Sprawa C‑184/16

Ovidiu-Mihăiță Petrea

przeciwko

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis)

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2004/38/WE – Dyrektywa 2008/115/WE – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Pobyt obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego pomimo zakazu ponownego wjazdu na terytorium tego państwa – Zgodność z prawem decyzji o cofnięciu zaświadczenia o rejestracji oraz decyzji o wydaleniu z terytorium – Możliwość powołania się na zarzut niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji – Obowiązek tłumaczenia

Streszczenie – wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 14 września 2017 r.

1. Obywatelstwo Unii–Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich–Dyrektywa 2004/38–Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego–Zaświadczenie o rejestracji wydane obywatelowi Unii pomimo zakazu wjazdu na terytorium państwa członkowskiego–Uchylenie tego zaświadczenia i wydanie drugiej decyzji o wydaleniu z terytorium uzasadnionej samym tylko ustaleniem, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium w dalszym ciągu obowiązuje–Dopuszczalność, także zgodnie z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 11, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1, 2)

2. Obywatelstwo Unii–Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich–Dyrektywa 2004/38–Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego–Decyzja nakazująca powrót obywatela Unii Europejskiej–Wydanie wspomnianej decyzji przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego w rozumieniu dyrektywy 2008/115–Dopuszczalność–Przesłanka

   (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2004/38; 2008/115, art. 6 ust. 1)

3. Obywatelstwo Unii–Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich–Dyrektywa 2004/38–Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego–Obywatel państwa członkowskiego, którego dotyczy decyzja nakazująca powrót, niemogący na poparcie skargi skierowanej przeciwko tej decyzji powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, która została wcześniej wydana względem niego–Naruszenie zasady skuteczności–Brak–Przesłanka

   (dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady)

4. Obywatelstwo Unii–Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich–Dyrektywa 2004/38–Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego–Decyzja ograniczająca swobodę przemieszczania się i pobytu obywatela Unii–Notyfikacja–Obowiązek notyfikacji decyzji w języku zrozumiałym dla zainteresowanego w braku wniosku z jego strony–Brak

   (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2004/38, art. 27 ust. 1, art. 30; 2008/115, art. 12 ust. 2)

1.  Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, ani zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, po pierwsze, uchyliło zaświadczenie błędnie wydane obywatelowi Unii, który nadal podlegał zakazowi ponownego wjazdu na terytorium, a po drugie, wydało w stosunku do niego decyzję o wydaleniu uzasadnioną samym tylko ustaleniem, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium w dalszym ciągu obowiązuje.

   W pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o uchylenie zaświadczenia o rejestracji, Trybunał orzekł już, że prawo obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywania tam w celach określonych przez traktat WE stanowi prawo nadane bezpośrednio przez ten traktat lub też, w zależności od danego przypadku, przez przepisy wydane w celu jego wykonania. Zatem wydanie obywatelowi państwa członkowskiego dokumentu pobytowego powinno zostać uznane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, lecz za czynność mającą na celu jedynie potwierdzenie przez państwo członkowskie indywidualnej sytuacji obywatela innego państwa członkowskiego w świetle przepisów prawa Unii (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

   W rezultacie ten deklaratoryjny charakter, który uniemożliwia zakwalifikowanie jako nielegalnego w rozumieniu prawa Unii pobytu obywatela wyłącznie w świetle okoliczności, że nie posiada on karty pobytu, stoi też na przeszkodzie temu, by uznać za legalny w rozumieniu prawa Unii pobyt jej obywatela wyłącznie ze względu na okoliczność, że taka karta została mu ważnie wydana (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 54).

   Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 42 swojej opinii, takie rozwiązanie stosuje się a fortiori w ramach traktatu FUE, co zostało również wskazane w motywie 11 dyrektywy 2004/38.

   Taki charakter deklaratoryjny wiąże się również z zaświadczeniem o rejestracji przewidzianym w art. 8 ust. 2 dyrektywy 2008/38, a zatem wydanie tego dokumentu nie może samo w sobie stanowić podstaw dla uzasadnionych oczekiwań osoby zainteresowanej prawem pobytu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego.

   Jeśli chodzi o tryb podejmowania decyzji nakazującej powrót w warunkach takich jak w sprawie w postępowaniu głównym, należy przypomnieć, że art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 – z zastrzeżeniem rozdziału VI – przewiduje możliwość ograniczenia przez państwa członkowskie ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu obywatela Unii lub członka jego rodziny, bez względu na jego przynależność państwową, ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

   Jeśli chodzi o art. 28 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, to nakazuje on właściwym władzom, przed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, uwzględnienie w szczególności długości pobytu zainteresowanego na jego terytorium, jego wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopnia jego więzi z krajem pochodzenia.

   Przepisy te, które obowiązują dla wszystkich decyzji o wydaleniu, stosuje się zatem w szczególności do decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, co wyraźnie określono w art. 32 dyrektywy 2004/38.

   Dyrektywa 2004/38 nie zawiera przepisów szczególnych dla wypadku, gdy osoba objęta takim zakazem powraca do przedmiotowego państwa członkowskiego, z naruszeniem tego zakazu, jednak z całości przepisów tej dyrektywy, a w szczególności z przepisów poświęconych ewentualnemu uchyleniu zakazu tego typu, wynika, że właściwe władze dysponują uprawnieniami właściwymi dla zapewnienia jego przestrzegania.

   W tym kontekście należy zauważyć, że dyrektywa 2004/38 przewiduje warunki, w których właściwe władze mogą uchylić ten zakaz z powodu zmiany okoliczności.

   Artykuł 32 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38 precyzuje, że osoby, wobec których wydano decyzję o zakazie ponownego wjazdu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, mogą złożyć wniosek o jego uchylenie po upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od jej wykonania, powołując się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały jej przyjęcie.

   Artykuł 32 ust. 2 omawianej dyrektywy wskazuje jednak, że te osoby nie posiadają „prawa wjazdu na terytorium” przedmiotowego państwa członkowskiego podczas rozpatrywania ich wniosku.

   W konsekwencji z brzmienia tych przepisów wyraźnie wynika, że dyrektywa 2004/38 w żadnym wypadku nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjęcia decyzji nakazującej powrót w stosunku do osoby, która wniosła o uchylenie obejmującego ją zakazu ponownego wjazdu na terytorium, zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy, do czasu przychylnego zbadania tego wniosku.

   To samo odnosi się siłą rzeczy do sytuacji, gdy – jak w sprawie w postępowaniu głównym – zainteresowany powrócił na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego bez wystąpienia o uchylenie obowiązującego go zakazu ponownego wjazdu na terytorium.

   Jeśli chodzi o kwestię, czy właściwe władze powinny ponownie zbadać, czy warunki przewidziane w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38 zostały spełnione, z samego charakteru zakazu ponownego wjazdu na terytorium wynika, że obowiązuje on do czasu jego uchylenia, a samo ustalenie naruszenia tego zakazu pozwala jego władzom na wydanie nowej decyzji o wydaleniu przeciwko zainteresowanemu.

   (zob. pkt 32–35, 39–49; pkt 1 sentencji)

2.  Dyrektywa 2004/38 oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, nie stoją na przeszkodzie się temu, aby decyzja nakazująca powrót obywatela Unii Europejskiej – taka jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, która przewidziana jest w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, jeżeli stosowane są środki transpozycji dyrektywy 2004/38, które byłyby bardziej korzystne dla rzeczonego obywatela Unii.

   (zob. pkt 56; pkt 2 sentencji)

3.  Zasada skuteczności nie stoi na przeszkodzie praktyce sądowej, zgodnie z którą obywatel państwa członkowskiego, którego dotyczy decyzja nakazująca powrót w takich okolicznościach jak te w postępowaniu głównym, nie może na poparcie skargi skierowanej przeciwko decyzji powoływać się na zarzut niezgodności z prawem decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium, która została wcześniej wydana względem tego obywatela, jeżeli zainteresowany dysponował rzeczywistą możliwością zakwestionowania w odpowiednim czasie tej wcześniejszej decyzji w świetle przepisów dyrektywy 2004/38.

   W tym kontekście z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku braku uregulowań prawa Unii państwa członkowskie mają za zadanie wyznaczenie właściwych sądów i określenie reguł proceduralnych dotyczących środków prawnych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Jednakże reguły te nie mogą czynić wykonywania uprawnień gwarantowanych w porządku prawnym Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri, C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 80; z dnia 13 marca 2014 r., Global Trans Lodzhistik, C‑29/13 i C‑30/13, EU:C:2014:140, pkt 33).

   Prawo Unii w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo krajowe nie pozwalało przy wnoszeniu skargi na akt indywidualny, taki jak decyzja nakazująca powrót powoływać się na niezgodność z prawem decyzji o zakazie wjazdu na terytorium, która stała się ostateczna, czy to z powodu upływu terminu do wniesienia skargi na tę ostatnią, czy to z powodu oddalenia skargi na taką decyzję.

   Jak bowiem Trybunał wielokrotnie już stwierdził, wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia leży w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, i jest zgodne z prawem Unii (wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustad, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

   Jednakże zainteresowany musi mieć rzeczywiście możliwość zakwestionowania w odpowiednim czasie pierwotnej decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium i powołania się na przepisy dyrektywy 2004/38.

   (zob. pkt 58–61, 65; pkt 3 sentencji)

4.  Artykuł 30 dyrektywy 2004/38 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do tego, aby zainteresowany zrozumiał treść i skutki tej decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 tej dyrektywy, ale nie wymaga on, aby zainteresowany był powiadamiany o tej decyzji w języku, który rozumie lub co do którego można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały, w sytuacji gdy nie złożył on stosownego wniosku.

   W pierwszej kolejności należy zauważyć, że taki wymóg nie wynika z brzmienia art. 30 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, który w sposób bardziej ogólny przewiduje, że osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1 tej samej dyrektywy „w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki”.

   Następnie z prac przygotowawczych prowadzących do przyjęcia dyrektywy 2004/38, w szczególności z wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [COM(2001)257 wersja ostateczna] wynika, że art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie nakazuje, aby decyzja o wydaleniu została przetłumaczona na język zrozumiały dla zainteresowanego, ale zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do tego, aby treść i skutki tej decyzji były dla niego zrozumiałe, zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym przez Trybunał w wyroku z dnia 18 maja 1982 r., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, pkt 13).

   Wreszcie należy stwierdzić, że w przedmiocie decyzji nakazujących powrót wydanych w stosunku do obywateli państw trzecich art. 12 ust. 2 dyrektywy 2008/115 przewiduje, iż państwa członkowskie na żądanie winny zapewnić pisemne lub ustne tłumaczenie głównych elementów decyzji dotyczących powrotu – w tym tłumaczenia informacji o dostępnych środkach odwoławczych – na język, który obywatel państwa trzeciego rozumie lub co do którego można w uzasadniony sposób przypuszczać, że jest dla niego zrozumiały.

   (zob. pkt 69–72; pkt 4 sentencji)