1.

W niniejszym odwołaniu TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV i Sambucus eV (zwane dalej „wnoszącymi odwołanie”) wnoszą, po pierwsze, o uchylenie wyroku Sądu z dnia 15 grudnia 2016 r., TestBioTech i in./Komisja (T‑177/13, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2016:736), w którym Sąd oddalił ich skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 8 stycznia 2013 r. ( 2 ) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), mocą której Komisja poinformowała TestBioTech, że nie uznaje zarzutów podniesionych w celu uzasadnienia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do decyzji wykonawczej Komisji 2012/347/UE z dnia 28 czerwca 2012 r. zezwalającej na wprowadzenie do obrotu, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady, produktów zawierających genetycznie zmodyfikowaną soję MON 87701 × MON 89788 (MON-877Ø1‑2 × MON-89788‑1), składających się z niej lub z niej wyprodukowanych ( 3 ) (Dz.U. 2012, L 171, s. 13, zwanej dalej „decyzją w przedmiocie zezwolenia”). Po drugie, wnoszący odwołanie wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także identycznych decyzji Komisji wydanych dla European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility oraz Sambucus lub – alternatywnie – o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.

2.

Jeżeli chodzi o niniejszą opinię, kwestia prawna podniesiona w niniejszym odwołaniu prowadzi Trybunał do zbadania charakteru, zakresu i ciężaru dowodu w odniesieniu do mechanizmu wewnętrznej procedury odwoławczej określonej w art. 10 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 ( 4 ).

3.

Artykuł 9 ust. 1–4 konwencji z Aarhus ( 5 ) stanowi:

„1.   Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, ma dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy ustawy.

W sytuacji gdy Strona zapewnia takie odwołanie do sądu, umożliwia też takiej osobie dostęp do szybkiej procedury prawnej, bezpłatnej lub niedrogiej, umożliwiającej ponowne rozpatrzenie sprawy przez władzę publiczną lub rewizję [odwołanie] przez niezależny i bezstronny organ inny niż sąd.

Ostateczne rozstrzygnięcia regulowane niniejszym ustępem 1 są wiążące dla władzy publicznej posiadającej informacje. Uzasadnienie podaje się pisemnie, przynajmniej wtedy, gdy odmawia się dostępu do informacji na mocy tego ustępu.

2.   Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej [k]onwencji.

Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b).

Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.

3.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.

4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Rozstrzygnięcia regulowane niniejszym artykułem przedstawia się lub dokumentuje w formie pisemnej. Rozstrzygnięcia sądów i, tam gdzie to możliwe, innych organów są publicznie dostępne”.

4.

Motywy 11, 18, 19 i 21 rozporządzenia nr 1367/2006 brzmią następująco:

[…]

[…]

5.

Artykuł 10, zatytułowany „Wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych”, stanowi:

„1.   Każda organizacja pozarządowa, która spełnia kryteria określone w art. 11, jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji lub organu Wspólnoty, które przyjęły akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska, lub w przypadku zarzutu zaniechania administracyjnego, które powinny były przyjąć taki akt.

Wniosek taki musi być sporządzony na piśmie w terminie nieprzekraczającym sześciu tygodni od daty przyjęcia aktu administracyjnego, powiadomienia o nim lub jego opublikowania, w zależności od tego, która z tych dat będzie późniejsza, lub w przypadku zarzutu zaniechania – sześciu tygodni od daty, w której akt administracyjny był wymagany. Wniosek musi wskazywać przyczyny odwołania.

2.   Instytucja lub organ Wspólnoty, o których mowa w ust. 1, rozpoznaje każdy taki wniosek, chyba że jest on oczywiście bezzasadny. Instytucja lub organ Wspólnoty udziela zawierającej uzasadnienie odpowiedzi na piśmie, tak szybko, jak to jest możliwe, lecz nie później niż w terminie dwunastu tygodni od daty otrzymania wniosku.

3.   W przypadku gdy instytucja lub organ Wspólnoty, pomimo zachowania należytej staranności, nie są w stanie podjąć działania zgodnie z ust. 2, informują one organizację pozarządową, która złożyła taki wniosek, tak szybko, jak to jest możliwe, lecz nie później niż w terminie określonym w ust. 2, o powodach braku działania oraz o tym, kiedy zamierzają je podjąć.

W każdym przypadku instytucja lub organ Wspólnoty zobowiązan[e] [są] do podjęcia działania w terminie osiemnastu tygodni od daty otrzymania wniosku”.

6.

Zgodnie z art. 12 tego rozporządzenia („Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości”):

„1.   Organizacja pozarządowa, która złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zgodnie z art. 10, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami [t]raktatu.

2.   W przypadku gdy instytucja lub organ Wspólnoty nie podejmuje działania zgodnie z art. 10 ust. 2 lub 3, organizacja pozarządowa może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami [t]raktatu”.

7.

Wnoszący odwołanie to niemieckie stowarzyszenia o charakterze niezarobkowym. TestBioTech eV wspiera niezależne badania i debatę publiczną na temat skutków biotechnologii. Celem działalności European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV jest postęp nauki i badań na rzecz ochrony środowiska, różnorodności biologicznej i zdrowia ludzkiego przed negatywnymi wpływami nowych technologii i ich produktów. Sambucus eV angażuje się w działalność kulturalną.

