1.

W swej skardze Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) ( 2 ).

2.

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE ( 3 ) została wydana na podstawie art. 175 ust. 1 WE, aby przyczyniać się do skuteczniejszego spełniania zobowiązań międzynarodowych Unii Europejskiej oraz jej państw członkowskich w zakresie zmniejszania antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych. Została ona w istotny sposób zmieniona dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. ( 4 ).

3.

System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwany dalej „EU ETS”) funkcjonuje od dnia 1 stycznia 2005 r. i obejmuje 45% emisji gazów cieplarnianych Unii. Dyrektywa 2003/87 początkowo rozróżniała trzy okresy handlu uprawnieniami: 2005–2007, 2008–2012 i 2013–2020. Podczas gdy dyrektywa 2003/87 mówi o tym, że Unia zobowiązuje się do zmniejszenia o 8% emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2008 r. do 2012 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. ( 5 ), dyrektywa 2009/29 stanowi wyraz zobowiązania Rady Europejskiej do zmniejszenia do 2020 r. łącznych emisji gazów cieplarnianych w Unii „o co najmniej 20% poniżej poziomów z 1990 r. oraz [lub] o 30%, pod warunkiem że inne kraje rozwinięte zobowiążą się do porównywalnej redukcji emisji” ( 6 ).

4.

Pomimo wydania pewnej liczby decyzji mających uzupełnić lub zmienić zasady funkcjonowania systemu EU ETS ( 7 ) stan rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla pozostawał niepokojący z powodu znacznej nadwyżki uprawnień dostępnych na tym rynku, która spowodowała wyraźną nierównowagę między podażą a popytem. Taka sytuacja, opisana jako trwała – w przypadku bezczynności prawodawcy Unii – w sprawozdaniu Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego na temat stanu rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (zwanym dalej „sprawozdaniem Komisji z 2012 r.”) ( 8 ), skłoniła prawodawcę Unii do działania, co czyniąc wydał zaskarżoną decyzję.

5.

Zaskarżona decyzja została przyjęta w dniu 6 października 2015 r. na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE. Jej art. 1 jest poświęcony rezerwie stabilności rynkowej (zwanej dalej „MSR”), którą decyzja ustanawia. Ma on następujące brzmienie:

„1.   W roku 2018 ustanawia się [zostanie ustanowiona] [MSR], a umieszczanie uprawnień w rezerwie będzie funkcjonować od dnia 1 stycznia 2019 r.

2.   900 mln uprawnień odjętych od wolumenów sprzedawanych na aukcji w latach 2014–2016, co przewiduje rozporządzenie (UE) nr 176/2014 zgodnie z art. 10 ust. 4 dyrektywy [2003/87], nie dodaje się do wolumenów przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w latach 2019 i 2020, lecz umieszcza się w rezerwie.

3.   Uprawnienia nieprzydzielone instalacjom zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy [2003/87] oraz uprawnienia nieprzydzielone instalacjom w wyniku zastosowania art. 10a ust. 19 i 20 tej dyrektywy umieszcza się w rezerwie w roku 2020. Komisja przeprowadza przegląd dyrektywy [2003/87] w odniesieniu do tych nieprzydzielonych uprawnień i w stosownym przypadku przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie odpowiedni wniosek.

[…]

5.   Co roku liczbę uprawnień równą 12% łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu […] odejmuje się od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy [2003/87] i umieszcza w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, chyba że liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 mln […].

[…]

6.   Jeżeli w danym roku łączna liczba uprawnień znajdujących się w obiegu wynosi mniej niż 400 mln, uwalnia się z rezerwy 100 mln uprawnień i dodaje się je do wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy [2003/87]. Jeżeli w rezerwie znajduje się mniej niż 100 mln uprawnień, z rezerwy na mocy niniejszego ustępu uwalnia się wszystkie uprawnienia.

[…]”.

6.

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania.

7.

Parlament i Rada wnoszą o oddalenie skargi i obciążenie Rzeczpospolitej Polskiej kosztami postępowania.

8.

W dniu 1 czerwca 2016 r. Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec ( 9 ), Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska oraz Komisja Europejska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady. W tym samym dniu Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

9.

Rzeczpospolita Polska, Parlament, Rada oraz Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Komisja przedstawiły swoje wystąpienia w trakcie rozprawy przed Trybunałem, która odbyła się w dniu 11 lipca 2017 r.

10.

Rzeczpospolita Polska podnosi pięć zarzutów na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzut pierwszy oparty jest na naruszeniu art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE poprzez przyjęcie zaskarżonej decyzji zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, pomimo że decyzja ta wpływa znacząco na dokonywany przez państwo członkowskie wybór między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Zarzut drugi oparty jest na naruszeniu zasady lojalnej współpracy oraz naruszeniu kompetencji Rady określonych w art. 15 TUE poprzez przyjęcie środków sprzecznych z konkluzjami Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 października 2014 r. Zarzut trzeci oparty jest na naruszeniu zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań poprzez przyjęcie środków, które ingerują w system handlu uprawnieniami do emisji w trakcie okresu rozliczeniowego. Zarzut czwarty oparty jest na naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez przyjęcie środków, które doprowadzą do realizacji celów redukcji emisji bardziej zaawansowanych niż wynika to z międzynarodowych zobowiązań Unii Europejskiej i niż wymaga tego dyrektywa 2003/87. Zarzut piąty oparty jest na naruszeniu obowiązku dokonania należytej analizy wpływu zaskarżonej decyzji na poszczególne państwa członkowskie oraz naruszeniu obowiązku przedstawienia wystarczającej oceny skutków jej wprowadzenia dla rynku handlu uprawnieniami do emisji.

11.

W istocie Rzeczpospolita Polska przypomina brzmienie art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE, aby na jego podstawie wnioskować, że zaskarżona decyzja powinna była zostać przyjęta na tej podstawie i, co za tym idzie, należało zastosować specjalną procedurę ustawodawczą. Postanowienie to przewiduje bowiem, że akty prawne, które mają fundamentalne znaczenie dla państw członkowskich, są przyjmowane przez Radę jednomyślnie, przyznając w ten sposób rzeczonym państwom prawo weta, którego Rzeczpospolita Polska w tym przypadku została pozbawiona. Skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja wpływa znacząco na jej wybór między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię. Przypomina ona, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału odnoszącym się do wyboru podstawy prawnej i zgodnie z treścią art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE, w celu ustalenia, czy podstawa prawna decyzji jest prawidłowa, należy zbadać skutek zaskarżonej decyzji. Skarżąca podnosi, że aby można było wykazać znaczący wpływ – zważywszy, że traktat nie precyzuje tego pojęcia – należy uwzględnić ogólne warunki energetyczne istniejące w danym państwie członkowskim. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że jest w wysokim stopniu uzależniona od paliw kopalnych, że 83% jej energii elektrycznej pochodzi z węgla i lignitu i że dysponuje znacznymi rezerwami węgla, co zapewnia jej perspektywę produkcji po niskich kosztach i, co za tym idzie, konkurencyjność gospodarczą oraz dostępność energii dla jej obywateli. Wychodząc z założenia, że cena uprawnień wpływa bezpośrednio na wybór technologii produkcji w odniesieniu do inwestycji dokonywanych w przyszłości, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że ceny uprawnień mają wpływ na zmiany krajowej struktury wytwarzania energii elektrycznej. Rzeczpospolita Polska przewiduje, że w perspektywie roku 2035 zostanie zbudowanych więcej elektrowni gazowych, podczas gdy w braku rezerwy stabilności rynkowej inwestycje służyłyby budowie elektrowni węglowych o wysokiej wydajności. Utworzenie tej rezerwy znacząco determinuje zatem poziom zapotrzebowania na paliwa i pociąga za sobą wzrost zastosowania gazu ziemnego, który trzeba importować, co wpływa na bezpieczeństwo energetyczne skarżącej. Komisja sama przyznała, że podwyższenie ceny uprawnień ma na celu skłonienie do zmiany paliwa i zniechęcenie do inwestowania w instalacje zasilane węgłem kamiennym ( 10 ).

12.

Pozwani, do których przyłączyli się interwenienci, zajmują co do istoty stanowisko następujące: Utrwalone orzecznictwo Trybunału koncentruje się, jeżeli chodzi o określenie podstawy prawnej, na celu i treści danego aktu, a w przypadku gdy ten akt realizuje podwójny cel – na tym, że podstawa prawna powinna odzwierciedlać jedynie jego główny element. Trybunał nigdy nie ustanowił obowiązku wzięcia pod uwagę skutków aktu, co zresztą, zdaniem Królestwa Hiszpanii, stwarzałoby trudności, ponieważ podstawa prawna mogłaby być przedmiotem należytej analizy dopiero po wejściu aktu w życie. Pozwane i interwenienci powołują się na opinię rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja/Łotwa ( 11 ). Podnoszą również, że art. 192 ust. 2 TFUE został pomyślany jako przepis ustanawiający wyjątek oraz że powinien być wobec tego interpretowany w sposób zawężający. Zbyt częste posługiwanie się specjalną procedurą ustawodawczą skutkowałoby utrudnieniem realizacji celów Unii w dziedzinie środowiska naturalnego. Ponadto pozwani wywodzą z treści zaskarżonej decyzji, że należy ją rozpatrywać, dla potrzeb ustalenia zamierzonych przez nią celów, łącznie z dyrektywą 2003/87, ponieważ MSR miała poprawić równowagę strukturalną systemu EU ETS. System EU ETS jest sam w sobie neutralny z punktu widzenia technologicznego, a brak bezpośredniego wpływu na miks energetyczny państw członkowskich znalazł zresztą odzwierciedlenie w podstawach prawnych dyrektyw 2003/87 i 2009/29, nigdy zresztą nie kwestionowanych. Podobnie wprowadzenie MSR pozwoliło zachować neutralność systemu EU ETS i nie miało żadnego znaczącego wpływu na wybór państw członkowskich. Długoterminowy skutek MSR to jedynie zmniejszenie zmienności ceny uprawnień, a nie zmierzanie do stałego wzrostu tych cen. W ocenie skutków Komisja powołuje się zresztą na ów cel stabilizacji cen w długiej perspektywie. Rzeczony skutek stabilizujący jest też zapewniony dzięki konstrukcji dwukierunkowej, polegającej na tym, że MSR może działać zarówno przeciwko gwałtownemu spadkowi wolumenu dostępnych uprawnień, jak i przeciwko nieracjonalnemu zwiększeniu ich dostępności. W każdym wypadku wzrost cen zawsze pozostawia wybór państwom członkowskim i przedsiębiorcom. Gdyby MSR miała wpływ na miks energetyczny państw członkowskich, byłby on jedynie drugorzędny. MSR nie ma wpływu na dokonywany przez państwo członkowskie wybór między różnymi źródłami ani na zmianę źródła zaopatrzenia. Zresztą MSR nie wyznacza państwom członkowskim indywidualnych celów redukcyjnych. Zdaniem pozwanych i interwenientów skutki MSR przywołane przez Rzeczpospolitą Polską są jedynie spekulacjami lub przypuszczeniami, zważywszy w szczególności, że sporządzanie prognoz w tej dziedzinie jest bardzo trudne. Rzeczpospolita Polska przedstawia nieco stronniczy opis skutków MSR, ponieważ, po pierwsze, przedstawia je wyłącznie w kontekście wzrostu cen, podczas gdy jest to mechanizm mogący prowadzić również do obniżenia cen uprawnień, oraz po drugie, nie bierze pod uwagę faktu, że zakres stosowania systemu EU ETS jest szerszy niż tylko dziedzina energetyki i że w każdym wypadku koszty produkcji są determinowane przez wiele czynników, a nie wyłącznie przez cenę uprawnień.

13.

Rzeczpospolita Polska podnosi, że chociaż nie kwestionuje podstawy prawnej dyrektywy 2003/87, nie oznacza to jednak, że art. 192 ust. 1 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta powinna być przedmiotem oceny autonomicznej i niezależnej od dyrektywy w celu określenia jej prawidłowej podstawy prawnej, a wcześniejsza praktyka legislacyjna nie ma znaczenia w ramach kontroli podstawy prawnej aktu. Skarżąca zauważa, że podstawa prawna dyrektywy 2009/29 w żadnym wypadku nie została zbadana przez Trybunał. Nie podważając orzecznictwa przywołanego przez pozwane i interwenientów, skarżąca twierdzi, że Trybunał zbadał już skutki aktu podczas badania jego podstawy prawnej ( 12 ), właśnie dlatego, że określenie skutków stanowi okoliczność obiektywną, która może być wzięta pod uwagę. Skarżąca powtarza ponadto swoją argumentację odnoszącą się do oceny skutków, która, jej zdaniem, zdecydowanie potwierdza wpływ MSR na miks energetyczny. Wiele innych analiz i publikacji naukowych również stwierdza, że ceny uprawnień wzrosną z powodu wprowadzenia MSR. Ponieważ istnieją rozbieżności co do wykładni oceny skutków, Rzeczpospolita Polska powołuje się na „Analizę wpływu mechanizmu rezerwy stabilności rynkowej na kształtowanie się miksu energetycznego Polski”, sporządzoną przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (zwaną dalej „analizą KOBiZE”) ( 13 ), która świadczy o tym, że wprowadzenie w życie zaskarżonej decyzji miało znaczący wpływ na miks energetyczny Polski. Skarżąca przypomina, że udział emisji ze spalania w emisjach całkowitych kraju wyniósł 83,8% w 2014 r. i wywodzi z tego, że nawet jeśli zakres stosowania systemu EU ETS jest szerszy, to MSR wpływa na ów sektor w istotnym stopniu.

14.

Rzeczpospolita Polska odpowiada interwenientom, że rozróżnienie między art. 192 ust. 2 TFUE i art. 194 TFUE jest znaczące, ponieważ pierwsze z tych postanowień należy do zakresu polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego, a drugie do zakresu jej polityki energetycznej. Skarżąca przypomina, że Komisja sama przyznała w ocenie skutków, że celem MSR jest reorientacja państw członkowskich w stronę odnawialnych źródeł energii. Podnosi ona także, że sektor energii elektrycznej jest wykluczony przez dyrektywę 2003/87 z systemu przydziału bezpłatnych uprawnień. Ponieważ istnieje obowiązek zakupu, wpływ wzrostu cen uprawnień ma większe znaczenie dla tego sektora, którego uczestnicy są skłaniani do poszukiwała innych źródeł, w efekcie czego zmienia się miks energetyczny. Rzeczpospolita Polska odrzuca również argument dotyczący neutralności MSR z punktu widzenia struktury tego miksu. Wreszcie skarżąca, nie zgadzając się z analizą KOBiZE, odpowiada na podniesione kontrargumenty, wskazując, że skutki zostały przeanalizowane aż do roku 2030, że wykorzystane narzędzie modelowania opiera się krytyce i że ograniczenie badania do Polski jest obiektywnie uzasadnione.

15.

Pozwani odnotowują w duplice brak zakwestionowania przez skarżącą klasycznego orzecznictwa dotyczącego określania podstawy prawnej i podnoszą, że gdyby mogły być badane skutki aktu, to jedynie w ramach analizy celu i treści rzeczonego aktu, ale nie w ramach analizy odrębnej lub autonomicznej. W odniesieniu do MSR – rezerwa ta nie powoduje zmiany pierwotnego poziomu dążeń systemu EU ETS, lecz stanowi jedynie akt poboczny, wpisujący się w pełni w EU ETS. Pozwani kwestionują również znaczenie i wyniki analizy KOBiZE, ponieważ została ona przeprowadzona po wydaniu zaskarżonej decyzji, ponieważ dotyczyła jedynie częściowej analizy krótkoterminowych skutków wywołanych rzekomo przez MSR, i to wyłącznie w Polsce, i wreszcie ponieważ oparto się w niej na błędnej przesłance i zastosowano błędną metodologię. Dodatkowo pozwane wyrażają wątpliwość co do „znaczącego” charakteru wpływu na ogólną strukturę zaopatrzenia skarżącej w energię, który jest przecież wymagany w art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE.

16.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału – które nie jest sporne między stronami – w ramach systemu kompetencji Unii „wybór podstawy prawnej aktu […] powinien opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej i do których należą w szczególności cel oraz treść tego aktu […]. Jeżeli analiza aktu prawnego wykaże, że ma on dwa cele lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi ma jedynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny powinien zostać oparty na jednej podstawie prawnej, a mianowicie na tej, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego” ( 14 ).

17.

Chociaż Trybunał wskazuje cel i treść aktu jako elementy, na których „w szczególności” powinna opierać się ocena podstawy prawnej – które to wyrażenie zdaje się dopuszczać inne kryteria – należy stwierdzić, że zawsze stosuje on te dwa kryteria. Ponadto skutki aktu niekoniecznie lub nie w pełni są tożsame z oceną celu, który akt zamierza osiągnąć. Wreszcie, jak słusznie przypomniało w szczególności Królestwo Hiszpanii, uwzględnienie w teście, który sąd Unii ma przeprowadzić w celu oceny właściwego charakteru podstawy prawnej aktu, oceny jego oczekiwanych skutków sprowadzałaby się do wezwania prawodawcy Unii do oddania się wróżbiarstwu. To właśnie z tego powodu na potrzeby niniejszej analizy pozostanę przy badaniu celu i treści zaskarżonej decyzji w celu ustalenia, czy prawodawca Unii mógł słusznie oprzeć swoje działanie na art. 192 ust. 1 TFUE ( 15 ).

18.

Na wstępie muszę podkreślić, że jestem zdania – zgadzam się tu z Rzeczpospolitą Polską – że analiza podstawy prawnej zaskarżonej decyzji powinna być przeprowadzona, pomimo istnienia oczywistego powiązania, w sposób autonomiczny w stosunku do analizy podstawy prawnej dyrektywy 2003/87 lub dyrektywy 2009/29, która ją zmieniła, wobec czego w niniejszym sporze nie można wyciągnąć żadnego wniosku z ewentualnego braku zakwestionowania przez skarżącą obu wyżej wymienionych dyrektyw.

19.

Cel zaskarżonej decyzji jest oczywiście ściśle związany z celem realizowanym przez dyrektywę 2003/87, co do której Trybunał orzekł już, że „[o] ile ostatecznym celem [EU ETS] jest zmniejszenie poziomu [emisji gazów cieplarnianych], system ten nie powoduje sam w sobie ich zmniejszenia, ale zachęca do poszukiwania i sprzyja poszukiwaniu najniższych kosztów zmniejszenia wspomnianych emisji do konkretnego poziomu […]. Korzyść dla środowiska zależy od dyscypliny, z jaką zostaje ustalana całkowita ilość rozdzielonych uprawnień, które stanowią całościowy limit emisji dopuszczonych w ramach wspomnianego systemu. Wynika stąd również, że gospodarcza logika [EU ETS] polega na działaniu w ten sposób, by ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, konieczne dla uzyskania określonego z góry skutku środowiskowego, nastąpiły możliwie najniższym kosztem. W szczególności pozwalając na sprzedaż przyznanych uprawnień, system ten zachęca wszystkich jego uczestników do emisji niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia. Tym samym prawidłowe funkcjonowanie [EU ETS] zakłada istnienie podaży i popytu uprawnień ze strony uczestników systemu, co oznacza jednocześnie, że możliwość zmniejszenia emisji pochodzących z rodzajów działalności, które obejmuje wspomniany system, może w istotny sposób ulegać zmianom. Ponadto […] im szerszy będzie zakres systemu, tym większa będzie fluktuacja poniesionych przez indywidualne przedsiębiorstwa kosztów dostosowania i tym większa możliwość całkowitego obniżenia kosztów” ( 16 ).

20.

Z orzecznictwa wynika również, że „choć głównym celem [dyrektywy 2003/87] jest zmniejszenie w znaczącym stopniu emisji gazów cieplarnianych”, to jednak cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu podcelów, takich jak „utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji” ( 17 ).

21.

Zaskarżona decyzja przypomina w preambule cel dyrektywy 2003/87, którym jest „wspieranie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób” ( 18 ).

22.

Zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 października 2014 r. w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 ( 19 ) oraz po to, aby osiągnąć cel unijny zakładający ograniczenie wewnętrznych emisji gazów cieplarnianych do roku 2030 o co najmniej 40% w porównaniu z poziomem z roku 1990, Rada Europejska wezwała do tego, aby uczynić system EU ETS bardziej skutecznym poprzez jego reformę, tj. uzupełnienie go o „instrument służący stabilizacji rynku” ( 20 ). W sprawozdaniu Komisji z 2012 r. przedstawiono wcześniej niezbyt entuzjastyczny bilans funkcjonowania systemu EU ETS, gdyż charakteryzowała go nadwyżka 955 mln uprawnień ( 21 ). Wzrostowi podaży uprawnień towarzyszył ponadto niski popyt, co w efekcie dało spadek ceny uprawnień. W wyniku wprowadzenia etapu trzeciego EU ETS w sprawozdaniu z 2012 r. oceniono nadwyżkę jako potencjalnie znacznie przekraczającą 1,5 mld uprawnień. Od 2014 r. prognozowana była „nadwyżka strukturalna” ( 22 ) w wysokości 2 mld uprawnień na etapie trzecim. Tymczasem zbyt duża dostępność uprawnień i ich niskie koszty zagrażały wyraźnie efektowi zachęty, który wytworzyć miało wprowadzenie działającego systemu EU ETS. Zatem zaskarżona decyzja została przyjęta właśnie jako reakcja na ową „nierównowagę strukturalną” zidentyfikowaną w 2012 r. ( 23 ). Zasadniczym celem – jeśli nie jedynym – realizowanym w drodze tej decyzji jest, jak przypomniano w jej motywie 8, „przeciwdziałanie strukturalnej nierównowadze między podażą a popytem”.

23.

W odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji – ogranicza się ona do zobrazowania tego, że MSR działa jako instrument podziału uprawnień począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. ( 24 ), czego dowodzi w szczególności fakt, że 900 mln uprawnień odjętych od wolumenów sprzedawanych na aukcji w latach 2014–2016 nie dodaje się do wolumenów przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w latach 2019 i 2020, lecz umieszcza się w rezerwie ( 25 ). Cel początkowego obniżenia endemicznej nadwyżki charakteryzującej system EU ETS jest również realizowany poprzez coroczne umieszczanie w rezerwie 12% łącznej liczby będących w obiegu uprawnień, przy czym owe 12% odlicza się w ten sposób od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji ( 26 ). W pierwszym roku funkcjonowania MSR 8% łącznej liczby uprawnień w obiegu umieszcza się w rezerwie w okresie od 1 stycznia do 1 września danego roku ( 27 ). Skutek stabilizujący MSR jest zapewniony przez fakt, że oprócz możliwości umieszczania uprawnień w rezerwie zaskarżona decyzja przewiduje również, że rezerwa może zostać wykorzystana w przypadku deficytu uprawnień na rynku. I tak art. 1 ust. 6 zaskarżonej decyzji stanowi, że poniżej pewnego progu –400 mln – uprawnienia przekazane do rezerwy mogą być ponownie wprowadzone na rynek. Wreszcie art. 3 zaskarżonej decyzji nakłada na Komisję obowiązek monitorowania wprowadzenia w życie MSR oraz jej możliwego wpływu na konkurencyjność oraz dokonywania regularnych przeglądów funkcjonowania rezerwy.

24.

Jak wynika zarówno z celu, jak i treści zaskarżonej decyzji, ta ostatnia została opracowana jako narzędzie do eliminowania różnych zagrożeń, które uniemożliwiałyby systemowi EU ETS „zapewnienie niezbędnych zachęt do inwestycji w ograniczanie emisji CO2 w sposób opłacalny oraz stymulowanie innowacyjności w dziedzinie technologii niskoemisyjnych, sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu i tworzeniu miejsc pracy” ( 28 ). MSR powinna stabilizować rynek; przewidziano też mechanizmy do walki jednocześnie z nadwyżkami i niedoborami uprawnień. W żadnym momencie zaskarżona decyzja nie odnosi się bezpośrednio do jakiegokolwiek ustalenia ceny uprawnień. Ponieważ MSR została stworzona ni mniej, ni więcej jako uzupełnienie lub korekta EU ETS, bez zmiany jego pierwotnego dążenia, prawodawca Unii słusznie zatem oparł swój akt na art. 192 ust. 1 TFUE. Innymi słowy – zaskarżona decyzja jedynie podąża szlakiem wyznaczonym pierwotnie przez dyrektywę 2003/87 zmierzającą do wspierania redukcji emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób, a co za tym idzie, mającą na celu zachowanie, ochronę i poprawę jakości środowiska ( 29 ).

25.

Artykuł 192 ust. 2 lit. c) TFUE przewiduje natomiast, że specjalną procedurę ustawodawczą należy zastosować, gdy przyjmowane są „środki wpływające znacząco na wybór [p]aństwa [c]złonkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”. Tymczasem, jak właśnie wykazałem, nic w treści zaskarżonej decyzji ani w celu, któremu służy, nie pozwala na stwierdzenie, iż wydając zaskarżoną decyzję, prawodawca Unii zmierzał do tego, aby spowodować istotną zmianę w ogólnej strukturze zaopatrzenia w energię skarżącej lub wywrzeć znaczący wpływ na dokonywany przez nią wybór między różnymi rodzajami energii. Jako postanowienie ustanawiające odstępstwo art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE powinien podlegać wykładni zawężającej, i to tym bardziej, że współczesna efektywna polityka ochrony środowiska nie może pominąć kwestii energetycznych. Zgadzam się przy tym z wyrażanymi przez pozwanych i interwenientów obawami o to, że proponowana przez skarżącą wykładnia art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE oraz wnioski, które wyciąga ona stąd w odniesieniu do badania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, spowodowałoby właśnie, poprzez przyznanie prawa weta państwom członkowskim, w sytuacji gdy Unia ma przyjąć środki zachęcające je tylko do racjonalizacji ich działalności emitującej CO2, zablokowanie wszelkich przedsięwzięć prawodawczych. Co więcej, taka wykładnia skazałaby system EU ETS na porażkę, ponieważ uniemożliwiłaby prawodawcy Unii korygowanie nieprawidłowości systemowych. Ponadto, mimo że przypominam, iż wprowadzenie MSR nie ma za zadanie ustalenia ceny uprawnień, lecz jedynie zapewnienie efektywności systemu EU ETS, to w każdym wypadku dokonywany przez przedsiębiorcę wybór takiego czy innego źródła energii lub technologii produkcji nie zależy tylko od ceny, która sama w sobie nie określa też kosztów produkcji, gdyż są one determinowane przez wiele czynników. Wybór technologii wciąż pozostaje, nawet po wprowadzeniu MSR, w rękach przedsiębiorców i nie jest dyktowany przez Unię. Wreszcie nie wdam się również w debatę dotyczącą wniosków wyciągniętych z analizy KOBiZE ze względu na to, że została ona przeprowadzona dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji.

26.

Ze wszystkich przedstawionych wyżej względów zarzut pierwszy powinien zostać oddalony jako bezzasadny.

27.

Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że w konkluzjach Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 października 2014 r. ( 30 ) ustalono datę wejścia w życie MSR na rok 2021. Przesuwając ten termin na rok 2019, Parlament Europejski i Rada naruszyły kompetencje Rady Europejskiej określone w art. 15 TUE oraz zasadę lojalnej współpracy.

28.

Co się tyczy podnoszonego naruszenia kompetencji Rady Europejskiej, skarżąca przypomina zasadę kompetencji powierzonych, stanowiącą podstawę funkcjonowania instytucji Unii, oraz treść art. 15 TUE, aby na ich podstawie wnioskować, że Rada Europejska w wyżej wskazanych konkluzjach wyraźnie wskazała wolę polityczną ustalenia rozpoczęcia funkcjonowania MSR na rok 2021. Decyzja o wprowadzeniu w życie MSR w roku 2019 nakłada na przedsiębiorstwa w sektorach o wysokim zużyciu węgla nieuzasadnione obciążenia, natomiast Rada Europejska, ustalając rok 2021 jako datę wejścia w życie MSR, miała właśnie zamiar chronić uczestników rynku. Brak poszanowania tej woli stanowił naruszenie kompetencji Rady Europejskiej do określania kierunków politycznych w zakresie wdrażania nowego prawodawstwa Unii w dziedzinie ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Zmiana daty wejścia w życie MSR narusza również zasadę lojalnej współpracy, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera istotny element pozostający w sprzeczności z konkluzjami Rady Europejskiej. Parlament i Rada nie działały w dobrej wierze, gdy wziąć pod uwagę wyraźne stanowisko wyrażone przez niektóre państwa członkowskie sygnalizujące istnienie sprzeczności między zaskarżoną decyzją z wszystkimi zawartymi wcześniej porozumieniami ( 31 ).

29.

Pozwani i interwenienci w istocie kwestionują sposób rozumienia przez skarżącą konkluzji Rady Europejskiej. Ich zdaniem ta ostatnia nie mogła w żadnym wypadku zająć stanowiska na temat daty wejścia w życie MSR, ponieważ odniesienie do terminu 2021 r. dotyczyło innego tematu. Nie ma więc sprzeczności pomiędzy konkluzjami i zaskarżoną decyzją. Nawet jeśli można uznać, że Rada Europejska odniosła się w swoich konkluzjach do wniosku Komisji, który w czasie przyjmowania rzeczonych konkluzji dotyczył roku 2021 jako daty wejścia w życie MSR, pozwani i interwenienci podnoszą jednogłośnie, że oznaczałoby to przekroczenie uprawnień Rady Europejskiej i przyznanie jej w ten sposób możliwości zdeterminowania treści aktu ustawodawczego, a w efekcie pozbawienie zarówno Parlamentu, jak i Rady ich prerogatyw w ramach procesu debaty prawodawczej. Zważywszy na charakter prawny konkluzji Rady Europejskiej, zarzut oparty na braku zgodności aktu prawodawczego z rzeczonymi konkluzjami nie może zostać uwzględniony.

30.

Punkt 2.3 konkluzji Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 października 2014 r. zawiera następujące stwierdzenie: „sprawnie funkcjonujący, zreformowany [EU ETS] z instrumentem służącym stabilizacji rynku zgodnie z wnioskiem Komisji będzie głównym […] instrumentem [Unii] wykorzystywanym do osiągnięcia tego celu; roczny wskaźnik dotyczący zmniejszenia pułapu maksymalnych dozwolonych emisji zostanie podniesiony z 1,74% do 2,2% począwszy od 2021 r.”.

31.

Z treści pkt 2.3 wynika, że wyraźne odniesienie do roku 2021, które zawiera, nie odnosi się do dnia wejścia w życie instrumentu służącego stabilizacji rynku, lecz do daty, w której zostanie zmieniony roczny wskaźnik zmniejszenia pułapu. W związku z tym Rada Europejska nie ustaliła daty wejścia w życie MSR.

32.

Jednakże skarżąca opiera się na fakcie, że Rada Europejska wskazała, iż EU ETS powinien obejmować instrument służący stabilizacji rynku „zgodnie z wnioskiem Komisji” ( 32 ). Tymczasem w chwili, gdy Rada Europejska tak się wyraziła, rzeczony wniosek stanowił, że MSR wejdzie w życie w 2021 r. ( 33 ).

33.

W tym względzie ograniczę się do przypomnienia, że art. 15 ust. 1 TUE określa zadania Rady Europejskiej w ten sposób, że nadaje ona „Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej” ( 34 ). Wydaje się zatem, że interpretowanie odniesienia do wniosku Komisji jako nakazu ze strony Rady Europejskiej, aby wprowadzić MSR dopiero od 2021 r., prowadziłoby, po pierwsze, do zredukowania Parlamentu i Rady jedynie do izb rejestrujących konkluzje Rady Europejskiej, a po drugie, do przypisania tej ostatniej prawa do bezpośredniego ingerowania w sferę ustawodawczą. Nie można więc uznać, że Rada Europejska wyraziła poprzez to odniesienie wolę polityczną, która przekształciła się w wolę normatywną, aby utrwalić wniosek Komisji w kształcie, w jakim znajdował się on w październiku 2014 r., pozbawiając w ten sposób Parlament i Radę ich prerogatyw w procesie debaty prawodawczej. To samo dotyczy wspomnianej przez Rzeczpospolitą Polską deklaracji niektórych państw członkowskich, której nie można uznać ani za zajęcie stanowiska przez Radę Europejską w sprawie daty wejścia w życie MSR, ani za akt wiążący władzę prawodawczą.

34.

W ostatecznym rozrachunku to właśnie stanowisko skarżącej jest całkowicie sprzeczne z art. 15 ust. 1 TUE, jak również z zasadą kompetencji powierzonych ustanowioną w art. 13 ust. 2 TUE, i żaden podnoszony przeciwko Parlamentowi i Radzie zarzut oparty na naruszeniu obowiązku lojalnej współpracy nie może zostać zaakceptowany. W konsekwencji zarzut drugi nie może zostać uwzględniony i należy oddalić go jako bezzasadny.

35.

Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że wydanie zaskarżonej decyzji, która przewiduje wprowadzenie w życie MSR w trakcie okresu rozliczeniowego określonego w dyrektywie 2003/87, naruszyło przewidywalność systemu EU ETS. W konsekwencji uzasadnione oczekiwania przedsiębiorstw zostały naruszone poprzez drastyczne zmniejszenie liczby uprawnień, które miało miejsce w trakcie okresu rozliczeniowego. Po przypomnieniu klasycznego orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań skarżąca podnosi, że umieszczenie w MSR nadwyżki uprawnień w perspektywie roku 2019 ma wpływ na działalność przedsiębiorców, stanowi nieoczekiwaną zmianę warunków wykonywania wspomnianej działalności w trakcie okresu rozliczeniowego i tym samym jest sprzeczne z dwoma zasadami przypomnianymi powyżej. O ile skarżąca przyznaje, że zasady te nie mają charakteru absolutnego i mogą doznawać ograniczeń, o tyle uważa ona, że warunki umożliwiające ograniczenie tych zasad nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponadto uzasadnione oczekiwania przedsiębiorców opierają się na rozporządzeniu nr 176/2014. Podczas gdy wniosek Komisji dotyczący utworzenia MSR pochodzący ze stycznia 2014 r. przewiduje rozpoczęcie funkcjonowania MSR na 2021 r., rozporządzenie nr 176/2014, przyjęte miesiąc później stanowiło, że wolumen uprawnień, początkowo obniżony w latach 2014–2016, powinien zostać podwyższony w latach 2019–2020 ( 35 ). Tak więc rozważny i przezorny przedsiębiorca nie był w stanie przewidzieć przyjęcia decyzji, która uniemożliwi wprowadzenie do obrotu 900 mln uprawnień do emisji w okresie, w którym poprzez rozporządzenie nr 176/2014 właśnie zdecydowało o zwiększeniu wolumenu uprawnień. Wreszcie wejście w życie MSR od roku 2019 skutkowałoby wzrostem kosztów, a tym samym obciążeń finansowych. W takich okolicznościach Trybunał wykazuje się szczególną troską o przestrzeganie zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. W replice skarżąca podnosi, że ustalenie w dyrektywie 2003/87 okresów rozliczeniowych nie służyło jedynie względom administracyjnym, lecz przede wszystkim pozwalało przedsiębiorcom określić ich strategię właśnie w zależności od puli uprawnień dostępnych w danym okresie. Wreszcie Rzeczpospolita Polska dodaje, że zaskarżona decyzja nie wprowadziła zmian w art. 10 ust. 2 akapit piąty rozporządzenia nr 1031/2010, zmienionego rozporządzeniem nr 176/2014 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1031/2010”), w związku z czym prawo Unii przewiduje obecnie zarazem umieszczanie uprawnień w MSR od 2019 r. – zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji – oraz sprzedaż uprawnień na aukcji w latach 2019–2020 r. – zgodnie z postanowieniami rozporządzenia nr 1031/2010. Taka sprzeczność, oprócz tego, że ujawnia prawdziwy zamiar prawodawcy Unii, aby ustalić datę rozpoczęcia działania MSR na 2021 r., narusza zasadę pewności prawa.

36.

Pozwani i interwenienci podnoszą zasadniczo, że Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje w rzeczywistości jasności i przewidywalności norm zawartych w zaskarżonej decyzji, dlatego jej zarzut trzeci należy rozumieć jako dotyczący przede wszystkim podnoszonego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Przypominają oni zasadniczo, że Trybunał przyznał prawodawcy szeroki zakres uznania w technicznie złożonych dziedzinach. Ponadto odrzucają argument, że okresy rozliczeniowe określone w dyrektywie 2003/87 są okresami, podczas których prawodawca Unii nie może wprowadzać żadnych zmian, opierając się na przepisach wspomnianej dyrektywy, które pozwalają na dostosowanie zasad funkcjonowania systemu EU ETS, w stosownych przypadkach w trakcie okresu rozliczeniowego. Taki okres miał zresztą jedynie charakter czysto administracyjny. Ponadto sprawozdanie Komisji z 2012 r., podobnie jak środki przyjęte doraźnie w ramach prób utrzymania prawidłowego funkcjonowania systemu EU ETS, były tak samo podawanymi do wiadomości przedsiębiorców wskaźnikami dysfunkcji systemu EU ETS, w związku z czym ci sami przedsiębiorcy mogli logicznie przewidzieć, że system EU ETS zostanie zmieniony w celu zapewnienia jego skuteczności. Żadnych uzasadnionych oczekiwań nie można wywodzić z rozporządzenia nr 176/2014, które w każdym wypadku stanowi jedynie środek wykonawczy, sam w sobie nie wiążący władzy prawodawczej. Podobnie wniosek Komisji, który przewidywał, że MSR zacznie funkcjonować w 2021 r., również nie może służyć za podstawę uzasadnionych oczekiwań, po pierwsze, ponieważ towarzyszyła mu ocena skutków, które przewidywała kilka opcji, a po drugie, ponieważ chodzi tu jedynie o akt przygotowawczy, który nieuchronnie musiał się zmieniać z biegiem procesu prawodawczego. Pozwani i interwenienci podkreślają jeszcze dwukierunkowy charakter MSR, wskazując, że umieszczenie uprawnień w rezerwie nie oznacza unieważnienia tych uprawnień i że w rezultacie zaskarżona decyzja nie prowadzi do opisanych przez skarżącą radykalnych konsekwencji w kategoriach liczby dostępnych uprawnień. System EU ETS zresztą nigdy nie gwarantował przedsiębiorcom ceny uprawnień, ponieważ jest jedynie instrumentem ilościowym, opierającym się w części na zasadzie aukcji. Pozwane zaprzeczają wreszcie wnioskom wyciągniętym przez skarżącą z ewentualnego konfliktu między zaskarżoną decyzją a rozporządzeniem nr 1031/2010 z uwagi na to, że zaskarżona decyzja stanowi akt prawodawczy wydany po wspomnianym rozporządzeniu.

37.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zasada pewności prawa wymaga, by przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne, zwłaszcza wówczas, gdy mogą one pociągać za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw ( 36 ). Zasada ta nie wymaga jednak braku zmian prawodawczych ( 37 ).

38.

Z akt sprawy wynika, że Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje faktu, iż przepisy zawarte w zaskarżonej decyzji są jasne i precyzyjne. Co do ich przewidywalności, odnotowuję, w zgodzie ze wszystkimi pozwanymi i interwenientami, że wspomniana decyzja została przyjęta w dniu 6 października 2015 r. i przewiduje, że rezerwa zostanie utworzona w 2018 r., tak aby mogła działać, to znaczy przyjmować uprawnienia, począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. ( 38 ). W tych okolicznościach nie można stwierdzić naruszenia zasady pewności prawa.

39.

W przedmiocie uzasadnionych oczekiwań Trybunał orzekł, że zasada ta, będąca częścią porządku prawnego Unii i stanowiąca bezpośrednie uzupełnienie zasady pewności prawa, może być podnoszona przeciw przepisom Unii Europejskiej wyłącznie w zakresie, w jakim sama Unia Europejska uprzednio stworzyła sytuację, która mogła doprowadzić do uzasadnionego oczekiwania. Zasada ta obejmuje każdego przedsiębiorcę, w którym instytucja Unii wzbudziła uzasadnione nadzieje, natomiast nie może powoływać się na naruszenie tej zasady podmiot, któremu administracja nie udzieliła wyraźnych zapewnień. Ponadto w przypadku gdy przezorny i trzeźwo myślący przedsiębiorca mógłby przewidzieć podjęcie środka Unii, który prawdopodobnie wpłynąłby na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę, jeśli środek zostanie podjęty. Co więcej, o ile zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad Unii, o tyle przedsiębiorcy nie mogą w uzasadniony sposób pokładać swoich oczekiwań w utrzymaniu istniejącej sytuacji, która może zostać zmieniona w ramach zakresu uznania instytucji Unii ( 39 ). Innymi słowy, wspomniane podmioty nie mogą żądać całkowitego braku zmian ustawodawczych ( 40 ).

40.

Trybunał orzekł również, że „[EU ETS] wprowadzony dyrektywą 2003/87 jest systemem nowym i kompleksowym” ( 41 ). Przyjmując dyrektywę 2003/87, prawodawca Unii skorzystał z szerokiego zakresu uznania, który tradycyjnie posiada w sytuacji, w której podejmuje decyzje natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz w przypadku gdy jego zadaniem jest stworzenie kompleksowego systemu, kiedy to ma on prawo zastosować podejście stopniowe i postępować w miarę nabytego doświadczenia ( 42 ). Trybunał przypomniał, że w tym kontekście prawodawca jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownego badania przyjętych środków w rozsądnych odstępach czasu ( 43 ). W ten sposób wyraźnie utorował drogę, gdyby zaistniała taka potrzeba, do zmiany sposobu funkcjonowania systemu EU ETS, gdyż uprawnienia prawodawcze Unii można prawidłowo wykonywać jedynie wtedy, gdy dokonuje się regularnej oceny skuteczności kompleksowego i nowego systemu wprowadzonego dyrektywą 2003/87.

41.

Zatem zarzut oparty na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań powinien zostać zbadany w świetle powyższych wyjaśnień na temat orzecznictwa.

42.

Po pierwsze, skarżąca twierdzi w tym względzie, że zasady regulujące funkcjonowanie systemu EU ETS nie mogą być zmieniane w trakcie okresu rozliczeniowego i że zmiana wprowadzona wraz z wydaniem zaskarżonej decyzji spowodowała naruszenie uzasadnionych oczekiwań, które przedsiębiorcy mieli w odniesieniu do dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą 2009/29. Zakładając nawet, że skarżąca może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań na rzecz przedsiębiorców, na których zaskarżona decyzja ma wpływ, należy stwierdzić, że dyrektywa 2003/87 nie przewiduje żadnego ograniczenia w rodzaju tego, jakie przedstawiła skarżąca. Przeciwnie, w dziedzinie tak zmiennej i mało przewidywalnej prawodawca Unii był całkiem świadom, że istnieje konieczność badania zasad funkcjonowania tego nowego i kompleksowego systemu. Motyw 22 dyrektywy 2003/87 przewiduje wyraźnie, że dyrektywa „[p]owinna zostać poddana przeglądowi w świetle osiągnięć w tym kontekście oraz w celu uwzględnienia doświadczenia w jej wykonywaniu”. Artykuł 10 ust. 5 dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą 2009/29, powierza Komisji nadzór nad funkcjonowaniem unijnego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Artykuł 29 tej dyrektywy wyraźnie przewiduje możliwość złego funkcjonowania rynku, którą stwierdza Komisja w ramach sprawozdania przekazanego do Parlamentu i Rady, mogącego obejmować, w stosownych przypadkach, propozycje ulepszeń. Tak więc nie została udzielona żadna gwarancja – ani przy wydawaniu dyrektywy 2003/87, ani w związku z przyjęciem zmieniającej jej dyrektywy 2009/29 – że funkcjonowanie systemu EU ETS, tak jak został on opisany początkowo, zostanie wykute w marmurze lub że będzie on podlegał zmianom tylko na koniec danego okresu, o czym zresztą wydaje się świadczyć art. 9 dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą 2009/29, który przewiduje rozpoczęcie rocznego zmniejszenia liczby uprawnień w sposób liniowy względem wartości „z połowy okresu 2008–2012” ( 44 ).

43.

Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi argument, że uzasadnione oczekiwania przedsiębiorców działających na rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla opierały się na rozporządzeniu nr 176/2014, a także na wniosku Komisji ( 45 ), który przewidywał, że MSR rozpocznie działanie dopiero w 2021 r. Wniosek Komisji stanowi akt przygotowawczy, z definicji nieostateczny, który nie mógł zrodzić uzasadnionych nadziei i w którym nie mogą zostać przedstawione żadne dokładne zapewnienia w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 39 niniejszej opinii. W odniesieniu do rozporządzenia nr 176/2014, poza tym, że jest ono doskonałym przykładem zmiany systemu EU ETS, która miała miejsce w trakcie okresu ( 46 ) i pomimo iż rzeczywiście przewidywało ono, że wolumen uprawnień, które mają być sprzedane na aukcji, zostanie zwiększony o 300 mln EUR w roku 2019 i o 600 mln EUR w roku 2020, należy przypomnieć, że rozporządzenie to zostało wydane w ramach uprawnień wykonawczych, jakimi dysponuje Komisja w tej dziedzinie, i że nie można interpretować go jako gwarancji, że żadna interwencja legislacyjna nie doprowadzi do podważenia jego przepisów.

44.

Zakończę analizę zarzutu trzeciego kilkoma uwagami o charakterze ogólnym. Ponieważ system EU ETS jest instrumentem ilościowym, nie rodzi on prawa zainteresowanych przedsiębiorców do zakupu lub sprzedaży uprawnień po określonej cenie. Liczbę uprawnień dostępnych w okresie rozliczeniowym należy odróżnić od liczby uprawnień dostępnych dla nabywcy w tym okresie, która z kolei będzie zależeć od wielu czynników. Chociaż nie można zaprzeczyć, że zmiana wolumenu uprawnień może mieć wpływ na strategie opracowane przez „konsumentów” tych uprawnień, strategie te nie są jednak tworzone wyłącznie na podstawie danych dotyczących „wolumenu”. W każdym razie przypominam, że MSR jest instrumentem, który pozwala przede wszystkim na umieszczenie uprawnień w rezerwie, a nie na ich usunięcie. Przyjęcie, że zostały w tym przypadku naruszone uzasadnione oczekiwania, prowadziłoby do powstania, jak zauważyła Komisja, prawa do utrzymania endemicznej nierównowagi, która charakteryzowała system EU ETS, w sytuacji, w której była ona powszechnie znana i w której zainteresowani przedsiębiorcy nie mogli o niej nie wiedzieć, zważywszy, że realizowane były już pewne prace dotyczące tej kwestii ( 47 ), lecz również dlatego, że odnosili z niej w pewnym zakresie korzyści.

45.

W konsekwencji uważam, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

46.

W ramach zarzutu czwartego Rzeczpospolita Polska twierdzi zasadniczo, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności, ze względu na to, iż skutkuje realizacją wyższych celów redukcji emisji niż wynikające zarówno z wiążących Unię zobowiązań międzynarodowych, jak i z dyrektywy 2003/87. Zdaniem skarżącej chociaż zaskarżona decyzja zmierza do zapewnienia spójności i sprawnego funkcjonowania systemu EU ETS, to jednak akt ten ma przyczynić się do tego, aby ów system był w stanie realizować swe własne cele. Tymczasem wprowadzenie MSR zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji nie wydaje się środkiem niezbędnym dla osiągnięcia celu redukcji emisji na poziomie 20% do 2020 r., wynikającego w szczególności z poprawki dauhańskiej oraz dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą 2009/29. Obciążenia nakładane na podmioty są nadmierne w stosunku do zakładanego celu i tym samym zaskarżona decyzja nie spełnia kryterium niezbędności i narusza zasadę proporcjonalności. Liczba uprawnień znajdujących się w obiegu w drugim okresie zobowiązań protokołu z Kioto, tzn. w okresie 2013–2020, została określona w zależności od zakładanego celu redukcyjnego w taki sposób, że zmniejszenie liczby uprawnień wprowadzone przez zaskarżoną decyzję, która nie jest zatem neutralna z tego punktu widzenia, wymaga dodatkowego wysiłku od przedsiębiorców na rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, który nie jest konieczny do realizacji zamierzonego celu. Fakt, że MSR umożliwia powrót na rynek uprawnień umieszczonych tymczasowo w rezerwie, nie może przesłaniać faktu, że jest mało prawdopodobne, żeby takie wprowadzenie do obrotu nastąpiło przed 2020 r. Ponadto fakt, że prawodawca mógł wybrać system surowszy, nie oznacza koniecznie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z zasadą proporcjonalności.

47.

Pozwani i interwenienci podnoszą zasadniczo, że cel, w świetle którego należy oceniać poszanowanie zasady proporcjonalności, nie jest tym celem, który został opisany przez skarżącą. Celu tego nie można sprowadzać jedynie do zmniejszenia emisji o 20% do 2020 r. Przeciwnie, z postanowień zaskarżonej decyzji, interpretowanych w związku z przepisami dyrektywy 2003/87 i dyrektywy 2009/29, wynika, że pierwotnym celem było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu EU ETS bez ograniczenia w czasie. Tak więc rzeczywistym celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu EU ETS w dłuższym okresie. Ponadto realizacja tego celu miała nastąpić w drodze zaskarżonej decyzji, wydanej w sytuacji, w której dysfunkcja systemu EU ETS, w którym wystąpiła wynosząca ponad 2 mld nadwyżka uprawnień, była powszechnie znana. Prawodawca Unii zrezygnował z zastosowania środków bardziej restrykcyjnych, jak anulowanie uprawnień czy wprowadzenie w życie MSR przed 2019 r. Skarżąca nie wykazała, że przedsiębiorcy na rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla zostali narażeni na nieracjonalne ceny w następstwie umieszczenia uprawnień w MSR. Rozwiązania przyjęte przez prawodawcę Unii i ujęte w zaskarżonej decyzji należą więc do tradycyjnie przysługującego mu szerokiego zakresu uznania w dziedzinach wymagających kompleksowych ocen i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.

48.

W ramach zarzutu piątego Rzeczpospolita Polska zarzuca zasadniczo Komisji, będącej autorem wniosku w przedmiocie decyzji, a także pozwanym instytucjom, jako autorom zaskarżonej decyzji, że nie przeprowadziły one w prawidłowy sposób oceny skutków. Ocena skutków dołączona do wniosku Komisji w sposób subiektywny skupia się na pozytywnych aspektach rzeczonego wniosku, ukrywając aspekty związane ze spadkiem konkurencyjności, wzrostem kosztów produkcji, wzrostem kosztów energii elektrycznej i ciepła sieciowego oraz kosztów konsumpcji, jak też z utratą zatrudnienia w sektorach posługujących się energią ze źródeł nieodnawialnych. Komisja lub pozwane instytucje powinny były również zbadać konkretne skutki takiego wniosku w odniesieniu do każdego z państw członkowskich i jego wpływu na rynek handlu uprawnieniami. Powinny były przedstawić konkretną analizę obejmującą dane liczbowe dotyczące, w szczególności, wzrostu ceny uprawnień, cen elektryczności oraz cen energii. Wreszcie żadna z tych instytucji nie zbadała wpływu wcześniejszego wprowadzenia w życie MSR od roku 2019 ani ostatecznie przyjętych wartości dopuszczalnych. Nie zostały przeprowadzone żadne konsultacje publiczne w przedmiocie ostatecznej wersji zaskarżonej decyzji. Taka postawa instytucji jest sprzeczna z Porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa ( 48 ) oraz z wytycznymi dotyczącymi lepszego prawodawstwa ( 49 ). W replice skarżąca zarzuca Parlamentowi i Radzie brak wystarczającego nagłośnienia ich prac prawodawczych i brak przeprowadzenia otwartych konsultacji publicznych w trakcie procedury ustawodawczej.

49.

Pozwani i interwenienci podnoszą zasadniczo, że argumentację skarżącej przedstawioną w ramach zarzutu piątego należy rozumieć jako aspekt analizy dotyczącej zasady proporcjonalności. Nie ma żadnych wymogów formalnych warunkujących zgodność aktu z prawem, które nakazywałyby przeprowadzenie oceny skutków. Prawodawcy stawia się jedynie wymóg, aby mógł wykazać, że działał ze świadomością wszystkich podstawowych informacji niezbędnych do podjęcia decyzji, a kontrola sądowa jest w tym przypadku także ograniczona do oczywistego błędu. Strony te utrzymują, że ocena skutków nie była jedynym źródłem informacji dla prawodawcy Unii w trakcie procedury wydania zaskarżonej decyzji, a wręcz przeciwnie, poszczególne zagadnienia, które w opinii skarżącej nie były przedmiotem oceny (czyli wcześniejsze wdrożenie MSR w stosunku do daty zaproponowanej przez Komisję i ustalenie progów wartości), były przedmiotem dyskusji i konsultacji, a w stosownych przypadkach – konsultacji publicznych. Wreszcie zgodnie z orzecznictwem nie można zarzucić prawodawcy Unii, że nie uwzględnił szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego.

50.

Obowiązek przeprowadzenia oceny skutków nie stanowi podstawy, na której można oceniać zgodność z prawem aktu prawnego. W tym względzie jedynym wymogiem jest, aby instytucje wskazywały elementy wzięte pod uwagę, od których zależy prawidłowe wykorzystanie przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych, przy czym prawodawca powinien być w stanie ocenić wszystkie istotne elementy i okoliczności sytuacji, którą przyjęty akt ma uregulować ( 50 ). Trybunał wielokrotnie uwzględniał w analizie dotyczącej proporcjonalności zarzuty podniesione w związku z brakiem oceny skutków, luką w niej lub niezgodnością z nią, czyniąc z niej niejako aspekt badania proporcjonalności. Również tutaj proponuję przyjąć to podejście i z tego powodu dwa ostatnie zarzuty skargi zbadam łącznie.

51.

Co się tyczy zarzutu piątego, Rzeczpospolita Polska podnosi, po pierwsze, że Komisja przeprowadziła subiektywną i niepełną ocenę skutków, a po drugie, że Parlament i Rada nie przeprowadziły z kolei analizy skutków przepisów, do przyjęcia których się przygotowywały, a które różniły się od przepisów zawartych we wnioskach, których wpływ został zbadany przez Komisję.

52.

Na wstępie pragnę zauważyć, że Trybunał orzekł już, iż ocena skutków załączona do wniosku dotyczącego aktu prawodawczego „nie wiąże ani Parlamentu, ani Rady […]. W konsekwencji prawodawca Unii ma swobodę w zakresie przyjmowania środków innych niż te będące przedmiotem oceny skutków. Dodatkowo sam fakt, że przyjął on inny środek, w stosownym przypadku bardziej ograniczający niż te przewidziane przez Komisję w ocenie skutków [sporządzonej przez Komisję], nie pozwala wykazać, że w sposób oczywisty przekroczył on granice tego, co konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu” ( 51 ). Konieczne jest jeszcze, aby w trakcie procesu legislacyjnego instytucje wzięły pod uwagę dostępne dane naukowe, a także opinie zainteresowanych kręgów ( 52 ).

53.

Nie można zatem wymagać od oceny skutków, aby zostały w niej wyczerpująco zbadane wszystkie konsekwencje proponowanego aktu. W każdym razie, jak wynika z oceny skutków krytykowanej przez skarżącą, przewidziano w niej ewentualny wpływ różnych opcji zawartych we wniosku na kształtowanie się cen uprawnień, na konkurencyjność Unii, na koszty ponoszone przez energochłonne sektory oraz przewidywalne skutki społeczne ( 53 ). W świetle orzecznictwa Trybunału taka ocena skutków, jak mi się wydaje, pozwoliła prawodawcy Unii na zapoznanie się z istotnymi wyzwaniami związanymi z poszczególnymi rozważanymi wariantami.

54.

Ponadto z akt sprawy wynika, że oprócz sprawozdania Komisji z 2012 r. i oceny skutków ze stycznia 2014 r. odbyło się w dniu 25 czerwca 2014 r. zorganizowane przez Komisję spotkanie ekspertów, szereg delegacji w Radzie przedstawiło swoje własne oceny skutków poszczególnych wariantów przedstawionych przez Komisję w jej ocenie skutków podczas spotkań grupy ds. środowiska ( 54 ), w dniu 8 września 2014 r. zorganizowana została debata między niektórymi przedsiębiorcami i ekspertami krajowymi, a w dniu 5 listopada 2014 r. Parlament zorganizował warsztaty. W odniesieniu do większości z tych spotkań sporządzono podsumowania dostępne w Internecie lub publiczny komunikat. Z informacji dostępnych Trybunałowi wynika również, że kwestie dotyczące ustalania progów wartości lub daty rozpoczęcia działania MSR zostały omówione. Tak więc wydaje się, że instytucje będące autorami zaskarżonej decyzji wykazały w sposób wymagany prawem, że wspomniana decyzja została przyjęta w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, które zakładają uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą decyzja ta ma regulować ( 55 ). W tym względzie uważam wreszcie, że nie można zarzucać Parlamentowi, Radzie ani Komisji, że nie wzięły pod uwagę rzekomej szczególnej sytuacji skarżącej na rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Trybunał odrzucił już bowiem podobny argument ze względu na fakt, że sporny akt „oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i zakłada, że zapewniona zostanie równowaga między różnymi istniejącymi interesami, zważywszy na cele przyświecające [rzeczonemu aktowi]. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności” ( 56 ).

55.

Jeśli chodzi o zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności, należy przypomnieć, że zasada ta „należy do ogólnych zasad prawa Unii i wymaga, by środki wynikające z przepisu prawa Unii były właściwe do osiągnięcia uzasadnionych celów, którym służy dany akt prawny, i nie wykraczały poza zakres niezbędny do ich osiągnięcia” ( 57 ). Trybunał orzekł również, że „[j]eśli chodzi o sądową kontrolę [tych] przesłanek […], prawodawca Unii posiada szeroki zakres uznania w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. W związku z tym dokonując kontroli sądowej sposobu wykonania tego rodzaju kompetencji, Trybunał nie może zastępować własną oceną rozstrzygnięć dokonanych przez prawodawcę Unii. Może on zakwestionować przyjęte przez prawodawcę rozwiązania normatywne tylko w sytuacji, gdy okażą się one oczywiście błędne lub gdy wynikające z nich dla niektórych podmiotów gospodarczych niedogodności są niewspółmierne do osiągniętych korzyści” ( 58 ). Następnie Trybunał stwierdził, że „ustanowienie systemu rozrachunku uprawnień do emisji dwutlenku węgla na szczeblu Unii było rozwiązaniem normatywnym wynikającym z decyzji politycznych, w kontekście pilnej potrzeby zaradzenia istotnym problemom środowiskowym […]. Takie rozwiązanie normatywne opiera się ponadto na bardzo złożonych ocenach ekonomicznych i technicznych, co do których przeprowadzono szeroką debatę […]. Chcąc przyczynić się do realizacji zobowiązań Unii Europejskiej i jej państw członkowskich wynikających z protokołu z Kyoto, ustawodawca Unii musiał zatem samodzielnie ocenić i wyważyć przyszłe i niepewne skutki swojego działania” ( 59 ). Jak przypomniałem powyżej ( 60 ), Trybunał miał już okazję stwierdzić złożoność systemu EU ETS.

56.

Wydaje mi się zatem, że nieproporcjonalny charakter zaskarżonej decyzji może spotkać się z krytyką ze strony Trybunału jedynie w sytuacji, gdy okaże się oczywiste, że prawodawca Unii popełnił błąd. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W rzeczywistości po określeniu naprawdę realizowanego celu – co zostało już w szerokim zakresie uczynione w ramach analizy zarzutu pierwszego – należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja stanowi środek dostosowany do realizacji tego celu, który nie wykracza poza to, co jest niezbędne, i który nie powoduje niekorzystnych dla przedsiębiorców skutków, które byłyby nieproporcjonalne w stosunku do korzyści wynikających z tej decyzji.

57.

W odniesieniu do realizowanego celu skarżąca oparła swoje argumenty na błędnej analizie. Twierdzenie, że zaskarżona decyzja ma na celu jedynie zapewnienie, by Unia osiągnęła cele redukcji emisji określone przez zobowiązania międzynarodowe, a w szczególności cel ustalony na rok 2020 r., jest bowiem podejściem szczególnie zawężonym. Unia nigdy nie kryła zamiaru wykroczenia poza cele ustalone na niwie międzynarodowej, który to zamiar został wyraźnie wskazany między innymi w dyrektywie 2009/29 ( 61 ). W każdym wypadku cel realizowany przez prawodawcę, wskazany przy wyborze podstawy prawnej aktu, nie może być inny niż cel, na podstawie którego należy przeprowadzać badanie przestrzegania zasady proporcjonalności. W związku z tym pragnę przypomnieć ( 62 ), że według mnie zaskarżona decyzja została pomyślana jako czynnik, który powinien stabilizować rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla, charakteryzujący się powszechnie znaną nadwyżką uprawnień, i jako narzędzie, które powinno stanowić reakcję na różne zagrożenia utrudniające skuteczne funkcjonowanie systemu EU ETS w długim okresie ( 63 ).

58.

Tymczasem w świetle tego celu i biorąc pod uwagę dane znajdujące się w dyspozycji instytucji w momencie, w którym podejmowały one działania, nie mogę znaleźć jakiegokolwiek oczywistego błędu w ocenie, a tylko taki błąd mógłby być przedmiotem zarzutu.

59.

Sprawozdanie Komisji z 2012 r. ( 64 ) wykazało bowiem nierównowagę strukturalną systemu EU ETS, powodującą konieczność interwencji prawodawczej w celu przywrócenia jego prawidłowego funkcjonowania. Powyższe działanie legislacyjne doprowadziło, jak wyjaśniłem, do utworzenia rezerwy, w której nadwyżki uprawnień będą przechowywane tymczasowo do momentu, w którym rynek uprawnień odzyska równowagę. W przypadku gdyby równowaga ta nie była już zagrożona przez nadwyżkę uprawnień, lecz przez ich deficyt, rezerwa wprowadzi na rynek uprawnienia, które zostały w niej tymczasowo umieszczone. Mechanizm ten okazuje się więc zupełnie proporcjonalny do realizowanego celu ograniczenia zmienności rynku uprawnień. Ponadto należy zauważyć, że wycofanie uprawnień jest tymczasowe i że MSR rozpocznie funkcjonowanie dopiero w roku 2019. W ten sposób prawodawca dał przedsiębiorcom ponad trzy lata na przygotowanie.

60.

Tak więc wybór normatywny dokonany przez prawodawcę nie jest oczywiście błędny. Ponadto Rzeczpospolita Polska nie dowiodła, że niedogodności, które z niego wynikają dla niektórych przedsiębiorców, były nieproporcjonalne w stosunku do korzyści, jakie ten wybór pozwala ponadto osiągnąć, w rozumieniu przywołanego powyżej orzecznictwa ( 65 ), z powodu, po pierwsze, braku bezpośredniego związku między MSR i określeniem ceny uprawnień, a po drugie, faktu, że podstawowym celem dyrektywy – o czym należy przypomnieć – jest cel stabilizacji ceny uprawnień.

61.

Z tych względów należy oddalić zarzuty czwarty i piąty jako bezzasadne.

62.

Ponieważ doszedłem do wniosku o konieczności oddalenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, proponuję Trybunałowi oddalenie skargi w całości.

63.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczpospolitej Polskiej kosztami, należy obciążyć ją kosztami poniesionymi przez obie te instytucje.

64.

Ponadto zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Danii, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Królestwo Szwecji oraz Komisja winny pokryć, jako interwenienci, własne koszty.

65.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: