1.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r. Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy, Austria) skierował do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni prawa Unii, a w szczególności zasady równoważności i skuteczności.

2.

XC, YB i ZA (dalej zwani „zainteresowanymi”) są podejrzewani o uchylanie się od zapłaty podatków i popełnienie innych przestępstw na terytorium Szwajcarii. Na podstawie art. 50 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen (Luksemburg) w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r. ( 2 ) (zwanej dalej „konwencją wykonawczą”), prokurator kantonu Sankt Gallen (Szwajcaria) skierował kilka wniosków o wzajemną pomoc prawną do prokuratury w Feldkirch (Austria) w celu wysłuchania wnioskodawców w charakterze oskarżonych.

3.

To właśnie w związku z postępowaniem karnym prowadzonym w Austrii zainteresowani złożyli w sądzie odsyłającym środek zaskarżenia, wnosząc o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania z uwagi na naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., i jednego z protokołów dodatkowych do niej (zwanych dalej łącznie „EKPC”). Środek ten został wdrożony do prawa austriackiego w celu umożliwienia wykonania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) stwierdzających naruszenie EKPC.

4.

W skardze zainteresowani podnoszą przede wszystkim naruszenie zasady ne bis in idem, zagwarantowanej w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i w art. 54 konwencji wykonawczej. Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności zasady równoważności i skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ono sąd krajowy do dokonania oceny, w ramach takiej skargi, czy naruszono prawo Unii – w tym w szczególności prawo podstawowe zagwarantowanego w art. 50 karty i w art. 54 konwencji wykonawczej – podczas gdy prawo krajowe przewiduje taką kontrolę wyłącznie w przypadku naruszeń EKPC.

5.

Proponuję Trybunałowi udzielenie na to pytanie odpowiedzi przeczącej z uwagi na istnienie „ram konstytucyjnych” ( 3 ) wypracowanych przez Trybunał, które zapewniają skuteczność prawa Unii, nawet zanim orzeczenia krajowe stają się prawomocne, a które nie mają swojego odpowiednika w odniesieniu do EKPC.

6.

Konwencja wykonawcza została zawarta w celu zapewnienia stosowania układu między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanego w Schengen w dniu 14 czerwca 1985 r. ( 4 ).

7.

Artykuł 50 ust. 1 konwencji wykonawczej, znajdujący się w rozdziale 2 tytułu III, zatytułowanym „Wzajemna pomoc w sprawach karnych”, stanowi:

„Umawiające się strony zobowiązują się przyznać sobie nawzajem, zgodnie z konwencją i traktatem wymienionym w artykule 48, wzajemną pomoc w odniesieniu do naruszeń ich przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących podatku akcyzowego, podatku od wartości dodanej [VAT] i należności celnych […]”.

8.

Artykuł 54 konwencji wykonawczej, znajdujący się w rozdziale 3 tytułu III, zatytułowanym „Stosowanie zasady ne bis in idem”, stanowi:

„Osoba, której proces zakończył się wydaniem prawomocnego wyroku na obszarze jednej umawiającej się strony, nie może być ścigana na obszarze innej umawiającej się strony za ten sam czyn, pod warunkiem że została nałożona i wykonana kara lub jest ona w trakcie wykonywania, lub nie może być już wykonana na mocy przepisów prawnych skazującej umawiającej się strony”.

9.

W dniu 1 marca 1997 r. do Strafprozessordnung (austriackiego kodeksu postępowania karnego, zwane dalej „kodeksem postępowania karnego”) wprowadzono art. 363a. Przepis ten stanowi:

10.

Prokurator kantonu Sankt Gallen (Szwajcaria) przeprowadził śledztwo przeciwko XC, YB i in., których podejrzewa się o uchylanie się od zapłaty podatku, w rozumieniu art. 96 ust. 1 lit. b) szwajcarskiej ustawy regulującej podatek VAT (Mehrwertsteuergesetz), i popełnienie innych przestępstw. Osoby te miały uzyskać, wskutek podania nieprawdziwych informacji szwajcarskim organom podatkowym, zwrot podatku VAT w łącznej wysokości 835374,17 franków szwajcarskich (CHF) (około 698327,41 EUR).

11.

W ramach tego śledztwa prokurator kantonu Sankt Gallen zwrócił się z wnioskiem o pomoc prawną do prokuratury w Feldkirch (Austria).

12.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2013 r., wydanym na skutek sprzeciwów i odwołania, Oberlandesgericht Innsbruck (wyższy sąd krajowy w Innsbrucku, Austria), orzekający w drugiej instancji, uznał wniosek o wzajemną pomoc prawną na rzecz kantonalnego urzędu ds. śledztw (Untersuchungsamt Kantonales, Szwajcaria), aby YB został przesłuchany w charakterze oskarżonego, za dopuszczalny. Tym samym oddalił on sprzeciwy złożone na podstawie art. 54 konwencji wykonawczej ze względu na to, że postępowania zostały zakończone w 2011 i 2012 r. przez prokuraturę w Heilbronn (Niemcy) oraz przez Fürstliches Landgericht, Liechtenstein (okręgowy sąd książęcy, Liechtenstein). W tych okolicznościach szczególny nacisk kładzie się na oskarżenia dotyczące wywozu produktów i zwrotu podatku VAT w wysokości 835374,17 franków szwajcarskich (około 698327,41 EUR).

13.

XC i YB zaskarżyli ww. decyzję, wnosząc o wznowienie postępowania przed sądem odsyłającym. Postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. sąd ten uchylił postanowienia Landesgericht Feldkirch (sądu okręgowego w Feldkirch, Austria) z dnia 31 grudnia 2012 r. oraz Oberlandesgericht Innsbruck (wyższego sądu krajowego w Innsbrucku) z dnia 15 marca 2013 r. w części, która nie dotyczyła wniosku o wzajemną pomoc prawną w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstw na szkodę szwajcarskich organów podatkowych. W ramach uchylenia wniosek o wzajemną pomoc prawną został oddalony. W odniesieniu do części, która nie została uchylona, wspomniany sąd wyjaśnił w uzasadnieniu, że „niezakwestionowany we wniosku o wznowienie postępowania wniosek o przesłuchanie w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstw na szkodę szwajcarskich organów podatkowych będzie musiał zostać wykonany przez prokuraturę”.

14.

Prokuratura w Feldkirch kontynuowała postępowanie w części dotyczącej podejrzenia popełnienia przestępstw na szkodę szwajcarskich organów podatkowych. W ramach tego postępowania prokuratura kantonu Sankt Gallen zwróciła się do niej o przeprowadzenie dodatkowych przesłuchań; ostatni taki wniosek dotyczył przesłuchania ZA w charakterze oskarżonego. XC i YB złożyli następnie sprzeciwy, które zostały odrzucone przez Landesgericht Feldkirch (sąd okręgowy w Feldkirch) z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania. Inne zażalenia od pozostałych orzeczeń sądu również zostały oddalone.

15.

Postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. Oberlandesgericht Innsbruck (wyższy sąd krajowy w Innsbrucku) oddalił wniesione przez zainteresowanych skargi na postanowienie Landesgericht Feldkirch (sądu okręgowego w Feldkirch) z dnia 13 sierpnia 2015 r. Sąd ten wskazał w uzasadnieniu, że wniosek o wzajemną pomoc prawną z dnia 23 kwietnia 2015 r. również ogranicza się do podejrzenia popełnienia przestępstw na szkodę szwajcarskich organów podatkowych. Sąd ten nie znalazł dowodów na to, że przesłuchanie ZA może naruszać art. 54 konwencji wykonawczej.

16.

Oberlandesgericht Innsbruck (wyższy sąd krajowy w Innsbrucku) zgodnie z kodeksem postępowania karnego orzekł w drugiej i ostatniej instancji, wydając postanowienie z dnia 9 października 2015 r. Orzeczenie to jest zatem prawomocne.

17.

To właśnie w odniesieniu do tego orzeczenia w dniu 18 kwietnia 2016 r. zainteresowani wnieśli o wznowienie postępowania przed sądem odsyłającym. Zainteresowani twierdzą, że przyznanie wzajemnej pomocy prawnej prokuraturze w Sankt Gallen stanowi naruszenie art. 6 EKPC, art. 4 protokołu nr 7 do EKPC, art. 50 karty i art. 54 konwencji wykonawczej. Wnoszą oni, tytułem żądania głównego, o to, by sąd odsyłający nakazał wznowienie postępowania karnego i stwierdził niedopuszczalność pomocy sądowej.

18.

Sąd odsyłający wyjaśnia, że EKPC ma w Austrii rangę konstytucyjną. Sąd ten przypomina, że przed ETPC można podnosić domniemane naruszenia po wyczerpaniu krajowych środków zaskarżenia. W konsekwencji, w celu wykonania orzeczeń ETPC stwierdzających, że prawomocne orzeczenie sądu karnego narusza EKPC, art. 363a kodeksu postępowania karnego umożliwia wnoszenie o „wznowienie” postępowania karnego.

19.

Ponadto sąd odsyłający w wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., ustanawiającym zasadę prawną, orzekł, że wznowienie postępowania karnego na podstawie tego przepisu nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia przez ETPC naruszenia EKPC. Sąd ten może zatem uwzględnić wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli sam stwierdzi, że orzeczenie sądu karnego niższej instancji narusza EKPC.

20.

W związku z tym możliwe jest, w toku postępowania karnego i na podstawie austriackich przepisów ustawowych regulujących prawa podstawowe, podnosić naruszenie EKPC bezpośrednio przed sądem odsyłającym, poprzez wniosek złożony na podstawie art. 363a kodeksu postępowania karnego, nawet w przypadku braku wyroku ETPC. Od czasu wydania wyroku, o którym mowa powyżej, ten środek odwoławczy wykorzystuje się coraz częściej.

21.

To właśnie w tych okolicznościach sąd odsyłający zastanawia się, czy istnieje obowiązek, wynikający z zasad równoważności i skuteczności, w brzmieniu nadanym im przez Trybunału, który rozciągałby procedurę wznowienia postępowania karnego na domniemane naruszenia postanowień karty lub też innych przepisów prawa Unii.

22.

W tych okolicznościach Oberster Gerichtshof (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy prawo Unii, w szczególności art. 4 ust. 3 TUE w związku z wywodzonymi z tego postanowienia zasadami równoważności i skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ono [sąd krajowy] do dokonania na wniosek zainteresowanego weryfikacji prawomocnego orzeczenia sądu karnego w odniesieniu do domniemanego naruszenia prawa Unii (tutaj: art. 50 [karty] i art. 54 [konwencji wykonawczej]), jeżeli prawo krajowe […] przewiduje taką weryfikację jedynie w odniesieniu do domniemanego naruszenia [EKPC]?”.

23.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 4 maja 2017 r.

24.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rządy austriacki i węgierski oraz Komisję Europejską.

25.

Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 20 marca 2018 r., stawiły się, w celu przedstawienia swoich stanowisk, rządy austriacki i węgierski oraz Komisja.

26.

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności zasady równoważności i skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ono sąd krajowy do rozszerzenia krajowego środka zaskarżenia umożliwiającego wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego na naruszenia prawa Unii, w szczególności art. 50 karty i art. 54 konwencji wykonawczej.

27.

Na wstępie pragnę przypomnieć, że art. 50 karty i art. 54 konwencji wykonawczej dotyczą podstawowego prawa do tego, żeby nie być ponownie sądzonym lub karanym za to samo przestępstwo, czyli zasady ne bis in idem.

28.

Wszystkie strony, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, uważają, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Ja również tak sądzę – z następujących względów.

29.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku braku uregulowań Unii w danej dziedzinie szczegółowe zasady postępowań odwoławczych, mające na celu zapewnienie ochrony praw, które przysługują jednostkom zgodnie z prawem Unii, w tym przepisy wdrażające zasadę prawomocności, należą do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich na mocy zasady autonomii proceduralnej. Nie mogą one być jednak mniej korzystne niż przepisy regulujące podobne środki w prawie krajowym (zasada równoważności) ani czynić wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym (zasada skuteczności) ( 5 ).

30.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nie istnieją unijne przepisy regulujące środek zaskarżenia taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, a mianowicie środek zaskarżenia umożliwiający stronom zaskarżenie prawomocnego orzeczenia w sprawach karnych, naruszającego prawo podstawowe – w niniejszej sprawie prawo podstawowe zagwarantowane przez EKPC – oraz umożliwiający, w stosownych przypadkach, wznowienie spornego postępowania karnego.

31.

W konsekwencji, zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem, należy zbadać, czy ustanowienie takiego środka zaskarżenia w przypadku naruszenia EKPC, bez rozszerzenia jego zakresu o naruszenia prawa Unii, narusza zasady równoważności i skuteczności, w brzmieniu nadanym im przez Trybunał. Te dwie kwestie przeanalizuję oddzielnie w sekcjach B i C poniżej.

32.

W pierwszej kolejności przedstawię powody, dla których uważam, że podniesiony przez rząd austriacki zarzut niedopuszczalności winien zostać oddalony (sekcja A).

33.

Rząd austriacki podniósł zarzut niedopuszczalności rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zdaniem tego rządu jest wątpliwe, czy sytuacje prawne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym wchodzą w zakres stosowania prawa Unii ze względu na to, że art. 363a kodeksu postępowania karnego przewiduje środek zaskarżenia w przypadku naruszenia nie prawa Unii, lecz EKPC.

34.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, iż mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd odsyłający, jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, iż wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 6 ).

35.

W odniesieniu do pierwszego argumentu podniesionego przez rząd austriacki przypominam, że konwencja wykonawcza stanowiła pierwotnie porozumienie między państwami zawarte poza ramami Unii. Traktat z Amsterdamu włączył jednak dorobek Schengen w te ramy ( 7 ). W związku z tym, jak słusznie zauważyła rzecznik generalna J. Kokott w sprawie E ( 8 ), konwencja wykonawcza stała się integralną częścią prawa Unii, które powinno być stosowane przez państwa członkowskie należące do strefy Schengen.

36.

W związku z tym, jeżeli organy jednego z państw członkowskich uwzględniają wniosek o wzajemną pomoc wniesiony na podstawie konwencji wykonawczej, tak jak w stanie faktycznym w sporze rozpatrywanym w postępowaniu głównym, należy uznać, że stosują one prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty. Wykładnia ta została potwierdzona przez wyrok M, w którym Trybunał sprecyzował, że art. 54 konwencji wykonawczej należy interpretować w świetle art. 50 karty ( 9 ), oraz przez wyrok Spasic, w którym Trybunał zbadał ważność art. 54 konwencji wykonawczej w świetle art. 50 karty ( 10 ).

37.

Ponadto rząd austriacki podniósł, że sąd odsyłający nie uzasadnił wystarczająco swoich wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii, w związku z którymi uznał postawienie pytania prejudycjalnego Trybunałowi za konieczne. Jeżeli chodzi o drugi argument, uważam, że sąd odsyłający jasno wyraził swoje wątpliwości dotyczące ewentualnego istnienia obowiązku rozszerzenia środka zaskarżenia ustanowionego w art. 363a na naruszenia prawa Unii, a w szczególności na naruszenia praw podstawowych zagwarantowanych w karcie lub w konwencji wykonawczej.

38.

Dodam, że kwestia ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, zważywszy, że karta może, na mocy swojego art. 53, zapewnić szerszy zakres ochrony niż przewidziano w EKPC. Tymczasem tak właśnie jest w odniesieniu do zasady ne bis in idem, która została przywołana w postępowaniu głównym. W istocie, jak wskazują wyjaśnienia dotyczące karty ( 11 ), podczas gdy zakres zasady ne bis in idem, ustanowionej w art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do EKPC, jest ograniczony do terytorium każdego państwa oddzielnie ( 12 ), art. 50 karty odnosi się do terytorium Unii jako całości ( 13 ). Na wzór art. 50 karty zakres terytorialny art. 54 konwencji wykonawczej obejmuje terytorium wszystkich państw należących do strefy Schengen, traktowane jako całość.

39.

W świetle powyższego nie wydaje mi się, by można kwestionować dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

40.

Aby ocenić, czy naruszono zasadę skuteczności prawa Unii, należy ustalić, czy brak możliwości zakwestionowania prawomocnego orzeczenia karnego, poprzez powołanie się na naruszenie prawa Unii, a w szczególności na naruszenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty praw podstawowych i w art. 54 konwencji wykonawczej, czyni praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 29 niniejszej opinii.

41.

Moim zdaniem z orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada skuteczności prawa Unii nie wymaga, poza wyjątkami, podważenia – w szczególności poprzez ustanowienie szczególnego środka zaskarżenia – prawomocności orzeczeń krajowych sprzecznych z prawem Unii. Z tego orzecznictwa wynika, że ramy konstytucyjne wypracowane przez Trybunał gwarantują skuteczność prawa Unii, nawet zanim orzeczenia krajowe się uprawomocnią (sekcja 1).

42.

Trybunał wprawdzie złagodził zasadę przestrzegania prawomocności orzeczeń krajowych, w przypadku gdy strona nie miała możliwości dochodzenia praw przyznanych jej przez prawo Unii, jednak takie złagodzenie jest bez znaczenia w stanie faktycznym sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym (sekcja 2).

43.

W odniesieniu do zasady skuteczności Trybunał wielokrotnie przypominał, iż każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny czyni niemożliwym lub zbyt utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych, przed poszczególnymi sądami krajowymi. W tej perspektywie należy uwzględnić w razie potrzeby zasady znajdujące się u podstaw krajowego systemu prawnego, takie jak ochrona prawa do obrony, zasada pewności prawa i zasada prawidłowego przebiegu postępowania ( 14 ).

44.

Niemniej jednak Trybunał również wielokrotnie podkreślał znaczenie – zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych – zasady powagi rzeczy osądzonej. W istocie, dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak również prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest bowiem, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne ( 15 ).

45.

Tymczasem nie można zaprzeczyć, że istnieje pewne napięcie między tymi dwiema zasadami. W rzeczywistości, brak możliwości podważenia prawomocnego orzeczenia krajowego, co do którego stwierdzono, iż jest ono sprzeczne z prawem Unii, skutkuje w praktyce ograniczeniem skuteczności prawa Unii.

46.

Jednakże taki skutek sam w sobie nie oznacza naruszenia zasady skuteczności prawa Unii w brzmieniu nadanym jej przez Trybunał. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie zobowiązuje sądu krajowego do zaprzestania stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających prawomocność danemu orzeczeniu, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie naruszenia prawa Unii ( 16 ).

47.

W szczególności Trybunał wykluczył jakiekolwiek naruszenie zasady skuteczności prawa Unii w sytuacjach, w których zasada powagi rzeczy osądzonej uniemożliwiała sądowi krajowemu zbadanie zgodności orzeczeń arbitrażowych z art. 101 TFUE ( 17 ) oraz z przepisami prawa Unii dotyczącymi nieuczciwych postanowień umownych w umowach zawieranych z konsumentami ( 18 ). Podobnie Trybunał uznał, że zasada powagi rzeczy osądzonej uniemożliwia sądowi krajowemu badanie ważności orzeczeń sądowych w świetle prawa Unii w zakresie właściwości międzynarodowej sądów krajowych ( 19 ), zamówień publicznych na roboty budowlane ( 20 ) czy też art. 110 TFUE ( 21 ).

48.

Dlatego też, ogólnie rzecz biorąc, zasada skuteczności prawa Unii nie zobowiązuje państw członkowskich do podważenia prawomocnych orzeczeń krajowych, w szczególności przez wdrożenie szczególnego środka zaskarżenia, takiego jak przewidziany w art. 363a kodeksu postępowania karnego w odniesieniu do naruszenia EKPC.

49.

Moim zdaniem orzecznictwo to wynika z ram konstytucyjnych, które w głównej mierze nadają specyficzny charakter ( 22 ) prawu Unii, zapewniając jego skuteczność, nawet zanim orzeczenia krajowe stają się prawomocne.

50.

Po pierwsze, wiążące przepisy prawa Unii mogą bezpośrednio ingerować w prawa jednostek ( 23 ). Ta zasada bezpośredniej skuteczności oznacza, że prawo Unii nie dotyczy wyłącznie stosunków między państwami, lecz przyznaje jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać wobec każdego organu państwowego, w szczególności przed każdym sądem krajowym.

51.

Jeżeli chodzi o prawo podstawowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, Trybunał niedawno podkreślił w wyroku Garlsson Real Estate i in. ( 24 ), że zasada ne bis in idem wyrażona w art. 50 karty przyznaje jednostkom prawo, na które mogą one powołać się bezpośrednio.

52.

Po drugie, zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na sądy krajowe obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności norm tego prawa, mających bezpośrednie zastosowanie, w razie konieczności odstępując z własnej inicjatywy od stosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie uchylenie w drodze prawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej lub oczekiwania na to uchylenie ( 25 ).

53.

Ze skutku bezpośredniego w połączeniu z pierwszeństwem prawa Unii wynika, że każdy sąd austriacki rozpatrujący spór w postępowaniu głównym miał obowiązek naprawić każde naruszenie zasady ne bis in idem, zagwarantowanej w art. 50 karty i art. 54 konwencji wykonawczej. W tym względzie sąd odsyłający stwierdził wyraźnie, że kodeks postępowania karnego oferuje stronom wiele środków prawnych w celu dochodzenia w ramach postępowania karnego ich praw wynikających z porządku prawnego Unii, w tym prawa wynikającego z art. 50 karty. Ponadto, jak wynika z przedstawionego przez ten sąd opisu okoliczności stanu faktycznego, zainteresowani rzeczywiście mieli okazję wnieść kilka środków zaskarżenia w toku postępowania karnego, które toczyło się przeciwko nim, powołując się w szczególności na naruszenie przepisów prawa Unii, takich jak art. 54 konwencji wykonawczej ( 26 ).

54.

Po trzecie, z art. 267 zdanie drugie TFUE, w brzmieniu nadanym mu przez Trybunał, wynika, że sądy krajowe mają jak najszersze uprawnienie, jeśli chodzi o wystąpienie do Trybunału, gdy uznają, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią lub z oceną ważności przepisów prawa Unii, wymagające rozstrzygnięcia z ich strony ( 27 ). W ten sposób dopuszczalne jest, aby sąd, przed przyjęciem decyzji w sprawie rozstrzygnięcia sporu przed nim zawisłego, zwrócił się do Trybunału w celu otrzymania wiążącej wykładni prawa Unii. Zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE możliwość ta staje się obowiązkiem – z wyjątkiem przypadku „acte clair” ( 28 ) – gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego ( 29 ).

55.

Moim zdaniem ramy konstytucyjne zapewniają każdej osobie dochowującej zwykłej staranności przede wszystkim możliwość skorzystania z praw przyznanych jej przez porządek prawny Unii, nawet zanim orzeczenie stanie się prawomocne. W związku z tym ramy te zapewniają skuteczność prawa Unii bez konieczności ustanowienia środków zaskarżenia pozwalających podważyć prawomocne orzeczenia krajowe.

56.

Dodam, że ww. ramy konstytucyjne obejmują także ciążący na państwach członkowskich obowiązek ustanowienia środka zaskarżenia umożliwiającego pociągnięcie do odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa Unii prawomocnym orzeczeniem sądu krajowego ( 30 ). W przeciwieństwie do trzech zasad opisanych powyżej obowiązek ten powstaje po tym, jak orzeczenia krajowe staje się prawomocne. Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi w sprzeczności z uznaniem zasady odpowiedzialności państwa z tytułu orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji ( 31 ).

57.

Z powyższego wynika, że w okolicznościach sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym brak możliwości zakwestionowania prawomocnego orzeczenia sądu karnego poprzez powołanie się na naruszenie prawa Unii, a w szczególności na naruszenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty i art. 54 konwencji wykonawczej, nie stanowi naruszenia zasady skuteczności prawa Unii.

58.

Należy jednak podkreślić, że Trybunał ustanowił wyjątek od poszanowania powagi rzeczy osądzonej orzeczeń krajowych, w sytuacji, w której przestrzeganie tej zasady prowadziłoby do immunizacji postępowania krajowego, w którym pewne cechy strukturalne uniemożliwiają lub nadmiernie utrudniają wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii.

59.

W tym względzie Trybunał orzekł w szczególności, że przepis krajowy, zgodnie z którym w sporach podatkowych powaga rzeczy osądzonej w danej sprawie, z chwilą gdy dotyczy podstawowej kwestii wspólnej z innymi sprawami, ma w tej kwestii moc wiążącą, nie jest zgodna z zasadą skuteczności. Takie zastosowanie zasady powagi rzeczy osądzonej prowadziłoby bowiem do narzucenia erga omnes wykładni przyjętej w pierwszym orzeczeniu, w szczególności w odniesieniu do stanowiących nadużycie praktyk w dziedzinie VAT, bez możliwości korekty w przypadku błędnej wykładni prawa Unii ( 32 ).

60.

W innej sprawie Trybunał orzekł, że zasada skuteczności prawa Unii stoi także na przeszkodzie stosowaniu przepisu prawa krajowego, który uniemożliwia sądowi krajowemu wyciągnięcie wszelkich konsekwencji z naruszenia zakazu wprowadzania w życie pomocy państwa zgodnie z art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE, z powodu krajowego orzeczenia sądowego, które stało się prawomocne, zgodnie z którym umowy będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nadal obowiązują bez badania, czy mają one charakter pomocy. W tym przypadku zasada ta uniemożliwiłaby kontrolę przestrzegania wspomnianego zakazu ( 33 ).

61.

Zaznaczam jednak, że sam brak staranności w wykonywaniu praw przyznanych na mocy prawa Unii nie wystarcza do podważenia powagi rzeczy osądzonej decyzji krajowych ( 34 ). Innymi słowy, podważenie tej zasady w celu zachowania skuteczności prawa Unii dotyczy wyłącznie procedur, w których pewne cechy strukturalne uniemożliwiają lub nadmiernie utrudniają wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii.

62.

W niniejszym przypadku żaden element akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie pozwala przypuszczać, że tak jest w postępowaniu głównym ( 35 ).

63.

W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że zasadę skuteczności prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż nie zobowiązuje ona sądu krajowego do rozszerzenia środka zaskarżenia przewidzianego w prawie krajowym, umożliwiającego wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego w przypadku naruszenia EKPC, na naruszenia prawa Unii, w szczególności na naruszenia prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty i w art. 54 konwencji wykonawczej, jeżeli w toku tego postępowania strona miała możliwość dochodzenia praw przyznanych jej przez prawo Unii.

64.

W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione przez sąd odsyłający należy jeszcze ustalić, czy ustanowienie środka zaskarżenia umożliwiającego wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego, w przypadku naruszenia EKPC, bez rozszerzenia tego środka zaskarżenia na naruszenia prawa Unii, w szczególności na naruszenia prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty i w art. 54 konwencji wykonawczej, stanowi naruszenie zasady równoważności.

65.

Zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 29 niniejszej opinii zasada równoważności wymaga, aby zasady proceduralne dotyczące środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii, nie były mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków w prawie krajowym.

66.

Moim zdaniem zasada równoważności nie zobowiązuje państw członkowskich do rozszerzenia środka zaskarżenia takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym na naruszenia prawa Unii – z następujących względów.

67.

Po pierwsze, skarga oparta na naruszeniu EKPC nie stanowi „podobnej skargi prawa krajowego” w rozumieniu przywołanego powyżej orzecznictwa, ponieważ nie dotyczy ona naruszenia norm prawa krajowego. Niezależnie od statusu EKPC w hierarchii norm prawnych w krajowym porządku prawnym ( 36 ) wyrażenie „prawo krajowe” oznacza moim zdaniem wyłącznie normy, które mogą zostać zmienione lub uchylone przez instytucje danego państwa członkowskiego. Innymi słowy, wyrażenie „prawo krajowe” obejmuje wyłącznie normy mające swe źródło w wewnętrznym porządku prawnym danego państwa członkowskiego. Jest oczywiste, że EKPC, jako instrument prawa międzynarodowego, nie zawiera takich norm.

68.

Taka wykładnia jest zgodna z celem zasady równoważności, jakim jest zapobieganie praktykom protekcjonizmu proceduralnego państwa członkowskiego, które polegałyby na przyznawaniu uprzywilejowanego statusu normom krajowym w stosunku do norm prawa Unii. W wyroku Târşia Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że zasada równoważności zakłada równe traktowanie skarg opartych na naruszeniu prawa krajowego oraz podobnych skarg opartych na naruszeniu prawa Unii ( 37 ).

69.

Tymczasem przyznanie uprzywilejowanego statusu EKPC, a mianowicie zbiorowi norm międzynarodowych, nie może stanowić dyskryminacyjnego traktowania w rozumieniu tego orzecznictwa. Innymi słowy, status przyznany EKPC nie stanowi odpowiedniego punktu odniesienia w celu zastosowania zasady równoważności. Uwzględnienie takiego statusu doprowadziłoby do przekształcenia zasady równoważności w klauzulę „normy najwyższego uprzywilejowania”, zgodnie z którą najbardziej uprzywilejowane traktowanie pod względem proceduralnym, określone przez państwo członkowskie, czy to na rzecz norm prawa krajowego, czy też na rzecz norm prawa międzynarodowego, powinno automatycznie zostać rozszerzone na prawo Unii.

70.

Po drugie, nawet przy założeniu, że skargę opartą na naruszeniu EKPC należy traktować jako środek zaskarżenia prawa krajowego, należałoby uznać, że zasada równoważności nie została naruszona w okolicznościach sporu rozpatrywanych w postępowaniu głównym, jako że skarga oparta na naruszeniu EKPC nie jest „podobna” do skargi wnoszonej na podstawie prawa Unii.

71.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem zasada równoważności nakłada obowiązek równego traktowania skarg opartych na naruszeniu prawa Unii oraz „podobnych” skarg prawa krajowego ( 38 ). W związku z tym zasady tej nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona państwo członkowskie do rozciągnięcia najkorzystniejszego systemu wewnętrznego na wszystkie skargi wnoszone w danym obszarze prawa ( 39 ) lub na wszystkie środki zaskarżenia oparte na naruszeniu prawa Unii ( 40 ).

72.

Zgodnie z tym orzecznictwem należy zbadać podobieństwo danych skarg pod kątem ich przedmiotu, ich podstawy oraz istotnych elementów, uwzględniając, w odpowiednim przypadku, podobieństwo zakwestionowanych przepisów pod kątem ich miejsca w całości procedury, przebiegu tej procedury i cech szczególnych tych przepisów ( 41 ).

73.

Tymczasem skarga oparta na naruszeniu EKPC i skarga oparta na prawie Unii nie mogą zostać uznane za podobne, w szczególności pod kątem miejsca, jakie zajmuje te przepisy w krajowej procedurze w rozumieniu wspomnianego wyżej utrwalonego orzecznictwa.

74.

Jak wskazałem powyżej, prawo Unii charakteryzuje się istnieniem ram konstytucyjnych zobowiązujących państwa członkowskie do zapewnienia skuteczności prawa Unii, nawet zanim orzeczenia krajowe staną się prawomocne ( 42 ).

75.

Natomiast dopuszczalność skargi wniesionej do ETPC jest uzależniona od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych prawem wewnętrznym, zgodnie z art. 35 ust. 1 EKPC. Wymóg ten oznacza, że wyrok ETPC stwierdzający naruszenia EKPC może nastąpić jedynie po wydaniu orzeczenia przez sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji, które to orzeczenie z założenia jest prawomocne. Jak podkreślił sąd odsyłający, środek zaskarżenia przewidziany w art. 363a kodeksu postępowania karnego został wprowadzony właśnie w tym celu.

76.

W moim przekonaniu taka obiektywna różnica między prawem Unii a EKPC oznacza, że środki zaskarżenia prawa krajowego oparte odpowiednio na podstawie tych dwóch zespołów norm i dotyczące ważności prawomocnych orzeczeń sądowych nie mogą być uznane za podobne.

77.

W istocie, skuteczność wyroków ETPC stwierdzających naruszenie EKPC jest z założenia uzależniona od działania danego państwa członkowskiego, podejmowanego po wyczerpaniu krajowych środków odwoławczych, w szczególności polegającego na wprowadzeniu środka zaskarżenia umożliwiającego kontrolę prawomocnych orzeczeń, takiego jak przewidziany w art. 363a kodeksu postępowania karnego.

78.

Natomiast skuteczność prawa Unii, a w szczególności wyroków Trybunału, nie wymaga wprowadzenia takiego środka zaskarżenia, gdyż ramy konstytucyjne obejmujące zasady bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i odesłania prejudycjalnego gwarantują jego skuteczność, nawet zanim orzeczenia krajowe stają się prawomocne.

79.

W tym względzie, jak stwierdził Trybunał w opinii 2/13, kluczowym elementem ukształtowanego systemu sądowniczego Unii jest procedura odesłania prejudycjalnego, która ustanawiając dialog między poszczególnymi sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz, w ostatniej instancji, właściwego charakteru prawa ustanowionego w traktatach ( 43 ).

80.

Pragnę podkreślić, że wejście w życie protokołu nr 16 do tej konwencji (zwanego dalej „protokołem nr 16”), w dniu 1 sierpnia 2018 r., po jego ratyfikacji przez Republikę Francuską w dniu 12 kwietnia 2018 r. ( 44 ), nie może podważyć stwierdzenia o braku podobieństwa. Poza tym, po pierwsze, Republika Austriacka nie należy do państw-sygnatariuszy tego protokołu ( 45 ).

81.

Po drugie, i w każdym razie, uważam, że nawet w odniesieniu do państw sygnatariuszy protokół nr 16 nie może rozciągnąć skuteczności EKPC na okres przed uprawomocnieniem się orzeczeń krajowych, tak jak jest to w prawie Unii.

82.

Prawdą jest, że protokół nr 16 umożliwia zwrócenie się do ETPC o wydanie opinii doradczych na temat zasadniczych kwestii dotyczących wykładni lub stosowania praw i wolności określonych w EKPC lub protokołach do niej. Niemniej jednak istnieją trzy główne różnice między tym mechanizmem a systemem ustanowionym w art. 267 TFUE. Po pierwsze, uprawnienie to – zgodnie z art. 1 tego protokołu – jest ograniczone do „najwyższych sądów” umawiających się stron. Po drugie, ETPC filtruje te wnioski zgodnie z art. 2 wspomnianego protokołu. Po trzecie, art. 5 protokołu nr 16 precyzuje, że w tym kontekście opinie doradcze nie są wiążące.

83.

W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że środki zaskarżenia przewidziane w prawie krajowym, oparte, odpowiednio, na prawie Unii oraz na EKPC, dotyczące ważności prawomocnych orzeczeń krajowych, nie mogą zostać uznane za podobne. W związku z tym zasada równoważności nie może nakładać obowiązku rozszerzenia środka zaskarżenia, takiego jak przewidziany w art. 363a kodeksu postępowania karnego, przewidującego kontrolę prawomocnych orzeczeń w świetle EKPC, na naruszenia prawa Unii.

84.

Takiego braku podobieństwa nie może podważać okoliczność, że sąd odsyłający sam może stwierdzić naruszenie EKPC w ramach środka zaskarżenia ustanowionego w art. 363a kodeksu postępowania karnego, nie czekając na orzeczenie ETPC ( 46 ). Takie uprawnienie zwiększa poziom skuteczności EKPC, umożliwiając wznowienie postępowania karnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, bez konieczności zwracania się do ETPC. Skuteczność EKPC i wyroków ETPC nie jest jednak zagwarantowana, zanim orzeczenia krajowe stają się prawomocne, w przeciwieństwie do prawa Unii, a w szczególności wyroków Trybunału.

85.

Biorąc pod uwagę powyższe, uważam, że brak obowiązku rozszerzenia takiego środka zaskarżenia na naruszenia prawa Unii nie oznacza zakazu takiego rozszerzenia. Każde państwo członkowskie może bowiem ustanowić, w ramach swojej autonomii proceduralnej ( 47 ), środek zaskarżenia umożliwiający podważanie prawomocnych orzeczeń krajowych ze względu na naruszenie prawa Unii.

86.

W okolicznościach sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym sąd odsyłający może stosować prawo Unii w ramach środka zaskarżenia ustanowionego w art. 363a kodeksu postępowania karnego. W tym względzie, jak wynika z uwag na piśmie i uwag ustnych rządu austriackiego, sąd odsyłający w wyroku wydanym w tym postępowaniu stwierdził naruszenie art. 54 konwencji wykonawczej.

87.

Niemniej jednak pragnę uściślić, że wykonanie tego uprawnienia nie powoduje powstania obowiązku dalszego stosowania prawa Unii w ramach tego środka zaskarżenia, przynajmniej z punktu widzenia prawa Unii, a w szczególności zasady równoważności. Okoliczność ta zatem nie jest w stanie zmienić przedstawionego powyżej toku rozumowania, zgodnie z którym skargi, oparte, odpowiednio, na naruszeniu prawa Unii oraz EKPC, nie mogą zostać uznane za podobne.

88.

W świetle powyższych rozważań uważam, że zasadę równoważności prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nie zobowiązuje ona sądu krajowego do rozszerzenia środka zaskarżenia przewidzianego w prawie krajowym, umożliwiającego wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego w przypadku naruszenia EKPC, na naruszenia prawa Unii, w szczególności naruszenia prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty i w art. 54 konwencji wykonawczej.

89.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Oberster Gerichtsof (sąd najwyższy, Austria):

Prawo Unii, a w szczególności zasady równoważności i skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że nie zobowiązują one sądu krajowego do rozszerzenia środka zaskarżenia przewidzianego w prawie krajowym, umożliwiającego wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego w przypadku naruszenia europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności lub protokołów dodatkowych do niej, na naruszenia prawa Unii, w szczególności na naruszenia prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 54 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen (Luksemburg) w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie dnia 26 marca 1995 r., jeżeli strona w toku tego postępowania miała możliwość dochodzenia praw przyznanych jej przez prawo Unii.