8.

W dniu 14 sierpnia 2009 r. spółka Monsanto Europe SA zwróciła się, zgodnie z art. 5 i 17 rozporządzenia nr 1829/2003, do właściwego organu w Niderlandach z wnioskiem o wprowadzenie do obrotu żywności, składników żywności i paszy zawierających soję MON 87701 × MON 89788 (zwaną dalej „soją”), składających się z niej lub z niej wyprodukowanych. Wniosek odnosił się również do wprowadzenia do obrotu soi obecnej w produktach innych niż żywność i pasza, zawierających tę soję lub składających się z niej, do takich samych zastosowań, jak każda inna soja, z wyjątkiem uprawy.

9.

W dniu 15 lutego 2012 r. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (zwany dalej „EFSA”) wydał ogólną opinię zgodnie z art. 6 i 18 rozporządzenia nr 1829/2003. W pkt 3 tej opinii EFSA wyjaśniła, że panel naukowy tego urzędu ds. organizmów zmodyfikowanych genetycznie wydał w dniu 25 stycznia 2012 r. opinię naukową dotyczącą wniosku (EFSA-GMO-NL-2009‑73) w sprawie wprowadzenia do obrotu odpornej na szkodniki owadzie i tolerującej środki chwastobójcze soi, z przeznaczeniem na żywność i paszę, oraz na jej przywóz i przetwarzanie na mocy rozporządzenia nr 1829/2003 przez Monsanto (The EFSA Journal 2012;10(2):2560, 1–34), w której to opinii uznał, że soja jest w kontekście zamierzonych zastosowań równie bezpieczna pod względem potencjalnego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt lub na środowisko, co jej odpowiednik niemodyfikowany genetycznie. Ponadto panel naukowy stwierdził, że krzyżowanie zmodyfikowanej soi w kontekście zamierzonych zastosowań nie prowadzi do interakcji między odmianami, które miałyby wpływ na bezpieczeństwo soi w odniesieniu do potencjalnych skutków na zdrowie ludzi i zwierząt oraz na środowisko. W swojej ogólnej opinii EFSA stwierdziła, że ona „spełnia[ła] wymogi określone w art. 6 i 18 [rozporządzenia nr 1829/2003] dla obrotu [soją]”.

10.

Na mocy decyzji Komisja udzieliła zezwolenia na wprowadzanie do obrotu, do celów art. 4 ust. 2 i art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1829/2003, z zastrzeżeniem określonych warunków, produktów takich jak:

11.

W motywach 4, 6 i 7 decyzji w przedmiocie zezwolenia Komisja wyjaśniła, że w dniu 15 lutego 2012 r. EFSA wydała pozytywną opinię zgodnie z art. 6 i 18 rozporządzenia (WE) nr 1829/2003, w której uznała, że soja, zgodna z opisem zawartym we wniosku, jest równie bezpieczna pod względem potencjalnego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt lub na środowisko, co jej niezmodyfikowany genetycznie odpowiednik. Ponadto Komisja stwierdziła, że EFSA uznała również za zgodny z zamierzonym zastosowaniem produktów złożony przez wnioskodawcę plan monitorowania skutków dla środowiska, obejmujący plan ogólnego nadzoru. Na tej podstawie Komisja uznała, że należy wydać zezwolenie dla soi i wszystkich produktów zawierających ją lub składających się z niej oraz żywności i pasz z niej wyprodukowanych, zgodne z opisem zawartym we wniosku o wydanie zezwolenia.

12.

Pismami z dnia 6 sierpnia 2012 r. każdy z wnoszących odwołanie zażądał od Komisji wszczęcia, zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006, wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do decyzji w przedmiocie zezwolenia. Wnoszący odwołanie uważali między innym, że ocena, iż soja jest zasadniczo równorzędna względem swojego odpowiednika, była wadliwa, że nie wzięto pod uwagę skutków synergii i działania skojarzonego, że nie dokonano odpowiedniej oceny zagrożeń immunologicznych oraz że nie wymagano monitorowania wpływu na zdrowie.

13.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2013 r. komisarz ds. zdrowia i bezpieczeństwa żywności poinformował TestBioTech, że Komisja nie przyjęła „prawnych i naukowych zarzutów podniesionych w celu uzasadnienia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej” wobec decyzji w przedmiocie zezwolenia. Komisja uznała zatem, że decyzja w przedmiocie zezwolenia była zgodna z rozporządzeniem nr 1829/2003. Ściślej rzecz ujmując, Komisja odrzuciła argumenty podniesione w złożonym przez TestBioTech wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, zgodnie z którymi decyzja w przedmiocie zezwolenia była niezgodna z prawem ze względu na wadliwość ustalenia przez EFSA, że soja była „zasadniczo równorzędna”, a także ze względu na to, że nie wzięto pod uwagę skutków synergii i działania skojarzonego oraz nie dokonano odpowiedniej oceny zagrożeń immunologicznych oraz nie wymagano monitorowania wpływu na zdrowie.

14.

Tego samego dnia komisarz ds. zdrowia i bezpieczeństwa żywności wysłał, odpowiednio, do European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility oraz Sambucus drugą i trzecią decyzję, które są zasadniczo identyczne z zaskarżoną decyzją, wysłaną do TestBioTech.

15.

W tych trzech decyzjach Komisja przyznała, że wnoszący odwołanie spełniają kryteria określone w art. 11 rozporządzenia nr 1367/2006, a tym samym, jako organizacje pozarządowe w rozumieniu tego artykułu, są uprawnieni do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.

16.

Pismem z dnia 18 marca 2013 r. wnoszący odwołanie wystąpili do Sądu ze skargą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

17.

Na poparcie swojej skargi wnoszący odwołanie podnieśli w istocie cztery zarzuty, twierdząc, po pierwsze, że soja i jej konwencjonalny odpowiednik co do zasady są nierównorzędne; po drugie, że nie dokonano oceny skutków synergii i działania skojarzonego oraz toksyczności; po trzecie, że nie dokonano wyczerpującej oceny immunologicznej; oraz po czwarte, że nie wydano zezwolenia w odniesieniu do części rynku w celu monitorowania spożycia produktów zawierających soję.

18.

Komisja, EFSA, a także Monsanto Europe i Monsanto Company (zwane dalej „Monsanto”) twierdziły, że Sąd powinien w części odrzucić skargę jako niedopuszczalną, a w części oddalić ją jako bezzasadną.

19.

W zaskarżonym wyroku Sąd w części odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a w części oddalił ją jako bezzasadną, a także obciążył wnoszących odwołanie kosztami postępowania (z wyjątkiem kosztów poniesionych przez interwenientów).

20.

W swoim odwołaniu wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub, tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd oraz obciążenie Komisji kosztami postępowania.

21.

Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

22.

Na poparcie skargi wnoszący odwołanie podnoszą pięć zarzutów. Twierdzą oni, po pierwsze, że Sąd naruszył prawo, uznając, że „niektóre z ich argumentów, dowodów i/lub materiałów” są niedopuszczalne. Po drugie, zarzucają Sądowi naruszenie prawa poprzez nałożenie na organizacje o charakterze niezarobkowym, które wnoszą skargi na podstawie art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006, nieprawidłowy i niemożliwy do przeprowadzenia ciężar dowodu. Po trzecie, zarzucają Sądowi naruszenie prawa w ten sposób, że nie uznał, iż wytyczne opublikowane przez EFSA zgodnie z jej obowiązkami rodzą uzasadnione oczekiwania, iż będą one przestrzegane. Po czwarte, zrzucają oni, że Sąd naruszył prawo, uznając, że nie było potrzeby przeprowadzenia dwuetapowej oceny bezpieczeństwa przewidzianej rozporządzeniem nr 1829/2003. Po piąte i ostatnie zarzucają Sądowi naruszenie prawa w ten sposób, że oddalił niektóre zarzuty wnoszących odwołanie i zaniechał tym samym przeprowadzenia odpowiedniej kontroli toksyczności soi oraz monitorowania odziaływania soi po wydaniu zezwolenia.

23.

Zgodnie z życzeniem Trybunału ograniczę się do analizy drugiego zarzutu odwołania. Biorąc pod uwagę, że zarzut ten dotyczy charakteru, zakresu i przesłanek wewnętrznej procedury odwoławczej oraz kontroli sądowej decyzji w sprawie procedury odwoławczej na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006, zbadam te czynniki najpierw na poziomie abstrakcyjnym, a następnie zastosuję je konkretnie do drugiego zarzutu odwołania.

24.

Dokonam zatem interpretacji (brzmienia, struktury, prac przygotowawczych i celu) art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006 oraz zaproponuję konkretne kryteria, których należy przestrzegać w ramach wewnętrznej procedury odwoławczej.

25.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 każda organizacja pozarządowa, która spełnia kryteria określone w art. 11 tego rozporządzenia, jest uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji lub organu Unii, które przyjęły akt administracyjny zgodnie z prawem ochrony środowiska. Wniosek taki musi być sporządzony na piśmie w terminie nieprzekraczającym sześciu tygodni od daty przyjęcia aktu administracyjnego, powiadomienia o nim lub jego opublikowania, w zależności od tego, która z tych dat będzie późniejsza. Wniosek musi wskazywać podstawy odwołania ( 6 ). Zgodnie z art. 10 ust. 2 instytucja lub organ Unii, o których mowa w ust. 1, rozpoznaje każdy taki wniosek, chyba że jest on oczywiście bezzasadny. Instytucja lub organ Unii udziela zawierającej uzasadnienie odpowiedzi na piśmie tak szybko, jak to jest możliwe, lecz nie później niż w terminie dwunastu tygodni od daty otrzymania wniosku.

26.

Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika zatem, że konieczna przesłanka rozpoznania przez właściwą instytucję lub organ polega na tym, że wniosek (1) musi wskazywać podstawy odwołania oraz (2) nie może być „oczywiście bezzasadny”. Z lektury tego przepisu nie wynikają jednak bardziej precyzyjne kryteria dotyczące poparcia podanego uzasadnienia dowodami.

27.

Artykuł 12 rozporządzenia nr 1367/2006, który jest ostatnim przepisem zawartym w tytule IV rozporządzenia w sprawie wewnętrznej procedury odwoławczej i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, stanowi w ust. 1, że organizacja pozarządowa, która złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zgodnie z art. 10, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami traktatu.

28.

Byłoby to, moim zdaniem, sprzeczne z zasadą prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jeśli strona wnosząca o wszczęcie procedury odwoławczej mogłaby dodawać lub dookreślać zarzuty podnoszone w ramach tej procedury odwoławczej w postępowaniu przed sądami Unii. Strona wnosząca o wszczęcie procedury odwoławczej musi zatem wyraźnie określić wszystkie zarzuty podnoszone w ramach wewnętrznej procedury odwoławczej już w samym wniosku o jej wszczęcie.

29.

W ramach postępowania przed Sądem w celu poparcia argumentacji skorzystano per analogiam z innej procedury odwoławczej przewidzianej w prawodawstwie Unii. W pkt 51 zaskarżonego wyroku Sąd wydaje się doszukiwać analogii ( 7 ) między art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006 a art. 4 ust. 5 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 91/414/EWG ( 8 ).

30.

Nie uważam, że należy doszukiwać się analogii do dyrektywy 91/414. Jak stwierdził bowiem Trybunał w jednym z fragmentów wyroku Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, do którego per analogiam odwołał się Sąd, „z brzmienia art. 4 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 3 dyrektywy 91/414 wynika, że celem tego przeglądu nie jest ponowna ocena wyizolowanych substancji czynnych, lecz środka ochrony roślin w ostatecznej postaci, oraz że przegląd ten jest dokonywany z inicjatywy władz krajowych, a nie na wniosek zainteresowanych podmiotów prywatnych” ( 9 ). Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy 91/414 przewiduje zatem przegląd zezwoleń dla środków ochrony roślin, „jeżeli istnieją przesłanki, że nie jest już spełniony którykolwiek z wymogów określonych w ust. 1[ ( 10 )]. W takich przypadkach państwa członkowskie mogą zażądać od strony, która złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie, lub od strony, której przyznano rozszerzenie zakresu stosowania środka zgodnie z art. 9, przedłożenia dodatkowych informacji niezbędnych do przeprowadzenia takiego przeglądu. Zezwolenie może być, w miarę potrzeby, rozszerzone na okres niezbędny do zakończenia przeglądu i dostarczenia takich dodatkowych informacji”.

31.

Z powyższego wynika, że celem przeglądu dokonywanego na podstawie art. 4 ust. 5 oraz art. 8 ust. 3 dyrektywy 91/414 jest ponowna ocena ostatecznej wersji środka ochrony roślin, tzn. ponowna ocena konkretnego rezultatu. Tymczasem wewnętrzna procedura odwoławcza przewidziana w art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006, która ma, nawiasem mówiąc, zastosowanie do każdego „aktu administracyjnego zgodnie z prawem ochrony środowiska”, odnosi się do kontroli postępowania administracyjnego, które niekoniecznie musi mieć wpływ na materialne rozstrzygnięcie decyzji w przedmiocie zezwolenia ( 11 ).

32.

Nawiasem mówiąc, to samo trzeba powiedzieć o procedurze przeglądu przewidzianej w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 ( 12 ). Rozporządzenie to, uchylające dyrektywę 91/414, ustanawia w art. 21 procedurę przeglądu w świetle nowej wiedzy naukowej i technicznej oraz danych z monitorowania. Nie może to stanowić ogólnej idei wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006. Owa wewnętrzna procedura odwoławcza, jak wynika z ust. 2 i 3 tego przepisu, jest tak ściśle powiązana chronologicznie z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia, że cel wewnętrznej procedury odwoławczej nie może polegać na tym, iż pojawienie się nowej wiedzy naukowej i technicznej oraz danych z monitorowania pociąga za sobą konieczność ich uwzględnienia. Celem wewnętrznej procedury odwoławczej jest raczej ustalenie elementów, które mogły zostać pominięte w toku postępowania w sprawie wydania zezwolenia.

33.

Jak przypomniano w motywie 3 rozporządzenia nr 1367/2006, Wspólnota podpisała konwencję z Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdziła ją w dniu 17 lutego 2005 r. Co więcej, w motywach 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13, 16, 17 i 18 tego rozporządzenia znajdują się wyraźne odwołania do konwencji z Aarhus.

34.

Rozporządzenie nr 1367/2006 zawiera zatem przepisy, na mocy których „wymogi tej konwencji znajdują zastosowanie do instytucji i organów Wspólnoty” ( 13 ). Rozporządzenie nr 1367/2006 należy więc do aktów prawnych transponujących konwencję z Aarhus do prawa Unii ( 14 ). Ma zastosowanie do instytucji i organów Unii w kontekście, w jakim stosuje się konwencję z Aarhus ( 15 ).

35.

Artykuły 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006 mają na celu transpozycję do prawa Unii art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, zgodnie z którym każda ze stron tej konwencji zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska ( 16 ).

36.

W tym kontekście wewnętrzna procedura odwoławcza na podstawie art. 10 ma na celu ułatwienie „podmiotom uprawnionym” dostępu do wymiaru sprawiedliwości, który zgodnie z wykładnią Trybunału ( 17 ), nie przysługiwałby im na podstawie art. 263 ust. 4 TFUE. Jeżeli decyzja w sprawie wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jest skierowana do tego uprawnionego podmiotu, wówczas jest spełnione kryterium dotyczące bezpośredniego oddziaływania w świetle art. 263 ust. 4 TFUE i ten podmiot może doprowadzić do wszczęcia postępowania przed Trybunałem (art. 12 rozporządzenia nr 1367/2006 w związku z art. 263 ust. 4 TFUE).

37.

Na podstawie przebiegu prac przygotowawczych można by zatem stwierdzić, że przesłanki, które należy spełnić, nie powinny być zbyt uciążliwe dla wnioskodawców. Jeżeli warunki przeprowadzenia wewnętrznej procedury odwoławczej byłyby zbyt surowe, to wówczas nie byłby spełniony cel prawodawcy polegający na ułatwieniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Moim zdaniem z przebiegu prac przygotowawczych nad rozporządzeniem nr 1367/2006 nie da się jednak wywnioskować bardziej precyzyjnych kryteriów.

38.

W pkt 51 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że „celem tej procedury odwoławczej nie jest ponowna ocena zezwolenia na wprowadzenie do obrotu danych produktów”.

39.

Cel wewnętrznej procedury odwoławczej nadal czeka zatem na zdefiniowanie. Kwestia ta zależy od wyniku takiej wewnętrznej procedury odwoławczej. W pkt 52 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że instytucja lub organ, które wydały decyzję w przedmiocie zezwolenia, „mus[zą] rozpatrzyć wniosek, a następnie – po zakończeniu wewnętrznej procedury odwoławczej – mo[gą] w drodze decyzji z uzasadnieniem oddalić wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej albo jako bezzasadny, albo ze względu na to, że wewnętrzna procedura odwoławcza nie doprowadziła do innego wyniku niż ten zawarty w decyzji w przedmiocie zezwolenia, albo – w granicach prawa – podjąć inny środek, który uzna za stosowny w celu zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia, przy czym zmiana ta może polegać na zmianie treści, zawieszeniu lub uchyleniu zezwolenia”.

40.

Z powyższego wynika, że wewnętrzna procedura odwoławcza może prowadzić do wycofania decyzji w przedmiocie zezwolenia. Celem wewnętrznej procedury odwoławczej jest zatem ponowna kontrola postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia, aby sprawdzić, czy nowe informacje lub ponowna ocena znanych już informacji uzasadniają zmianę decyzji w przedmiocie zezwolenia.

41.

Cel ten jest w pełni zgodny z obowiązującą w prawie ochrony środowiska zasadą ostrożności, z której wynika, że w przypadku gdy istnieją wątpliwości odnośnie do istnienia lub zakresu ryzyka dla zdrowia osób, środki ochronne mogą zostać podjęte bez konieczności oczekiwania, aby prawdziwość oraz powaga owego ryzyka zostały w pełni udowodnione ( 18 ).

42.

Wewnętrzna procedura odwoławcza może pomóc zidentyfikować ryzyka, których nie wykryto w toku postępowania w sprawie wydania zezwolenia.

43.

Cel ten jest ponadto zgodny z celami konwencji z Aarhus, którą bez wątpienia należy uwzględniać przy wykładni art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006 ( 19 ). Jak wiadomo, konwencja ta ma w sprawach dotyczących środowiska potrójny cel, na który składają się, po pierwsze, ułatwienie dostępu do informacji, po drugie, promowanie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz, po trzecie, zapewnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, przy czym celem istotnym w niniejszej sprawie jest oczywiście lepszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości ( 20 ).

44.

Artykuł 10 rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że decyzję wydaje się na wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej. Decyzję tę, skierowaną do organizacji pozarządowej, która wszczęła procedurę odwoławczą, można następnie zaskarżyć na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1367/2006 w związku z art. 263 ust. 4 TFUE. Artykuły 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006 ułatwiają zatem dostęp do wymiaru sprawiedliwości na podstawie przepisów traktatu, ponieważ ich zastosowanie prowadzi do wydania indywidualnej decyzji dla celów art. 263 ust. 4 TFUE.

45.

Z powyższej wykładni wynika, że kwestii, czy należy wszcząć procedurę odwoławczą, nie można pozostawić uznaniu instytucji lub organu, które są właściwe do prowadzenia postępowania. Byłoby to sprzeczne z określonym powyżej celem procedury odwoławczej.

46.

Jeśli chodzi o dogłębność kontroli, proponuję, aby w ramach procedury odwoławczej zastosowanie znajdowały następujące kryteria i podjęte musiały zostać następujące kroki:

47.

Po pierwsze, należy uwzględnić każdy argument przedstawiony we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, chyba że jest on oczywiście bezzasadny zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1367/2006. Ciężar dowodu spoczywa na właściwej instytucji lub organie, które muszą wykazać, że argument jest oczywiście bezzasadny. Wynika to z wyrażenia „chyba że” użytego w art. 10 ust. 2 rozporządzenia.

48.

Po drugie, właściwa instytucja lub właściwy organ Unii muszą skonsultować się z EFSA lub inną agencją czy też instytucją, które uczestniczyły w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia, w celu zweryfikowania, czy argumenty przedstawione we wniosku są zasadne.

49.

Po trzecie, właściwa instytucja lub właściwy organ Unii muszą wydać decyzję w sprawie wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej wraz ze szczegółowym uzasadnieniem odpowiadającym konkretnie na każdy argument przedstawiony we wniosku, chyba że argument ten jest oczywiście bezzasadny. Uzasadnienie pozwala wnioskodawcy zrozumieć tok rozumowania właściwej instytucji lub właściwego organu.

50.

Z określonego powyżej celu procedury odwoławczej wynika również, że ciężar twierdzenia spoczywający na wnioskodawcy w ramach wewnętrznej procedury odwoławczej nie może być zbyt surowy, tak aby wewnętrzna procedura odwoławcza mogła zostać wszczęta ( 21 ).

51.

W odniesieniu do struktury i przedstawionego wyżej celu art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006 trzeba przypomnieć, że (1) należy przynajmniej „wskazać” podstawy odwołania oraz że (2) wniosek nie może być oczywiście bezzasadny. Wynika z tego, że z jednej strony oczywiście bezzasadne twierdzenia nie są wystarczające, aby spełnić te kryteria. Z drugiej strony nie ma przepisu, który stanowiłby, że na wnioskodawcach spoczywa realny ciężar przytoczenia twierdzeń i przedstawiania dowodów na ich poparcie.

52.

Jeżeli jednak podmioty występujące z wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej żądają czegoś więcej niż tylko samego rozpatrzenia swoich argumentów, można oczekiwać od nich, aby przedstawiły konkretne i precyzyjne argumenty, które mogą zachwiać stanem faktycznym, na którym oparto decyzję w przedmiocie zezwolenia. Ponieważ decyzję w przedmiocie zezwolenia podejmuje organ administracyjny – Komisja – po konsultacji z innym organem administracyjnym – EFSA – istnieje domniemanie prawdziwości, kompletności i dokładności decyzji w przedmiocie zezwolenia, ponieważ z samego charakteru tych organów wynika, że są one bezstronne. Wniosek o bardziej dogłębną kontrolę wewnętrzną powinien zatem opierać się na argumentach, które kwestionowałyby te kwestie. Wnioskodawcy powinni móc oprzeć swoją argumentację na dowolnej podstawie lub dowodzie, które wzbudzałyby poważne wątpliwości w odniesieniu do wyżej wspomnianego domniemania. Pełny materiał dowodowy nigdy nie jest konieczny. Nie wystarczą jednak same spekulacje.

53.

Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do wyniku procedury odwoławczej – może, po pierwsze, dojść do wniosku, że procedura odwoławcza nie wymaga kontroli zezwolenia (postępowania); po drugie, może wznowić postępowanie w sprawie wydania zezwolenia, nie przesądzając o jego wyniku; po trzecie – jak słusznie uznał Sąd w pkt 52 zaskarżonego wyroku – może „podjąć inny środek, który uzna za stosowny, aby zmienić decyzję w przedmiocie zezwolenia, przy czym zmiana ta może polegać na zmianie treści, zawieszeniu lub uchyleniu zezwolenia”. Po czwarte, w przypadku oczywiście bezzasadnego wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej może – pomijając drugi i trzeci z proponowanych powyżej kroków – oddalić wniosek jako oczywiście bezzasadny. Ten zakres uznania zależy od jakości argumentów przedstawianych przez wnioskodawców – im lepsze uzasadnienie, tym w większym stopniu Komisja jest zobowiązana do procedowania w kierunku kontroli postępowania w sprawie wydania zezwolenia.

54.

W odniesieniu do dogłębności sądowej kontroli decyzji w sprawie wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006 należy stwierdzić, że art. 12, którego dwa ustępy stanowią po prostu, że adresat decyzji w sprawie postępowania odwoławczego może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z właściwymi postanowieniami traktatu, nie zawiera żadnych kryteriów dotyczących dogłębności kontroli sądowej.

55.

Jak Sąd słusznie wskazał w pkt 77 zaskarżonego wyroku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kontrola sądowa decyzji ma ograniczony charakter, w sytuacji gdy decyzje te obejmują złożoną ocenę stanu faktycznego, a tym samym szerokie uznanie organu, który je podejmuje. Sąd Unii przy okazji kontroli takich decyzji nie może zastąpić oceny stanu faktycznego dokonanej przez dany organ własną oceną. W takich wypadkach sąd Unii musi ograniczyć się zatem do zbadania dokładności ustaleń faktycznych i prawnych, dokonanych przez dany organ oraz do sprawdzenia, w szczególności, czy czynności podjęte przez ten organ nie są obarczone oczywistym błędem lub nie stanowią nadużycia władzy oraz czy organ w sposób oczywisty nie przekroczył granic przysługującego mu uznania ( 22 ).

56.

Ograniczenie to, jak Sąd również słusznie wskazał w pkt 76 zaskarżonego wyroku, jest w pełni zgodne z konwencją z Aarhus. Artykuł 9 ust. 3 tej konwencji przewiduje, że „każda ze Stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury”. Odnosząc to odpowiednio do Unii, należy uznać, że wystarczające jest zapewnienie takich samych warunków dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak te, które są ogólnie przewidziane w prawie Unii. Jeżeli prawo Unii przewiduje ograniczoną kontrolę sądową, ograniczenie to można zatem zastosować również w sytuacji, w której celem aktu prawnego Unii jest uzyskanie zgodności z konwencją z Aarhus.

57.

W ramach zarzutu drugiego odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, nałożywszy na organizacje pozarządowe, które wnoszą skargi na podstawie art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006, „nieprawidłowy i niemożliwy do przeprowadzenia ciężar dowodu”.

58.

Według wnoszących odwołanie Sąd zastosował w pkt 67, 83 i 88 zaskarżonego wyroku ciężar dowodu w innym kontekście, który jest niewłaściwy w niniejszej sprawie, a następnie zastosował ten ciężar dowodu w sposób niespójny z własnym wnioskiem, zgodnie z którym od organizacji pozarządowych nie wymaga się, aby udowodniły, że organizm zmodyfikowany genetycznie jest niebezpieczny.

59.

W pkt 67 zaskarżonego wyroku Sąd zastosował zatem per analogiam do spraw rozpatrywanych na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006 ocenę dowodów przedstawioną w sprawie Schräder/CPVO ( 23 ) i stwierdził, że „strona trzecia zaskarżająca zezwolenie na wprowadzenie do obrotu musi przedstawić istotne dowody, które mogą wzbudzić poważne wątpliwości co do zgodności z prawem tego zezwolenia”. W innych punktach Sąd uznał, że od wnioskodawcy wymaga się, aby „przedstawił zestaw materiałów wzbudzający poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zezwolenia” (pkt 88 zaskarżonego wyroku). Wnoszący odwołanie mają wątpliwości, czy obie oceny należy traktować w ten sam sposób.

60.

W każdym razie Sąd nie miał racji, gdy uznał, że w sprawach wszczynanych na podstawie art. 10 lub 12 rozporządzenia nr 1367/2006 należy stosować tak wysoki próg oceny, ponieważ omawiane sytuacje nie są analogiczne. Skargę na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1367/2006 wnosi się na decyzje w sprawie wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej ( 24 ) (składanych na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 1367/2006), a nie na decyzję o zezwoleniu na wprowadzenie do obrotu. Celem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jest uwzględnienie podnoszonych wątpliwości. W wyroku Schräder/CPVO ( 25 ) Trybunał badał ciężar dowodowy i prawny w sytuacji, w której strona trzecia bezpośrednio zaskarżyła decyzję o niestwierdzeniu nieważności zezwolenia w drodze zupełnie innej procedury stwierdzania nieważności.

61.

Sąd dopuścił się zatem naruszenia prawa, dochodząc na podstawie tego ciężaru dowodu w pkt 134, 135, 148–150, 157, 163–168, 170, 205–209, 217–224, 230, 231, 238–243, 246, 247, 256, 282, 287 i 289 do wniosku, że wnoszący odwołanie nie wykazali, iż soja jest niebezpieczna.

62.

Komisja uważa, że standard dowodowy zaproponowany przez Sąd jest w pełni właściwy ze względu na charakter wewnętrznej procedury odwoławczej ustanowionej w rozporządzeniu nr 1367/2006. W tym kontekście zdaniem Komisji jest logiczne, że Sąd powinien orzec, iż skarżący, który zaskarża ważność aktu wydanego w sprawie przeprowadzenia wewnętrznej procedury odwoławczej, odwołując się do aktu administracyjnego będącego jego podstawą (aktu, który nie jest sam w sobie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności), musi wykazać, że we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej przedstawił materiał wzbudzający poważne wątpliwości co do zgodności z prawem tego podstawowego aktu administracyjnego, aby uzyskać stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przeprowadzenia wewnętrznej procedury odwoławczej. Gdyby kwestia ta nie była oceniana, nie byłoby różnicy między oceną stosowaną w przypadku skarżącego kwestionującego zgodność z prawem podstawowego aktu administracyjnego a oceną stosowaną w przypadku skarżącego kwestionującego decyzję w sprawie przeprowadzenia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do tego podstawowego aktu administracyjnego.

63.

Komisja utrzymuje, że standard dowodowy ustanowiony przez Sąd nie jest, wbrew stanowisku wnoszących odwołanie, „wysokim progiem oceny”. Nie oznacza to, że wnioskodawca składający wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej musiałby powtórzyć ocenę ryzyka lub przedstawić dowody, że organizm zmodyfikowany genetycznie, który otrzymał zezwolenie, jest niebezpieczny. Musi on jedynie, jak Sąd wyraźnie wyjaśnił w pkt 67 zaskarżonego wyroku, przedstawić istotne dowody, które mogą wzbudzić poważne wątpliwości co do zgodności z prawem wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia.

64.

Wbrew twierdzeniu wnoszących odwołanie, że „celem wniosków [o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej] jest uzyskanie uznania podnoszonych wątpliwości za zasadne”, zdaniem Komisji nie może być tak, że kiedy tylko wnioskodawca podnosi jakąkolwiek wątpliwość co do ważności zezwolenia, nawet jeśli wątpliwość ta nie jest poważna, instytucja musi zawiesić zezwolenie i zbadać tę wątpliwość, aby ustalić, czy jest ona zasadna (na przykład zwracając się do wnioskodawcy o przeprowadzenie dodatkowych analiz lub badań). W konsekwencji Sąd nie naruszył prawa w pkt 67, 83 i 88 zaskarżonego wyroku.

65.

W odniesieniu do innych kwestii podważanych w zarzucie drugim odwołania, Komisja twierdzi, że wnoszący odwołanie nie kwestionują, iż ocena prawna zastosowana w tych wszystkich spornych punktach to ocena, którą wnoszący odwołanie kwestionują w ramach pierwszej części zarzutu drugiego, a mianowicie wymóg, aby wnoszący odwołanie przedstawili materiał wzbudzający poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zezwolenia. W konsekwencji nie podnosi się w tej części odwołania odrębnego zarzutu naruszenia prawa. W świetle powyższego drugą część zarzutu drugiego należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalną.

66.

Zgodnie z art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006 (1) należy przynajmniej „wskazać” podstawy złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, a (2) wniosek nie może być oczywiście bezzasadny. Jak wynika z powyższej analizy, dla spełnienia tych kryteriów bezzasadne twierdzenia są niewystarczające. Mimo to nie ma przepisu, który stanowiłby, że na wnioskodawcach spoczywa realny ciężar twierdzenia połączony z dostarczeniem dowodów.

67.

Jednakże, jak słusznie zauważyła Komisja, istnieje zasadnicza różnica między postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia prowadzącym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia a procedurą odwoławczą, której konsekwencje mogą, ale niekoniecznie muszą polegać na wznowieniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia. Jednocześnie wnoszący odwołanie nie mają na podstawie art. 263 ust. 4 TFUE legitymacji procesowej, aby bezpośrednio zaskarżyć samą decyzję w przedmiocie zezwolenia, ponieważ decyzja w przedmiocie zezwolenia nie dotyczy ich ani bezpośrednio, ani indywidualnie.

68.

Jak wskazano powyżej, jeżeli osoby składające wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej życzą sobie dokładniejszej procedury odwoławczej, można oczekiwać od nich, aby przedstawiły konkretne i precyzyjne argumenty, które mogą podważyć ustalenia faktyczne, na których oparto decyzję w przedmiocie zezwolenia. Ponieważ decyzję w przedmiocie zezwolenia podejmuje bezstronny organ – Komisja – po konsultacji z innym bezstronnym organem – EFSA – istnieje pewne domniemanie prawdziwości, kompletności i dokładności postępowania w sprawie wydania zezwolenia oraz decyzji w przedmiocie zezwolenia. Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej powinien zatem opierać się na argumentach, które podważałyby te kwestie. Wnioskodawcy powinni mieć możliwość oparcia swojej argumentacji na dowolnej podstawie lub „dowodzie”, które wzbudzałyby poważne wątpliwości w odniesieniu do wyżej wspomnianego domniemania. Nigdy nie wymaga się wyczerpującego materiału. Nie wystarczą jednak same spekulacje.

69.

Ocenę opracowaną przez Sąd należy zatem rozumieć jako materialną przesłankę, która wymaga, aby wnioskodawca składający wniosek o dokładniejszą wewnętrzną procedurę odwoławczą przedstawił argumenty wzbudzające poważne wątpliwości co do postępowania w sprawie wydania zezwolenia lub decyzji w przedmiocie zezwolenia. Jeśli rozumieć ją w ten sposób, Sąd nie naruszył prawa w pkt 67, 83 i 88 zaskarżonego wyroku ( 26 ).

70.

W odniesieniu do innych elementów zarzutu drugiego Komisja słusznie podkreśliła, że okoliczność, iż wnoszący odwołanie nie kwestionują, że ocena prawna zastosowana w tych wszystkich spornych punktach to ocena, którą wnoszący odwołanie zaskarżają w ramach pierwszej części zarzutu drugiego odwołania, a mianowicie wymóg, aby wnoszący odwołanie przedstawili materiał wzbudzający poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zezwolenia. W konsekwencji nie podnosi się w tej części odwołania zarzutu odrębnego naruszenia prawa, a więc część tę należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalną.

71.

Zarzut drugi odwołania należy zatem oddalić.

72.

W świetle powyższych rozważań i nie przesądzając o zasadności pozostałych zarzutów odwołania, proponuję, aby Trybunał w części odrzucił jako niedopuszczalny, a w części oddalił jako bezzasadny zarzut drugi TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV oraz Sambucus eV w odwołaniu od wyroku Sądu z dnia 15 grudnia 2016 r., TestBioTech i in./Komisja (T‑177/13, niepublikowanego, EU:T:2016:736).