1.

Jest rzeczą oczywistą, iż dokumenty urzędowe takie jak paszporty biometryczne, dowody osobiste, prawa jazdy oraz dokumenty pobytowe (zezwolenia na pobyt) muszą być wytwarzane z poszanowaniem szczególnych wymogów dotyczących zachowania tajemnicy i bezpieczeństwa. Wydawanie takich dokumentów jest wyrazem wykonywania fundamentalnych funkcji państwowych. Stosowanie tych dokumentów w życiu codziennym ma bowiem dla każdego niemałe znaczenie z punktu widzenia porządku i zaufania co do ich autentyczności i prawidłowości. Dlatego też bezpieczeństwo dostaw, zabezpieczenie przed fałszerstwem oraz odpowiedzialne obchodzenie się z tymi dokumentami, w tym danymi przetwarzanymi przy ich wytwarzaniu, mają najwyższy priorytet, i należy skutecznie zapobiegać nadużyciom ( 2 ).

2.

Niemniej jednak w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał będzie musiał wyjaśnić kwestię, czy te względy uzasadniają powierzenie produkcji takich dokumentów wyłącznie jednemu, uważanemu za szczególnie godnego zaufania przedsiębiorcy.

3.

W konkretnym przypadku Komisja Europejska zarzuca Republice Austrii naruszenie wymogów prawa Unii dotyczących udzielania zamówień publicznych przez to, że zastrzega wytwarzanie dokumentów istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorstwa – wcześniej państwowego i obecnie sprywatyzowanego – Österreichische Staatsdruckerei GmbH.

4.

Niezależnie od sytuacji powodującej wszczęcie postępowania niniejszy spór ma również znaczenie z tego względu, że Trybunał po raz kolejny naświetli zakres swobody, który pozostaje państwom członkowskim w przypadku odstąpienia od prawa Unii, jeżeli powołują się one na wymienione w art. 346 ust. 1 TFUE podstawowe interesy ich bezpieczeństwa krajowego. W czasie, kiedy zagrożenie międzynarodowym terroryzmem i zorganizowaną przestępczością, ale także kwestia skutecznej kontroli przepływów migracyjnych, powszechnie znajdują się w centrum interesu publicznego, ta sprawa nie mogłaby być bardziej aktualna.

5.

Unijne ramy niniejszej sprawy wyznaczają z jednej strony zawarte w prawie pierwotnym przepisy art. 49, 56 i 346 ust. 1 lit. a) TFUE [poprzednio art. 43, 49 i 296 ust. 1 lit. a) WE], a z drugiej strony niektóre przepisy prawa wtórnego z dyrektyw 92/50/EWG ( 3 ) i 2004/18/WE ( 4 ), przy czym ta pierwsza dyrektywa ma znaczenie dla okresu do dnia 31 stycznia 2006 r., zaś ta ostatnia dla późniejszego okresu.

6.

Dla udzielania zamówień publicznych na usługi, których przedmiotem są „[u]sługi w zakresie publikowania i drukowania – wykonywane z tytułu wynagrodzenia lub umowy”, zarówno dyrektywa 92/50, jak również dyrektywa 2004/18 przewidują zasadniczo przeprowadzenie procedury udzielenia zamówienia zgodnie z wymogami prawa Unii. Wynika to z art. 3 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 8 i art. 15 ust. 2 w związku z pkt 15 załącznika IA do dyrektywy 92/50 tudzież z art. 20 w związku z pkt 15 części A załącznika II do dyrektywy 2004/18.

7.

Niemniej jednak zarówno dyrektywa 92/50, jak również dyrektywa 2004/18 wyłącza ze swojego zakresu zastosowania zamówienia, które podlegają zachowaniu w tajemnicy lub wymagają szczególnych środków bezpieczeństwa.

W odniesieniu do dyrektywy 92/50 wynika to z jej art. 4 ust. 2, który jest sformułowany następująco:

„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do usług, które są określone jako objęte tajemnicą lub których realizacji muszą towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi obowiązującymi w zainteresowanym państwie członkowskim, albo gdy wymaga tego ochrona podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa tego państwa”.

Zasadniczo mający jednakową treść przepis jest zawarty w art. 14 dyrektywy 2004/18:

„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do zamówień publicznych, określonych jako tajne, jeżeli ich realizacji muszą towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi obowiązującymi w danym państwie członkowskim, albo jeżeli wymaga tego ochrona podstawowych interesów tego państwa”.

8.

Przyczyna tego wyłączenia z zakresu zastosowania unijnych procedur udzielania zamówień publicznych na usługi zostaje po raz pierwszy objaśniona w motywie czternastym dyrektywy 92/50:

„[W] dziedzinie usług powinny mieć zastosowanie te same odstępstwa, które występują w dyrektywach 71/305/EWG i 77/62/EWG i dotyczą bezpieczeństwa państwa, tajemnicy państwowej oraz pierwszeństwa innych reguł udzielania zamówień: wynikających z umów międzynarodowych, dotyczących stacjonowania wojsk lub przepisów organizacji międzynarodowych”.

9.

W motywie 22 dyrektywy 2004/18 to odstępstwo w zakresie bezpieczeństwa państwa i tajemnicy państwowej jest przedstawiane w sposób następujący:

„Należy przewidzieć sytuacje, w których możliwe jest wstrzymanie się od stosowania środków służących koordynacji procedur w sytuacjach związanych z bezpieczeństwem państwa lub tajemnicą państwową, lub też z uwagi na zastosowanie zasad szczególnych dotyczących udzielania zamówień wynikających z umów międzynarodowych w sprawie stacjonowania oddziałów wojsk lub też właściwych organizacjom międzynarodowym”.

10.

Uzupełniająco należy wskazać na art. 10 dyrektywy 2004/18, który na mocy dyrektywy 2009/81/WE ( 5 ) otrzymał w odniesieniu do „zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa” następujące brzmienie:

„Z zastrzeżeniem [art. 346 TFUE], niniejszą dyrektywę stosuje się do zamówień publicznych udzielanych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa z wyjątkiem zamówień, do których stosuje się dyrektywę […] 2009/81/WE […].

Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do zamówień, do których nie ma zastosowania dyrektywa 2009/81/WE zgodnie z jej art. 8, 12 i 13”.

11.

Zgodnie z art. 13 lit. a) znajdującym się pod tytułem „Wyłączenia szczególne” dyrektywa 2009/81 nie ma wreszcie zastosowania do „zamówień, w przypadku których stosowanie przepisów niniejszej dyrektywy zobowiązałoby państwo członkowskie do dostarczenia informacji, których ujawnienie uznaje ono za sprzeczne z jego podstawowymi interesami bezpieczeństwa”.

12.

Termin transpozycji dyrektywy 2009/81 upłynął zgodnie z jej art. 72 w dniu 1 sierpnia 2011 r.

13.

W szczególności w odniesieniu do paszportów i dowodów osobistych należy ponadto wskazać na rozporządzenie (WE) nr 2252/2004 ( 6 ). W odniesieniu do przedmiotu tego rozporządzenia wskazany jest najpierw rzut oka na jego motyw 4, który zawiera te objaśnienia:

„Niniejsze rozporządzenie ogranicza się do harmonizacji zabezpieczeń, z uwzględnieniem identyfikatorów biometrycznych wprowadzanych do paszportów i dokumentów podróży państw członkowskich. Wyznaczenie władz i organów uprawnionych do dostępu do danych zawartych w nośniku pamięci dokumentów następuje na mocy przepisów krajowych z zastrzeżeniem stosownych przepisów prawa wspólnotowego, prawa Unii Europejskiej oraz umów międzynarodowych”.

14.

W art. 3 rozporządzenia nr 2252/2004 zawarte jest następnie następujące uregulowanie:

„1.   Zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 5 ust. 2[ ( 7 )], można podjąć decyzję o objęciu tajemnicą i niepublikowaniu wymogów, o których mowa w art. 2[ ( 8 )]. W takim wypadku są one udostępniane wyłącznie wyznaczonym przez państwa członkowskie organom odpowiedzialnym za druk oraz osobom należycie upoważnionym przez państwo członkowskie lub Komisję.

2.   Każde państwo członkowskie wyznacza jeden organ odpowiedzialny za drukowanie paszportów i dokumentów podróży. Nazwę tego organu przekazuje do wiadomości Komisji oraz innych państw członkowskich. Ten sam organ może zostać wyznaczony przez dwa lub więcej państw członkowskich. Każde państwo członkowskie jest uprawnione do zmiany wyznaczonego przez siebie organu. Powiadamia ono o tym, w stosowym trybie, Komisję i pozostałe państwa członkowskie”.

15.

Österreichische Staatsdruckerei (austriacka drukarnia państwowa) ( 9 ) jest zorganizowana według prawa prywatnego w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (GmbH). Jedynym wspólnikiem tej spółki jest Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, której akcje są notowane na giełdzie i znajdują się w posiadaniu osób prywatnych.

16.

Zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w Austrii w dniu 12 września 2014 r. ( 10 ). wytwarzanie paszportów z chipem, paszportów tymczasowych, dokumentów pobytowych, dowodów osobistych, dokumentów prawa jazdy w formacie karty bankomatowej, dowodów rejestracyjnych (dla pojazdów silnikowych) w formacie karty bankomatowej oraz legitymacji pirotechnika jest powierzone Staatsdruckerei.

17.

Zgodnie z § 1a zdanie drugie i § 2 ust. 2 pkt 1 Staatsdruckereigesetz 1996 (ustawy o drukarni państwowej z 1996 r.) ( 11 ) Staatsdruckerei realizuje w szczególności zadania w zakresie „wytwarzania produktów drukowanych dla federalnych jednostek administracji, w przypadku których proces produkcji wymaga zachowania tajemnicy lub przestrzegania przepisów bezpieczeństwa (druk zabezpieczony)”. Ponadto § 2 ust. 3 Staatsdruckereigesetz 1996 stanowi, że organy federalne powierzają wytwarzanie wymienionych produktów drukowanych „wyłącznie [Staatsdruckerei]” ( 12 ).

18.

Pod tytułem „Kontrola bezpieczeństwa druku” § 6 ust. 1 Staatsdruckereigesetz 1996 stanowi ponadto, że transakcje i działania odnoszące się do wytwarzania, przetwarzania i przechowywania druków zabezpieczonych podlegają kontroli ministra federalnego odpowiedzialnego za dany druk zabezpieczony. Zgodnie z § 6 ust. 2 tej samej ustawy w celu zapobiegania nadużyciom Staatsdruckerei podejmuje wszelkie niezbędne środki bezpieczeństwa w odniesieniu do wytwarzania, przetwarzania i przechowywania druków zabezpieczonych. Wreszcie zgodnie z § 6 ust. 3 wspomnianej ustawy Staatsdruckerei zapewnia ministrowi federalnemu odpowiedzialnemu za dany druk zabezpieczony dostęp do pomieszczeń gospodarczych i wgląd do danej dokumentacji handlowej w zakresie niezbędnym dla kontroli.

19.

W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 6 kwietnia 2011 r. Komisja zawróciła Austrii uwagę na wątpliwości dotyczące zgodności bezpośredniego udzielania zamówień na określone usługi obejmujące druk dokumentów urzędowych na rzecz Staatsdruckerei z postanowieniami TFUE oraz dyrektyw 92/50 i 2004/18. Konkretnie chodziło wówczas o paszporty z chipem, o paszporty tymczasowe, dokumenty pobytowe, dowody osobiste, dokumenty prawa jazdy w formacie karty bankomatowej, dowody rejestracyjne w formacie papierowym i karty bankomatowej, legitymacje pirotechnika, patenty żeglarskie, formularze dokumentów bezpieczeństwa, banderole akcyzowe i karty motorowerowe.

20.

W odpowiedzi z dnia 7 czerwca 2011 r. Austria powołała się na ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa krajowego. Ochrona informacji tajnych, zabezpieczenie autentyczności i prawidłowości danych dokumentów, bezpieczeństwo dostaw i zapewnienie ochrony danych wrażliwych uzasadnia udzielanie zamówień na druk wyłącznie Staatsdruckerei. Jedynie bowiem Staatsdruckerei charakteryzuje się odpowiednimi środkami bezpieczeństwa w zakresie organizacji, stanu technicznego i budynków, aby wykonać to zamówienie. W pismach z dnia 17 lipca 2012 r. i z dnia 28 marca 2013 r. Austria uzupełniła swoje odnośne uwagi.

21.

W dniu 10 lipca 2014 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię. Komisja podkreśliła w niej, że możliwe jest zorganizowanie publicznego przetargu w ten sposób, że mogą zostać uwzględnieni wyłącznie przedsiębiorcy specjalizujący się w wytwarzaniu dokumentów spełniających szczególne wymogi w zakresie zabezpieczeń i podlegający odpowiedniej kontroli.

22.

Austria zareagowała na uzasadnioną opinię w dniu 10 września 2014 r. Zasadniczo rzeczone państwo członkowskie powołało się ponownie na swoje interesy w zakresie bezpieczeństwa i podkreśliło, że wykonanie zamówień na druk jest ściśle związane z porządkiem publicznym i instytucjonalnym funkcjonowaniem państwa. Bezpośrednie udzielanie zamówień Staatsdruckerei uzasadnia konieczność zagwarantowania dostaw i zabezpieczenie warunków wytwarzania gwarantujących przestrzeganie szczególnych przepisów z zakresu tajemnicy i bezpieczeństwa. Wobec przedsiębiorstw innych niż Staatsdruckerei dochowanie wymogów bezpieczeństwa może być egzekwowane tylko przy pomocy środków prawa cywilnego, natomiast organom państwowym Austrii przysługują z mocy ustawy szczególne uprawnienia kontrolne.

23.

W toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja stopniowo wycofywała swoje zarzuty dotyczące kart motorowerowych, dowodów rejestracyjnych w formacie papierowym, patentów żeglarskich, formularzy dokumentów bezpieczeństwa i banderol akcyzowych z uwagi na to, że dokumenty te zostały częściowo zniesione, a częściowo ich produkcja była przedmiotem przetargu ( 13 ). W pozostałym zakresie podtrzymała jednak ona swoje zarzuty i przypomniała, że do Austrii należy wykazanie konieczności bezpośredniego udzielenia Staatsdruckerei spornego zamówienia na druk.

24.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. Komisja wniosła do Trybunału, zgodnie z art. 258 ust. 2 TFUE, niniejszą skargę. Wnosi ona w niej o wydanie następującego orzeczenia:

25.

Republika Austrii ze swej strony wnosi do Trybunału o:

26.

W sprawie skargi Komisji przed Trybunałem został przeprowadzony najpierw pisemny etap postępowania, a następnie w dniu 7 czerwca 2017 r. odbyła się rozprawa.

27.

W chwili obecnej przedmiot sporu niniejszego postępowania ogranicza się teraz do wytwarzania paszportów z chipem, paszportów tymczasowych, dowodów osobistych, dokumentów pobytowych, dokumentów prawa jazdy w formacie karty bankowej, dowodów rejestracyjnych w formacie karty bankowej i legitymacji pirotechnika. Natomiast już w toku pozasądowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja wycofała swoje zarzuty dotyczące dowodów rejestracyjnych w formacie papierowym, patentów żeglarskich, banderol akcyzowych, formularzy dokumentów bezpieczeństwa i kart motorowerowych.

28.

Skarga Komisji jest uzasadniona, jeżeli i w takim zakresie, w jakim z mocy prawa Unii istniały określone wymogi dotyczące udzielenia spornego zamówienia na druk (zob. w tym względzie część A), których Austria nie przestrzegała, i od których nie mogła się uchylić powołując się na podstawowe interesy w zakresie bezpieczeństwa krajowego (zob. w tym względzie w dalszej kolejności poniżej część B).

29.

Jedynie dla zupełności wywodu należy zauważyć, że w niniejszym przypadku nie jest możliwe zastosowanie orzecznictwa dotyczącego transakcji typu „inhouse” ( 14 ), ponieważ Republika Austrii nie sprawuje już kontroli nad Staatsdruckerei tak jak własnej jednostki administracji. Chodzi raczej o przedsiębiorstwo zorganizowane wyłącznie na zasadach prawa prywatnego, które w pełni stanowi własność osób prywatnych.

30.

Sporne zamówienia na druk stanowią całkowicie bezspornie zamówienia publiczne na usługi zgodnie z mającymi zastosowanie we właściwym okresie przepisami prawa Unii dotyczącymi udzielania zamówień publicznych. Konkretnie wynika to w odniesieniu do okresu do dnia 31 stycznia 2006 r. z pkt 15 załącznika IA do dyrektywy 92/50 i w odniesieniu do okresu późniejszego z pkt 15 części A załącznika II dyrektywy 2004/18, gdzie „[u]sługi w zakresie publikowania i drukowania – wykonywane za wynagrodzeniem lub na podstawie umowy” są przyporządkowane do dziedziny usług priorytetowych. W odniesieniu do takich usług obie dyrektywy udzielają instytucjom zamawiającym szczegółowych wytycznych dotyczących procedur udzielania zamówień, które mają mieć zastosowanie.

31.

Strony są zgodne co do tego, że wartość wszystkich omawianych zamówień na druk, z wyjątkiem zamówienia dotyczącego wytwarzania legitymacji pirotechnika, przekraczała progi ustalone w obu dyrektywach 92/50 i 2204/18 dla zamówień publicznych na usługi.

32.

Zatem, z zastrzeżeniem podlegającej jeszcze poniżej omówieniu kwestii ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego ( 15 ), dla wszystkich tych zamówień zasadniczo istniał obowiązek przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia zgodnie z wymogami prawa wtórnego Unii. Wynika to z art. 3 ust. 1, art. 111 ust. 1, art. 8 i art. 15 ust. 2 w związku z pkt 15 załącznika AI 92/50 względnie z art. 20 w związku z pkt 15 części A załącznika II do dyrektywy 2004/18.

33.

Jeżeli natomiast chodzi o zamówienia na druk legitymacji pirotechnika, którego szacunkowa wartość wynosiła tylko 56000 EUR i tym samym znajdowała się znacznie poniżej progów określonych w dyrektywach 92/50 i 2004/18 w odniesieniu do zamówień publicznych na usługi, nie istniał wynikający z prawa wtórnego obowiązek przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia.

34.

Nie oznacza to jednak, że takie zamówienia publiczne byłyby w pełni wyłączone z prawa Unii. Przeciwnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ( 16 ) podstawowe swobody europejskiego rynku wewnętrznego, w niniejszym przypadku swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług (tzn. art. 43 i 49 WE w okresie przed dniem 1 grudnia 2009 r. oraz art. 49 i 56 TFUE od dnia 1 grudnia 2009 r.), a w szczególności wynikający z nich obowiązek przejrzystości, nakazują, by również przed udzieleniem zamówienia publicznego w sferze poniżej progu był zapewniony odpowiedni stopień jawności, o ile dane zamówienie posiada niewątpliwe transgraniczne znaczenie.

35.

W niniejszym przypadku Komisja i Austria prowadzą jednak spór co do kwestii, czy omawiane zamówienie na druk legitymacji pirotechnika rzeczywiście miało dokładnie takie niewątpliwie transgraniczne znaczenie.

36.

Jak słusznie podkreśla Austria, niewielka wartość zamówienia stanowi wskazówkę przemawiającą przeciwko istnieniu niewątpliwego transgranicznego znaczenia. Należy jednak przyznać Komisji, że istnienie lub nieistnienie takiego transgranicznego znaczenia nie może być ustalane wyłącznie w oparciu o wartość zamówienia, lecz przeciwnie niezbędna jest całościowa ocena wszystkich istotnych okoliczności indywidualnego wypadku ( 17 ). Moim zdaniem jednak również taka całościowa ocena nie wykazuje w niniejszym wypadku niewątpliwego transgranicznego znaczenia.

37.

Z pewnością rynek wytwarzania zabezpieczonych przed fałszerstwem dokumentów charakteryzuje się ogólnie wysokim stopniem specjalizacji i powiązaniami międzynarodowymi. W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że już mniejsze zamówienia z danego państwa członkowskiego mogą spotkać się z ożywionym transgranicznym zainteresowaniem gdzieś indziej w Unii Europejskiej lub w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG). W niniejszym przypadku Komisja nie wyjaśniła jednakże wystarczająco, w jakim zakresie istnieć ma niewątpliwe transgraniczne znaczenie akurat druku austriackich legitymacji pirotechnika, które według bezspornych danych Austrii są wytwarzane w licznie 400 sztuk rocznie po cenie 35 EUR za sztukę.

38.

Niewiele więcej wyjaśnień zawiera w tym kontekście powołana przez Komisję okoliczność, iż Staatsdruckerei otrzymała ze swojej strony od wielu zagranicznych państw zamówienia na wytwarzanie wiz i paszportów. Wizy i paszporty są bowiem drukowane w znacznie większej liczbie niż legitymacje pirotechnika, i według jednolitych wymogów prawa Unii. Transgraniczne znaczenie zamówień publicznych na druk wiz i paszportów jest więc znacznie większe i nieporównywalne ze znaczeniem zamówień publicznych na druk legitymacji pirotechnika.

39.

Ogółem więc należy stwierdzić, że okoliczności przedstawione przez Komisję nie przemawiają niewątpliwie za istnieniem transgranicznego znaczenia zamówienia publicznego na druk legitymacji pirotechnika. Tym samym Komisja nie wywiązała się w tym zakresie ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu ( 18 ). W konsekwencji nie można tutaj uznać, że Austria była zobowiązana z mocy pierwotnego prawa Unii do zapewnienie minimum jawności przed udzielenia zamówienia na druk legitymacji pirotechnika. Z punktu widzenia prawa Unii Austria mogła zatem udzielić rzeczonego zamówienia bezpośrednio Staatsdruckerei, nie rozważając wcześniej innych przedsiębiorców jako wykonawców.

40.

W odniesieniu do tej części skargi Komisji, która nie odnosi się do legitymacji pirotechnika, pozostaje teraz rozważyć, czy i w jakim zakresie bez wątpienia wrażliwy charakter spornych zamówień na druk może prowadzić do tego, że Austria mogła udzielić tych zamówień bezpośrednio Staatsdruckerei na zasadzie odstępstwa od właśnie opisanych obowiązków ustanowionych w prawie Unii, nie biorąc pod uwagę w jakikolwiek sposób innych przedsiębiorców jako wykonawców.

41.

Austria przywołuje w tym kontekście art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50 i art. 14 dyrektywy 2004/18. Państwo to nie powołuje się w tym miejscu na również żywiołowo analizowany między stronami art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE [poprzednio art. 296 ust. 1 lit. a) WE]. Zostało to wyjaśnione na rozprawie ( 19 ). Uważam jednak za zasadne dodatkowo omówić poniżej art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE, albowiem wszystkie wymienione przepisy dyrektyw mogą być sprowadzone do tego przepisu i są z nim ściśle związane.

42.

Artykuł 346 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi na poziomie prawa pierwotnego, że żadne państwo członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa. Inaczej niż kolejna litera b) tego artykułu, litera a) nie jest ograniczona już zgodnie ze swoim brzmieniem do dziedzin broni, amunicji i materiałów wojennych, lecz chroni ogólnie podstawowe interesy państw członkowskich i dlatego może mieć zastosowanie również w przypadku udzielania zamówień niemających charakteru militarnego takich jak tutaj spornych zamówień na druk ( 20 ). Jeżeli dane państwo członkowskie odmawia ogłoszenia przetargu na zamówienie publiczne lub w inny sposób upublicznienia tego zamówienia, wówczas nie ujawnia ono zainteresowanym podmiotom istotnych informacji o mającym nastąpić zamówieniu. Tym samym odstępuje ono więc w rozumieniu art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE od istniejącego w tej dziedzinie na mocy prawa unijnego obowiązku udzielania informacji.

43.

Na gruncie prawa wtórnego znajdująca wyraz w art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE możliwość odstępstwa od obowiązków unijnych w zakresie prawa zamówień publicznych jest skonkretyzowana z jednej strony w art. 13 lit. a) dyrektywy 2009/81 i z drugiej strony w art. 4 ust. 2 dyrektyw 92/50 oraz w art. 14 dyrektywy 2004/18. Oba ostatnie przepisy stanowią w zasadniczo jednakowym brzmieniu, że przepisy tych dyrektyw nie mają zastosowania do zamówień publicznych

44.

W tym względzie Austria powołuje się jedynie na dwa ostatnie wymienione warianty z art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50 i art. 14 dyrektywy 2004/18, a więc na okoliczność, iż spornym zamówieniom na druk muszą towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa (wariant drugi) i dotyczy ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa państwa (wariant trzeci). Austria nie podnosi natomiast ewentualnego wymogu objęcia zamówień na druk tajemnicą.

45.

Zasadniczo art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50, art. 4 dyrektywy 2004/18 i art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE wyrażają tę samą koncepcję prawną, a mianowicie taką, że w celu ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa państwa członkowskie mogą odstąpić od właściwie ciążących na nich na mocy prawa Unii obowiązkach. W związku z tym wskazane jest dokonywanie oceny tych wszystkich odstępstw wspólnie, przy czym wydane w przedmiocie art. 346 ust. 1 TFUE, a konkretnie w przedmiocie lit. b) tego przepisu, szerokie orzecznictwo może również służyć jako wyznacznik dla interpretacji art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50 i art. 14 dyrektywy 2004/18.

46.

W przypadku podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego chodzi o pojęcie prawa unijnego, które należy interpretować w sposób autonomiczny. Obejmuje ono zarówno bezpieczeństwo zewnętrzne, jak również bezpieczeństwo wewnętrzne państw członkowskich ( 21 ).

47.

Jak się uznaje, każdemu państwu członkowskiemu należy przyznać szeroki zakres uznania w odniesieniu do definiowania jego podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa ( 22 ); dowodzi tego już zastosowanie w art. 346 ust. 1 wyrazu „uznaje”.

48.

Niemniej jednak nie można interpretować unijnych przepisów dotyczących ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego w taki sposób, że państwom członkowskim przyznano prawo do ustanowienia wyjątków od obowiązków określonych w prawie Unii poprzez samo tylko powołanie się na rzeczone interesy ( 23 ). Przeciwnie, na państw członkowskich spoczywa obowiązek precyzyjnego wykazania, jakich krajowych interesów w zakresie bezpieczeństwa dotyczy, i w jakim zakresie przestrzeganie określonych obowiązków przewidzianych w prawie Unii byłoby konkretnie sprzeczne z tymi interesami.

49.

W przekonujący sposób Austria podnosi w niniejszym przypadku, że wydawanie spornych dokumentów urzędowych dotyka fundamentalnych funkcji państwa ( 24 ). Przykładowo paszporty i dowody osobiste służą wykazaniu tożsamości, obywatelstwa i wieku osób. W praktyce przedłożenie takich dokumentów zapewnia także prawo ich posiadacza do udziału w wyborach, swobodę podróżowania, przebywania w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej lub w innych państwach będących stroną porozumienia EOG i ewentualnie podjęcia tam studiów lub wykonywania działalności zarobkowej. Prawo jazdy dostarcza informacji o uprawnieniu jego posiadacza do kierowania pojazdami silnikowymi i tym samym do czynnego udziału w ruchu drogowym; w pewnych okolicznościach może ono być nawet uznane za dowód tożsamości.

50.

Jak trafnie podkreśla Austria, w przypadku druku tych i podobnych dokumentów należy mieć na względzie, że po pierwsze, zagwarantowana jest ich autentyczność, i że po drugie, osoby nieuprawnione nie dowiadują się o środkach bezpieczeństwa w zakresie ich wytwarzania, że po trzecie zapewnione są niezawodne dostawy danych dokumentów dla organów państwowych, i że po czwarte zagwarantowany jest wysoki stopień ochrony danych osobowych przetwarzanych przy wytwarzaniu rzeczonych dokumentów.

51.

Nawet w razie przychylenia się do stanowiska Komisji i wyrażenia wątpliwości co do tego, czy i w jakim zakresie w szczególności ostatni wymieniony aspekt ochrony danych może być uważany za kwestię bezpieczeństwa krajowego ( 25 ), jest jednak bezsporne, że w każdym razie wszystkie pozostałe wymienione aspekty – autentyczność i zabezpieczenie przed fałszerstwem dokumentów urzędowych, ochrona zabezpieczenia ich wytwarzania i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw – mogą dotykać podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego.

52.

Zasadniczo Austria może się zatem powołać na swoje podstawowe interesy w zakresie bezpieczeństwa krajowego i środki niezbędne do ich ochrony, tak jak są one wspomniane w art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE, w art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50 i art. 14 dyrektywy 2004/18. Decydujące znaczenie dla rozwiązania niniejszego sporu ma jednak zagadnienie, czy te interesy i środki w zakresie bezpieczeństwa uzasadniają całkowitą rezygnację z przewidzianych w prawie Unii sposobów postępowania dotyczących udzielania zamówień publicznych. Teraz zajmę się tym zagadnieniem.

53.

Z uwagi na to, że art. 346 ust. 1 lit. a) TFUE umożliwia odstępstwa od swobód podstawowych mających fundamentalne znaczenie w systemie traktatów, chodzi o ustanawiający wyjątek przepis podlegający ścisłej wykładni ( 26 ). Analogicznie dotyczy to art. 4 ust. 2 dyrektywy 92/50 i art. 14 dyrektywy 2004/18, które przewidują wyłączenia z zakresu zastosowania unijnych uregulowań dotyczących udzielania zamówień publicznych i tym samym ostatecznie odstępstwa od swobód podstawowych ( 27 ).

54.

Przy korzystaniu z tych ustanawiających odstępstwo przepisów dane państwo członkowskie, nawet jeśli przysługuje mu szeroki zakres uznania, nie ma ono pełnej swobody, lecz podlega kontroli Trybunału. W szczególności do tego państwa członkowskiego należy wykazanie, że zastosowane przez nie środki są konieczne do ochrony jego podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego ( 28 ). Dane państwo członkowskie musi więc ostatecznie poddać się ocenie proporcjonalności.

55.

Austria opiera się tutaj zasadniczo na trzech argumentach w celu uzasadnienia, dlaczego bezpośrednie udzielenie spornych zamówień na druk Staatsdruckerei ma być uzasadnione: po pierwsze, ochrona podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego wymaga scentralizowanego wykonywania zamówienia na drukowanie w drodze udzielenia zlecenia jednemu przedsiębiorcy, po drugie niezbędne są skuteczne kontrole państwowe przy realizacji zamówień na drukowanie mających istotne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa, i, po trzecie, sam wykonawca musi być godny zaufania. Jak będę wyjaśniała poniżej, w konkretnym przypadku żaden z tych argumentów nie wytrzymuje szczegółowej oceny.

56.

W pierwszej kolejności Austria powołuje się na konieczność scentralizowanego wykonywania spornych zamówień na druk przez jedno przedsiębiorstwo. W ten sposób zostaje ułatwiona austriackim organom kontrola prawidłowego wykonania zamówień z zachowaniem koniecznych środków zapewnienia tajemnicy i bezpieczeństwa. Ponadto zmniejsza się ryzyko, że osoby nieuprawnione posiądą wiedzę o tych środkach bezpieczeństwa lub że wrażliwy materiał (np. druki paszportów lub dokumentów pobytowych) wpadną w ręce osób nieuprawnionych.

57.

Z powodów wymienionych przez Austrię można uznać w wypadku takim jak niniejszy, że centralizacja wykonywania zamówień przyczynia się do ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa, a nawet że przyczynia się również do ochrony danych. Niemniej jednak argument centralizacji może ostatecznie wyjaśnić jedynie to, dlaczego sporne zamówienia na druk jest udzielane zawsze tylko jednemu przedsiębiorstwu (a nie kliku przedsiębiorstwom jednocześnie). Natomiast powołując się na argument wymogu centralizacji nie da się przekonująco uzasadnić, dlaczego do ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa niezbędne ma być udzielanie zamówienia zawsze tylko temu samemu przedsiębiorstwu, a konkretnie Staatsdruckerei.

58.

Również powołany przez Austrię art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2252/2004 nie prowadzi do innego wniosku. Choć prawdą jest, że państwa członkowskie zostają zobowiązane w rzeczonym przepisie do wyznaczenia jednego organu odpowiedzialnego za druk paszportów i dokumentów podróży. Przepis ten milczy jednakże w przedmiocie sposobu dokonywania wyboru tego organu przez państwa członkowskie. W szczególności w żaden sposób nie sprzeciwia się on wcześniejszemu przeprowadzeniu procedury przetargowej z zachowaniem wymogów prawa unijnego. Potwierdza to również spojrzenie na cały kontekst, w który wpisuje się rzeczony przepis. Zgodnie z motywem 4 rozporządzenia nr 2252/2004 ogranicza się bowiem ten akt do harmonizacji zabezpieczeń dla paszportów i dokumentów podróży, przy czym wyznaczenie władz i organów przez państwa członkowskie następuje z zastrzeżeniem na przykład stosownych przepisów prawa Unii. Właśnie do tych przepisów prawa Unii, których przestrzeganie rozporządzenie nr 2252/2004 pozostawia bez uszczerbku, należy także prawo zamówień publicznych, tak jak wynika ono ze swobód podstawowych oraz z dyrektyw 92/50 i 2004/18.

59.

Jako drugi argument Austria podkreśla znaczenie skutecznych kontroli administracyjnych w związku z wytwarzaniem spornych dokumentów. Również z tego powodu uzasadnione jest udzielanie Staatsdruckerei spornych zamówień na drukowanie.

60.

W tym względzie należy zauważyć, że wrażliwy charakter tych zamówień na druk może spowodować, iż konieczne będzie przeprowadzanie restrykcyjnych, również niezapowiedzianych kontroli administracyjnych w stosunku do przedsiębiorstwa, któremu udzielono zamówienia. Niemniej jednak Austria może podjąć w tym kontekście tylko takie środki, które są rzeczywiście konieczne do zagwarantowania skuteczności tych kontroli. Postępowanie, które prowadzi do wyłączenia a priori wszystkich innych potencjalnych oferentów, wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zgodnego z prawem celu skutecznych kontroli.

61.

Austria podnosi, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnych, a dokładniej rzecz biorąc zgodnie z § 6 ust. 3 Staatsdruckereigesetz 1996, jej organy mają uprawnienia kontrolne władzy publicznej tylko w stosunku do Staatsdruckerei, nie zaś w stosunku do innych przedsiębiorstw. W szczególności w razie problemów nie można działać wobec zagranicznych przedsiębiorstw na zasadzie władzy publicznej, lecz jedynie na podstawie cywilnoprawnej.

62.

Ten zarzut jednak nie przekonuje. Prawdą jest, iż nie można kwestionować, że szczególne uprawnienia kontrolne z zakresu władzy publicznej mogą być konieczne w celu ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa krajowego, ponieważ są one bardziej skuteczne w działaniu niż prawa kontrolne uzgodnione w umowie cywilnoprawnej. Niemniej jednak ta okoliczność sama w sobie nie uzasadnia całkowitego pomijania istniejących wymogów prawa Unii w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych i a priori brania pod uwagę jako wykonawcę zawsze tylko jednego określonego przedsiębiorstwa.

63.

Przeciwnie, do danego państwa członkowskiego, tutaj Austrii, należy zapewnienie możliwie najbardziej ostrożnej równowagi między swoimi związanymi z bezpieczeństwem uprawnieniami kontrolnymi z jednej strony i swoimi zobowiązaniami unijnymi z drugiej strony. W tym kontekście możliwe byłyby mniej restrykcyjne środki w odniesieniu do prawa zamówień publicznych, które umożliwiłyby również innym przedsiębiorcom niż Staatsdruckerei ubieganie się o sporne zamówienie na usługi:

64.

Jako trzeci argument Austria podnosi, że dlatego udzielono spornego zamówienia konkretnie Staatsdruckerei, ponieważ między tym przedsiębiorstwem i odpowiedzialnym organem państwowym istnieje szczególny stosunek zaufania.

65.

Prawdą jest, że do ochrony podstawowych interesów w zakresie bezpieczeństwa państwa członkowskiego konieczne może być ograniczenie kręgu branych pod uwagę kandydatów dla celów udzielenia zamówienia publicznego, do tych przedsiębiorstw, które są uważane za szczególnie niezawodne i godne zaufania.

66.

Niemniej jednak byłaby ewidentnie sprzeczne z istotą europejskiego rynku wewnętrznego w ogólności i prawem zamówień publicznych w szczególności ( 30 ) sytuacja, w której państwo członkowskie niemal dowolnie uznaje wyłącznie jedno przedsiębiorstwo, zwłaszcza swojego poprzedniego państwowego i obecnie sprywatyzowanego „historycznego” usługodawcę w określonej dziedzinie, zgodnie z mottem „znany i sprawdzony” za szczególnie niezawodne i godne zaufania, natomiast innym przedsiębiorstwom a priori odmawia niezawodności i wiarygodności lub w każdym razie poddaje je w wątpliwość.

67.

Dowodzi tego także porównanie z zamówieniami publicznymi w dziedzinie wojskowości i polityki bezpieczeństwa, które również dotyczą nadzwyczaj wrażliwych materii i mimo tego zwykle wymagają poddaniu procedurze przetargowej zgodnie z wymogami prawa Unii ( 31 ). W szczególności Trybunał już orzekł, że konieczność ustanowienia obowiązku dochowania poufności nie wyklucza w żaden sposób zastosowania postępowania przetargowego przy udzielaniu zamówienia ( 32 ). Unijne zasady udzielania zamówień publicznych pozostawiają instytucjom zamawiającym wystarczający zakres swobody dla niezbędnych środków bezpieczeństwa i dochowania tajemnicy we wrażliwej dziedzinie, czy to w postępowaniu aż do wyboru najbardziej odpowiedniego wykonawcy czy też później w stadium wykonywania zamówienia.

68.

I tak nic nie ogranicza instytucji zamawiających przy udzielaniu wrażliwych zamówień publicznych, takich jak sporne w niniejszej sprawie zamówienia na wytwarzanie dokumentów urzędowych, w stawianiu szczególnie wysokich wymagań co do kwalifikacji i niezawodności wykonawcy zamówienia, ustalaniu odpowiednio warunków przetargu oraz żądaniu od ubiegających się o zamówienie potrzebnych dowodów. Ponadto wykonawcy mogą zostać zobowiązani do spełnienia warunków dotyczących wykonania zamówień na drukowanie, które mogą obejmować również środki w zakresie ochrony danych, dochowania tajemnicy i bezpieczeństwa, w tym kontrolę bezpieczeństwa wszystkich pracowników uczestniczących przy wykonaniu zamówienia. To wszystko nie powoduje jednakże tego, że wytwarzanie dokumentów urzędowych staje się zamówieniem intuitu personae, które powinno być wykonane wyłącznie przez konkretną osobę.

69.

Na rozprawie Austria zwróciła jeszcze uwagę, że zagraniczne przedsiębiorstwa nie mogą całkowicie uchylić się od ingerencji władz swojego kraju pochodzenia i częściowo są nawet zobowiązane do współpracy z tamtejszymi tajnymi służbami, i to także wówczas, gdy wykonują zamówienia publiczne za pośrednictwem zagranicznego zakładu. Dlatego takie przedsiębiorstwa nie mogą być brane pod uwagę jako wykonawcy wrażliwych zamówień na druk, takich te sporne w niniejszej sprawie.

70.

Jak już stwierdziłam w innym miejscu ( 33 ), określone odstępstwa od przewidzianej w prawie Unii procedury udzielania zamówień publicznych mogą być w rzeczywistości uzasadnione tym, że państwo członkowskie nie chce po prostu przekazać informacji dotyczących bezpieczeństwa przedsiębiorstwu zagranicznemu albo kontrolowanemu przez podmiot zagraniczny, w szczególności jeśli chodzi o przedsiębiorstwo albo osoby z państw trzecich. Państwo członkowskie może ponadto w uprawniony sposób dążyć do tego, aby nie popaść w zależność od państw trzecich albo przedsiębiorstw z państw trzecich w odniesieniu do swojego zaopatrzenia w produkty wrażliwe.

71.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe są odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia zamierzonego celu jedynie wtedy, gdy rzeczywiście odzwierciedlają zamiar osiągnięcia tego celu w sposób spójny i systematyczny ( 34 ). W niniejszym wypadku Austria, o ile wiadomo, nie podjęła żadnych środków, które skutecznie mogłyby uniemożliwić, aby Staatsdruckerei dostała się pod kontrolę zagranicznych wspólników lub stała się spółką zależną zagranicznej osoby prawnej. Państwo austriackie nie wynegocjowało sobie w Staatsdruckerei motywowanych względami polityki bezpieczeństwa uprawnień do współdecydowania w formie szczególnej akcji („złota akcja”) ( 35 ), ani nie poddało zbywania udziałów w Staatsdruckerei żadnym ograniczeniom ze względów polityki bezpieczeństwa.

72.

W tych okolicznościach nie istnieje dotyczące polityki bezpieczeństwa uzasadnienie dla kategorycznej odmowy Austrii brania pod uwagę jako wykonawców, oprócz swojego „historycznego” usługodawcy również innych przedsiębiorstw, czy to innych przedsiębiorstw z Austrii, czy to z pozostałych państw stron porozumienia EOG.

73.

Podsumowując, skargę Komisji należy zatem oddalić w zakresie dotyczącym udzielenia zamówienia na drukowanie legitymacji pirotechnika. W odniesieniu do wszystkich pozostałych części przedmiotu sporu należy jej skargę uwzględnić w pełnym zakresie i stwierdzić, że Austria dopuściła się zarzucanego przez Komisję uchybienia zobowiązaniom traktatowym.

74.

Zasadniczo zgodnie z art. 138 § 3 zdanie pierwsze regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, tak jak w niniejszym wypadku, każda z nich pokrywa własne koszty. Na mocy zdania drugiego tego przepisu, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może jednakże orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.

75.

Zgodnie z zaproponowanym przeze mnie rozwiązaniem Komisja wygrywa sprawę w znacznym stopniu, natomiast argumenty Austrii są skuteczne jedynie w odniesieniu do małej części przedmiotu sporu – chodzi tylko o legitymacje pirotechnika. Wobec tego wydaje mi się w niniejszej sprawie właściwe obciążenie Austrii, oprócz jej własnymi kosztami, również jedną czwartą kosztów Komisji, zaś Komisja powinna pokryć jedną czwartą swoich własnych kosztów.

76.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: