Sprawa T‑712/16

Deutsche Lufthansa AG

przeciwko

Komisji Europejskiej

Konkurencja – Koncentracje – Rynek transportu lotniczego – Decyzja uznająca koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem wypełnienia pewnych zobowiązań – Wniosek o zwolnienie z części zobowiązań – Proporcjonalność – Uzasadnione oczekiwania – Zasada dobrej administracji – Nadużycie władzy

Streszczenie – wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 16 maja 2018 r.

Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Klauzula przeglądowa – Przedmiot

(komunikat Komisji 2008/C 267/01, pkt 74)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Wniosek o zwolnienie z części zobowiązań – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Wniosek o zwolnienie z części zobowiązań – Decyzja Komisji – Przedmiot

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Klauzula przeglądowa – Wyraz zasady proporcjonalności – Spoczywający na Komisji obowiązek regularnego przeprowadzania z urzędu kontroli długoterminowych zobowiązań – Brak

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Koncentracje przedsiębiorstw – Ocena zgodności z rynkiem wewnętrznym – Badanie przez Komisję – Wpływ wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji – Brak

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Wniosek o zwolnienie z części zobowiązań – Ciężar dowodu – Obowiązki Komisji w wypadku niewystarczających dowodów

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Odwołanie się przez Komisję do zobowiązań taryfowych – Dopuszczalność

(rozporządzenie Rady nr 139/2004; komunikat Komisji 2008/C 267/01)
Koncentracje przedsiębiorstw – Badanie przez Komisję – Zobowiązania danych przedsiębiorstw mogące spowodować uznanie zgłoszonej transakcji za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Wniosek o zwolnienie z części zobowiązań – Decyzja Komisji – Zobowiązania mające na celu rozwianie poważnych wątpliwości co do zgodności koncentracji linii lotniczych z rynkiem wewnętrznym linii – Nieuwzględnienie przez Komisję całości istotnych danych – Oczywisty błąd w ocenie

(rozporządzenie Rady nr 139/2004)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy – Pojęcie

(art. 263 TFUE)

W dziedzinie konkurencji zobowiązania podjęte przez strony w celu rozwiania poważnych wątpliwości wynikających z koncentracji i zapewnienia jej zgodności z rynkiem wewnętrznym zawierają na ogół klauzulę przeglądową określającą warunki, na jakich Komisja, na wniosek podmiotu powstałego w wyniku połączenia, będzie mogła udzielić przedłużenia terminów lub zwolnić albo zastąpić takie zobowiązania. Jak wynika z pkt 74 zawiadomienia Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 139/2004 i rozporządzenia nr 802/2004 uchylenie lub zmiana zobowiązań jest bardziej stosowne w przypadku zobowiązań związanych z pewnym zachowaniem, które mogą obowiązywać przez wiele lat i w przypadku których niemożliwe jest przewidzenie wszystkich warunków w chwili przyjmowania decyzji Komisji w przedmiocie koncentracji nadającej im charakter wiążący. Zobowiązania mają bowiem na celu zaradzenie problemom związanym z konkurencją stwierdzonym w decyzji zezwalającej na koncentrację, tak aby ich treść mogła ulec zmianie lub ustała ich konieczność, w zależności od zmieniającej się sytuacji na rynku.

(zob. pkt 31)
Przepisy materialnoprawne rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw przyznają Komisji pewne uprawnienia dyskrecjonalne, zwłaszcza jeśli chodzi o ocenę natury ekonomicznej. Zatem dla dokonania oceny nie tylko zgodności koncentracji z rynkiem wewnętrznym, lecz także konieczności ustanowienia zobowiązań w celu rozwiania poważnych wątpliwości powstałych przy okazji takiej operacji.

Jeśli chodzi w szczególności o wniosek o uchylenie zobowiązań, które są wiążące w związku z decyzją uznającą koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli badanie koncentracji wymaga przewidywania przyszłych wydarzeń, co staje się trudniejsze i bardziej niepewne w miarę oddalania się horyzontu czasowego, rozpatrywanie wniosku o uchylenie zobowiązań niekoniecznie powoduje takie same trudności związane z analizą prospektywną. Podobnie żaden przepis nie przewiduje terminów, w których procedura badania takiego wniosku lub niektórych etapów tej procedury powinna zostać zakończona, ani, bardziej ogólnie, regulującego lub organizującego wspomnianą procedurę. Niemniej jednak ocena wniosku o uchylenie zobowiązań zakłada, podobnie jak inne wydarzenia związane z koncentracją, złożone czasami oceny ekonomiczne, w szczególności w celu sprawdzenia, czy sytuacja na rynku w szerokim znaczeniu zmieniła się w znaczący i trwały sposób, tak aby zobowiązania nie były już konieczne, aby zaradzić problemom konkurencji stwierdzonym w decyzji w sprawie koncentracji nadającej im charakter wiążący.

Zatem Komisja dysponuje również pewnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie oceny wniosku o uchylenie zobowiązań obejmujących złożone oceny ekonomiczne. W konsekwencji kontrola przez sąd Unii wykonywania tych uprawnień dyskrecjonalnych powinna być dokonana z uwzględnieniem granic uznania wytyczanych przez stanowiące część przepisów dotyczących koncentracji normy o charakterze ekonomicznym. Jednakże Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia z należytą starannością analizy wniosku o uchylenie zobowiązań, do przeprowadzenia w razie konieczności dochodzenia, do podjęcia odpowiednich środków dochodzeniowych i oparcia swoich wniosków na całości istotnych danych.

(zob. pkt 33–39, 41)
Decyzja w sprawie wniosku o uchylenie zobowiązań nie zakłada wycofania decyzji zezwalającej na koncentrację, która nadała tym zobowiązaniom wiążący charakter, i nie polega na takim wycofaniu. Jej celem jest zbadanie, czy przesłanki określone w klauzuli przeglądowej stanowiącej część zobowiązań zostały spełnione, lub, w stosownym przypadku, czy problemy dotyczące konkurencji stwierdzone w decyzji zezwalającej na koncentrację z zastrzeżeniem zobowiązań już nie występują.

(zob. pkt 42)
Klauzule przeglądowe zawarte w zobowiązaniach przedstawionych przez uczestników koncentracji wyrażają zasadę proporcjonalności, ponieważ w wyjątkowych okolicznościach dopuszczają one uchylenie, zmianę lub zastępowanie zobowiązań, jeżeli udowodniono, że nie są one już konieczne lub proporcjonalne, przy czym sam fakt, że obowiązują one przez kilka lat, sam w sobie nie dowodzi rozwiania poważnych wątpliwości, na które owe zobowiązania stanowiły odpowiedź, i tego, że zobowiązania nie są już uzasadnione. Co więcej to nie do Komisji należy regularne przeprowadzanie kontroli ex officio długoterminowych zobowiązań, lecz do stron związanych tymi zobowiązaniami należy złożenie wniosku o uchylenie lub ich zmianę oraz udowodnienie, że spełnione są przesłanki wymagane do tego celu.

(zob. pkt 53, 54)
Kiedy Komisja podejmuje decyzję w sprawie zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem na podstawie zgłoszenia oraz akt sprawy dotyczących tej koncentracji, skarżąca nie jest uprawniona do kwestionowania ustaleń Komisji na tej postawie, że różnią się one od ustaleń poczynionych wcześniej w innej sprawie na gruncie innego zgłoszenia i innych akt, nawet jeśli rynki w tych dwu sprawach są podobne, a nawet identyczne. Ani Komisja, ani tym bardziej sąd Unii nie są w tym przypadku związani ustaleniami faktycznymi i ocenami ekonomicznymi dokonanymi we wcześniejszych decyzjach.

(zob. pkt 83)
W dziedzinie konkurencji oczywiście to do łączącego się przedsiębiorstwa występującego o uchylenie zobowiązań należy przedstawienie dowodów tego rodzaju, że pozwolą na wykazanie spełnienia przesłanek wymaganych w tym celu, a Komisja nie może mieć obowiązku przeprowadzenia nowego badania rynku dla każdego wniosku o uchylenie zobowiązań. Niemniej jednak Komisja posiada uprawnienia śledcze, a także skuteczne narzędzia dochodzeniowe oraz, jeżeli uważa, że dowody przedstawione przez strony nie są wystarczająco wiarygodne lub istotne albo konieczne, aby je uzupełnić o inne dane, to na niej spoczywa obowiązek wymagania bardziej szczegółowych informacji lub przeprowadzenie dochodzenia w tym względzie. W tym kontekście, Komisja nie może ograniczyć się do żądania bezspornych dowodów bez wskazania, na czym powinny one polegać, lecz musi ustalić błędny charakter dowodów dostarczonych przez strony, przedsięwziąć środki dochodzeniowe lub, w razie potrzeby, przeprowadzić dochodzenie w celu uzupełnienia lub odrzucenia ich zasadności.

(zob. pkt 120, 123)
Zawiadomienie Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 139/2004 i rozporządzenia nr 802/2004 nie zakazuje zobowiązań taryfowych, ale podkreśla, że nie wyeliminują one ogólnie problemów związanych z konkurencją wynikających z horyzontalnego nakładania się i że tego rodzaju działania naprawcze mogą być dopuszczalne jedynie w wyjątkowych okolicznościach, pod warunkiem że zostaną wdrożone za pomocą skutecznych mechanizmów egzekwowania i kontroli oraz że nie istnieje ryzyko zakłócenia konkurencji. Ponadto każda koncentracja jest oceniana indywidualnie oraz w świetle okoliczności faktycznych i prawnych, które mają miejsce, okoliczność, że zobowiązania zostały odrzucone w części lub w większości przypadków, nie może uniemożliwić ich przyjęcia w konkretnej sytuacji, tym bardziej gdy rozwiążą one stwierdzone problemy w zakresie konkurencji.

(zob. pkt 130, 131)
Jeśli chodzi o jedną z tras lotniczych, których dotyczy wniosek o zwolnienie ze zobowiązań taryfowych przedstawiony przez uczestników koncentracji, a mianowicie trasę Zurych-Sztokholm, należy nie tylko zauważyć, że nie przeprowadzono odpowiedniej analizy pewnych kluczowych argumentów i rozwiązania umowy o wspólnym przedsięwzięciu między skarżącą a linią lotniczą SAS, ale również że Komisja nie uwzględniła zobowiązania skarżącej do rozwiązania umowy dwustronnej w sprawie sojuszu z tą linią lotniczą ani opinii przedstawiciela stwierdzającej, iż nastąpiła istotna zmiana rynku na danej trasie, i nie dokonała wystarczającej analizy wpływu umowy o wspólnej obsłudze połączeń na konkurencję między liniami lotniczymi Swiss i SAS. W związku z tym należy stwierdzić, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdyż nie uwzględniła wszystkich istotnych danych, zaś elementy przyjęte w zaskarżonej decyzji nie są właściwe dla uzasadnienie odrzucenia wniosku o uchylenie zobowiązań w odniesieniu do danej trasy.

(zob. pkt 138)
Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 150)