i energii może określić, w drodze rozporządzenia ministerialnego, za zgodą rządowej komisji oddelegowanej do spraw gospodarczych, inne systemy ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach. Cena maksymalna obejmuje koszt dostawy do domu”.

16

Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (dekret królewski z mocą ustawy 8/2014 zatwierdzający mające pilny charakter środki służące zapewnieniu wzrostu, konkurencyjności i wydajności) z dnia 4 lipca 2014 r. (BOE nr 163 z dnia 5 lipca 2014 r., s. 52544) uchylił czwarty przepis przejściowy ustawy 34/1998 oraz art. 5 dekretu królewskiego z mocą ustawy 15/1999.

17

Trzydziesty trzeci przepis dodatkowy ustawy 34/1998, zmieniony dekretem królewskim z mocą ustawy 8/2014, przewiduje:

„1. Odbiorcy mający umowę na dostawę będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach o wadze wynoszącej co najmniej 8 kg i mniej niż 20 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych wykorzystywanych jako paliwo, mają prawo do dostawy do domu.

Na półwyspie oraz na wszystkich terytoriach wyspiarskich i terytoriach poza półwyspem dostawca hurtowy będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) mający największy udział w rynku z uwagi na jego sprzedaż w sektorze będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach o wadze wynoszącej co najmniej 8 kg i mniej niż 20 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) wykorzystywanych jako paliwo, jest zobowiązany dokonywać dostaw do domu na rzecz wszystkich osób, które tego zażądają, w ramach odpowiedniego zakresu terytorialnego.

2. Listę dostawców hurtowych będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG), zobowiązanych do dokonywania dostawy [do domu], ustala w drodze uchwały dyrektor generalny ds. polityki energetycznej i kopalń co trzy lata. Uchwałę tę publikuje się w dzienniku urzędowym państwa.

Kiedy wymagają tego rozwój rynku i struktura przedsiębiorstw w sektorze, a w każdym razie co pięć lat, rząd dokonuje przeglądu warunków wykonywania obowiązku nałożonego w niniejszym przepisie lub postanawia o zniesieniu tego obowiązku.

3. Niezależnie od przepisów art. 38 niniejszej ustawy, dopóki warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające, minister przemysłu, energii i turystyki, za zgodą rządowej komisji oddelegowanej do spraw gospodarczych, określa maksymalne ceny sprzedaży detalicznej będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach o wadze wynoszącej co najmniej 8 kg i mniej niż 20 kg, których tara wynosi więcej niż 9 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) wykorzystywanych jako paliwo, ustalając konkretne wartości tych cen lub system ich ustalania i automatycznej aktualizacji. Cena maksymalna obejmuje koszt dostawy do domu.

4. Bez uszczerbku dla przepisów poprzednich ustępów, jeżeli dostawca hurtowy będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG), na którym spoczywa obowiązek dokonywania dostaw do domu butli o wadze wynoszącej co najmniej 8 kg i mniej niż 20 kg, nie ma butli, których tara wynosi więcej niż 9 kg, obowiązek dokonywania dostaw do domu po maksymalnych cenach sprzedaży, o których mowa w ustępie 3, rozciąga się na butle, których tara wynosi mniej niż 9 kg, w ramach odpowiedniego obszaru terytorialnego.

5. Dostawcy hurtowi będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) udostępniają dyrekcji generalnej ds. polityki energetycznej i kopalń informacje, które są od nich wymagane do wypełnienia jej funkcji, a w szczególności do celów stosowania, analizowania i monitorowania obowiązku dokonywania dostaw do domu, dokonywanych dostaw będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) i maksymalnych cen sprzedaży detalicznej, o których mowa w poprzednich ustępach”.

18

Z postanowienia odsyłającego wynika, że spółki Repsol Butano i DISA Gas wniosły do Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) skargi administracyjne na rozporządzenie IET/389/2015.

19

Na poparcie skargi spółka Repsol Butano twierdziła, że system ustalania cen maksymalnych będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach ustanowiony w rozporządzeniu IET/389/2015 jest sprzeczny z liberalizacją odnośnego sektora i dyskryminacyjny. Spółka DISA Gas utrzymuje, że obowiązek dostawy do domu butli LPG po regulowanej cenie maksymalnej jest dyskryminacyjny, ponieważ jest on nakładany na jednego operatora w strefie terytorialnej określonej w uregulowaniu hiszpańskim. Ponadto system ten jest sprzeczny z liberalizacją sektora i z zasadą proporcjonalności. Sprzyja on także zakłóceniom konkurencji.

20

Zdaniem sądu odsyłającego rozporządzenie IET/389/2015, którego przedmiotem jest między innymi aktualizacja systemu automatycznego ustalania maksymalnych cen sprzedaży LPG w butlach, zostało wydane na podstawie uregulowania hiszpańskiego dotyczącego sektora węglowodorowego, a mianowicie trzydziestego trzeciego przepisu dodatkowego ustawy 34/1998, wprowadzonego dekretem królewskim z mocą ustawy 8/2014.

21

Według tego sądu ów przepis przewiduje, z jednej strony, że Ministro de Industria, Energía y Turismo (ministerstwo przemysłu, energii i turystyki, Hiszpania) określa, „dopóki warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”, maksymalne ceny sprzedaży LPG w butlach o wadze netto wynoszącej 8–20 kg, których tara wynosi więcej niż 9 kg. W przypadku niedostępności tych butli maksymalne ceny sprzedaży są także stosowane do innych butli.

22

Z drugiej strony, wspomniany przepis prawny przewiduje obowiązek dostawy do domu butli gazowych, do których ma zastosowanie cena regulowana. Cena dostawy jest wliczona w cenę maksymalną. Obowiązek ten zostaje nałożony na operatorów, którzy mają największy udział w rynku w sektorze LPG w butlach o wadze netto wynoszącej 8–20 kg na różnych obszarach Królestwa Hiszpanii, to jest na półwyspie, Balearach i Wyspach Kanaryjskich, jak również w Ceucie i w Melilli. Lista operatorów, na których ciąży obowiązek dostawy, jest ustalana co trzy lata w drodze uchwały dyrektora generalnego ds. polityki energetycznej i kopalń. Zgodnie z trzydziestym trzecim przepisem dodatkowym ustawy 34/1998 rząd dokonuje przeglądu warunków wykonywania tego obowiązku, „[k]iedy wymagają tego rozwój rynku i struktura przedsiębiorstw w sektorze, a w każdym razie co pięć lat]”.

23

Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że przed wydaniem dekretu królewskiego z mocą ustawy 8/2014 inne przepisy ustawy 34/1998 przewidywały już możliwość ustalania maksymalnej ceny sprzedaży LPG w butlach, jak również obowiązek dostawy do domu. Zdaniem tego sądu środki te były stale ustanawiane i przedłużane od roku 1998, i to mimo okoliczności, że właściwe uregulowanie przyznawało im wyraźnie charakter przejściowy. Przedłużanie tych środków w tak długim okresie może stanowić przeszkodę do wejścia nowych operatorów na odnośny rynek. Tacy operatorzy znaleźliby się w sytuacji, w której operator mający największy udział w rynku na danym terytorium oferuje LPG w butlach po maksymalnej cenie ustalonej w trybie administracyjnym, która to cena obejmuje ponadto dostawę do domu.

24

Sąd odsyłający uważa, że narzucanie ceny maksymalnej, która obejmuje dostawę do domu, może stanowić przeszkodę do wejścia nowych operatorów na rynek. Co prawda w zakresie, w jakim używają oni lżejszych butli, które nie podlegają cenie regulowanej, mogą oni ustalać swobodnie ceny, niemniej w praktyce nie mogą oni odejść od tej ceny, gdyż groziłby im brak popytu uzasadniającego wymagane inwestycje. Istnieją zatem powody pozwalające sądzić, że środki te mają w rzeczywistości skutek w postaci zamrożenia rynku, który jest sprzeczny z wolną konkurencją.

25

Zdaniem sądu odsyłającego, jeżeli chodzi o zgodność z prawem Unii środków będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, Trybunał orzekł w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), że dyrektywa 2003/55 regulująca rynek gazu ziemnego nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które w ogólnym interesie gospodarczym stara się utrzymać cenę dostawy gazu ziemnego na rozsądnym poziomie za pomocą ustalania ceny referencyjnej, pod warunkiem że uregulowanie to uwzględnia cele liberalizacji i ochrony odbiorcy końcowego, że jest ono konieczne i że jest ono ograniczone w czasie.

26

Tribunal Supremo (sąd najwyższy) orzekł, że kryteria ustalone w owym wyroku mają także zastosowanie do rynku gazu skroplonego w butlach, pod warunkiem że rynek ten ma wymiar wspólnotowy, i to nawet w braku uregulowań Unii dotyczących konkretnie tego rynku.

27

Sąd odsyłający zauważył, że w niniejszych sprawach środek polegający na ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży gazu skroplonego w butlach można uznać za środek ochrony konsumentów znajdujących się w trudnej społecznie sytuacji, gdyż służy on zagwarantowaniu tego, że cena dostawy do odbiorcy końcowego zostanie utrzymana na rozsądnym poziomie. To samo dotyczy obowiązku dokonywania dostawy do domu. Środkom tym przyświecają zatem cele leżące w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 TFUE.

28

Niemniej środki te mają charakter generalny i niezróżnicowany, ponieważ korzystają z nich wszyscy konsumenci. Ponadto, podczas gdy z właściwego uregulowania wynika, że środki te mają charakter przejściowy, gdyż podlegają odnowieniu dopóty, „dopóki warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”, obowiązują one już od ponad 18 lat.

29

W związku z tym w opinii sądu odsyłającego należy mieć wątpliwości co do zgodności tych środków z prawem Unii w świetle kryteriów ustalonych w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), oraz w świetle zasady proporcjonalności.

30

W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

31

W drodze pytań, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający chciałby zasadniczo ustalić, czy zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie środkom – takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych – ustalającym cenę maksymalną LPG w butlach o wadze netto wynoszącej 8–20 kg, których tara wynosi więcej niż 9 kg, i nakładającym na operatorów mających największy udział w rynku w odnośnym sektorze, na danym rynku geograficznym, obowiązek dokonywania dostaw tego gazu do domu. W tym kontekście odnosi się on do kryteriów, które wynikają z wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205).

32

W powyższym względzie należy przypomnieć, że w owym wyroku Trybunał orzekł w przedmiocie wykładni dyrektywy 2003/55, a w szczególności jej art. 3 ust. 2, regulującej podejmowanie przez państwa członkowskie interwencji w ogólnym interesie gospodarczym w sektorze gazu ziemnego, którego dotyczy ta dyrektywa. W tych ramach Trybunał wypowiedział się na temat kryteriów pozwalających ocenić proporcjonalność środka polegającego na ustaleniu ceny referencyjnej dostawy gazu ziemnego odbiorcom końcowym.

33

Dyrektywa 2003/55 została uchylona dyrektywą 2009/73, której art. 3 ust. 2 jest co do zasady identyczny z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/55 i był przedmiotem wykładni Trybunału dokonanej w wyroku z dnia 7 września 2016 r., ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637).

34

Zakres stosowania obu tych dyrektyw został określony odpowiednio w art. 1 każdej z nich. Zgodnie z tymi przepisami dyrektywy te mają zastosowanie do gazu ziemnego, jak również do biogazu i gazu z biomasy albo innych rodzajów gazu, o ile ich wprowadzenie do systemu gazu ziemnego i transport tym systemem gazowym są technicznie wykonalne i bezpieczne.

35

Jak wskazały rząd hiszpański i Komisja Europejska w swoich uwagach przedłożonych Trybunałowi, z technicznego punktu widzenia wprowadzanie LPG do systemu gazu ziemnego i przesyłanie LPG tym system gazowym nie są możliwe i bezpieczne. Wobec tego, jak słusznie zauważył sąd odsyłający, należy dojść do wniosku, że krajowe przepisy regulujące jedynie sprzedaż LPG nie wchodzą ani w zakres stosowania dyrektywy 2003/55, ani w zakres stosowania dyrektywy 2009/73.

36

Wynika stąd, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/55 i art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73, tak jak zostały zinterpretowane przez Trybunał w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), i z dnia 7 września 2016 r., ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), nie są właściwe do rozstrzygnięcia sporów zawisłych w postępowaniach głównych.

37

Niemniej sąd odsyłający zastanawia się, w jaki sposób powinien zastosować – do środków będących przedmiotem zawisłych przed nim sporów – kryteria oceny przestrzegania zasady proporcjonalności ustalone w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205).

38

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. Ponadto Trybunał może być zmuszony do uwzględnienia norm prawa Unii, do których sąd krajowy nie poczynił odesłania w swoim pytaniu (wyrok z dnia 29 listopada 2018 r., baumgarten sports & more, C‑548/17, EU:C:2018:970, pkt 22).

39

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada proporcjonalności należy do ogólnych zasad prawa Unii, które powinny być przestrzegane przez uregulowania krajowe wchodzące w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiące jego zastosowanie (wyrok z dnia 6 marca 2014 r., Siragusa, C‑206/13, EU:C:2014:126, pkt 34).

40

W niniejszych sprawach jest bezsporne, że środki będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych mogą stanowić przeszkodę do wejścia nowych operatorów na rynek charakteryzujący się niskim poziomem konkurencji. Sąd odsyłający uważa, że środki te mogą zatem naruszać podstawowe swobody ustanowione w traktacie FUE. Uznał on jednak, że środkom tym przyświeca cel leżący w ogólnym interesie gospodarczym, to jest dostawa energii po rozsądnej cenie konsumentom podatnym na zagrożenia. To właśnie w tym kontekście zastanawia się on nad kwestią, czy z uwagi na ich skutki ograniczające dla rynku wewnętrznego oraz przyświecający im cel środki będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych są proporcjonalne.

41

Należy stwierdzić, że przepisy takie jak te rozpatrywane w postępowaniach głównych, które ustalają cenę maksymalną LPG w określonych butlach gazowych i nakładają na operatorów mających największy udział w rynku w odnośnym sektorze, na danym rynku geograficznym, obowiązek dokonywania dostaw tego gazu do domu, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości usługodawców w rozumieniu dyrektywy 2006/123 i wchodzą w zakres stosowania tej dyrektywy.

42

Z jednej strony bowiem art. 15 ust. 2 lit. g) dyrektywy 2006/123 wyraźnie kwalifikuje „określone […] maksymalne taryfy, do których usługodawca musi się stosować”, jako „wymogi” w rozumieniu art. 4 pkt 7 tej dyrektywy, które stanowią warunki wpływające na swobodę przedsiębiorczości usługodawców (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 51). Z drugiej strony obowiązek dostawy do domu nałożony na niektórych operatorów w zależności od ich udziału w rynku w sektorze LPG w butlach stanowi „inną szczególną usługę” w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. h) dyrektywy 2006/123, którą to usługę zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi należy świadczyć łącznie z usługą główną polegającą na sprzedaży tego gazu.

43

Ponadto z art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123 w związku z motywami 17, 70 i 72 tej dyrektywy wyraźnie wynika, że reguły ustanowione w owej dyrektywie są stosowane co do zasady do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ jedynie usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym są wykluczone z zakresu stosowania tych zasad (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 43, 44).

44

Wymogi wymienione na liście przewidzianej w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123 należy poddać ocenie dokonywanej przez państwa członkowskie. Zgodnie z tym art. 15 ust. 1 państwa te są jednak uprawnione do utrzymania w swoich systemach prawnych lub, w stosownym wypadku, do wprowadzenia do tych systemów pewnych wymogów, z zastrzeżeniem, że są one zgodne z warunkami niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności, o których mowa w tymże art. 15 ust. 3 (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 54).

45

A zatem art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123 przewiduje, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości – takie jak ograniczenie wynikające z ustalenia ceny maksymalnej LPG i z obowiązku dostawy do domu – może być uzasadnione. W tym celu wymaga on spełnienia przesłanek mających na celu to, aby przede wszystkim ograniczenie to nie było dyskryminacyjne ze względu na przynależność państwową, następnie, by było ono uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego oraz wreszcie, by było ono odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu, nie wykraczało poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, i aby nie mogło ono zostać zastąpione innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam wynik (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 55).

46

Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, z art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123 wynika ponadto, że ustępy 1–3 tego art. 15 mają zastosowanie do właściwego prawodawstwa krajowego jedynie wtedy, gdy ich stosowanie nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub faktycznym, szczególnych zadań powierzonych tym przedsiębiorstwom.

47

Niemniej, jak wynika z samego art. 15 ust. 4 dyrektywy 2006/123, w sytuacji gdy warunki niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności, o których mowa w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy, nie zakłócają wykonania szczególnego zadania przypisanego przez właściwy organ usłudze świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, warunków tych należy przestrzegać.

48

W świetle powyższego i w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy uznać, że sąd ten zmierza do ustalenia, czy warunek proporcjonalności przewidziany w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom – takim jak te rozpatrywane w postępowaniach głównych – ustalającym cenę maksymalną LPG w butlach o wadze netto wynoszącej 8–20 kg, których tara wynosi więcej niż 9 kg, i nakładającym na operatorów mających największy udział w rynku w odnośnym sektorze, na danym rynku geograficznym, obowiązek dostawy tego gazu do domu.

49

O ile do sądu krajowego należy ocena zgodności przepisów krajowych z prawem Unii, o tyle Trybunał może dostarczyć mu wszelkiej użytecznej wskazówki dla rozpoznania toczącego się przed nim sporu (wyrok z dnia 14 lutego 2019 r., Nestrade, C‑562/17, EU:C:2019:115, pkt 36).

50

Z pkt 31 niniejszego wyroku wynika, że sąd odsyłający zastanawia się w tym kontekście w szczególności nad kwestią możliwości zastosowania i interpretacji kryteriów ustalonych w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), dotyczącym proporcjonalności interwencji państwowej w sektorze gazu ziemnego.

51

Jak wskazano także w niniejszym wyroku, sektor gazu ziemnego jest uregulowany w dyrektywie 2009/73. Jej celem jest dążenie do urzeczywistnienia całkowicie i rzeczywiście otwartego oraz konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego, na którym wszyscy konsumenci mogą swobodnie wybierać swoich dostawców, a wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swoje produkty odbiorcom, co oznacza, że cenę dostawy gazu ziemnego powinna kształtować wyłącznie gra podaży i popytu (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2016 r., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, pkt 26).

52

Ponadto Trybunał orzekł, że aby przeszkoda wynikająca ze środka interwencji publicznej w odniesieniu do cen sprzedaży gazu ziemnego była zgodna z zasadą proporcjonalności, musi ona koniecznie być ograniczona w czasie, który nie przekracza tego, co jest niezbędne do osiągnięcia realizowanego celu leżącego w interesie ogólnym (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 33, 35).

53

Rozważania te odnoszą się także do warunku proporcjonalności, o którym mowa w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123.

54

Co prawda państwa członkowskie mają możliwość utrzymania lub, w stosownym wypadku, wprowadzenia wymogów tego rodzaju, o których mowa w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123, z zastrzeżeniem, że są one zgodne z warunkami niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności określonymi w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy (wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Rina Services i in., C‑593/13, EU:C:2015:399, pkt 33).

55

Niemniej ocena zgodności takiego wymogu z zasadą proporcjonalności może się zmieniać w czasie w zależności od odnośnego rynku i jego rozwoju. Ponadto należy unikać sytuacji, gdy utrzymanie jednego z wymogów, o których mowa w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123, sprowadza się do nadania trwałego charakteru przeszkodzie w urzeczywistnieniu rynku wewnętrznego.

56

W związku z tym zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy i w jakim zakresie właściwe organy są zobowiązane – na podstawie właściwych przepisów prawa krajowego – do okresowego badania, w niezbyt oddalonych odstępach czasu, konieczności i sposobów ich interwencji w zależności od rozwoju odnośnego rynku (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 35).

57

W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że trzydziesty trzeci przepis dodatkowy ustawy 34/1998, zmieniony królewskim dekretem z mocą ustawy 8/2014, przewiduje, iż ministerstwo przemysłu, energii i turystyki ustala ceny maksymalne sprzedaży LPG, „dopóki warunki konkurencji i konkurencyjności na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”. Ponadto z przepisu tego wynika, że obowiązek dokonywania dostaw do domu podlega przeglądowi, jeżeli „wymagają tego rozwój rynku i struktura przedsiębiorstw w sektorze, a w każdym razie co pięć lat”.

58

Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy ten przepis krajowy spełnia wymóg przeprowadzania okresowego badania, o którym mowa w pkt 56 niniejszego wyroku.

59

Co więcej, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że mające zastosowanie prawo krajowe przewiduje mechanizm dostosowywania ceny maksymalnej sprzedaży LPG w regularnych odstępach czasu, aby odzwierciedlała ona rozwój kosztów, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Jak orzekł Trybunał, takiego mechanizmu, który służy jedynie okresowej korekcie poziomu tych taryf i nie dotyczy konieczności ani sposobów interwencji publicznej w ceny, nie można utożsamiać z ograniczeniem czasu obowiązywania danego środka (wyrok z dnia 7 września 2016 r., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, pkt 62).

60

Następnie należy zaznaczyć, że wspomniana w postanowieniach odsyłających okoliczność, iż środki – takie jak te rozpatrywane w postępowaniach głównych – obowiązują w Hiszpanii od roku 1998, i to mimo ich przejściowego charakteru, nie pozwala sama w sobie dojść do wniosku, że środki te nie są odpowiednie. Z uwag, które rząd hiszpański przedłożył Trybunałowi, wynika bowiem, że hiszpański rynek LPG w butlach znajduje się w stanie recesji z powodu ekspansji rynku gazu ziemnego. Wynikający stąd spadek sprzedaży zwiększa koszty podmiotów gospodarczych obecnych na tym rynku i utrudnia podejmowanie działalności przez nowych konkurentów, którzy mogliby wywierać presję na ceny. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie tych okoliczności oraz ich uwzględnienie przy dokonywaniu oceny proporcjonalności środków będących przedmiotem sporu w postępowaniach głównych.

61

Ponadto, cena regulowana i obowiązek dostawy, o których mowa, zgodnie z informacjami będącymi w posiadaniu Trybunału mają zastosowanie tylko do LPG w butlach o wadze netto wynoszącej 8–20 kg, których tara wynosi więcej niż 9 kg. Handel tym gazem przy użyciu innych pojemników nie podlega tym obowiązkom. W tym względzie do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy skutkiem środków będących przedmiotem sporu w postępowaniach głównych jest zmniejszenie, albo wręcz zniweczenie opłacalności handlu nieregulowanym LPG. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby cena maksymalna, ustalona na podstawie właściwego uregulowania hiszpańskiego, była znacznie niższa od ceny rynkowej, jak to podnoszą skarżące w postępowaniach głównych.

62

Wreszcie wymóg proporcjonalności należy także ocenić w świetle podmiotowego zakresu stosowania danego środka, a mówiąc dokładniej, w odniesieniu do jego beneficjentów (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 39).

63

W tym względzie z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że sporne środki dotyczą konsumentów będących gospodarstwami domowymi, a nie przedsiębiorstw, co odpowiada celowi przyświecającemu tym środkom, to jest dostawie energii po rozsądnej cenie konsumentom podatnym na zagrożenia.

64

Ponadto jest bezsporne, że konsumenci będący gospodarstwami domowymi korzystają ze środków będących przedmiotem sporu w postępowaniach głównych niezależnie od tego, czy znajdują się w trudnej społecznie sytuacji czy też mieszkają na trudno dostępnych obszarach lub oddalonych od punktów dystrybucji LPG. Choć okoliczność ta może co do zasady stanowić wskazówkę, zgodnie z którą środki te wykraczają poza to, co mogłoby być niezbędne do osiągnięcia przyświecającego im celu, nie zmienia to jednak faktu, że zasada proporcjonalności nie stoi koniecznie na przeszkodzie temu, by sporne środki dotyczyły wszystkich konsumentów będących gospodarstwami domowymi (zob. podobnie wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 40). Sąd odsyłający powinien zbadać w tym kontekście możliwość, jak również celowość przyjęcia środków ukierunkowanych w większym stopniu na konsumentów podatnych na zagrożenia. W tym względzie istotne elementy stanowią argumenty skarżących w postępowaniach głównych i rządu hiszpańskiego, dotyczące możliwości przyjęcia środków alternatywnych i ewentualnych skutków ekonomicznych takich środków.

65

W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że warunek proporcjonalności przewidziany w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on przeszkodzie środkom – takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych – które ustalają cenę maksymalną butli LPG i nakładają na niektóre podmioty gospodarcze obowiązek dostawy tego gazu do domu, pod warunkiem że środki te zostaną utrzymane przez ograniczony w czasie okres i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia realizowanego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym.

66

Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Warunek proporcjonalności przewidziany w art. 15 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on przeszkodzie środkom – takim jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniach głównych – które ustalają cenę maksymalną butli będącego pochodną ropy naftowej gazu skroplonego i nakładają na niektóre podmioty gospodarcze obowiązek dostawy tego gazu do domu, pod warunkiem że środki te zostaną utrzymane przez ograniczony w czasie okres i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia realizowanego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym.