Sprawy T-12/15, T-158/15 i T-258/15

Banco Santander, SA i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 27 września 2023 r.

Pomoc państwa – System pomocy wprowadzony w życie przez Hiszpanię – Odliczenie od podatku dochodowego od osób prawnych umożliwiające przedsiębiorstwom mającym rezydencję podatkową w Hiszpanii amortyzację wartości firmy wynikającej z nabycia udziałów pośrednich w przedsiębiorstwach zagranicznych poprzez nabycie udziałów bezpośrednich w zagranicznych spółkach holdingowych – Decyzja uznająca system pomocy za bezprawny i niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy – Decyzja 2011/5/WE – Decyzja 2011/282/UE – Zakres stosowania – Cofnięcie aktu – Pewność prawa – Uzasadnione oczekiwania

Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – System pomocy przewidujący amortyzację podatkową finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach – Zakres stosowania decyzji Komisji – Krajowa praktyka administracyjna ograniczająca system amortyzacji podatkowej do przypadków bezpośredniego nabycia udziałów – Decyzja Komisji obejmująca zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie nabycie udziałów – Nowa praktyka administracyjna przyjęta przez władze krajowe – Brak znaczenia

(art. 107 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 47–73)
Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – System pomocy przewidujący amortyzację podatkową finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach – Decyzja Komisji obejmująca zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie nabycie udziałów – Decyzja stwierdzająca istnienie po stronie beneficjentów uzasadnionych oczekiwań co do pewnych transakcji bezpośredniego i pośredniego nabycia udziałów – Wydanie nowej decyzji dotyczącej jedynie pośredniego nabycia udziałów – Nowa decyzja, w której nie przyjęto istnienia uzasadnionych oczekiwań – Dopuszczalność w przypadku przekazania przez władze krajowe nieprawidłowych informacji, które miały decydujące znaczenie – Niespełnienie przesłanki

(art. 107 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 9, art. 13 ust. 3)

(zob. pkt 75–81)
Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – System pomocy przewidujący amortyzację podatkową finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach – Decyzja Komisji obejmująca zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie nabycie udziałów – Decyzja stwierdzająca istnienie po stronie beneficjentów uzasadnionych oczekiwań co do pewnych transakcji bezpośredniego i pośredniego nabycia udziałów – Wydanie nowej decyzji dotyczącej jedynie pośredniego nabycia udziałów – Nowa decyzja, w której nie przyjęto istnienia uzasadnionych oczekiwań – Naruszenie zasady pewności prawa – Naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań

(art. 107 ust. 1 TFUE)

(zob. pkt 82–88)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Pomoc przyznana z naruszeniem reguł postępowania z art. 108 TFUE – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjentów – Brak, z wyjątkiem szczególnych okoliczności – Uzasadnione oczekiwania powstałe w wyniku szczególnych, bezwarunkowych i spójnych gwarancji oferowanych przez Komisję – Krajowa praktyka administracyjna wdrażająca system pomocy wbrew oświadczeniom Komisji – Wiedza beneficjentów o tej praktyce – Brak wpływu

(art. 107 ust. 1, art. 108 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 94–118)

Streszczenie

W celu zachęcenia przedsiębiorstw hiszpańskich do inwestowania poza granicami kraju w art. 12 ust. 5 hiszpańskiej ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (zwanej dalej „TRLIS”) ( 1 ) przewidziano, pod pewnymi warunkami, amortyzację podatkową finansowej wartości firmy w związku z nabyciem co najmniej 5 % udziałów w przedsiębiorstwie zagranicznym. Na potrzeby tego przepisu finansową wartość firmy zdefiniowano jako tę część różnicy między ceną zakupu udziałów a ich wartością księgową w dniu nabycia, która nie została wykazana jako składnik aktywów przedsiębiorstwa z siedzibą poza Hiszpanią.

W latach 2005 i 2006 ten system amortyzacji podatkowej (zwany dalej „rozpatrywanym systemem”) był przedmiotem szeregu pytań ze strony członków Parlamentu Europejskiego ( 2 ). W odpowiedziach z dni 19 stycznia i 17 lutego 2006 r. Komisja Europejska potwierdziła, że system ten nie jest objęty zakresem stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa.

Pismem z dnia 26 marca 2007 r. Komisja niemniej jednak zwróciła się do władz hiszpańskich o dostarczenie informacji umożliwiających ocenę zakresu obowiązywania rozpatrywanego systemu i wywartych przez niego skutków, w szczególności w odniesieniu do objętych nim transakcji. W odpowiedzi władze hiszpańskie wyjaśniły, że odliczeniu w ramach rozpatrywanego systemu podlega jedynie finansowa wartość firmy wynikająca z bezpośredniego nabycia udziałów.

Po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w drodze decyzji opublikowanej jako streszczenie w grudniu 2007 r. Komisja wydała decyzje 2011/5 ( 3 ) i 2011/282 ( 4 ) (zwane dalej „pierwotnymi decyzjami”), w których uznała rozpatrywany system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Jednakże w świetle uzasadnionych oczekiwań, które powstały po stronie niektórych przedsiębiorstw będących beneficjentami wskutek odpowiedzi udzielonych przez Komisję w dniach 19 stycznia i 17 lutego 2006 r., instytucja ta przyznała, że system ten może być nadal stosowany przez cały przewidziany w nim okres amortyzacji w odniesieniu do transakcji nabycia udziałów dokonanych przed publikacją decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, a nawet, pod pewnymi warunkami, przed publikacją decyzji 2011/282.

W kwietniu 2012 r. władze hiszpańskie poinformowały Komisję o wydaniu przez hiszpańską dyrekcję generalną ds. podatkowych nowej wiążącej opinii (zwanej dalej „nową interpretacją administracyjną”), zgodnie z którą rozpatrywany system ma zastosowanie do finansowej wartości firmy wynikającej nie tylko z bezpośredniego nabycia udziałów w przedsiębiorstwach zagranicznych, ale również z nabycia pośredniego, w tym również w drodze przeprowadzonych już transakcji.

Po wszczęciu drugiego formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja stwierdziła w decyzji z dnia 15 października 2014 r. ( 5 ), że nowa interpretacja administracyjna nie jest objęta decyzjami pierwotnymi i że stanowi ona nową pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Komisja odmówiła ponadto uznania istnienia uzasadnionych oczekiwań, jakie powstały po stronie niektórych przedsiębiorstw będących beneficjentami pomocy na warunkach określonych w tym względzie w decyzjach pierwotnych. W konsekwencji Komisja zażądała, aby Królestwo Hiszpanii zaprzestało stosowania systemu pomocy w postaci wynikającej z nowej interpretacji administracyjnej i by odzyskało wszelką pomoc przyznaną na jego podstawie.

Sąd, do którego wpłynął szereg skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez przedsiębiorstwa hiszpańskie, które skorzystały z amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy wynikającej z pośredniego nabycia udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

Ocena Sądu

Na poparcie swoich skarg skarżące zakwestionowały, w pierwszej kolejności, uznanie przez Komisję nowej interpretacji administracyjnej za nową pomoc. W tym kontekście podniosły one w istocie, że pośrednie nabycie udziałów było już objęte decyzjami pierwotnymi, efektem czego Komisja nie była już uprawniona do wydania zaskarżonej decyzji w odniesieniu do konkretnie tego rodzaju transakcji.

W tym względzie Sąd zauważył przede wszystkim, że z brzmienia decyzji pierwotnych wynika, iż, pomimo udzielonych przez władze hiszpańskie w trakcie postępowania administracyjnego zapewnień, zgodnie z którymi rozpatrywany system dotyczy wyłącznie bezpośredniego nabycia udziałów, Komisja zbadała ten system jako obejmujący zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie nabycie udziałów. Ponadto z dowodów przedstawionych przez Komisję w zaskarżonej decyzji nie można w uzasadniony sposób wywnioskować, że nowa interpretacja administracyjna rozszerzyła zakres stosowania art. 12 ust. 5 TRLIS.

W świetle tych rozważań Sąd stwierdził, że, wbrew temu, co stwierdziła Komisja w zaskarżonej decyzji, już decyzje pierwotne obejmowały, do celu zastosowania rozpatrywanego systemu, pośrednie nabycie udziałów.

W tych okolicznościach Sąd zbadał następnie, czy biorąc pod uwagę zakres zastosowania decyzji pierwotnych, Komisja miała prawo wydać zaskarżoną decyzję.

W tym względzie Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji ustanowiony został wymóg, aby Królestwo Hiszpanii odzyskało całość pomocy przyznanej w wykonaniu rozpatrywanego systemu zastosowanego do pośredniego nabycia udziałów, podczas gdy część tej pomocy nie podlega obowiązkowi odzyskania pomocy w oparciu o decyzje pierwotne ze względu na uzasadnione oczekiwania, których istnienie przyznała w nich Komisja. Jest to zaś równoznaczne z cofnięciem pierwotnych decyzji w zakresie, w jakim dotyczyły one pośredniego nabycia udziałów.

Zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 ( 6 ) w związku z jego art. 13 ust. 3 uchylenie decyzji jest niewątpliwie możliwe w przypadku, gdy decyzja została podjęta na podstawie udzielonych w toku procedury nieprawidłowych informacji, które były czynnikiem dla niej decydującym. Niemniej jednak w aktach sprawy nie ma niczego, co świadczyłoby o tym, że Komisja miała się oprzeć na nieprawidłowych informacjach przekazanych w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, a instytucja ta zresztą nie powołuje się na żadne tego rodzaju informacje.

Podobnie, chociaż ww. przepisy rozporządzenia nr 659/1999 stanowią jedynie szczególny wyraz ogólnej zasady prawa, zgodnie z którą cofnięcie z mocą wsteczną niezgodnego z prawem aktu administracyjnego, który stworzył prawa podmiotowe, jest dopuszczalne, Komisja nigdy nie twierdziła, że pierwotne decyzje były niezgodne z prawem w zakresie, w jakim dotyczyły pośredniego nabycia udziałów. W niniejszej sprawie w żaden sposób nie chodzi bowiem o cofnięcie aktu niezgodnego z prawem, lecz o cofnięcie dwóch decyzji, które były zgodne z prawem, a mianowicie decyzji pierwotnych w zakresie, w jakim dotyczyły one pośredniego nabycia udziałów.

Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem cofnięcie ze skutkiem wstecznym zgodnego z prawem aktu administracyjnego, który przyznaje prawa podmiotowe lub podobne korzyści, jest sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa.

W tym względzie Sąd stwierdził, po pierwsze, że pierwotne decyzje przyznały Królestwu Hiszpanii prawo podmiotowe do wprowadzenia w życie rozpatrywanego systemu w odniesieniu do niektórych transakcji nabycia udziałów, i, dodatkowo, przedsiębiorstwom będącym beneficjentami pomocy prawo podmiotowe do tego, by nie musiały zwracać części bezprawnie przyznanej pomocy, i, po drugie, że w zaskarżonej decyzji następnie prawo to zostało cofnięte w odniesieniu do pośredniego nabycia udziałów. Tak więc poza tym, że zaskarżona decyzja narusza zasadę pewności prawa, podważono w niej również uzasadnione oczekiwania, które władze hiszpańskie i zainteresowane przedsiębiorstwa mogły opierać na pierwotnych decyzjach w odniesieniu do stosowania tych decyzji do pośredniego nabycia udziałów.

W świetle tego naruszenia prawa, którego dopuściła się Komisja, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości.

Tytułem uzupełnienia Sąd uwzględnił w drugiej kolejności zarzuty skarżących dotyczące naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w świetle odpowiedzi udzielonych przez Komisję na pytania członków Parlamentu Europejskiego w 2006 r.

Zdaniem Sądu bowiem w drodze tych skierowanych do Parlamentu oświadczeń Komisja udzieliła dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień o takim charakterze, że beneficjenci rozpatrywanego systemu, czy to z tytułu bezpośredniego, czy też pośredniego nabycia udziałów, żywili uzasadnione nadzieje, iż rozpatrywany system pomocy jest zgodny z prawem w tym znaczeniu, że nie wchodzi w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa, oraz iż w konsekwencji żadna z wynikających z tego systemu korzyści nie może zostać następnie przedmiotem postępowania w sprawie odzyskania pomocy.

Ponadto fakt, że skarżące wiedziały o pierwotnej interpretacji administracyjnej, która wykluczała pośrednie nabycie udziałów z zakresu art. 12 ust. 5 TRLIS, nie pozbawia oczekiwań, jakie mogły one wywieść z oświadczeń Komisji, ich uzasadnionego charakteru. Zgodnie bowiem z orzecznictwem przy ocenie uzasadnionych oczekiwań beneficjentów rozpatrywanego systemu należy brać pod uwagę jedynie te oświadczenia i zachowania, które pochodzą od Komisji.

W związku z tym, przy założeniu, że Komisja miała prawo wydać zaskarżoną decyzję, nie mogła ona, nie dopuszczając się przy tym naruszenia prawa, odmówić uznania w tej decyzji uzasadnionych oczekiwań, jakie powstały po stronie beneficjentów rozpatrywanego systemu z tytułu pośredniego nabycia przez nich udziałów dokonanego przed publikacją decyzji o wszczęciu pierwszego formalnego postępowania wyjaśniającego, a nawet, pod pewnymi warunkami, przed publikacją decyzji 2011/282, w taki sam sposób jak w pierwotnych decyzjach.

( 1 ) Ley 43/1995 del Impuesto sobre Sociedades (ustawa 43/1995 o podatku dochodowym od osób prawnych) z dnia 27 grudnia 1995 r. (BOE nr 310 z dnia 28 grudnia 1995 r., s. 37072).

( 2 ) W przedmiocie tego systemu wydano już m.in. wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group i in. (C-20/15 P i C-21/15 P, EU:C:2016:981); z dnia 6 października 2021 r., Sigma Alimentos Exterior/Komisja (C-50/19 P, EU:C:2021:792); z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja (C-51/19 P i C-64/19 P, EU:C:2021:792); z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja (C-51/19 P i C-64/19 P, EU:C:2021:793); z dnia 6 października 2021 r., Banco Santander/Komisja (C-52/19 P, EU:C:2021:794); z dnia 6 października 2021 r., Banco Santander i in./Komisja (C-53/19 P i C-65/19 P, EU:C:2021:795); z dnia 6 października 2021 r., Axa Mediterranean/Komisja (C-54/19 P, EU:C:2021:796); z dnia 6 października 2021 r., Prosegur Compañía de Seguridad/Komisja (C-55/19 P, EU:C:2021:797), a także z dnia 15 listopada 2018 r., Deutsche Telekom/Komisja (T-207/10, EU:T:2018:786).

( 3 ) Decyzja Komisji 2011/5/WE z dnia 28 października 2009 r. w sprawie amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) wdrożonej przez Hiszpanię (Dz.U. 2011, L 7, s. 48).

( 4 ) Decyzja Komisji 2011/282/UE z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) wdrożonej przez Hiszpanię (Dz.U. 2011, L 135, s. 1).

( 5 ) Decyzja Komisji Europejskiej 2015/314/UE z dnia 15 października 2014 r. w sprawie wdrożonej przez Hiszpanię pomocy państwa SA 35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) - Program dotyczący amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach (Dz.U. 2015, L 56, s. 38, zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).

( 6 ) Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).