1. 

Czy znaczny wzrost wpływów podatkowych z tytułu podatku finansującego zatwierdzony system pomocy w stosunku do prognoz pierwotnie przekazanych Komisji Europejskiej w kontekście zgłoszenia zgodnie z przepisami dotyczącymi pomocy państwa powoduje powstanie „nowej pomocy” na gruncie art. 108 ust. 3 TFUE? Wspomniana kwestia stanowi sedno pytań prejudycjalnych przedstawionych Trybunałowi w niniejszej sprawie.

2. 

Zwięźle rzecz ujmując, istotą sprawy jest właściwa wykładnia pojęcia „zmian pomocy istniejącej”. Rozważania w przedmiocie tego pojęcia mogą stanowić dla Trybunału okazję do przedstawienia bardziej ogólnych uwag na temat związku pomiędzy, z jednej strony, art. 108 ust. 3 TFUE i art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 ( 2 ), a z drugiej strony, art. 4 rozporządzenia nr 794/2004 ( 3 ).

3. 

Zanim jednak to nastąpi, Trybunał będzie musiał potwierdzić przesłanki uznania podatków za objęte zakresem postanowień TFUE dotyczących pomocy państwa. Do sądu odsyłającego będzie następnie należało zbadanie, czy przesłanki te są spełnione.

4.

Artykuł 1 rozporządzenia nr 659/1999 („Definicje”) stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

5.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 („Przedmiot i zakres”) „[n]iniejsze rozporządzenie określa szczegółowe przepisy dotyczące formy, treści i innych szczegółów notyfikacji oraz sprawozdań rocznych, o których mowa w [rozporządzeniu nr 659/1999]. Określa również przepisy dotyczące obliczania terminów w odniesieniu do wszystkich procedur dotyczących pomocy państwa oraz stopy procentowej zwrotu pomocy udzielonej niezgodnie z prawem”.

6.

W myśl art. 4 rozporządzenia nr 794/2004 („Uproszczona procedura notyfikacyjna w odniesieniu do niektórych zmian pomocy istniejącej”):

„1.   Dla celów art. 1 lit. c) [rozporządzenia nr 659/1999] zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego ze wspólnym rynkiem. Jednak wzrost pierwotnego budżetu istniejącego programu pomocowego [systemu pomocy] do 20% nie jest uznawany za zmianę pomocy istniejącej.

2.   Następujące zmiany pomocy istniejącej podlegają notyfikacji na uproszczonych formularzach, określonych w załączniku II:

7.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożono w następstwie skargi wniesionej przez spółki Carrefour Hypermarchés SAS (zwaną dalej „Carrefour”), Fnac Direct, Relais Fnac, Codirep, Fnac Paris oraz Fnac Périphérie (zwane dalej łącznie „wnoszącymi kasację”), w której żądają one zwrotu podatku od sprzedaży i wynajmu wideogramów przeznaczonych na użytek prywatny (zwanego dalej „spornym podatkiem”), zapłaconego w latach 2008 i 2009 przez Carrefour i w latach 2009, 2010 i 2011 przez pozostałe wnoszące kasację.

8.

Sporny podatek wraz z podatkiem od biletów do kina i podatkiem od usług telewizyjnych (zwane dalej łącznie „trzema podatkami”) przeznaczony jest na finansowanie systemu pomocy państwa na rzecz przemysłu kinowego i sektora audiowizualnego (zwanego dalej „spornym systemem pomocy”). Systemem tym zarządza niezależny organ administracyjny, Centre national de la cinématographie et de l’image animée (krajowe centrum kinematografii, zwane dalej „CNC”).

9.

Decyzją z dnia 22 marca 2006 r. Komisja uznała sporny system pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym ( 4 ). Następnie decyzją z dnia 10 lipca 2007 r. Komisja zatwierdziła zmianę metody finansowania spornego systemu pomocy, obejmującą między innymi zmodyfikowane zasady opodatkowania usług telewizyjnych ( 5 ). Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. Komisja zatwierdziła przedłużenie spornego systemu pomocy do dnia 31 grudnia 2017 r. ( 6 ).

10.

W sierpniu 2012 r. Cour des comptes (trybunał obrachunkowy, Francja) wydał sprawozdanie dotyczące zarządzania i finansowania CNC ( 7 ). Zgodnie z tym sprawozdaniem dochody z trzech podatków wzrosły o blisko 60% w latach 2007–2011, sięgając 46,3% po korekcie uwzględniającej zmiany w praktykach księgowych. W sprawozdaniu tym wskazano, że wzrost spowodowany był głównie znacznym zwiększeniem dochodu z podatku od usług telewizyjnych, który wzrósł z 362 mln EUR w 2007 r. do 631 mln EUR w 2011 r., co należy przypisać przede wszystkim reformie podatkowej w zakresie podstawy opodatkowania przeprowadzonej w marcu 2007 r., którą to reformę Komisja uwzględniła w swojej decyzji z dnia 10 lipca 2007 r.

11.

Wnoszące kasację wniosły wpierw skargi do Tribunal administratif de Montreuil (sądu administracyjnego w Montreuil, Francja), które oddalono wyrokami z dnia 19 lipca 2012 r., z dnia 20 czerwca 2013 r. i z dnia 18 lipca 2013 r. Odwołania od tych wyroków oddalił z kolei Cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjny sąd administracyjny w Wersalu) wyrokami z dnia 20 grudnia 2013 r. i z dnia 4 marca 2014 r. Postępowanie główne ma za przedmiot skargę kasacyjną od tych ostatnich wyroków wniesioną do Conseil d’État (rady stanu).

12.

Wnoszące kasację podnoszą między innymi, że Cour administrative d’appel de Versailles (apelacyjny sąd administracyjny w Wersalu) naruszył prawo, gdyż nie stwierdził, że wzrost dochodów stanowi zwiększenie budżetu systemu pomocy o ponad 20% w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 794/2004. W związku z tym wnoszące kasację twierdzą, iż wymagało to nowego zgłoszenia na mocy art. 108 ust. 3 TFUE.

13.

W odpowiedzi ministre des Finances et des Comptes publics (minister finansów i rachunków publicznych, Francja) stoi na stanowisku, że dodatkowe zgłoszenie nie było konieczne w związku z brakiem zmian, które miałyby wpływ na samą istotę pierwotnego systemu. Twierdzi on ponadto, że ewentualne zmiany należy oceniać, biorąc pod uwagę pomoc rzeczywiście przyznaną beneficjentom, nie zaś wzrost przeznaczonych na ten cel środków, który może prowadzić do zatrzymania odnośnych kwot w CNC albo ich dochodzenia przez państwo.

14.

Żywiąc wątpliwości co do właściwej wykładni art. 108 ust. 3 TFUE i art. 4 rozporządzenia nr 794/2004, sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

15.

Uwagi na piśmie zostały złożone przez wnoszące kasację, rządy francuski, grecki i włoski oraz Komisję. Wnoszące kasację, rząd francuski i Komisja przedstawiły swoje stanowiska ustnie podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 21 września 2017 r.

16.

Rząd włoski jest zdania, że pytania prejudycjalne mogą być natury hipotetycznej, a tym samym niedopuszczalne, po pierwsze z tego względu, że nie zakwestionowano ważności decyzji Komisji z dnia 22 marca 2006 r., z dnia 10 lipca 2007 r. i z dnia 20 grudnia 2011 r. (zwanych dalej „decyzjami Komisji”), a po drugie z uwagi na brak związku pomiędzy przeznaczeniem spornego podatku a środkami wypłaconymi w ramach spornego systemu pomocy.

17.

Nie podzielam obaw wyrażonych przez rząd włoski.

18.

Pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione ( 8 ).

19.

Co się tyczy pierwszej z kwestii wskazanych przez ten rząd, okoliczność, że nie wszczęto postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji dotyczących spornego systemu pomocy, nie nadaje niniejszej sprawie hipotetycznego charakteru. Zakładając nawet, że poprzez swoją skargę wnoszące kasację zmierzają do obejścia rzeczonych decyzji, sąd odsyłający nie zakwestionował ich ważności. Decyzje te pozostają zatem wiążące ( 9 ).

20.

Co się tyczy drugiej kwestii, wprawdzie nie wydaje się, by sąd odsyłający zajął stanowisko w odniesieniu do tego, czy dochód ze spornego podatku jest koniecznie przeznaczany na finansowanie spornego systemu pomocy, nie można jednak tego wykluczyć. Nie jest więc dla mnie oczywiste, że pytania prejudycjalne są natury hipotetycznej ( 10 ).

21.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny.

22.

Niezależnie od moich uwag w przedmiocie dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym faktem jest to, że pytania prejudycjalne zadane przez Conseil d’État (radę stanu) mogą być rozumiane w różny sposób.

23.

Pierwszy sposób interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego polega na tym, że dotyczy ono, przynajmniej w sposób dorozumiany, kwestii wstępnej, którą jest ustalenie, czy trzy podatki wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa („pierwszy sposób interpretacji”). O ile bowiem, z jednej strony, może wydawać się, że treść pierwszego pytania prejudycjalnego potwierdza stanowisko, że sąd odsyłający tak właśnie uważa, o tyle, z drugiej strony, pytanie 2b podważa to założenie poprzez wprowadzenie rozróżnienia między środkami przeznaczonymi na pomoc (lub inaczej osiągniętym dochodem z podatku) a środkami przyznanymi na pomoc (wypłaconymi środkami pomocy). W każdym razie pierwszy sposób interpretacji przychodzi na myśl z uwagi na charakter sporu zawisłego przed sądem odsyłającym. W tym względzie rządy francuski i włoski uważają, że trzy podatki nie wchodzą w zakres stosowania rzeczonych przepisów.

24.

Drugi sposób interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego może polegać na tym, że sąd odsyłający uważa faktycznie, iż trzy podatki nie wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa, niemniej jednak nadal chciałby się dowiedzieć, czy znaczny wzrost dochodów podatkowych przeznaczonych na finansowanie zatwierdzonego systemu pomocy w porównaniu z prognozami przekazanymi w ramach zgłoszenia stanowi zmianę tego systemu, która z kolei pociąga za sobą obowiązek zgłoszenia na mocy art. 108 ust. 3 TFUE, mimo że przesłanki regulujące ten system pomocy pozostają niezmienione („drugi sposób interpretacji”).

25.

Wreszcie możliwy jest również trzeci sposób interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego. Zgodnie z tym sposobem sąd odsyłający uważa, że trzy podatki są objęte zakresem stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa. Na tej podstawie sąd chciałby się dowiedzieć, czy znaczny wzrost dochodów podatkowych przeznaczonych na finansowanie zatwierdzonego systemu pomocy w porównaniu z prognozami przekazanymi w ramach zgłoszenia stanowi zmianę tego systemu, która z kolei pociąga za sobą obowiązek zgłoszenia na mocy art. 108 ust. 3 TFUE, mimo że przesłanki regulujące ten system pomocy pozostają niezmienione („trzeci sposób interpretacji”).

26.

W dalszej części w takiej kolejności odniosę się do każdego z trzech sposobów interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego. W tym względzie, jak Komisja wskazała podczas rozprawy, stanowisko opowiadające się za przyjęciem trzeciego sposobu interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego zakłada, iż w rzeczywistości trzy podatki istotnie wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa.

27.

Podatki nie wchodzą w zakres stosowania postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa, chyba że stanowią one sposób finansowania pomocy w ten sposób, iż są one integralną częścią tej pomocy. Aby podatek mógł stanowić integralny składnik pomocy, niezbędne jest istnienie, w świetle znajdujących zastosowanie uregulowań krajowych, koniecznego związku między przeznaczeniem podatku a pomocą w tym znaczeniu, że wpływy z podatku są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy i oddziałują bezpośrednio na jej wysokość, a w konsekwencji na ocenę zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 11 ).

28.

Przykładowo podniesienie stawki podatku, z którego pewne przedsiębiorstwa są zwolnione, nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie przepisów dotyczących pomocy państwa, jeżeli dochód z tytułu rzeczonego podniesienia stawki podatku nie wpływa bezpośrednio na wypłacone środki ( 12 ). Ponadto w sytuacji gdy w świetle obowiązujących przepisów prawa właściwe organy dysponują zakresem uznania w odniesieniu do przeznaczenia dochodu z podatków na różne cele, wówczas dochód ten nie wpływa bezpośrednio na kwotę pomocy, albowiem może on zostać przeznaczony na inne cele przewidziane w tych przepisach, które nie stanowią pomocy państwa ( 13 ). Podobnie w sytuacji, gdy prawodawstwo krajowe wskazuje jedynie kwotę do wypłaty na rzecz beneficjentów w określonym przedziale niezależnie od dochodu z podatku służącego jej finansowaniu, a kwota ta jest następnie ustalana indywidualnie przez właściwe organy według ich uznania, wówczas nie występuje związek pomiędzy dochodem z podatku a wypłaconą kwotą ( 14 ). Nie można natomiast wykluczyć bezpośredniego wpływu podatku na kwotę pomocy w sytuacji, gdy organ odpowiedzialny za jej wypłatę nie jest uprawniony do przeznaczania dostępnych środków na cele inne niż te związane z pomocą ( 15 ).

29.

W tym kontekście, jeżeli trzy podatki nie stanowią integralnej części spornego systemu pomocy, wówczas pytanie, czy wzrost dochodów stanowi zmianę istniejącej pomocy, staje się bezprzedmiotowe.

30.

Rząd francuski przyznaje, że istnieje wiążący przepis prawa francuskiego, który wymaga przeznaczenia wpływów z trzech podatków na sporny system pomocy ( 16 ). Rząd ten nie uważa jednak, aby dochody uzyskane z tych podatków miały bezpośredni i automatyczny wpływ na kwotę pomocy wypłacanej w ramach tego systemu.

31.

Po pierwsze, rząd francuski uważa, że decyzja Komisji z dnia 22 marca 2006 r. wskazuje, iż Komisja była tego samego zdania, biorąc pod uwagę między innymi okoliczność, że przedstawione dane liczbowe były szacunkowe oraz że Komisja nie monitorowała ewolucji rzeczonego dochodu, mimo iż wymagała od władz francuskich sporządzania rocznych sprawozdań dotyczących środków pieniężnych wypłaconych w ramach spornego systemu pomocy.

32.

Po drugie, rząd francuski podnosi, że dochody netto z trzech podatków nie są w całości przeznaczone na finansowanie spornego systemu pomocy. Zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami prawa francuskiego ( 17 ) Parlement (Parlament, Francja) może zmienić lub znieść podział dochodów uzyskanych z tych podatków na rzecz CNC i rozdzielić je z powrotem do budżetu ogólnego państwa francuskiego, na przykład poprzez ustanowienie progu ograniczającego („écrêtement”). Ponadto jeżeli zrównoważony budżet CNC wykaże nadwyżkę, wówczas nadwyżka ta zasila rezerwę. Natomiast jeżeli budżet jest ujemny w danym roku, CNC może pobierać środki z tej rezerwy.

33.

Po trzecie, dochody uzyskane z trzech podatków nie są przeznaczone wyłącznie na sporny system pomocy, ponieważ CNC jest uprawnione do przeznaczenia ich na inne cele, w tym na pokrycie kosztów operacyjnych.

34.

Po czwarte, maksymalna roczna kwota pomocy, która może zostać wypłacona w ramach spornego systemu pomocy, nie zależy od wysokości dochodów uzyskanych z trzech podatków, jak wskazano w sprawozdaniach rocznych przedłożonych Komisji przez władze francuskie. W tym względzie finansowaniu spornego systemu pomocy służą również inne dochody takie jak opłaty licencyjne otrzymywane przez CNC z tytułu prowadzenia rejestrów kinowych i audiowizualnych oraz udzielania licencji kinematograficznych, oszczędności z tytułu prowadzenia działalności zawodowej i subwencje państwowe.

35.

Po piąte, pomoc wypłacana jest zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które nie zależą od dochodów uzyskanych z trzech podatków i które opisano w decyzji z dnia 22 marca 2006 r.

36.

Co się tyczy pierwszego argumentu rządu francuskiego, jeżeli Komisja uważa, że podatek stanowi integralną część planowanego systemu pomocy, musi ona uwzględnić ten podatek przy ocenie zgodności tego systemu z rynkiem wewnętrznym. W decyzjach z dnia 22 marca 2006 r. i z dnia 10 lipca 2007 r. Komisja nie przeanalizowała wyraźnie pierwszej kwestii, to znaczy tego, czy trzy podatki stanowią integralną część spornego systemu pomocy (w odniesieniu do ostatniej kwestii zgodności zob. pkt 61–65 poniżej). Podczas rozprawy Komisja twierdziła, że jest to dorozumiane. Jednak zagadnienie, czy jest to prawdą (lub czy jest to odpowiednie), nie rodzi w żadnym razie konsekwencji, ponieważ kwestia, czy podatek stanowi integralną część pomocy, odnosi się do pojęcia „pomocy” i tym samym nie zależy sama w sobie od opinii Komisji w tym zakresie, zważywszy, że nie jest ona wiążąca dla Trybunału.

37.

Jeśli chodzi o czwarty argument, okoliczność, że sporny system pomocy może być również współfinansowany z dochodów pochodzących z innych źródeł, nie stoi na przeszkodzie temu, aby trzy podatki stanowiły integralną część spornego systemu pomocy.

38.

Pozostałe argumenty podniesione przez rząd francuski wymagają jednak poważnego rozważenia. Chociaż pojęcie „podatku stanowiącego integralną część pomocy” jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, które nie zależy od stanowiska zajętego w prawie krajowym ( 18 ), a Trybunał może więc sam rozważyć i zastosować to pojęcie w kontekście okoliczności postępowania głównego ( 19 ), wydaje mi się, że – a moja opinia zdaje się znajdować potwierdzenie na rozprawie – argumenty te nie mogą zostać potwierdzone lub podważone bez dalszej analizy i zbadania stanu prawnego i faktycznego we Francji. W ramach tego postępowania wymaga to zaangażowania sądu odsyłającego. Jeżeli sąd ten zgodzi się z podanym przez rząd francuski opisem trzech podatków, wówczas nie uznałbym ich za integralną część spornego systemu pomocy ( 20 ).

39.

W tym względzie Komisja uznała na rozprawie, że w odróżnieniu od sytuacji istniejącej w odnośnym okresie związek pomiędzy trzema podatkami a spornym systemem pomocy został – w pewnym nieokreślonym momencie w czasie następującym po tym okresie – przerwany z powodu powtarzających się przypadków odzyskiwania skumulowanych dochodów podatkowych przez właściwe władze budżetowe we Francji. Ponadto Komisja odrzuciła zasadność możliwości zaliczenia przez CNC dochodów podatkowych do rezerwy, ponieważ uznała, że lokowanie takich środków w rezerwie jest odroczeniem wypłaty pomocy, co nie miało wpływu na związek między trzema podatkami a systemem pomocy.

40.

Argumenty te nie pozwalają mi jednak sądzić, że trzy podatki stanowią integralną część spornego systemu pomocy. Wręcz przeciwnie.

41.

Po pierwsze, w ujęciu czasowym, niespójne jest traktowanie lokowania dochodów podatkowych w rezerwie jedynie jako odroczonej płatności pomocy, co zasadniczo czyni Komisja, w ten sposób potencjalnie wydłużając de facto odnośny okres poza 2011 r., i jednocześnie kładzenie zdecydowanego nacisku na moment po upływie odnośnego okresu, gdy właściwe władze budżetowe we Francji zaczęły regularnie odzyskiwać te dochody na rzecz budżetu ogólnego. Rozróżnienie między umieszczaniem dochodów podatkowych w rezerwie CNC a ich odzyskiwaniem również wydaje się sztuczne. Nie można wykluczyć, że pierwsza z rzeczonych operacji po prostu poprzedzała w określonym porządku tę ostatnią, w związku z czym obie operacje nie są tak odrębne, jak twierdzi Komisja. Ponadto Komisja nie wyjaśniła, dlaczego istotne jest rozróżnienie między wykonywaniem prawa do odzyskania dochodów podatkowych a posiadaniem samego prawa.

42.

Po drugie fakt, że podczas rozprawy Komisja zauważyła, iż nastąpiło późniejsze zerwanie powiązania między dochodami z trzech podatków a kwotami wypłaconymi w ramach spornego systemu pomocy, stanowi potwierdzenie pozornej korelacji. Jeżeli podatek rzeczywiście stanowi integralną część danego systemu pomocy, związek ten nie może zostać zerwany bez zmiany systemu, któremu on podlega ( 21 ). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

43.

Wreszcie koncepcja zaproponowana przez Komisję na rozprawie, w myśl której wynikający z orzecznictwa wymóg, zgodnie z którym kontrolowany podatek musi mieć bezpośredni wpływ na wysokość pomocy, nie powinien być interpretowany ściśle, lecz raczej w sposób gwarantujący jego skuteczność, jest nie do utrzymania. W rzeczywistości, jak zostało stwierdzone w pkt 27 powyżej, ogólna zasada jest taka, że przepisy dotyczące pomocy państwa nie dotyczą podatków. Wyjątkiem są jednak podatki stanowiące integralną część systemu pomocy. Tym samym wykładnia Komisji sprowadza się do dokonania szerokiej wykładni tego wyjątku i wąskiej wykładni zasady głównej.

44.

W związku z tym moje stanowisko w przedmiocie pierwszego sposobu interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego jest następujące: zwiększenie dochodów podatkowych przeznaczonych na finansowanie systemu pomocy nie jest objęte zakresem stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa zawartych w traktacie FUE, jeżeli podatek ten – nawet jeśli może on zostać przeznaczony na finansowanie systemu pomocy – nie ma bezpośredniego wpływu na kwotę wypłacanej pomocy. Zbadanie prawdziwości tego twierdzenia należy do sądu odsyłającego w toku postępowania głównego.

45.

Drugi sposób interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego opiera się na założeniu, że trzy podatki nie stanowią integralnej części spornego systemu pomocy.

46.

W takim wypadku odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne w ramach drugiego sposobu interpretacji wynikałaby bezpośrednio ze stanowiska przyjętego w kontekście pierwszego sposobu interpretacji.

47.

Jeżeli bowiem podatek sam w sobie nie wchodzi w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa, wówczas znaczny wzrost dochodu uzyskanego z tytułu rzeczonego podatku także nie może być nimi objęty, niezależnie od przedstawionych prognoz.

48.

Trzeci sposób interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego wymaga dalszego rozpatrzenia. Zasadniczo dotyczy on ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zgłoszenia zmian w zakresie istniejących środków pomocy na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, co omówię poniżej.

49.

Spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zgłoszenia środków i powstrzymania się od wprowadzenia ich w życie dotyczy na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE „planów przyznania lub zmiany pomocy”. Traktat FUE przewiduje odrębne tryby postępowania w zależności od tego, czy dana pomoc została zakwalifikowana jako istniejąca, czy jako nowa. O ile zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE „plany przyznania lub zmiany pomocy” lub nowa pomoc podlegają zgłoszeniu Komisji i nie mogą zostać wprowadzone w życie przed wydaniem decyzji końcowej, o tyle zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE istniejąca pomoc może być systematycznie realizowana tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym ( 22 ).

50.

Ponieważ tylko nowa pomoc pociąga za sobą obowiązek zgłoszenia środka i powstrzymania się od jego wprowadzenia w życie, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy dany środek stanowi pomoc istniejącą, czy też nową ( 23 ). W art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 Rada zdefiniowała „nową pomoc” w sposób negatywny jako pomoc, która nie jest pomocą istniejącą i która obejmuje „zmian[y] istniejącej pomocy”. Brak jest wyjaśnień, co należy rozumieć przez rzeczone zmiany.

51.

W art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 Komisja wskazała, że za zmianę istniejącej pomocy uważa „jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego ze wspólnym rynkiem”. Definicja ta wydaje się opierać na wcześniejszym orzecznictwie ( 24 ). Trybunał powołuje się na nią także w najnowszym orzecznictwie ( 25 ).

52.

Przed przyjęciem wspomnianego przepisu przez Komisję sam Trybunał wskazał, na czym polegają takie zmiany. W wiodącej sprawie dotyczącej tej kwestii, mianowicie w sprawie Namur-Les assurances du crédit ( 26 ), Trybunał orzekł, że „pojawienia się nowej pomocy lub zmiany istniejącej pomocy nie można oceniać na podstawie skali pomocy, a w szczególności jej wielkości pieniężnej, w każdym momencie istnienia przedsiębiorstwa, gdy pomoc wynika z wcześniejszych przepisów prawnych, których nie zmieniono”. Trybunał stwierdził następnie, że „aby można było uznać pomoc za nową pomoc lub za zmienioną pomoc, należy odwołać się do ustanawiających ją przepisów, określonych w nich warunków i ograniczeń” ( 27 ).

53.

W tym kontekście kwestia, czy dany środek stanowi „zmianę istniejącej pomocy”, zależy od odpowiedzi na trzy pytania. Po pierwsze, jaki środek krajowy przyznaje istniejącą pomoc? Może to być ustawa, jak w przypadku wyroku Namur-Les assurances du crédit, zamówienie publiczne ( 28 ) lub środek innego rodzaju. Po drugie, czy ten środek krajowy został zmieniony? Po trzecie, jeśli tak, to czy zmiana ta ma charakter czysto formalny czy administracyjny?

54.

Zwykle to ostatnie ze wskazanych pytań okazuje się najbardziej kontrowersyjne. Można jednak znaleźć wskazówki w orzecznictwie: z jednej strony, rozszerzenia zatwierdzonego systemu pomocy, niezależnie od tego, czy mają charakter czasowy ( 29 ) czy dotyczą beneficjentów ( 30 ), niezmiennie wydają się wpływać na istotę istniejącej pomocy i stanowić jej zmianę. Z drugiej strony, jeżeli domniemana zmiana jest złożona, konieczna jest bardziej dogłębna analiza ( 31 ).

55.

Jednakże we wszystkich przypadkach konieczna wydaje się jakaś forma interwencji państwa w celu zmiany istniejącego środka pomocy ( 32 ).

56.

W związku z tym ustalenia, czy dany środek stanowi „zmianę istniejącej pomocy”, w sposób oczywisty nie można dokonać bez uwzględnienia instrumentu prawnego zatwierdzającego istniejący środek pomocy. Z wyjątkiem przypadków, gdy dany środek pomocy poprzedza wejście w życie traktatów lub przystąpienie odnośnego państwa członkowskiego, punktem wyjścia przy ustaleniu, czy dana okoliczność stanowi „zmianę istniejącej pomocy” (a zatem zdarzenie podlegające obowiązkowi zgłoszenia), jest zazwyczaj decyzja Komisji zezwalająca na ten środek pomocy ( 33 ). Działając w charakterze „strażnika” pomocy państwa, Komisja może bowiem, zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999, uzależnić jej zatwierdzenie od spełnienia określonych przesłanek. Jeżeli pomoc wypłacona w ramach zatwierdzonego systemu pomocy nie spełnia przesłanek określonych w decyzji Komisji zatwierdzającej ten system, pomoc wypłaconą należy uznać za nową pomoc ( 34 ).

57.

W kontekście trzeciego sposobu interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego Trybunał musi rozstrzygnąć kwestię, czy znaczny wzrost wpływów podatkowych służących finansowaniu zatwierdzonego systemu pomocy stanowi zmianę tego systemu pomocy w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE, mimo że przepisy ustawowe i wykonawcze, na których opiera się ten system pomocy, pozostają niezmienione.

58.

Wnoszące kasację oraz Komisja stoją na stanowisku, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszym postępowaniu. Swój pogląd opierają głównie na art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004.

59.

Z kolei trzy rządy dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów zajmują stanowisko przeciwne. Rządy grecki i włoski opierają się w szczególności na wyroku Namur-Les assurances.

60.

Przychylam się do stanowiska tych rządów.

61.

Jak stwierdziłem wcześniej, założenie, na podstawie którego Trybunał musi odpowiedzieć na pytanie pierwsze w ramach trzeciego sposobu interpretacji, jest takie, że rozpatrywane dochody podatkowe, w tym ich wzrost, stanowią integralną część spornego systemu pomocy. W takich okolicznościach Komisja ma obowiązek uwzględnić wspomniane podatki – w toku badania spornego systemu pomocy po zgłoszeniu tego systemu – celem zajęcia stanowiska w przedmiocie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym ( 35 ).

62.

Wydaje się, że Komisja zrobiła to w tym przypadku.

63.

W decyzji Komisji z dnia 22 marca 2006 r., w której początkowo zatwierdzono sporny system pomocy, Komisja stwierdziła zasadniczo, że sporny podatek i podatek od usług telewizyjnych będą uzależnione od obrotu, podczas gdy podatek od biletów kinowych będzie oparty na natężeniu ruchu w kinach i liczbie zarejestrowanych biletów wstępu ( 36 ). Komisja zatwierdziła system pomocy ze względu na zobowiązanie władz francuskich do „dokonania korekt, które mogą być konieczne w celu dostosowania się do zmian w przepisach dotyczących pomocy państwa na rzecz przemysłu kinowego i sektora audiowizualnego po dniu 30 czerwca 2007 r.”. Zatwierdzenie było uzależnione od przedłożenia rocznego sprawozdania dotyczącego sposobu, w jaki zgłoszone środki miały zostać wprowadzone w życie ( 37 ).

64.

Po wydaniu tej decyzji władze francuskie zgłosiły Komisji zmianę podatku od usług telewizyjnych, która spowodowała zarówno zwiększenie liczby podmiotów podlegających opodatkowaniu, jak i rozszerzenie podstawy opodatkowania. Na gruncie przepisów dotyczących pomocy państwa Komisja zatwierdziła tę zmianę w swojej decyzji z dnia 10 lipca 2007 r. (zob. pkt 9 powyżej). W rzeczonej decyzji najwyższy roczny wzrost dochodów przeznaczonych na sporny system pomocy w latach 2009–2011 wynikający z tej zmiany oszacowano na kwotę 16,5 mln EUR ( 38 ). Komisja doszła do wniosku, że „zmiana istniejącego mechanizmu, a w konsekwencji zwiększenie budżetu, nie może zmienić toku rozumowania Komisji co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, jak stwierdzono w decyzji z dnia 22 marca 2006 r.” ( 39 ).

65.

Jasne jest zatem, że Komisja uwzględniła przy dokonywaniu oceny zgodności spornego systemu pomocy ze wspólnym rynkiem przewidywane dochody z trzech podatków.

66.

Następnie dochody te wzrosły w latach 2007–2011 o 46,3%, co wynika ze znacznego zwiększenia wpływów z tytułu podatku od usług telewizyjnych. Wzrosły one z 362 mln EUR w 2007 r. do 631 mln EUR w 2011 r., czyli o około 67,2 mln EUR rocznie lub o ponad 300% rocznie w porównaniu z najwyższymi prognozami. Czy to późniejsze zwiększenie dochodów stanowi zmianę spornego systemu pomocy zatwierdzoną przez Komisję w decyzji z dnia 10 lipca 2007 r.?

67.

W moim przekonaniu tak nie jest.

68.

Wzrost ten stanowi ewidentnie zmianę okoliczności faktycznych, ale nie jest zmianą strukturalną spornego systemu pomocy, ponieważ podatki finansujące ten system nie zostały później zmienione. Nawet w przypadku tego wzrostu sporny system pomocy jest zapewne zgodny z warunkami określonymi przez Komisję w sentencji jej decyzji z dnia 10 lipca 2007 r. W każdym razie zmiany istniejącej pomocy nie mogą być oceniane na podstawie skali pomocy lub w szczególności jej wielkości pieniężnej, jeżeli pomoc wynika z wcześniejszych przepisów prawnych, których nie zmieniono ( 40 ). W związku z tym sam wspomniany wzrost, jakkolwiek byłby duży, nie może sam w sobie stanowić zmiany istniejącej pomocy.

69.

Komisja stoi na stanowisku, że państwa członkowskie nie powinny lekkomyślnie dokonywać prognoz, których dostarczają, i że nie można pozbawić tych danych wszystkich skutków prawnych tylko dlatego, że są to dane szacunkowe.

70.

Zgadzam się z Komisją, że zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy zapisanym w art. 4 ust. 3 TUE władze państw członkowskich muszą zadbać o to, by prognozy, które przedkładają Komisji, były jak najbardziej poprawne. Naruszenie tego obowiązku jest zdarzeniem podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 258 TFUE. Komisja nie może jednak oprzeć swojej opinii na rzekomo wiążącym skutku prognoz: Trybunał orzekł, że prognozy z definicji zawierają elementy niepewne. W rzeczywistości nieprawidłowe prognozy przedstawione przez państwa członkowskie nie mogą nawet wpłynąć na ważność decyzji Komisji zatwierdzającej pomoc państwa ( 41 ).

71.

Jak wspomniano powyżej, Komisja, analizując system pomocy finansowany z podatku stanowiącego jego integralną część lub z podobnej opłaty, ma raczej obowiązek uwzględnić sposób finansowania podczas badania tego systemu. Komisja może wówczas określić, w samej sentencji decyzji lub w załączniku do decyzji, na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999, warunek w formie pułapu finansowania danego systemu pomocy, w szczególności jeżeli ma wątpliwości, czy wypłacona kwota pomocy może wymknąć się spod kontroli. Naruszenie takiego warunku oznaczałoby prawdopodobnie nową pomoc.

72.

Komisja nie uczyniła jednak tego w tym przypadku. Jak podnosi w istocie rząd francuski, co nie spotkało się ze sprzeciwem, w żadnej ze swoich decyzji zatwierdzających Komisja nie wymagała nawet monitorowania ewolucji dochodów uzyskanych z trzech podatków.

73.

Jeżeli Komisja opiera swoją decyzję na danych przedstawionych przez państwo członkowskie, które okazują się nieprawidłowe, co wydaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie, Komisja dysponuje za to pewnymi narzędziami w celu zaradzenia tej sytuacji, takimi jak wszczęcie postępowania na mocy art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 w celu cofnięcia tej decyzji. Ewentualnie jeżeli Komisja uzna, że sporny system pomocy nie jest już zgodny z rynkiem wewnętrznym, może zaproponować władzom francuskim stosowne środki w ramach procedury stałego przeglądu zatwierdzonych systemów pomocy, o której mowa w art. 108 ust. 1 i 2 TFUE oraz w rozdziale V rozporządzenia nr 659/1999. Nie można jednak uznać, że wzrost dochodów jako taki mógłby zostać zakwalifikowany jako zmiana istniejącej pomoc.

74.

Wreszcie, w przeciwieństwie do wnoszących kasację i do Komisji, nie uważam, że kwestia, czy dany środek stanowi zmianę istniejącej pomocy w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE i art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, sprowadza się jedynie do pytania, czy nastąpiło zwiększenie budżetu zatwierdzonego systemu pomocy o ponad 20% („zasada 20%”) na mocy art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004. Aby takie „zwiększenie budżetu” można było zaklasyfikować jako zmianę istniejącej pomocy, musi ono koniecznie wynikać z interwencji państwa, której Komisja nie zatwierdziła. W rozpatrywanym przypadku finansowanie spornego systemu pomocy zostało zatwierdzone przez Komisję i od tego czasu nie uległo zmianom strukturalnym. Przyjęcie stanowiska popieranego przez wnoszące kasację i Komisję pozbawiłoby pojęcie „pomocy państwa” znaczenia, gdyby pomoc mogła zwyczajnie pojawić się, jak gdyby w drodze partenogenezy, bez interwencji państwa w jakiejkolwiek postaci. W skrajnej sytuacji oznaczałoby to, że gdyby nominalna kwota pomocy nie zmieniła się, a jej rzeczywista wartość następnie by wzrosła – na przykład, gdyby pomoc była wypłacana w walucie obcej, która następnie jest przeszacowywana – mogłoby dojść do „zmiany istniejącej pomocy”. Jednakże istnienie takiej zmiany, a tym samym pomocy, nie zależy wyłącznie od bieżącej sytuacji gospodarczej. W każdym razie przedmiotem tego rozporządzenia jest określenie praktycznych wymogów formalnych dotyczących zgłoszenia pomocy państwa, a nie zmiana przepisów materialnych dotyczących pojęcia „pomocy państwa”.

75.

Orzeczenia, na których Komisja oparła się, uzasadniając swój punkt widzenia, nie skłaniają mnie do zajęcia innego stanowiska. W istocie Komisja błędnie interpretuje te orzeczenia.

76.

W sprawie Todaro Nunziatina & C ( 42 ) Trybunał oparł swoje ustalenia dotyczące nowej pomocy zarówno na zwiększeniu budżetu przyznanego danemu systemowi pomocy w kwocie przekraczającej 50%, co stanowi naruszenie warunku zawartego w decyzji zatwierdzającej, jak i na przedłużeniu o dwa lata okresu, podczas którego miały znajdować zastosowanie warunki przyznania tej pomocy. Natomiast w sprawie Włochy/Komisja ( 43 ) rząd włoski poinformował Komisję o zamiarze przekazania kolejnych 10 mln EUR do budżetu systemu pomocy zatwierdzonego uprzednio przez tę instytucję (kwoty odpowiadającej 100% systemu pomocy). Rząd ten chciał zatem w sposób aktywny interweniować i przekazać więcej niż to, co zostało pierwotnie zatwierdzone: oczywiście stanowiło to nową pomoc. W każdym razie żadne z tych orzeczeń nie dotyczyło kwestii, w obliczu których stoi obecnie Trybunał, to znaczy kwestii, czy dany podatek stanowi integralną część systemu pomocy lub czy znaczny wzrost dochodów z podatków, które służą finansowaniu istniejącego systemu pomocy, zmienia ten system, jeżeli sam system nie ulega zmianie.

77.

W związku z powyższym i niezależnie od tego, że w tym momencie mam trudności z ustaleniem związku między trzema podatkami a spornym systemem pomocy, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie prejudycjalne w sposób następujący:

78.

Zadając pytanie 2a, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, w jaki sposób w okolicznościach opisanych w pytaniu pierwszym należy stosować art. 4 rozporządzenia nr 794/2004, w szczególności biorąc pod uwagę spoczywający na państwach członkowskich na mocy art. 108 ust. 3 TFUE obowiązek zgłoszenia systemów pomocy przed ich wprowadzeniem w życie.

79.

Pytanie to, które wynika z pytania pierwszego, byłoby pozbawione sensu, gdyby Trybunał miał odpowiedzieć na pierwsze pytanie prejudycjalne w proponowany przeze mnie sposób. Gdyby jednak Trybunał nie zgodził się ze mną w odniesieniu do pytania pierwszego, wówczas moje stanowisko byłoby następujące.

80.

W przypadku gdy zatwierdzony system pomocy ulega zmianie polegającej na znacznym wzroście dochodów w porównaniu z pierwotnie zgłoszonymi prognozami, jedyny wykonalny scenariusz – jak zasadniczo twierdzi Komisja – jest taki, że obowiązek zgłoszenia na mocy art. 108 ust. 3 TFUE wystąpiłby najpóźniej w momencie, gdy odnośne państwo członkowskie dowiedziało się lub powinno było dowiedzieć się, że dochody uzyskane z danego podatku są wyraźnie nieproporcjonalne do prognoz zgłoszonych Komisji.

81.

Należy jednak zauważyć, że zezwolenie danemu państwu członkowskiemu na powstrzymanie się od zgłoszenia aż do momentu, w którym państwo to dowiaduje się lub powinno dowiedzieć się o znacznym wzroście dochodów w porównaniu z prognozami zgłoszonymi Komisji, budzi wątpliwości w kontekście samej koncepcji uprzedniego zgłoszenia. Trzeba dodać, że wykładnia art. 108 ust. 3 TFUE zaproponowana przez wnoszące kasację, zgodnie z którą Komisja powinna jedynie zostać powiadomiona „w odpowiednim czasie”, jest błędna: art. 108 ust. 3 TFUE wyraźnie stanowi, że „[d]ane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”. Oznacza to, że nowa pomoc, która przybiera formę środka pierwotnego lub zmiany istniejącej pomocy, nie może zostać wprowadzona w życie do czasu zatwierdzenia jej przez Komisję. Rozróżnienie między tym, czy „projektowany środek” jest środkiem pierwotnym, a tym, czy jest on jego zmianą, nie jest przewidziane w art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 i dlatego jest sztuczne ( 44 ).

82.

Ponadto uzależnienie terminu na zgłoszenie od wiedzy danego państwa członkowskiego dodaje do rozumowania element subiektywny, niezależnie od tego, że art. 107 ust. 1 TFUE definiuje pojęcie „pomocy państwa” w obiektywny sposób w zakresie skutków odnośnej interwencji państwa ( 45 ). Jest to oczywiście prawdą w odniesieniu do kwestii dotyczącej momentu, w którym wzrost dochodów podatkowych staje się „znaczny”.

83.

W rzeczywistości dyskusja zaprezentowana w poprzednich punktach opinii potwierdza jedynie pogląd, że obowiązek uprzedniego zgłoszenia nie ma sensu w przypadku znacznego wzrostu dochodów podatkowych, które finansują zatwierdzony system pomocy, w porównaniu ze zgłoszonymi prognozami. Dlatego też narażając się na zarzut błędnego koła w rozumowaniu, podtrzymuję stanowisko, iż obowiązek uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE wydaje się raczej potwierdzać pogląd, że taki wzrost nie stanowi zdarzenia podlegającego obowiązkowi zgłoszenia.

84.

Zadając pytania 2b i 2c, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy celem zastosowania zasady 20% przewidzianej w art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004 obliczeń należy dokonywać na podstawie środków ogólnie przeznaczonych na system pomocy, czy też raczej na podstawie środków rzeczywiście przyznanych beneficjentom, z wyłączeniem kwot zatrzymanych w rezerwie lub pobranych na rzecz państwa (pytanie 2b). Jeżeli próg ten należy obliczyć na podstawie środków przeznaczonych na system pomocy, sąd odsyłający zwraca się z pytaniem (pytanie 2c), czy ocenę należy przeprowadzić poprzez porównanie maksymalnej kwoty pomocy zatwierdzonej przez Komisję w jej decyzji z całkowitym budżetem przydzielonym następnie na wszystkie poszczególne zatwierdzone środki pomocy, czy też raczej poprzez porównanie zgłoszonego pułapu dla każdego rodzaju pomocy określonego w decyzji Komisji z linią budżetową organu przyznającego środki.

85.

Pytania te mają raczej charakter techniczny. Podobnie jak w odniesieniu do pytania 2a odpowiedź na pytania 2b i 2c również wydaje się konieczna jedynie w zakresie, w jakim trzy podatki stanowią integralną część spornego systemu pomocy, a znaczny wzrost dochodów podatkowych stanowi zmianę zatwierdzonego systemu pomocy, co w konsekwencji nakłada na państwo członkowskie obowiązek zgłoszenia Komisji tej zmiany. Gdyby Trybunał miał uznać, że tak właśnie jest, pokrótce przedstawię następujące argumenty.

86.

Co się tyczy kwestii poruszonej w pytaniu 2b, mimo że w ujęciu nominalnym dotyczy ona wykładni zasady 20%, o której mowa w art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004, ponownie należy przeanalizować art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE. Postanowienie to nakłada na dane państwo członkowskie obowiązek powstrzymania się od wprowadzania w życie projektowanych środków, dopóki formalne postępowanie wyjaśniające nie doprowadzi do wydania ostatecznej decyzji. Biorąc pod uwagę założenie, na którym Trybunał musi oprzeć swoją odpowiedź, a mianowicie, że trzy podatki stanowi integralną część spornego systemu pomocy, zakaz wprowadzenia środka pomocy w życie musi obejmować nie tylko wypłaty faktycznie poczynione na rzecz beneficjentów w ramach systemu, lecz również pobieranie dochodów, które finansują system, stanowiące zdarzenie na wcześniejszym etapie. W związku z tym w zakresie, w jakim zatwierdzony system pomocy jest finansowany przez podatek stanowiący jego integralną część, zdarzenie podlegające obowiązkowi zgłoszenia nie ogranicza się do rzeczywistych wydatków w ramach tego systemu, lecz obejmuje również pobieranie środków na jego finansowanie.

87.

Jeżeli bowiem w normalnych okolicznościach przedsiębiorstwa nie mogą powoływać się na przepisy dotyczące pomocy państwa w celu uniknięcia płacenia podatków, to układ, który ma tu znaczenie, polega na tym, że trzy podatki, będące integralną częścią spornego systemu pomocy, stanowią bezpośrednią podstawę jego finansowania. W związku z tym zakłócenie konkurencji, któremu mają zapobiec przepisy dotyczące pomocy państwa, ma miejsce nie tylko w momencie przyznania pomocy beneficjentom w ramach spornego systemu pomocy, ale już na etapie nałożenia tych podatków na przedsiębiorstwa zobowiązane do jego zapłaty, jeżeli podatki te nie pozostają w rękach skarbu państwa ( 46 ). Okoliczność, że beneficjenci mogą nie pozostawać w stosunku konkurencji względem wnoszących kasację, nie ma w tym względzie żadnego znaczenia ( 47 ). Należy jedynie wziąć pod uwagę fakt, że podatnik jest zobowiązany z tytułu podatku, który stanowi integralną część środka wprowadzonego w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE ( 48 ).

88.

W związku z tym kwoty zatrzymane przez CNC lub pobrane na rzecz państwa francuskiego należy uwzględnić w celu obliczenia, czy osiągnięto próg określony w art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004.

89.

Wreszcie, co się tyczy kwestii podniesionej w pytaniu 2c, pytanie to opiera się na założeniu, że pojęcie „budżetu” w art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004 odnosi się do rzeczywistych wydatków, a nie do uzyskanych dochodów. W przypadku gdyby Trybunał przychylił się do takiego stanowiska, sąd odsyłający zwraca się następnie do Trybunału z pytaniem, czy rozpatrując kwestię osiągnięcia progu 20%, ogólny pułap pomocy zatwierdzony przez Komisję należy porównać z całkowitym budżetem przeznaczonym na całość pomocy przez organ przyznający środki, czy też raczej pułapy dla każdej z podkategorii pomocy wymienionej w decyzji Komisji należy porównać z linią budżetową tego organu.

90.

Moim zdaniem należy uwzględnić oba elementy.

91.

Jeżeli Komisja zatwierdzi system pomocy na podstawie pułapów pomocy zaproponowanych przez państwo członkowskie, te proponowane pułapy pomocy stanowią część zgłoszenia, w świetle którego należy interpretować zatwierdzenie ( 49 ). Jeżeli zgłoszone pułapy, zatwierdzone przez Komisję, obejmują zarówno (wyższy) horyzontalny pułap pomocy, jak i kilka (niższych) wertykalnych pułapów pomocy, wówczas limity wyrażone przez każdy z tych pułapów muszą normalnie być przestrzegane przez dane państwo członkowskie. Komisja może oczywiście wymagać, jako warunek zatwierdzenia, ponownego zgłoszenia przez dane państwo członkowskie w przypadku przekroczenia pułapu.

92.

W moim przekonaniu to samo dotyczy zasady 20%.

93.

W przypadku gdy w decyzji zatwierdzającej system pomocy ustalono konkretne pułapy pomocy, kwestia, czy nastąpił podlegający obowiązkowi zgłoszenia wzrost budżetu, nie może zależeć jedynie od ogólnej kwoty pomocy zatwierdzonej na podstawie ogólnego budżetu organu odpowiedzialnego za przyznawanie pomocy. W przeciwnym razie państwa członkowskie mogłyby stać w obliczu pokusy unikania konkretnych pułapów pomocy, które same zgłosiły.

94.

Fakt, że przekroczenie określonych (wertykalnych) pułapów wiąże się normalnie z niższymi kwotami pomocy, a tym samym ze zmniejszoną intensywnością pomocy, niż w przypadku przekroczenia ogólnego (horyzontalnego) progu, dotyczy oceny zgodności zmiany systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym, a nie istnienia (zmiany istniejącej) pomocy.

95.

W związku z tym, gdyby Trybunał zdecydował się na ustosunkowanie się do tego zagadnienia, proponowałbym, aby na pytanie 2c odpowiedzieć, że art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 794/2004 należy interpretować w ten sposób, iż przy ustalaniu, czy osiągnięty został próg 20% określony w tym przepisie, ogólny pułap pomocy określony w decyzji Komisji zatwierdzającej system pomocy należy porównać z całkowitym budżetem przeznaczonym na całość pomocy przez organ przyznający środki, a pułapy dla każdej podkategorii pomocy wymienionej w rzeczonej decyzji należy porównać z linią budżetową tego organu.

96.

Rząd francuski zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o zawieszenie skutków wyroku w czasie, gdyby Trybunał miał orzec, że zwiększenie o 20% dochodów z trzech podatków przeznaczonych na sporny system pomocy w porównaniu z prognozami zawartymi w decyzji Komisji z dnia 10 lipca 2007 r. stanowi istotną zmianę tego systemu, która podlegała obowiązkowi zgłoszenia Komisji.

97.

Gdyby Trybunał przychylił się do proponowanego przeze mnie poglądu, wówczas kwestia ta jest bez znaczenia. Poniżej przedstawię jednak pokrótce moje stanowisko.

98.

Jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał może ograniczyć skutki w czasie wydawanych przez siebie orzeczeń. Aby można było uwzględnić tego rodzaju ograniczenie, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, a mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych komplikacji ( 50 ).

99.

W tym względzie rząd francuski twierdzi po pierwsze, że władze francuskie nie zgłosiły zmiany w spornym systemie pomocy ze względu na obiektywną i znaczną niepewność co do zakresu ciążącego na nich obowiązku zgłoszenia, do czego Komisja przyczyniła się w znacznej mierze. Po drugie, rząd francuski powołuje się na dużą liczbę stosunków prawnych, które wywołały skutki prawne w przeszłości i które zostały w dobrej wierze nawiązane między władzami francuskimi a, z jednej strony, odnośnymi podatnikami, którzy stanowią bardzo dużą liczbę podmiotów gospodarczych o zróżnicowanym charakterze, oraz, z drugiej strony, beneficjentami spornego systemu pomocy, w odniesieniu do których w latach 2006–2011 wypłacono pomoc w wysokości 2101267000 EUR.

100.

W wyroku Régie Networks ( 51 ), który także dotyczył francuskiego systemu pomocy na rzecz lokalnych stacji radiowych, Trybunał ograniczył skutki nieważności decyzji Komisji będącej przedmiotem owej sprawy. Jednakże ocena Trybunału częściowo opierała się na argumentach dotyczących wyłącznej kompetencji Komisji do wydania decyzji zezwalającej na pomoc państwa oraz właściwości Trybunału do unieważniania takich decyzji.

101.

Zgadzam się z rządem francuskim, że postępowanie główne dowodzi znacznej niepewności prawnej co do właściwej wykładni pojęcia „zmian istniejącej pomocy” i że nic nie wskazuje na to, aby władze francuskie lub beneficjenci systemu pomocy działali w złej wierze, biorąc pod uwagę fakt, iż Komisja nie zakwestionowała tego wzrostu do tej pory. Nie uważam jednak, aby wniosek rządu był zasadny.

102.

Co się tyczy bowiem ryzyka poważnych komplikacji, po pierwsze z utrwalonego orzecznictwa wynika, że konsekwencje finansowe, jakie mogłyby wyniknąć dla państwa członkowskiego z wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym, nie uzasadniają same w sobie ograniczenia skutków tego wyroku w czasie ( 52 ). W każdym razie rząd francuski nie wyjaśnił, w jaki sposób spłata spornej pomocy miałaby nieść ze sobą katastrofalne skutki.

103.

Po drugie w wyroku Schulz i Egbringhoff ( 53 ) Trybunał nie uznał, że podważenie stosunków prawnych, które wywarły skutki w przeszłości, zakłóciłoby z mocą wsteczną funkcjonowanie całego sektora dostawy energii elektrycznej i gazu w Niemczech oraz, odpowiednio, że ryzyko wystąpienia poważnych komplikacji zostało stwierdzone. W związku z tym a fortiori takie ryzyko w tym przypadku nie jest oczywiste.

104.

W tych okolicznościach zalecałbym oddalenie wniosku o ograniczenie skutków orzeczenia Trybunału w czasie.

105.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania skierowane przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: