Sprawa T‑292/15

Vakakis kai Synergates – Symvouloi gia Agrotiki Anaptixi AE Meleton, anciennement Vakakis International – Symvouloi gia Agrotiki Anaptixi AE

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odpowiedzialność pozaumowna – Zamówienia publiczne na usługi – Postępowanie przetargowe – Dopuszczalność – Nadużycie proceduralne – Konflikt interesów – Obowiązek staranności – Utrata szansy

Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 28 lutego 2018 r.

1. Skarga o odszkodowanie – Przesłanki dopuszczalności – Badanie z urzędu

   (art. 268 TFUE)

2. Skarga o odszkodowanie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności – Granice – Skarga zmierzająca do uzyskania wyniku identycznego z wynikiem skargi o stwierdzenie nieważności – Niedopuszczalność

   (art. 263 TFUE, 268 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE)

3. Skarga o odszkodowanie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności – Granice – Żądanie naprawienia szkody poniesionej z uwagi na nieprawidłowości, których dopuściła się dana instytucja jako instytucja zamawiająca w ramach postępowania przetargowego – Dopuszczalność

   (art. 263 TFUE, 268 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 103)

4. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

   [statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]

5. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Przesłanki – Rozszerzenie istniejącego zarzutu – Dopuszczalność

   (regulamin postępowania przed Sądem, art. 84 § 1)

6. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niespełnienie jednej z przesłanek – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości

   (art. 340 akapit drugi TFUE)

7. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich – Decyzje – Charakter niewiążący dla sądu Unii

   (art. 228 TFUE)

8. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Prawo do dobrej administracji i obowiązek staranności – Włączenie – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań – Włączenie

   (art. 340 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)

9. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Zasada równego traktowania oferentów w zamówieniu publicznym – Włączenie

   (art. 340, akapit drugi TFUE; rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 89 ust. 1, art. 94)

10. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Wytyczne Organizacji Współpracy i Rozwoju Gospodarczego (OECD) o postępowaniu wobec konfliktu interesów w służbie publicznej – Wyłączenie

    (art. 340 akapit drugi TFUE)

11. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Szczegółowe zapewnienia udzielone przez administrację

12. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie uzasadnionych oczekiwań – Podniesienie przez odrzuconego oferenta w ramach procedury udzielania zamówień publicznych – Brak zapewnień ze strony instytucji zamawiającej dotyczących wyniku postępowania – Oddalenie

    (art. 263 TFUE)

13. Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Obowiązek przestrzegania zasady równego traktowania oferentów – Zakres

    (rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 89 ust. 1)

14. Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Udzielanie zamówień – Wykluczenie oferentów w sytuacji konfliktu interesów – Przesłanki – Konkretna ocena oferty i sytuacji oferenta – Konieczność stwierdzenia rzeczywistego, a nie potencjalnego ryzyka

    (rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 94)

15. Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Udzielanie zamówień – Wykluczenie oferentów w sytuacji konfliktu interesów – Obowiązki spoczywające na instytucji zamawiającej

    [rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 94 lit. a)]

16. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Brak dochodzenia w przedmiocie istnienia konfliktu interesów na korzyść oferenta w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, mimo istnienia oznak w tym względzie – Zaliczenie

    [rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 94 lit. a)]

17. Postępowanie sądowe – Dowód – Dowód z dokumentów – Moc dowodowa – Ocena przez sąd Unii – Kryteria

    (regulamin postępowania przed Sądem, art. 85)

18. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Rzeczywista i pewna szkoda spowodowana bezprawnym działaniem – Szkoda wynikająca z utraconych korzyści poniesionych przez oferenta odrzuconego w nieprawidłowy sposób w przetargu publicznym – Wykluczenie – Szkoda polegająca na utracie szansy na uzyskanie zamówienia publicznego – Zaliczenie

    (art. 340, akapit drugi TFUE; rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 101)

19. Odpowiedzialność pozaumowna – Szkoda – Szkoda objęta odszkodowaniem – Koszty adwokackie poniesione w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich – Wykluczenie

    (art. 340 akapit drugi TFUE)

20. Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Postępowanie przetargowe – Koszty poniesione przez oferenta – Prawo do odszkodowania – Brak – Wyjątek – Naruszenie prawa Unii

    (art. 340 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Rady nr 1605/2002, art. 101)

21. Odpowiedzialność pozaumowna – Szkoda – Naprawienie – Uwzględnienie deprecjacji pieniądza – Odsetki wyrównawcze i odsetki za zwłokę – Sposoby obliczania

    (art. 340 akapit drugi TFUE)

22. Odpowiedzialność pozaumowna – Szkoda – Ocena – Brak dowodów umożliwiających sądowi Unii rozstrzygnięcie w kontekście wyroku stwierdzającego istnienie popełnionych przez Unię naruszeń prawa – Odłożenie ustalenia odszkodowania na późniejszy etap postępowania

    (art. 340 TFUE)

1.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 28)

2.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 29–32)

3.  Zważywszy na specyfikę sporów z zakresu zamówień publicznych Unii, skarga o odszkodowanie mająca na celu uzyskanie naprawienia szkody, jaką miał ponieść odrzucony oferent z uwagi na nieprawidłowości, których dopuściła się dana instytucja, działająca w charakterze instytucji zamawiającej, w ramach postępowania przetargowego nie ma tego samego celu ani tych samych skutków prawnych i gospodarczych co skarga zmierzająca do stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu oferty tego oferenta i w związku z tym nie może skutkować zniweczeniem skutków tejże decyzji.

   Po pierwsze bowiem celem skargi o stwierdzenie nieważności jest sankcja za bezprawność wiążącego aktu prawnego, natomiast przedmiotem skargi o odszkodowanie jest żądanie naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego aktu lub zachowania, które można przypisać instytucji lub organowi Unii. Tymczasem przedmiotem skargi oferenta o stwierdzenie nieważności byłaby jedynie decyzja o odrzuceniu jego oferty i o udzieleniu zamówienia innemu oferentowi, a gdyby została ona uwzględniona przez sąd Unii, mogłaby skutkować jedynie stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W skardze o odszkodowanie oferent zmierza natomiast nie do uchylenia tej decyzji, tylko do uzyskania odszkodowania za wynikłą, jego zdaniem, z racji przyjęcia tej decyzji szkodę. Oferent nie dąży więc do uzyskania w drodze skargi o odszkodowanie wyniku porównywalnego czy wręcz identycznego z wynikiem zamierzonym w skardze o stwierdzenie nieważności.

   Po drugie, skarga o stwierdzenie nieważności oraz skarga o odszkodowanie nie mają tych samych skutków prawnych. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności stwierdzenie niezgodności z prawem aktu, a w konsekwencji sentencja wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu mają skutek ex tunc, natomiast stwierdzenie przez sąd Unii, że dany akt stanowi bezprawne działanie uzasadniające powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej Unii, ma skutek ex nunc i nie powoduje zasadniczo wyeliminowania z mocą wsteczną podstawy prawnej tego aktu. W szczególności w ramach sporów z zakresu zamówień publicznych Unii okolicznościami, które należy brać pod uwagę na podstawie art. 264 i 266 TFUE do celów wykonania wyroku stwierdzającego nieważność, są okoliczności związane nie tylko z przepisem, którego nieważność stwierdzono, oraz z zakresem tego wyroku, lecz również z innymi okolicznościami, takimi jak data podpisania umowy, ewentualne wykonanie zamówienia lub zastosowanie art. 103 rozporządzenia nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich. Nie można bowiem wykluczyć, że po zapadnięciu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego, instytucja przerwie realizację spornego zamówienia i przeprowadzi nowe postępowanie. Natomiast wyrok stwierdzający odpowiedzialność Unii siłą rzeczy musi powodować wypłatę stronie skarżącej odszkodowania, jeżeli strona ta zażądała naprawienia szkody w ten sposób, a nie w naturze.

   (zob. pkt 35–38)

4.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 46)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 50)

6.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 62–67, 159)

7.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 70)

8.  W zakresie odpowiedzialności pozaumownej Unii zasadę dobrej administracji oraz art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy uznać za normy prawne mające na celu przyznanie uprawnień jednostkom. W istocie zasada dobrej administracji i tenże art. 41 stanowią wyraz konkretnych praw w rozumieniu tego postanowienia, a mianowicie prawa do tego, by sprawy strony skarżącej były rozpatrywane bezstronnie i rzetelnie, a zatem obowiązku, by właściwa instytucja badała starannie i bezstronnie wszystkie istotne elementy danego przypadku. Ponadto zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jest również normą prawną przyznającą uprawnienia jednostkom.

   (zob. pkt 79, 85)

9.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (zob. pkt 80)

10.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 86)

11.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 89)

12.  Zważywszy, że udzielenie zamówienia publicznego następuje po przeprowadzeniu przez instytucję zamawiającą porównania ofert i żaden z oferentów nie ma prawa do automatycznego otrzymywania zamówień, odrzucony oferent nie może powoływać się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wobec braku wzbudzenia oczekiwań przez instytucję zamawiającą, co do wyniku postępowania przetargowego.

    (zob. pkt 90–92)

13.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 94–96)

14.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 99, 100, 103)

15.  W obliczu ryzyka konfliktu interesów w dziedzinie zamówień publicznych, instytucja zamawiająca powinna przygotować i podjąć z pełną wymaganą starannością i na podstawie wszystkich istotnych danych swą decyzję w przedmiocie dalszego toku, jaki należy nadać danemu postępowaniu o udzielenie zamówienia. Obowiązek ten wynika w szczególności z zasad dobrej administracji i równego traktowania, gdyż instytucja zamawiająca ma obowiązek zapewnienia na każdym etapie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia przestrzegania zasady równego traktowania, a co za tym idzie, przestrzegania równości szans wszystkich oferentów.

    Ten obowiązek staranności siłą rzeczy ciąży na instytucji zamawiającej, gdy wejdzie ona w posiadanie informacji dotyczących ryzyka konfliktu interesów i gdy powinna ustalić, czy to ryzyko potwierdzi się czy nie. Tego rodzaju obowiązek nabiera tym większego znaczenia w okolicznościach, gdy po pierwsze do eksperta spółki należącej do będącego oferentem konsorcjum zwrócono się o wsparcie w opracowaniu treści warunków zamówienia danego przetargu i ekspert ten widnieje jako autor dokumentu zawierającego te warunki, przez co tworzy się oczywiste ryzyko konfliktu interesów, a po drugie, szereg innych kandydatów podnosi w trakcie postępowania przetargowego, że taka sytuacja stanowi konflikt interesów.

    W tym względzie naruszenie obowiązku staranności przez brak dochodzenia pozwalającego wykluczyć z wszelką pewnością istnienie konfliktu interesów w trakcie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia narusza również zasadę równego traktowania oferentów.

    (zob. pkt 106, 126, 127, 150)

16.  Zważywszy na fakt, że konflikt interesów w trakcie procedury udzielania zamówień publicznych narusza równość oferentów, decyzję o niewykluczeniu kandydata, na którego złożono doniesienie o konflikcie interesów, można podjąć, wyłącznie jeżeli instytucja zamawiająca jest w stanie zyskać pewność, że kandydat ten nie znajduje się w takiej sytuacji. Zatem sama okoliczność, że organizująca postępowanie przetargowe delegatura Unii nie przeprowadziła w należyty sposób dochodzenia pozwalającego wykluczyć z wszelką pewnością istnienie oczywistego ryzyka konfliktu interesów, o którym donosiło kilku oferentów, stanowi naruszenie zasady równego traktowania zapisanej w art. 89 rozporządzenia nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, a zatem wystarczająco istotne naruszenie norm prawnych mających na celu przyznanie uprawnień jednostkom, zważywszy na poważne konsekwencje, jakie może wywrzeć ewentualny konflikt interesów na wynik postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.

    (zob. pkt 133, 152)

17.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 136, 137)

18.  W zakresie odpowiedzialności pozaumownej Unii w dziedzinie zamówień publicznych, nie należy ze sobą mylić szkód polegających na utracie zarobku i szkód polegających na utracie szansy. Brak zarobku dotyczy bowiem odszkodowania za utratę samego zamówienia, natomiast utrata szansy dotyczy odszkodowania za utraconą szansę uzyskania zamówienia

    Jeżeli chodzi o utratę zarobku, to szkoda wynikająca z utraconych korzyści lub z braku zarobku nie jest rzeczywista i pewna, tylko przyszła i hipotetyczna. Szkoda podnoszona z tego tytułu wymaga bowiem, by w braku bezprawnych działań zarzucanych instytucji zamawiającej strona skarżąca, której oferta została odrzucona, miała prawo do tego, by udzielono jej rozpatrywanego zamówienia. Nawet zaś gdyby przyjąć, że komisja przetargowa zaproponowała udzielenie jej zamówienia, instytucja zamawiająca nie jest związana propozycją komisji przetargowej, lecz ma duży zakres uznania co do elementów, które należy wziąć pod uwagę do celów podjęcia decyzji o udzieleniu zamówienia. Ponadto w myśl art. 101 rozporządzenia nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich instytucja zamawiająca przed podpisaniem umowy może zrezygnować z zamówienia lub unieważnić procedurę udzielenia zamówienia, przy czym kandydaci lub oferenci nie są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania.

    Jeżeli chodzi natomiast o utratę szansy, to okoliczność, że instytucja zamawiająca ma szeroki zakres uznania w kwestii udzielenia danego zamówienia, nie uniemożliwia tego, by szkoda polegająca na utracie szansy miała rzeczywisty i pewny charakter. W tym względzie okoliczność, że instytucja zamawiająca nie ma nigdy obowiązku udzielenia zamówienia publicznego, nie przeszkadza w stwierdzeniu utraty szansy. Choć bowiem okoliczność ta ma wpływ na pewność oferenta, że wygra on przetarg, a zatem na związaną z tym szkodę, nie może ona zniweczyć jakiegokolwiek prawdopodobieństwa wygrania tego przetargu, a więc utraty szansy. W każdym razie, o ile prawdą jest, że instytucja zamawiająca może zawsze, aż do czasu podpisania umowy, zrezygnować z zamówienia lub unieważnić postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia, a kandydaci ani oferenci nie są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania, nie zmienia to faktu, że jeżeli przypadki te nie mają miejsca, to odrzucony oferent traci szansę wygrania przetargu.

    Ponadto odnosząc się do utraty szansy wygrania innych przetargów, nawet przyjmując, iż odrzucony oferent mógł doznać szkody z racji utraty szansy uzyskania rozpatrywanego zamówienia publicznego, taka okoliczność nie wystarczy, by powstała rzeczywista i pewna szkoda wynikająca z utraty szansy uzyskania innych zamówień publicznych. W systemie udzielania zamówień publicznych instytucja zamawiająca ma bowiem znaczny zakres uznania przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu zamówienia. W konsekwencji nie można domniemywać, że tenże oferent spełniłaby wszystkie warunki udzielenia tych innych zamówień. Szkodę tę należy więc uznać za niepewną i hipotetyczną.

    (zob. pkt 166, 179, 188, 189)

19.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 173, 174)

20.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 194–196)

21.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (zob. pkt 199, 200, 222, 223)

22.  Zobacz tekst orzeczenia.

    (pkt 213, 221)