1

Skarżąca, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, jest spółką posiadającą koncesję na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz przyznaną do wykorzystania w celach turystycznych i rekreacyjnych, początkowo przez region Toskania (Włochy), a następnie gminę Cecina (Włochy). Koncesja ta została przedłużona do dnia 31 grudnia 2020 r. Na odnośnym publicznym terenie skarżąca prowadzi nadmorski ośrodek wypoczynkowy, w którym dokonała znaczących inwestycji.

2

Zgodnie z informacjami zawartymi w skardze w celu udzielenia koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz organizowana jest publiczna procedura selekcji. Odnowienie koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz po upływie czasu jej obowiązywania podlegało zasadom korzystnym dla dotychczasowego koncesjonariusza, ponieważ, po pierwsze, pierwszeństwo przyznawane było odnowieniu poprzednio udzielonej koncesji w stosunku do nowych wniosków, a po drugie, od 2001 r. koncesje na majątek publiczny położony nad brzegami mórz z przeznaczeniem do wykorzystania na cele turystyczne i rekreacyjne były odnawiane automatycznie. Zasady te zostały uchylone odpowiednio w 2009 i 2011 r. w związku z fazą postępowania o stwierdzenie uchybienia poprzedzającą wniesienie skargi, wszczętego przez Komisję Europejską przeciwko Republice Włoskiej na podstawie art. 258 TFUE. Komisja uznała bowiem, że pierwszeństwo przyznane dotychczasowemu koncesjonariuszowi było sprzeczne z art. 49 TFUE, a automatyczne odnowienie koncesji naruszało zarówno art. 49 TFUE, jak i art. 12 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).

3

Wyrokiem nr 328/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. (zwanym dalej „wyrokiem nr 328/2015”) Tribunale amministrativo regionale della Toscana (regionalny sąd administracyjny Toskanii) orzekł w szczególności, że koncesje przyznające prawo do zajmowania części majątku publicznego położonego nad brzegami mórz w celu prowadzenia na nich trwałych struktur stanowiły dla koncesjonariusza rzeczywiste prawo własności na określonym obszarze w zakresie, w jakim „prawo do utrzymania budynku na cudzym gruncie jest właśnie przedmiotem prawa zabudowy, zdefiniowanego w art. 952 [włoskiego kodeksu cywilnego] (»właściciel może przyznać osobie trzeciej prawo wybudowania i utrzymania na gruncie budynku«, prowadząc do [zaistnienia] aktu administracyjnego, który przyznaje koncesjonariuszowi prawo zabudowy w odniesieniu do danych budynków”.

4

W dniu 24 czerwca 2015 r. dwóch posłów Parlamentu Europejskiego na podstawie art. 230 akapit drugi TFUE i art. 130 regulaminu Parlamentu (Dz.U. 2011, L 116, s. 1) zwróciło się do Komisji z pytaniem i wnioskiem o udzielenie na nie odpowiedzi na piśmie. Pytanie to miało na celu ustalenie, po pierwsze, czy Komisja zapoznała się z wyrokiem nr 328/2015, a po drugie, czy z uwagi na fakt, że zgodnie z tym wyrokiem podmiotom posiadającym koncesje na majątek publiczny położony nad brzegami mórz wykorzystywany w celach turystycznych i rekreacyjnych przysługiwało prawo zabudowy w odniesieniu do budynków wzniesionych przez nie na tych terenach stanowiących majątek publiczny, Komisja zamierzała zrewidować swą interpretację pojęcia „usługi” w rozumieniu dyrektyw 2006/123.

5

W komunikacie na piśmie z dnia 2 września 2015 r. (zwanym dalej „spornym komunikatem”) Komisja udzieliła odpowiedzi na to pytanie. Odpowiedź ta ma następującą treść:

„Komisja zapoznała się z wyrokiem [nr] 328/2015 Tribunale amministrativo regionale della Toscana [regionalnego sądu administracyjnego Toskanii]. Komisja uważa, że wyrok ten nie dotyczy stosowania przepisów [Unii Europejskiej] ani, w rezultacie, stosowania dyrektywy 2006/123 […]. Wyrok ogranicza się do dokonania wykładni przepisów krajowych. Komisja nie może zatem przedstawić uwag”.

6

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 listopada 2015 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.

7

Skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności spornego komunikatu.

8

Zgodnie z art. 126 regulaminu postępowania, jeżeli skarga jest oczywiście niedopuszczalna, Sąd może, na wniosek sędziego sprawozdawcy, w każdej chwili orzec postanowieniem z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych. W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że po zapoznaniu się z aktami sprawy ma wystarczającą wiedzę, w związku z czym postanawia orzec bez dalszych czynności procesowych.

9

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że za akty podlegające zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, zwany AETR, EU:C:1971:32, pkt 42; z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, pkt 36; z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, pkt 54).

10

Kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE nie podlegają natomiast wszelkie akty niewywołujące wiążących skutków prawnych, takie jak akty przygotowawcze, akty potwierdzające wcześniejsze decyzje, akty czysto wykonawcze, zwykłe zalecenia i opnie oraz, co do zasady, instrukcje wewnętrzne [zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 14 maja 2012 r., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, pkt 52].

11

Zgodnie z orzecznictwem ustalenie zdolności wywierania przez akt skutków prawnych, a tym samym możliwości wniesienia względem niego skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wymaga zbadania jego treści oraz kontekstu, w jaki się on wpisuje (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 marca 1997 r., Francja/Komisja, C‑57/95, EU:C:1997:164, pkt 18; z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑301/03, EU:C:2005:727, pkt 21–23), jego istoty (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyroki: z dnia 9 października 1990 r., Francja/Komisja, C‑366/88, EU:C:1990:348, pkt 23; z dnia 13 listopada 1991 r., Francja/Komisja, C‑303/90, EU:C:1991:424, pkt 18–24; z dnia 16 czerwca 1993 r., Francja/Komisja, C‑325/91, EU:C:1993:245, pkt 20–23), a także zamiaru jego autora (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r.Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, pkt 42; z dnia 26 stycznia 2010 r.Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 52).

12

W niniejszym przypadku trzeba zauważyć, że sporny komunikat zawiera odpowiedź Komisji udzieloną na piśmie na zapytanie parlamentarne, które zostało jej zadane zgodnie z przepisami art. 230 akapit drugi TFUE i art. 130 regulaminu Parlamentu. Pytanie to, zwracające uwagę Komisji na wyrok nr 328/2015, miało w istocie na celu uzyskanie szczegółowych wyjaśnień w zakresie interpretacji przez Komisję pojęcia „usługi” w rozumieniu dyrektywy 2006/123 w świetle rzeczonego wyroku (zob. pkt 4 powyżej). Komisja odpowiedziała w istocie, że wyrok ten, z którym się zapoznała, nie dotyczył stosowania przepisów Unii Europejskiej, a wyłącznie włoskich przepisów, w związku z czym nie mogła przedstawić uwag (zob. pkt 5 powyżej).

13

W tej sytuacji należy uznać, że zarówno kontekst, jaki stanowi zapytanie parlamentarne, jak i treść oraz brzmienie spornego komunikatu wskazują, że nie ma on w żadnym razie wywoływać wiążących skutków prawnych w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego powyżej w pkt 9. Komunikat ten stanowi bowiem odpowiedź na zapytanie parlamentarne, która nie zawiera żadnej decyzji podjętej przez Komisję ani też nie stanowi zajęcia stanowiska co do wykładni dyrektywy 2006/123.

14

Wniosku tego nie podważają pozostałe argumenty skarżącej. Podnosi ona w istocie, że sporny komunikat stanowi akt mający wywoływać wiążące skutki prawne, gdyż wyraża wolę zastosowania przez Komisję dyrektywy 2006/123 w dziedzinie koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz z naruszeniem prawa własności koncesjonariuszy. Ponadto komunikat ten zobowiązuje włoskie organy administracyjne i sądowe do stosowania dyrektywy 2006/123 do rzeczonych koncesji, co skutkowałoby „przymusowym przeniesieniem praw rzeczowych [koncesjonariuszy]”.

15

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w argumentach tych skarżąca myli się co do zakresu spornego komunikatu. Wbrew temu, co zdaje się twierdzić skarżąca, Komisja w żaden sposób nie zajęła stanowiska co do stosowania lub wykładni dyrektywy 2006/123. Przeciwnie, ograniczyła się ona do zwrócenia uwagi, że wyrok nr 328/2015 dotyczył włoskich przepisów, a nie prawa Unii, w związku z czym nie mogła ona przedstawić uwag w kwestii, w której zwrócono się do niej i która dotyczyła pojęcia „usługi” w rozumieniu rzeczonej dyrektywy.

16

W każdym wypadku, zakładając nawet, że jak podnosi skarżąca, Komisja zajęła stanowisko i dokonała wykładni dyrektywy 2006/123 w ten sposób, że dyrektywa ta znajduje zastosowanie do koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności nie może obejmować aktu Komisji wyrażającego jej intencję lub intencję jednej z jej służb dotyczącą stosowania się do określonej linii postępowania (zob. wyrok z dnia 5 maja 1998 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, C‑180/96, EU:C:1998:192, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo) ani też zwykłego wyrażenia na piśmie opinii dotyczącej przypomnienia wykładni przyjętej przez Komisję w odniesieniu do przepisów aktu prawa pochodnego, jeżeli nie wywołuje ona skutków prawnych ani nie ma na celu wywołania takich skutków (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 1999 r., Niderlandy/Komisja, C‑308/95, EU:C:1999:477, pkt 27–30). W rezultacie należy uznać, że nawet przy założeniu, iż sporny komunikat zawiera wykładnię dyrektywy 2006/123 przyjętą przez Komisję i wyraża wolę objęcia tą dyrektywą koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz, komunikat ten nie ma jednak w założeniu wywoływać wiążących skutków prawnych.

17

Ponadto nie można twierdzić, że sporny komunikat wywołuje skutki prawne, gdyż został wydany z naruszeniem – zakładając, że zostałoby to wykazane – prawa własności koncesjonariuszy. Rozumowanie takie prowadziłoby bowiem do uznania zaskarżalnego charakteru aktu w oparciu o jego ewentualną niezgodność z prawem. Tymczasem z orzecznictwa wynika, że powaga uchybienia zarzucanego danej instytucji lub znaczenie wynikającego z niego naruszenia w zakresie przestrzegania praw podstawowych nie umożliwiają niestosowania bezwzględnych przeszkód procesowych przewidzianych w traktacie (zob. analogicznie postanowienie z dnia 10 maja 2001 r., FNAB i in./Rada, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, pkt 40; wyrok z dnia 15 stycznia 2003 r., Philip Morris International/Komisja, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, EU:T:2003:6, pkt 87).

18

Wreszcie w zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że sporny komunikat skutkuje „przymusowym przeniesieniem praw rzeczowych, z których korzystają obecnie posiadacze koncesji na prowadzenie obiektów plażowych”, należy zauważyć, że z wyjaśnień przedstawionych przez samą skarżącą w przedmiocie zasad dotyczących odnawiania koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz (zob. pkt 2 powyżej) wynika, że to nie rzeczony komunikat, lecz ewentualny brak odnowienia koncesji na majątek publiczny położony nad brzegami mórz, która wygasła na podstawie włoskich przepisów zmodyfikowanych w 2009 i 2011 r., może stosownie do okoliczności wywołać taki skutek.

19

Tytułem uzupełnienia należy ponadto dodać, że konieczne jest odróżnienie okoliczności niniejszej sprawy od okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku z dnia 24 marca 1994 r., Air France/Komisja (T‑3/93, EU:T:1994:36), cytowanego przez skarżącą. Zaskarżony akt w tej ostatniej sprawie przyjął bowiem formę oświadczenia rzecznika komisarza ds. konkurencji, w którym Komisja uznawała na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 4064/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. 1989, L 395, s. 1– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 31–42), że nie jest właściwa do rozpoznania sprawy określonej szczególnej koncentracji, i akt ten rzeczywiście wywoływał skutki prawne. Natomiast w niniejszym przypadku sporny komunikat nie zawiera żadnej decyzji tego rodzaju i ogranicza się do wyrażenia opinii Komisji, zgodnie z którą wyrok nr 328/2015 dotyczył wyłącznie prawa włoskiego, a nie prawa Unii, tak że instytucja ta uznała, że nie może zająć stanowiska w kwestii jego ewentualnego wpływu na wykładnię pojęcia „usługi” w rozumieniu dyrektywy 2006/123. W każdym wypadku należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu mającego wykazać, że okoliczności tych dwóch spraw są porównywalne.

20

W świetle ogółu powyższych uwag skargę należy odrzucić jako oczywiście niedopuszczalną, bez konieczności doręczania jej Komisji.

21

Ponieważ niniejsze postanowienie zostało wydane przed doręczeniem skargi Komisji oraz zanim Komisja mogła ponieść koszty, wystarczy orzec, że strona skarżąca pokryje własne koszty zgodnie z art. 133 regulaminu postępowania.

Z powyższych względów

SĄD (druga izba),

postanawia, co następuje: