1. 

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”) ( 2 ) zawiera wykaz powodów, dla których państwo członkowskie może zarządzić zatrzymanie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową. Wśród tych powodów znajduje się ten, o którym mowa w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. e) dyrektywy w sprawie przyjmowania, odnoszący się do „bezpieczeństw[a] narodowe[go] lub porząd[ku] publiczn[ego]” (zwany dalej „spornym przepisem”). We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Raad van State (rada stanu) zadaje Trybunałowi pytanie o zgodność tego przepisu z prawem do wolności i bezpieczeństwa osobistego, zagwarantowanym w art. 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Pytanie to zostało przedstawione Trybunałowi w ramach sporu dotyczącego decyzji z dnia 14 września 2014 r. o zatrzymaniu w Niderlandach osoby ubiegającej się o azyl, wielokrotnie skazanej na podstawie przepisów karnych (głównie za kradzieże), wobec której – przed złożeniem ostatniego wniosku o udzielenie azylu – został wydany nakaz wydalenia wraz z zakazem wjazdu.

2.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. ( 3 ), uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), umawiające się państwa nie będą nakładały kar za nielegalny wjazd lub pobyt na uchodźców przybywających bezpośrednio z terytorium, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo w rozumieniu art. 1 wspomnianej konwencji, i którzy weszli lub przebywają na terytorium tych państw bez zezwolenia, pod warunkiem że zgłoszą się bezzwłocznie do władz i przedstawią wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu.

3.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 konwencji genewskiej umawiające się państwa nie wydalą uchodźcy, legalnie przebywającego na ich terytoriach, z innych powodów niż bezpieczeństwo państwowe lub porządek publiczny.

4.

Artykuł 5 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), zatytułowany „Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”, stanowi:

„1.   Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo:

2.   Każdy, kto został zatrzymany, powinien zostać niezwłocznie i w zrozumiałym dla niego języku poinformowany o przyczynach zatrzymania i o stawianych mu zarzutach.

3.   Każdy zatrzymany lub aresztowany zgodnie z postanowieniami ustępu 1 lit. c) niniejszego artykułu powinien zostać niezwłocznie postawiony przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i ma prawo być sądzony w rozsądnym terminie albo zwolniony na czas postępowania […].

4.   Każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem.

5.   Każdy, kto został pokrzywdzony przez niezgodne z treścią tego artykułu zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo do odszkodowania”.

5.

Artykuł 15 EKPC, zatytułowany „Uchylenie stosowania zobowiązań w stanie niebezpieczeństwa publicznego”, w ust. 1 stanowi, że „[w] przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu, każda z Wysokich Układających się Stron może podjąć środki uchylające stosowanie zobowiązań wynikających z niniejszej konwencji w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem że środki te nie są sprzeczne z innymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego”. Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego należy do tych praw, od przestrzegania których w takich okolicznościach państwa będące stronami EKPC mogą odstąpić ( 4 ).

6.

Artykuł 4 ust. 2 TUE stanowi między innymi, że Unia Europejska „[s]zanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu […] utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego” oraz że „bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.

7.

Prawa, wolności i zasady zawarte w karcie są interpretowane, w myśl art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE, zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII karty, regulującymi jej interpretację i stosowanie, oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w karcie i które określają źródła tych postanowień.

8.

Zgodnie z art. 72 TFUE polityka Unii prowadzona na podstawie tytułu V części trzeciej tego traktatu, poświęconego obszarowi wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Artykuł 78 ust. 1 TFUE, który znajduje się w tym samym tytule, stanowi, że Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non‑refoulement. W dalszej części artykuł ten przewiduje, że polityka ta musi być zgodna w szczególności z konwencją genewską.

9.

Zgodnie z art. 6 karty każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego.

10.

Artykuł 51 ust. 1 karty przewiduje między innymi, że zawarte w niej postanowienia mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

11.

Artykuł 52 karty, zatytułowany „Zakres i wykładnia praw i zasad”, znajdujący się w tytule VII karty, zatytułowanym „Postanowienia ogólne dotyczące wykładni i stosowania karty”, ma następujące brzmienie:

„1.   Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

[…]

3.   W zakresie, w jakim niniejsza karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w [EKPC], ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę.

[…]

7.   Wyjaśnienia sporządzone w celu wskazania wykładni niniejszej karty są należycie uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich”.

12.

W motywach dyrektywy w sprawie przyjmowania wskazano między innymi, że wspólna polityka azylowa, łącznie ze wspólnym europejskim systemem azylowym, jest integralną częścią celu Unii, jakim jest stopniowe ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich, którzy zmuszeni okolicznościami słusznie szukają ochrony w Unii ( 5 ). Zgodnie z tymi motywami zatrzymywanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową powinno być zgodne z podstawową zasadą, według której osoba nie powinna zostać zatrzymana wyłącznie z powodu starań o uzyskanie ochrony międzynarodowej, w szczególności zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami prawnymi państw członkowskich oraz z art. 31 konwencji genewskiej ( 6 ). Zatrzymanie wnioskodawców powinno być możliwe jedynie w jasno zdefiniowanych, wyjątkowych okolicznościach, określonych w dyrektywie w sprawie przyjmowania, przy czym sposób i cel zatrzymania muszą być zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności ( 7 ). Zatrzymanie nie może przekraczać czasu racjonalnie potrzebnego na zakończenie odnośnych postępowań ( 8 ). Zgodnie z motywem 17 wspomnianej dyrektywy „[p]owody zatrzymania wymienione w niniejszej dyrektywie pozostają bez uszczerbku dla innych powodów zatrzymania – w tym powodów zatrzymania w ramach postępowania karnego – mających zastosowanie na podstawie prawa krajowego, bez związku z wnioskiem obywatela państwa trzeciego czy bezpaństwowca o ochronę międzynarodową”. Wreszcie w motywach dyrektywy w sprawie przyjmowania wskazano, że nie narusza ona praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w karcie oraz ma na celu zapewnienie pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspieranie stosowania między innymi art. 6 karty ( 9 ).

13.

Zgodnie z art. 2 dyrektywy w sprawie przyjmowania na użytek tej dyrektywy:

„[…]

[…]

[…]”.

14.

Artykuł 8 dyrektywy w sprawie przyjmowania, zatytułowany „Zatrzymanie”, przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z [dyrektywą w sprawie procedur ( 12 )].

2.   W przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu.

3.   Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie:

4.   Państwa członkowskie zapewnią określenie w prawie krajowym alternatyw dla zatrzymania, takich jak regularne zgłaszanie się do wskazanych organów, złożenie poręczenia majątkowego lub nakaz przebywania w określonym miejscu pobytu”.

15.

Artykuł 9 dyrektywy w sprawie przyjmowania, zatytułowany „Gwarancje dla zatrzymanych wnioskodawców”, stanowi w szczególności:

„1.   Zatrzymanie stosuje się wobec wnioskodawców na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3.

Postępowania administracyjne istotne z punktu widzenia warunków [związane z powodami] zatrzymania, o których mowa w art. 8 ust. 3, są przeprowadzane z należytą starannością. Opóźnienia w postępowaniu administracyjnym, których nie można przypisać wnioskodawcy, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużenia zatrzymania.

2.   Decyzja o zatrzymaniu wnioskodawcy wydawana jest na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne. W nakazie zatrzymania wskazuje się przesłanki prawne i faktyczne dla jego wydania.

3.   W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne, państwa członkowskie zapewniają – z urzędu lub na żądanie wnioskodawcy – szybką sądową kontrolę legalności zatrzymania. W razie kontroli z urzędu, legalność zatrzymania jest ustalana możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania. W razie żądania wnioskodawcy, legalność zatrzymania jest kontrolowana możliwie jak najszybciej po wszczęciu odnośnego postępowania […].

Jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany.

4.   Zatrzymani wnioskodawcy są natychmiast informowani na piśmie – w języku dla nich zrozumiałym lub co do którego można zasadnie przypuszczać, że jest dla nich zrozumiały – o powodach zatrzymania, o określonych w prawie krajowym procedurach zaskarżania nakazu zatrzymania oraz o możliwości wystąpienia o bezpłatną pomoc prawną i zastępstwo prawne.

5.   Zatrzymanie podlega kontroli przez organ sądowy w rozsądnych odstępach czasu, z urzędu lub na żądanie danego wnioskodawcy, w szczególności w przypadku dłuższego okresu zatrzymania [przedłużenia zatrzymania], zaistnienia nowych okoliczności lub jeśli dostępne będą nowe informacje [pojawienia się nowych informacji], które mogą wpływać na legalność zatrzymania.

[…]”.

16.

Celem dyrektywy w sprawie procedur – zgodnie z jej art. 1 – jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

17.

Artykuł 2 lit. q) dyrektywy w sprawie procedur definiuje co do zasady „kolejny wniosek” jako następny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym występuje się po tym, jak ostateczna decyzja w odniesieniu do poprzedniego wniosku została podjęta.

18.

Artykuł 9 ust. 1 tej dyrektywy stanowi, że wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu wydania przez właściwy organ decyzji w pierwszej instancji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz że to prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt. Zgodnie z art. 9 ust. 2 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie mogą uczynić wyjątek od tej zasady tylko w przypadku, gdy w szczególności osoba występuje z kolejnym wnioskiem, o którym mowa w art. 41 wspomnianej dyrektywy.

19.

Artykuł 26 stanowi co do zasady, że państwa członkowskie nie mogą zatrzymać żadnej osoby wyłącznie na podstawie faktu, iż jest ona wnioskodawcą, że podstawy i warunki zatrzymania oraz gwarancje dostępne dla zatrzymanych wnioskodawców muszą być zgodne z dyrektywą w sprawie przyjmowania oraz że w przypadku zatrzymania musi istnieć możliwość szybkiej kontroli sądowej zgodnie z tą ostatnią dyrektywą.

20.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie procedur państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, jeżeli dany wniosek jest kolejnym wnioskiem i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do oceny mającej na celu ustalenie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, by ubiegać się o status beneficjenta ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

21.

Artykuł 40 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że do celów wydania decyzji w sprawie dopuszczalności zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy kolejny wniosek jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu w celu określenia, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do oceny mającej na celu ustalenie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, by ubiegać się o status beneficjenta ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy w sprawie kwalifikacji. Artykuł 40 ust. 3 przewiduje co do zasady, że wniosek jest rozpatrywany dalej, jeżeli we wstępnym rozpatrzeniu stwierdza się, iż zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia znacząco zwiększające prawdopodobieństwo, że wniosek ten zostanie uwzględniony. Natomiast w przeciwnym wypadku na mocy art. 40 ust. 5 wniosek jest uznawany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 33 ust. 2 lit. d) wspomnianej dyrektywy.

22.

Artykuł 41 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur stanowi, że państwa członkowskie mogą przewidzieć wyjątki od stosowania prawa do pozostania na terytorium, w przypadku gdy osoba albo złożyła pierwszy kolejny wniosek niepodlegający dalszemu rozpatrzeniu na mocy art. 40 ust. 5 tylko w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania decyzji, która skutkowałaby jej nieuchronnym wydaleniem z tego państwa członkowskiego, albo występuje z innym kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym samym państwie członkowskim po tym, jak wydana została ostateczna decyzja o uznaniu pierwszego kolejnego wniosku za niedopuszczalny na mocy art. 40 ust. 5 lub ostateczna decyzja o oddaleniu tego wniosku jako bezzasadnego. Taki wyjątek można przewidzieć jednakże tylko z zastrzeżeniem przestrzegania zasady non‑refoulement.

23.

Dyrektywa w sprawie powrotów – zgodnie z jej art. 2 ust. 1 – ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium jednego z państw członkowskich.

24.

Artykuł 3 tej dyrektywy definiuje między innymi następujące pojęcia:

„[…]

[…]

[…]”.

25.

Artykuł 7 ust. 4 stanowi, że w decyzji nakazującej powrót państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni, jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego.

26.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu.

27.

Na mocy art. 11 ust. 1 decyzji nakazującej powrót towarzyszy zakaz wjazdu, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane. W innych przypadkach decyzjom nakazującym powrót może towarzyszyć zakaz wjazdu, lecz niekoniecznie musi on zostać wydany. Artykuł 11 ust. 2 przewiduje, że czas trwania zakazu wjazdu jest określany z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat, chyba że obywatel państwa trzeciego, względem którego ustanowiono ten zakaz, stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. W tym ostatnim przypadku zakaz wjazdu nie może przekroczyć dziesięciu lat. Zgodnie z art. 11 ust. 5 przepisy te mają zastosowanie bez uszczerbku dla prawa do międzynarodowej ochrony.

28.

Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów stanowi, co następuje:

„O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym [zatrzymać] obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli:

Jakikolwiek środek detencyjny stosowany [Jakiekolwiek zatrzymanie stosowane] jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością”.

29.

Artykuły 8 i 59b Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.) stanowią:

30.

Artykuł 3.1 Vreemdelingenbesluit 2000 (rozporządzenia o cudzoziemcach z 2000 r.) stanowi w szczególności, że złożenie wniosku o udzielenie azylu prowadzi w konsekwencji co do zasady do tego, że nie można dokonać wydalenia, chyba że – w szczególności – cudzoziemiec złożył kolejny wniosek po tym, jak poprzedni kolejny wniosek został ostatecznie uznany za niedopuszczalny lub został ostatecznie oddalony jako oczywiście bezzasadny, przy czym nie pojawiły się nowe elementy lub ustalenia, które mogą być istotne dla rozpatrzenia wniosku.

31.

Skarżący, N., jest obywatelem Tunezji, który przybył do Niderlandów w dniu 23 września 1995 r. Złożył pierwszy wniosek o udzielenie azylu, oddalony w dniu 18 stycznia 1996 r. Wniesiona przez N. skarga na tę decyzję została oddalona w dniu 5 czerwca 1997 r.

32.

W dniu 19 grudnia 2012 r. N. złożył kolejny wniosek o udzielenie azylu, który wycofał w dniu 24 grudnia 2012 r.

33.

W dniu 8 lipca 2013 r. N. złożył następny kolejny wniosek o udzielenie azylu. Decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r. (zwaną dalej „decyzją nakazującą powrót”) staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarz stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwany dalej „sekretarzem stanu”) oddalił ten wniosek i nakazał N. natychmiastowe opuszczenie terytorium Unii. Decyzji nakazującej powrót towarzyszył zakaz wjazdu na terytorium Unii przez dziesięć lat. Skarga N. na tę decyzję została oddalona przez Rechtbank Den Haag (sąd w Hadze), z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Orzeczenie to stało się prawomocne.

34.

Ponadto między dniem 25 listopada 1999 r. a dniem 17 czerwca 2015 r. N. popełnił 36 przestępstw, w większości kradzieży. W 21 przypadkach został skazany za te czyny na kary, które wahały się od grzywny do kary trzech miesięcy pozbawienia wolności.

35.

W dniu 27 lutego 2015 r. N., który odbywał wówczas karę pozbawienia wolności („strafrechtelijke detentie”), złożył swój ostatni wniosek o udzielenie azylu (zwany dalej „ostatnim wnioskiem o udzielenie azylu”). Sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z jego orzecznictwem decyzja nakazująca powrót stała się w tym dniu z mocy prawa bezskuteczna. W przypadku oddalenia wniosku o udzielenie azylu sekretarz stanu musiałby w stosownym przypadku wydać nową decyzję nakazującą powrót.

36.

W odpowiedzi na pytanie pisemne przedstawione przez Trybunał rząd niderlandzki wskazał, że w dniu 29 maja 2015 r. Immigratie- en Naturalisatiedienst (służba ds. imigracji i naturalizacji) w Ministerie van Veiligheid en Justitie (ministerstwie bezpieczeństwa i sprawiedliwości) poinformowała N., iż planowane jest oddalenie jego ostatniego wniosku o udzielenie azylu. Właściwy organ nie wydał jednak jeszcze decyzji w sprawie tego wniosku.

37.

W dniu 1 lipca 2015 r. N. został skazany na karę trzech miesięcy pozbawienia wolności za kradzież oraz nieprzestrzeganie zakazu wjazdu na terytorium Unii ( 15 ). Podczas odbywania tej kary, w dniu 23 lipca 2015 r., sekretarz stanu postanowił poddać N. badaniu lekarskiemu, na podstawie którego stwierdzono, że wspomniany wnioskodawca nie może być wysłuchany w przedmiocie jego ostatniego wniosku o udzielenie azylu.

38.

W dniu 14 września 2015 r. – po zakończeniu odbywania wspomnianej kary pozbawienia wolności – sekretarz stanu zarządził zastosowanie wobec N. zatrzymania administracyjnego cudzoziemców („vreemdelingenbewaring”) ( 16 ). Sekretarz stanu wskazał, że od złożenia ostatniego wniosku o udzielenie azylu N. przebywał w Niderlandach legalnie w rozumieniu art. 8 lit. f) Vreemdelingenwet 2000, i stwierdził, że powinien on zostać zatrzymany, ponieważ jest „podejrzany o popełnienie przestępstwa lub został skazany za przestępstwo” i tym samym stanowi zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 59b ust. 1 lit. d) Vreemdelingenwet 2000 ( 17 ). W spornej decyzji przedstawiono w szczególności liczne wcześniejsze przypadki notowań N., okoliczność, że nie posiada on środków utrzymania ani stałego miejsca zamieszkania lub pobytu, a także okoliczność, że wskazuje on, iż nie chce opuścić Niderlandów mimo wydanej wobec niego decyzji nakazującej powrót ( 18 ). W spornej decyzji przewidziano także umieszczenie go na oddziale opieki specjalnej określonego ośrodka detencyjnego w celu uwzględnienia stanu jego zdrowia ( 19 ).

39.

Orzeczeniem z dnia 28 września 2015 r. Rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) oddalił skargę wniesioną przez N. na sporną decyzję, w której to skardze N. domagał się ponadto wypłaty odszkodowania.

40.

We wniesionej do sądu odsyłającego skardze od tego wyroku N. utrzymuje w szczególności, że zatrzymanie, które zostało wobec niego zastosowane, jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC, ponieważ postanowienie to pozwala na pozbawienie wolności wyłącznie do celów wydalenia. Postanowienie to nie może uzasadniać zatrzymania cudzoziemca przebywającego legalnie na terytorium Niderlandów.

41.

W tym właśnie kontekście Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

42.

Pismem z dnia 17 listopada 2015 r., złożonym w sekretariacie Trybunału w tym samym dniu, sąd odsyłający wniósł o rozpoznanie niniejszego odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym przewidzianym w art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej „statutem Trybunału”) i w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Sąd odsyłający podniósł w tym piśmie, że N. jest pozbawiony wolności. Wyjaśnił jednak, że od dnia 23 października 2015 r. wobec N. nie jest już stosowane zatrzymanie administracyjne cudzoziemców, gdyż odbywa on karę pozbawienia wolności ( 21 ). Sąd odsyłający jednak wskazał, że po zakończeniu odbywania tej kary (czyli w dniu 1 grudnia 2015 r.) N. zostanie bez wątpienia – zgodnie z praktyką sekretarza stanu – ponownie zatrzymany.

43.

W dniu 24 listopada 2015 r. Trybunał postanowił uwzględnić wniosek sądu odsyłającego o rozpoznanie niniejszego odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym i stwierdził, że istotny zakres pytania uzasadnia rozpatrzenie go przez wielką izbę. Ponadto Trybunał stwierdził, że jest pożądane, by nie ograniczać pisemnego etapu postępowania (jak przewiduje art. 109 regulaminu postępowania) wyłącznie do stron posługujących się językiem postępowania (w niniejszym przypadku strony w postępowaniu głównym, Królestwo Niderlandów, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska). Na podstawie art. 24 statutu Trybunał wezwał strony i innych zainteresowanych, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału, do zajęcia stanowiska na piśmie na temat szeregu pytań.

44.

W dniu 1 grudnia 2015 r. sąd odsyłający skierował do Trybunału pismo, w którym wskazał, że sekretarz stanu wydał w tym samym dniu kolejną decyzję o zatrzymaniu administracyjnym cudzoziemców dotyczącą N. Z decyzji tej wynika, że zatrzymanie jest od tego momentu oparte na art. 59b ust. 1 lit. b) i d) Vreemdelingenwet 2000. A zatem ta kolejna decyzja opiera się już nie tylko i wyłącznie na zagrożeniu, jakie N. stanowi dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego [lit. d)], ale także, co do zasady, na okoliczności, że wobec wspomnianego wnioskodawcy, ze względu na ryzyko ucieczki, należy zastosować zatrzymanie administracyjne w celu uzyskania danych niezbędnych do rozpatrzenia jego ostatniego wniosku o udzielenie azylu [lit. b)]. Ta kolejna decyzja nie jest jednakże podważana w sporze w postępowaniu głównym.

45.

N., rząd niderlandzki, Parlament, Rada i Komisja złożyły uwagi na piśmie, podczas gdy rządy belgijski, czeski, włoski, cypryjski i polski odpowiedziały na piśmie na pytanie przedstawione przez Trybunał ( 22 ). N., rządy niderlandzki, belgijski i grecki, a także Parlament, Rada i Komisja uczestniczyły w rozprawie, która miała miejsce w dniu 22 stycznia 2016 r.

46.

Nadając niniejszej sprawie kierunek proceduralny opisany w pkt 43 powyżej, Trybunał bez wątpienia przyczynił się do tego, że sprawa ta jest badana bardziej szczegółowo, niż pozwalałaby na to klasyczna procedura rozpatrywania pytania prejudycjalnego w trybie pilnym. Pozwalam sobie jednak na sformułowanie następujących uwag.

47.

Artykuł 267 akapit ostatni TFUE stanowi, że „[j]eżeli [pytanie prejudycjalne] jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie”. Zasada ta ma sens tylko wtedy, gdy odpowiedź na pytanie prejudycjalne przedstawione Trybunałowi ma znaczenie dla pozbawienia wolności danej osoby i ma na nie wpływ. W przeciwnym wypadku nie ma znaczenia, czy Trybunał rozstrzygnie sprawę szybciej czy wolniej.

48.

Nawet w przypadku gdy warunek ten jest spełniony, nic nie pozwala moim zdaniem na stwierdzenie, że Trybunał jest zobowiązany do stanowienia w krótszym terminie niż na to pozwalają charakter, wrażliwość lub złożoność przedstawionych pytań. Jest tak na przykład w przypadku, gdy Trybunał uważa, że badanie sprawy wymaga, by wszyscy zainteresowani, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału, mieli możliwość przedstawienia stanowiska na piśmie. Trybunał dysponuje bowiem nie tylko jednym narzędziem proceduralnym w zakresie rozpatrywania pilnych odesłań prejudycjalnych, lecz dwoma, przy czym tym drugim narzędziem jest przyspieszony tryb prejudycjalny, o którym mowa w art. 105 regulaminu postępowania ( 23 ). Tymczasem jedną z głównych różnic pomiędzy tym ostatnim trybem a pilnym trybem prejudycjalnym jest właśnie okoliczność, że udział w jego etapie pisemnym jest otwarty dla wszystkich wspomnianych zainteresowanych. Takie postępowanie w przyspieszonym trybie prejudycjalnym z pewnością może być prowadzone w tempie uwzględniającym należycie zasadę zawartą w art. 267 akapit ostatni TFUE, a tym samym tryb ten może okazać się stosowny do rozpatrzenia odesłania prejudycjalnego takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie.

49.

Moje rozważania będą przebiegać zgodnie z następującym schematem analizy. Po przedstawieniu kilku uwag wstępnych i wyjaśnień dotyczących norm odniesienia dotyczących badania ważności, do przeprowadzenia którego Trybunał został wezwany w tym przypadku, omówię sporny przepis w kontekście historii legislacyjnej dyrektywy w sprawie przyjmowania. Następnie sformułuję dwie uwagi ogólne na temat art. 8 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania, po czym zajmę się szczegółowo wykładnią spornego przepisu jako taką. Na tych podstawach zbadam wreszcie, czy niniejsze postępowanie wykazało jakikolwiek element, który podważałby ważność spornego przepisu.

50.

N. przebywał nielegalnie na terytorium Niderlandów w rozumieniu dyrektywy o powrotach od dnia uprawomocnienia się wyroku Rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze) z dnia 4 kwietnia 2014 r., utrzymującego w mocy decyzję nakazującą powrót.

51.

W dniu 27 lutego 2015 r. N. złożył jednak swój ostatni wniosek o udzielenie azylu. W takim przypadku art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur przewiduje co do zasady – tak samo jak przewidywała dawna dyrektywa w sprawie procedur ( 24 ) – że wnioskodawca może pozostać w przyjmującym państwie członkowskim do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III tej samej dyrektywy ( 25 ). Artykuł 9 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur pozwala na uczynienie wyjątku od zasady zawartej w ust. 1 wspomnianego artykułu jedynie po spełnieniu ścisłych warunków, a mianowicie w szczególności w przypadku, gdy osoba występuje z kolejnym wnioskiem w rozumieniu art. 41 wspomnianej dyrektywy ( 26 ).

52.

Jak wskazałam, w niniejszym przypadku jest bezsporne, że ostatni wniosek o udzielenie azylu nie został jeszcze rozpatrzony. Poza tym, pomimo że N. złożył już w przeszłości kilka wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w Niderlandach i żaden z nich nie został uwzględniony, z żadnej informacji przekazanej do wiadomości Trybunału nie wynika, że sekretarz stanu zakazał mu pozostawać na terytorium tego państwa członkowskiego w czasie rozpatrywania jego ostatniego wniosku o udzielenie azylu ( 27 ). Przeciwnie – zarówno w uwagach na piśmie, jak i podczas rozprawy rząd niderlandzki wskazał, że taka decyzja nie została jeszcze wydana. W takich okolicznościach, jak słusznie podkreślają sąd odsyłający i N., N. przebywa obecnie w Niderlandach legalnie w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów N. nie jest już zatem objęty zakresem jej stosowania, ale jest ponownie „wnioskodawcą” w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy w sprawie przyjmowania.

53.

Ponadto sporna decyzja oparta jest wyłącznie na art. 59b ust. 1 lit. d) Vreemdelingenwet 2000, w którym dokonano transpozycji spornego przepisu do prawa niderlandzkiego. W przeciwieństwie do kolejnej decyzji o zatrzymaniu wydanej w dniu 1 grudnia 2015 r., sporna decyzja w żaden sposób nie opiera się na przepisie prawa niderlandzkiego transponującego art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy w sprawie przyjmowania. W międzyczasie do Trybunału wpłynął kolejny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze), z siedzibą w Haarlemie (Niderlandy), dotyczący ważności art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. a) i b) dyrektywy w sprawie przyjmowania, który został transponowany do prawa niderlandzkiego przez art. 59b ust. 1 lit. a) i b) Vreemdelingenwet 2000 (sprawa C‑18/16, K., zawisła przez Trybunałem). Ta kwestia ważności nie została jednak podniesiona w niniejszej sprawie, a zatem nie zostanie rozważona w niniejszym stanowisku.

54.

Ponadto jest bezsporne, po pierwsze, że sytuacja taka jak rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym objęta jest stosowaniem przez państwo członkowskie dyrektywy w sprawie przyjmowania i że tym samym na mocy art. 51 ust. 1 karty wchodzi w zakres jej zastosowania, a w szczególności w zakres zastosowania jej art. 6, a po drugie, że N. – jako osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej – objęty jest zakresem stosowania tej dyrektywy. Poza tym nie zostało zakwestionowane, że środek polegający na pozbawieniu wolności taki jak rozpatrywany w sporze w postępowaniu głównym – mimo że ma on formę zatrzymania administracyjnego ( 28 ) – oznacza„umieszczenie wnioskodawcy przez państwo członkowskie w określonym miejscu, gdzie wnioskodawca jest pozbawiony swobody przemieszczania się” w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy w sprawie przyjmowania. Środek ten stanowi więc ingerencję w zagwarantowane w art. 6 karty prawo N. do wolności i bezpieczeństwa osobistego.

55.

Sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad zgodnością spornego przepisu z art. 6 karty, interpretowanym w świetle art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC.

56.

Powyższe wymaga rozstrzygnięcia najpierw kwestii relacji pomiędzy ochroną prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego zagwarantowanego w art. 6 karty a ochroną wynikającą z art. 5 EKPC, zważywszy, że te dwa postanowienia nie mają identycznego brzmienia.

57.

Artykuł 6 karty ogranicza się do ochrony w sposób ogólny prawa każdego do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Artykuł 52 ust. 1 karty przyznaje w tym zakresie, że dopuszcza się wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu tego prawa, o ile ograniczenia te przewidziane są ustawą, szanują istotę tych praw i wolności i, przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, są konieczne i rzeczywiście odpowiednie w stosunku do celów interesu ogólnego uznanych przez Unię lub potrzeby ochrony praw i wolności innych osób ( 29 ).

58.

Zgodnie z art. 52 ust. 7 karty należy jednak odnieść się także do wyjaśnień dotyczących wykładni karty. Wyjaśnienia te wskazują, że prawa przewidziane w art. 6 karty „odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy artykułu 5 EKPC i mają, zgodnie z artykułem 52 ust. 3 karty praw podstawowych, takie samo znaczenie i zakres”. W związku z tym zgodnie z tymi wyjaśnieniami „prawnie nałożone [wobec tych praw] ograniczenia nie mogą wykraczać poza ramy dozwolone przez EKPC w treści art. 5”, które to ramy zostały powtórzone w tych wyjaśnianiach ( 30 ). Z powyższego wynika, że badanie ważności, do przeprowadzenia którego Trybunał został w niniejszym przypadku wezwany, należy przeprowadzić w kontekście art. 6 karty, interpretowanego w świetle art. 5 EKPC.

59.

Następnie, głównym celem sądu odsyłającego jest rozstrzygnięcie kwestii, czy sporny przepis może być objęty jednym z dopuszczalnych wyjątków w odniesieniu do zagwarantowanego w art. 6 karty prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego, czyli wyjątkiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC. Badanie ważności spornego przepisu nie może zatem ograniczyć się do art. 6 karty, interpretowanego tylko w świetle rozpatrywanego art. 5 ust. 1 lit. f).

60.

Po pierwsze, art. 5 ust. 1 EKPC zawiera bowiem inne wyjątki w odniesieniu do prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego, co do których należy zbadać, czy mogą one uzasadniać zatrzymanie na podstawie spornego przepisu ( 31 ). Po drugie, skierowane w niniejszym przypadku do Trybunału pytanie prejudycjalne dotyczy, w sposób bardziej ogólny, zgodności spornego przepisu z art. 6 karty. W celu udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na to pytanie i w trosce o pewność prawa moim zdaniem konieczne jest przeanalizowanie pozostałych gwarancji oferowanych przez te ostatnie przepisy oraz rozważenie kwestii, czy sporny przepis, rozumiany w kontekście poświęconych zatrzymaniu przepisów dyrektywy w sprawie przyjmowania, może być zastosowany w sposób, który będzie w pełni z nimi zgodny ( 32 ).

61.

Ponadto pragnę podnieść na tym etapie mojej analizy, że art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC nie jest istotny w ramach sporu w postępowaniu głównym.

62.

W tym zakresie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, do którego odnosi się sąd odsyłający – czyli wyroki w sprawie R.U. przeciwko Grecji, w sprawie Ahmade przeciwko Grecji i w sprawie Nabil i in. przeciwko Węgrom – dotyczyło sytuacji, w których osoby ubiegające się o azyl uważały, że zostały arbitralnie pozbawione wolności po tym, jak został wobec nich wydany nakaz wydalenia. W wyrokach tych Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że badanie ewentualnych naruszeń art. 5 ust. 1 EKPC należy przeprowadzić wyłącznie w świetle lit. f) tego postanowienia ( 33 ). Trybunał ten stwierdził między innymi, że postanowienie to wymaga tylko, by postępowanie o wydalenie toczyło się, oraz że nie oferuje ono zatem takiej samej ochrony jak wspomniany art. 5 ust. 1 lit. c), ponieważ zatrzymanie może być uzasadnione na tej podstawie, nawet jeśli nie jest konieczne na przykład w celu zapobieżenia popełnieniu przez daną osobę przestępstwa lub uniemożliwienia ucieczki ( 34 ). Niemniej jednak samo toczenie się postępowania o wydalenie lub ekstradycję uzasadnia pozbawienie wolności na podstawie art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC i – jeśli takie postępowanie nie jest prowadzone z należytą starannością – pozbawienie wolności przestaje być uzasadnione ( 35 ).

63.

Natomiast w sporze w postępowaniu głównym z postanowienia odsyłającego wynika nie tylko, że od dnia 27 lutego 2015 r. N. przebywał w Niderlandach legalnie, ale także, że złożenie jego ostatniego wniosku o udzielenie azylu spowodowało bezskuteczność decyzji nakazującej powrót ( 36 ). W takich okolicznościach rozpatrywane zatrzymanie nie może być oparte na celu zapobieżenia nielegalnemu wkroczeniu na terytorium Niderlandów [pierwsza sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC]. W świetle orzecznictwa przypomnianego powyżej zatrzymanie to nie może być także uzasadnione drugim powodem wymienionym w art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC. Skoro decyzja nakazująca powrót była bezskuteczna, zatrzymanie nie zostało zastosowane w ramach postępowania o wydalenie lub ekstradycję.

64.

Wreszcie, szereg stron i zainteresowanych, którzy przedstawili uwagi, wypowiedziało się w odpowiedzi na przedstawione przez Trybunał pytanie dotyczące ewentualnego znaczenia art. 15 EKPC (postanowienie, które nie ma odpowiednika w karcie) dla udzielenia odpowiedzi na postawione w niniejszej sprawie pytanie dotyczące ważności.

65.

W tym zakresie w wyjaśnieniach dotyczących karty przewidziano, że „[k]arta nie narusza możliwości państw członkowskich dotyczących stosowania artykułu 15 EKPC, pozwalającego na odstępstwa od praw zawartych w tej konwencji w przypadku wojny lub innych niebezpieczeństw publicznych zagrażających życiu narodu, kiedy państwa te podejmują działania w dziedzinie obrony narodowej w przypadku wojny oraz w zakresie utrzymania porządku publicznego, zgodnie z ich obowiązkami uznanymi w artykule 4 ustęp 1 [TUE] i w artykułach 72 [TFUE] i 347 [TFUE]” ( 37 ).

66.

Jednakże, jak podnoszą Rada i Komisja, żaden element akt sprawy nie pozwala na założenie, że Królestwo Niderlandów powołało się na tę klauzulę lub ewentualny „stan niebezpieczeństwa publicznego” w sprawie w postępowaniu głównym w celu odstąpienia od praw podstawowych i uzasadnienia spornego zatrzymania. Z uwag sformułowanych przez rząd niderlandzki wynika raczej, że twierdzi on co do zasady, iż sporna decyzja jest zgodna w szczególności z art. 6 karty, interpretowanym w świetle art. 5 EKPC. Ponadto art. 15 EKPC nie może podważyć ochrony, jaką oferuje zasadniczo art. 5 EKPC, i nie ma zatem żadnego wpływu na kwestię, czy sporny przepis jest zgodny z art. 6 karty.

67.

Dawna dyrektywa w sprawie przyjmowania nie przewidywała szczególnych przepisów dotyczącego zatrzymania. Dawna dyrektywa w sprawie procedur ograniczała się do ustanowienia w art. 18, po pierwsze, że państwa członkowskie nie mogą zatrzymać żadnej osoby wyłącznie na podstawie faktu, że jest ona osobą ubiegającą się o azyl, a po drugie, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o azyl zostanie zatrzymana, państwa członkowskie zapewniają możliwość szybkiej kontroli sądowej ( 38 ). Jak stwierdził Trybunał w wyroku Arslan ( 39 ), żadna z tych dyrektyw „nie przystępuj[e] […] do harmonizacji względów uzasadniających zarządzenie zastosowania środka detencyjnego [zatrzymania]”, zważywszy, że „propozycja sporządzenia listy numerus clausus tych względów została zarzucona podczas negocjacji poprzedzających przyjęcie [dawnej dyrektywy w sprawie procedur] i [że] ustanowienie takiej listy na poziomie unijnym jest przewidywane dopiero w ramach obecnie dokonywanej rewizji [dawnej dyrektywy w sprawie przyjmowania]” ( 40 ). Trybunał wywiódł z powyższego, że do państw członkowskich należy określenie, z poszanowaniem zobowiązań ciążących na nich na mocy prawa międzynarodowego oraz prawa Unii, względów, dla których wobec osoby ubiegającej się o azyl może zostać zastosowany lub utrzymany w mocy środek detencyjny [zastosowane lub utrzymane w mocy zatrzymanie] ( 41 ).

68.

Zawarta w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania lista stanowi w tym zakresie nowość. We wniosku dotyczącym dyrektywy Komisja podniosła, że ustanowienie szczególnego przepisu dotyczącego zatrzymania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową wydaje się uzasadnione w świetle nie tylko częstego stosowania tego rodzaju środka przez państwa członkowskie, ale także kierunku orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 42 ).

69.

Wniosek odnosił się już do przypadku zatrzymania koniecznego w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Odwołuje się on w tym zakresie do zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie środków polegających na zatrzymaniu osób ubiegających się o azyl, którego pkt 3 wskazuje między innymi, że „[o] ile celem zatrzymania nie jest karanie osób ubiegających się o azyl”, o tyle taki środek może okazać się niezbędny, „w przypadku gdy wymaga tego ochrona bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego” ( 43 ). Jak wynika z preambuły tego wniosku, zalecenie Komitetu Ministrów zostało z kolei oparte w tym punkcie na wniosku nr 44 (XXXVII) 1986 Komitetu Wykonawczego programu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) z dnia 13 października 1986 r., dotyczącym zatrzymania uchodźców i osób ubiegających się o azyl ( 44 ).

70.

W rezolucji ustawodawczej z dnia 7 maja 2009 r. Parlament nie zasugerował żadnych zmian merytorycznych do przepisów, które miały stać się art. 8 dyrektywy w sprawie przyjmowania ( 45 ). Natomiast w swym zmienionym wniosku, przedstawionym w dniu 1 czerwca 2011 r., Komisja zasugerowała „w wyniku dyskusji prowadzonych w Radzie” uszczegółowienie w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy, że zawarta w tym przepisie lista powodów zatrzymania pozostaje bez uszczerbku dla zatrzymania w ramach postępowania karnego ( 46 ). Chociaż ta propozycja redakcyjna nie została uwzględniona ( 47 ), zasada, jaka się z niej wyłania, znajduje się co do zasady w motywie 17 dyrektywy w sprawie przyjmowania, przy czym motyw ten obejmuje w sposób ogólny każdy powód zatrzymania mający zastosowanie na mocy prawa krajowego, bez związku z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, a nie tylko powody pozbawienia wolności objęte prawem karnym.

71.

Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania wymaga najpierw wyjaśnienia.

72.

W pierwszej kolejności ze zdania wprowadzającego art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania wynika, że powody wymienione w tym przepisie mogą jedynie stanowić podstawę zatrzymania wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 lit. b) wspomnianej dyrektywy. Tymczasem z definicji zawartej w tym ostatnim przepisie wynika, że osoba traci ten status, kiedy zostaje podjęta ostateczna decyzja w przedmiocie jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W konsekwencji zatrzymanie zastosowane wobec osoby nie może już opierać się na spornym przepisie od momentu, w którym właściwy organ krajowy wydał ostateczną decyzją w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy to oddalającą, czy też uwzględniającą ten wniosek ( 48 ).

73.

Stwierdzenie to nie pozostawia jednak państwa członkowskiego bezsilnym wobec zagrożenia, jakie stanowi dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego cudzoziemiec, któremu ostatecznie odmówiono ochrony międzynarodowej i wobec którego została wydana decyzja nakazująca powrót. W warunkach przewidzianych w art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów państwo członkowskie może nie tylko zastosować, ale także utrzymać środek w postaci zatrzymania cudzoziemca w tego rodzaju sytuacji, w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia. Nic nie wyklucza, aby takie zatrzymanie mogło być uzasadnione koniecznością ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów przytacza bowiem ryzyko ucieczki lub sytuację, w której dany obywatel unika przygotowań do powrotu lub procesu wydalenia lub utrudnia je, tylko tytułem przykładowych powodów zatrzymania w takim kontekście ( 49 ).

74.

W drugiej kolejności podczas rozprawy została podniesiona kwestia, czy sporny przepis może być rozumiany jako przepis autonomiczny. Pytaniem tym, które dotyczy przede wszystkim relacji pomiędzy powodem zatrzymania przewidzianym w spornym przepisie a pozostałymi powodami wymienionymi w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania, może zostać objęty każdy z pozostałych powodów. Na to pytanie należy moim zdaniem odpowiedzieć twierdząco.

75.

Zawarta w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania lista powodów zatrzymania jest z pewnością wyczerpująca i – w odniesieniu do wyjątku od zasady odzwierciedlonej w ust. 1 wspomnianego artykułu – powinna być interpretowana ścisłe ( 50 ). Powyższe nie może jednak prowadzić do interpretowania któregokolwiek z tych powodów w taki sposób, by został on pozbawiony wszelkiej wartości dodanej w stosunku do innego powodu. Tymczasem byłoby tak na przykład w przypadku, gdyby sporny przepis mógł być stosowany tylko w związku z innym powodem zatrzymania, o którym mowa w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy. Samo brzmienie spornego przepisu potwierdza, że w żaden sposób nie można go pomylić z pozostałymi powodami zatrzymania wymienionymi we wspomnianym artykule.

76.

W odniesieniu w szczególności do spornego przepisu jego autonomia nabiera jeszcze innego znaczenia. Po pierwsze, okoliczność, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej była objęta procedurą powrotu przed złożeniem tego wniosku oraz że wspomniana procedura została tylko zawieszona na czas rozpatrywania tego wniosku, nie może sama w sobie uzasadniać zatrzymania na podstawie spornego przepisu. Po drugie, zastosowanie tego przepisu nie wymaga w sposób konieczny, by osoba zatrzymana była objęta już procedurą powrotu w rozumieniu dyrektywy w sprawie powrotów. W dalszej części stanowiska rozpatrzę każdy z tych aspektów ( 51 ).

77.

Zajmę się teraz najistotniejszym aspektem wykładni spornego przepisu: co oznacza zdanie „jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny”?

78.

Dyrektywa w sprawie przyjmowania nie definiuje wyrażenia „ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego”. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią. Jeżeli pojęcia te zawarte są w przepisie stanowiącym odstępstwo od zasady, należy je odczytywać w taki sposób, by przepis ten mógł być interpretowany w sposób ścisły ( 52 ).

79.

Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy w sprawie przyjmowania, który przewiduje, że państwa członkowskie nie mogą zatrzymać żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie dyrektywą w sprawie procedur, ma na celu zapewnienie przestrzegania podstawowego prawa danych obywateli państw trzecich do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Jak wynika z motywu 15 dyrektywy w sprawie przyjmowania, państwa członkowskie mogą zatrzymać takiego wnioskodawcę jedynie w jasno zdefiniowanych, wyjątkowych okolicznościach, przy czym sposób i cel zatrzymania muszą być zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności ( 53 ).

80.

W tym kontekście z art. 4 ust. 2 TUE i z art. 72 TFUE wynika, że państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu wymogów porządku publicznego i wymogów związanych z bezpieczeństwem narodowym, zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach ( 54 ).

81.

Jednakże jak wynika z przedstawionego przeze mnie powyżej opisu ( 55 ), sporny przepis wydaje się uzasadnieniem możliwego odstąpienia przez państwa członkowskie od obowiązku powstałego w celu zapewnienia przestrzegania praw podstawowych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w przypadku przyjęcia ich w Unii. Wymogi związane z ochroną bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego powinny być zatem rozumiane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii, a w szczególności Trybunał Sprawiedliwości ( 56 ).

82.

Te ostanie wymogi wydają się tym bardziej istotne, że sporny przepis różni się od innych powodów, przewidzianych w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania, ogólnym charakterem pojęć, jakie zostały w nim użyte. Przepis ten nie może w żadnym wypadku być interpretowany w sposób tak szeroki, by ścisłe ramy prawne przewidziane w dyrektywie w sprawie przyjmowania w zakresie zatrzymania osoby ubiegającej się o azyl mogły zostać pozbawione w praktyce wszelkiego skutku.

83.

Wreszcie pragnę zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą wykładni akt prawny Unii powinien być interpretowany, tak dalece, jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, i w zgodzie z całością prawa pierwotnego, w tym w szczególności z postanowieniami karty ( 57 ). Na państwach członkowskich spoczywa nie tylko obowiązek wykładni ich prawa krajowego objętego zakresem stosowania prawa Unii zgodnie z tym ostatnim, lecz również dbania o to, by nie opierać się na wykładni tekstu prawa wtórnego, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi, chronionymi przez porządek prawny Unii, lub z innymi ogólnymi zasadami prawa Unii ( 58 ).

84.

W niniejszym przypadku zasada ta oznacza, że państwa członkowskie, w przypadku gdy decydują się przewidzieć, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej może być zatrzymana ze względu na to, iż wymagają tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny, zgodnie ze spornym przepisem, są zobowiązane do zapewnienia, by takie zatrzymanie było w pełni zgodne z prawem do wolności i bezpieczeństwa osobistego zagwarantowanym w art. 6 karty.

85.

Ponadto, jak słusznie podnoszą rząd włoski i Komisja, z motywu 17 dyrektywy w sprawie przyjmowania, który może dostarczyć wskazówek w zakresie zakresu wspomnianej dyrektywy ( 59 ), jednoznacznie wynika, że powodu zatrzymania, o którym mowa w spornym przepisie, podobnie jak pozostałych powodów wymienionych w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania, nie należy mylić z innymi przypadkami pozbawienia wolności przewidzianymi w prawie krajowym (zwłaszcza w prawie karnym) i mogącymi mieć zastosowanie do każdego, niezależnie od wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

86.

Wspomniany motyw 17 potwierdza zatem, że dyrektywa w sprawie przyjmowania pozostaje bez żadnego uszczerbku dla możliwości pozbawienia przez państwa członkowskie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej wolności z tych samych powodów i na takich samych warunkach jak każdej innej osoby objętej jurysdykcją tych państw, w szczególności ich obywateli i obywateli państw trzecich przebywających legalnie na ich terytorium. Z powyższego wynika na przykład, że sporny przepis nie ma żadnego wpływu na możliwość zastosowania wobec osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej – na takich samych warunkach jak wobec każdej innej osoby – przepisów prawa krajowego umożliwiających aresztowanie i zastosowanie na krótki okres zatrzymania administracyjnego względem osoby uczestniczącej w manifestacji, w przypadku gdy wymagają tego względy utrzymania lub przywrócenia porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Podobnie, dyrektywa w sprawie przyjmowania nie dokonuje żadnej harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich przewidujących, że osoba – niezależnie od tego, czy jest osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej – może być ukarana karą pozbawienia wolności, jeśli popełni przestępstwo (na przykład dopuści się zabójstwa lub gwałtu).

87.

Jedną z funkcji prawa karnego jest jednak bowiem właśnie chronienie społeczeństwa przed naruszaniem porządku publicznego, a nawet bezpieczeństwa narodowego. W konsekwencji przedstawione przez mnie w punktach poprzednich wyjaśnienie nie wyklucza, że niektóre okoliczności mogą jednocześnie być objęte krajowym prawem karnym oraz uzasadniać zatrzymanie na podstawie spornego przepisu. A zatem, tytułem oczywistego przykładu, przygotowanie do ataku terrorystycznego może zarówno wypełniać znamiona przestępstwa (prowadzącego, w stosownym przypadku, do nałożenia kary pozbawienia wolności), jak i uzasadniać konieczność zastosowania zatrzymania zabezpieczającego na mocy spornego przepisu ( 60 ). Jak sugeruje w istocie Komisja, przepis ten umożliwia państwu członkowskiemu w tego rodzaju okolicznościach powierzenie organowi rozpatrującemu wniosek o udzielenie azylu uprawnienia do zapobieżenia poważnemu naruszeniu porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego poprzez samo nakazanie zatrzymania wnioskodawcy ( 61 ). W takim przypadku jednak art. 9 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania wymaga od danego państwa członkowskiego, by przewidziało szybką kontrolę sądową legalności zatrzymania, z urzędu lub na wniosek zainteresowanego, a także natychmiastowe zwolnienie wnioskodawcy, jeżeli zatrzymanie zostało uznane za niezgodne z prawem ( 62 ).

88.

W odniesieniu do znaczenia pojęć „bezpieczeństwa narodowego” i „porządku publicznego” jako takiego Trybunał w wyroku T. ( 63 ) miał już okazję dokonać wykładni tych samych pojęć, znajdujących się w art. 24 ust. 1 dawnej dyrektywy w sprawie kwalifikacji ( 64 ), poprzez analogię do pojęć „bezpieczeństwa publicznego” i „porządku publicznego” użytych w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38/WE ( 65 ). O ile, jak przypomniałam powyżej, państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, o tyle Trybunał jednak orzekł, że zakres ochrony, jaki społeczeństwo zamierza przyznać swoim podstawowym interesom, nie może różnić się w zależności od statusu prawnego osoby, która godzi w te interesy ( 66 ).

89.

I tak, Trybunał orzekł, że pojęcie „bezpieczeństwa publicznego” odnosi się zarówno do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i do jego bezpieczeństwa zewnętrznego, i że w związku z tym zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych, może naruszać bezpieczeństwo publiczne ( 67 ).

90.

Co do pojęcia „porządku publicznego”, Trybunał dokonał jego wykładni w różnych kontekstach, w ten sposób, że odwołanie się do tego pojęcia wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa ( 68 ). Z powyższego wynika, że przy ocenie tego pojęcia znaczenie ma każda okoliczność faktyczna lub prawna związana z sytuacją danego obywatela państwa trzeciego, która może rozjaśnić kwestię, czy jego osobiste zachowanie stanowi takie zagrożenie ( 69 ).

91.

Moim zdaniem wyjaśnieniami tymi można w pełni posłużyć się w celu dokonania wykładni pojęć „bezpieczeństwa narodowego” i „porządku publicznego” w spornym przepisie.

92.

Pragnę jeszcze dodać, że motyw 37 dyrektywy w sprawie kwalifikacji, w związku z którym w sposób spójny należy dokonywać wykładni spornego przepisu, przedstawia przykład tego, co może stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Zgodnie z tym motywem „[p]ojęcie bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego dotyczy […] przypadków, w których obywatel państwa trzeciego należy do ugrupowania wspierającego międzynarodowy terroryzm lub sam takie ugrupowanie wspiera” ( 70 ). Przynależność do takiego ugrupowania – jeśli zostanie ona ustalona – mogłaby wystarczyć do stwierdzenia konieczności zatrzymania na podstawie spornego przepisu.

93.

Ponieważ sporny przepis pozwala na podjęcie środków w celu uniknięcia naruszeń bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, spełnia on funkcję wyłącznie zapobiegawczą.

94.

Ten zapobiegawczy charakter wiąże się z wynikającym z art. 8 ust. 2 dyrektywy w sprawie przyjmowania wymogiem, zgodnie z którym decyzja o zatrzymaniu na mocy spornego przepisu może być wydana dopiero „po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy”. Wymóg ten zakłada zbadanie, czy okoliczności faktyczne i prawne dotyczące sytuacji wnioskodawcy dowodzą, że jego osobiste zachowanie uzasadnia zatrzymanie ze względu na rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie, jakie stanowi on dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. W tym zakresie nie ma znaczenia, że sporny przepis nie odnosi się wyraźnie do „zagrożenia”, jakie stanowi wnioskodawca dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa narodowego, w odróżnieniu na przykład od art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie powrotów.

95.

Przypomniany w poprzednim punkcie wymóg oznacza, że państwo członkowskie nie może opierać się na powszechnej praktyce lub na jakimkolwiek domniemaniu w celu stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego w rozumieniu spornego przepisu bez należytego uwzględnienia osobistego zachowania obywatela i zagrożenia, jakie zachowanie to stanowi w tym zakresie ( 71 ).

96.

Z tego względu nie mogę podzielić stanowiska Komisji, zgodnie z którym sporny przepis pozwala państwu członkowskiemu na zatrzymywanie osób ubiegających się o azyl, jeśli stanowią one część masowego i nagłego napływu migrantów zagrażającego porządkowi wewnętrznemu tego państwa i jego zdolności do pokonania trudności związanych z takim napływem. Należy skądinąd podnieść w tym względzie, że na mocy art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania dyrektywa ta nie stosuje się w przypadku, gdy zastosowanie mają przepisy dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami ( 72 ).

97.

Podobnie, okoliczność, że wnioskodawca podejrzany jest o popełnienie czynu karalnego uznanego za wykroczenie lub przestępstwo w prawie krajowym lub był skazany za taki czyn, nie może sama z siebie uzasadniać jego zatrzymania ze względu na to, że wymaga tego ochrona bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ( 73 ). Zapobiegawczy charakter zatrzymania na podstawie spornego przepisu wyklucza bowiem zastosowanie tego przepisu w celu ukarania jako takiego zachowania wnioskodawcy w przeszłości. Pragnę skądinąd podnieść, że odmienny wniosek rodziłby trudności w świetle zasady non bis in idem, ponieważ umożliwiałby sytuację, w której osoba skazana za jedno przestępstwo lub kilka, która odbyła już kary nałożone za te przestępstwa, mogłaby zostać „ukarana” ponownie za te same czyny poprzez zatrzymanie na podstawie spornego przepisu.

98.

W tym zakresie należy jeszcze wyjaśnić, że w wyroku El Dridi ( 74 ) Trybunał orzekł, iż dyrektywa w sprawie powrotów, a w szczególności jej art. 15 i 16, stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które przewiduje wymierzenie kary pozbawienia wolności przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego tylko z tego powodu, że pozostaje on – z naruszeniem nakazu opuszczenia terytorium tego państwa członkowskiego w określonym terminie – na wspomnianym terytorium bez uzasadnionego powodu. Taka kara może bowiem zagrażać realizacji celu wytyczonego przez wspomnianą dyrektywę, czyli wprowadzeniu skutecznej polityki w zakresie wydalania i powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich ( 75 ). Z powyższego wynika, że wbrew temu, co sugeruje rząd niderlandzki, okoliczność, iż obywatel państwa trzeciego został w przeszłości skazany na taką karę, nie może w żaden sposób przyczynić się do stwierdzenia, że wspomniany obywatel – po złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – stanowi aktualne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego uzasadniające jego zatrzymanie na podstawie spornego przepisu.

99.

Natomiast, jak podnosi co do zasady rząd belgijski, stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego niekoniecznie wymaga, by właściwy organ krajowy podejrzewał, że wnioskodawca popełnił czyn karalny uznawany za wykroczenie lub przestępstwo lub, tym bardziej, by był on w stanie stwierdzić, iż wnioskodawca taki czyn popełnił, a nawet że został już za jego popełnienie skazany. Po zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności nie można bowiem wykluczyć, że wnioskodawca może stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ze względu na poważne przesłanki pozwalające na podejrzewanie go o zamiar popełnienia takiego czynu.

100.

Okoliczność, że wobec wnioskodawcy została wydana decyzja nakazująca powrót, zanim złożył on wniosek o udzielenie azylu, a nawet został on skazany za uchylanie się od wykonania tej decyzji, nie ma sama w sobie związku ze stwierdzeniem, że wspomniany wnioskodawca stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego w danym państwie członkowskim ( 76 ). Jest tak nawet w przypadku, gdy taka decyzja nakazująca powrót wynika z oddalenia poprzedniego wniosku o udzielenie azylu ( 77 ). Wbrew temu, co twierdzi Rada, okoliczność, że wnioskodawca złożył „następny kolejny wniosek” o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym samym państwie członkowskim po wydaniu ostatecznej decyzji uznającej pierwszy kolejny wniosek za niedopuszczalny, o której to decyzji mowa w art. 41 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie procedur i która zezwala państwu członkowskiemu na odstąpienie od zagwarantowania wspomnianemu wnioskodawcy prawa do pozostania na terytorium, jest jako taka w tym zakresie nieistotna.

101.

To ostatnie wyjaśnienie prowadzi mnie do rozważenia kwestii relacji pomiędzy spornym przepisem a powodem zatrzymania, o którym mowa w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy w sprawie przyjmowania. Ten ostatni powód dotyczy sytuacji osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej zatrzymanej w ramach procedury powrotu w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia ( 78 ).

102.

W wyroku Arslan ( 79 ) Trybunał miał okazję wyjaśnić, że dyrektywa w sprawie powrotów nie ma zastosowania do obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie azylu, i to w okresie pomiędzy złożeniem tego wniosku a wydaniem w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie tego wniosku bądź, w danym wypadku, do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Z powyższego wynika, że w tym okresie zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl w celu wydalenia nie może być oparte na art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów, nawet jeśli – przed złożeniem tego wniosku – wspomniany wnioskodawca został zatrzymany na podstawie tego artykułu z tego względu, że jego zachowanie rodziło obawę, iż ucieknie i uniknie wydalenia ( 80 ).

103.

Trybunał jednak orzekł, przed wejściem w życie dyrektywy w sprawie przyjmowania, że cel dyrektywy w sprawie powrotów, mianowicie skuteczny powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, doznałby uszczerbku, gdyby wnioskodawca zatrzymany na podstawie art. 15 tej ostatniej dyrektywy mógł uzyskać automatycznie zwolnienie tylko z tego względu, że złożył wniosek o udzielenie azylu ( 81 ). Trybunał podkreślił bowiem, że trwanie procedury rozpatrywania takiego wniosku w żaden sposób nie oznacza, iż z tego powodu ulega zakończeniu procedura powrotu, która może być kontynuowana w przypadku, gdy wniosek o udzielenie azylu zostanie oddalony ( 82 ). W konsekwencji ani dawna dyrektywa w sprawie przyjmowania, ani dawna dyrektywa w sprawie procedur nie stoją na przeszkodzie temu, by wobec obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, po tym jak został zatrzymany zgodnie z art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów, nadal stosowano zatrzymanie na podstawie przepisu krajowego, gdy w następstwie przeprowadzenia indywidualnej oceny wszystkich istotnych okoliczności okazuje się, że osoba ta złożyła ów wniosek jedynie w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji o powrocie i że utrzymanie w mocy środka w postaci zatrzymania jest obiektywnie niezbędne, aby uniknąć sytuacji, w której zainteresowany uniknie definitywnie powrotu ( 83 ).

104.

Obecnie art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy w sprawie przyjmowania ma na celu właśnie uregulowanie środków polegających za zatrzymaniu, które mogą być nakazane przez państwa członkowskie w tego rodzaju sytuacji. Zatrzymanie na podstawie tego przepisu jest możliwe tylko wtedy, gdy po pierwsze, wnioskodawca w momencie składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest zatrzymany w ramach procedury powrotu na podstawie dyrektywy w sprawie powrotów w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, a po drugie, dane państwo członkowskie może wykazać na podstawie obiektywnych kryteriów istnienie racjonalnych przesłanek, by sądzić, że wnioskodawca wystąpił o ochronę międzynarodową tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania wydanej względem niego decyzji nakazującej powrót. Tak więc art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy w sprawie przyjmowania wyraźnie nie dotyczy sytuacji, w której zainteresowany w momencie składania wniosku o udzielenie azylu albo nie jest pozbawiony wolności, albo jest pozbawiony wolności poza procedurą powrotu na podstawie dyrektywy w sprawie powrotów.

105.

Podczas rozprawy w istocie zasugerowano, że sporny przepis może być interpretowany w ten sposób, iż pozwala on na zatrzymanie obywatela państwa trzeciego, wobec którego została wydana decyzja nakazująca powrót, ale dotychczas pozostającego na wolności, po złożeniu przez niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, z tego względu, że wniosek ten został złożony tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania tej decyzji nakazującej powrót. Z taką interpretacją moim zdaniem nie sposób się zgodzić. Nie tylko bowiem pozbawiłaby ona skutku przypomniany w poprzednim punkcie pierwszy warunek przewidziany w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy w sprawie przyjmowania, lecz także byłaby niezgodna z samą zasadą ustanowioną w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, ponieważ zatrzymanie byłoby spowodowane w takim przypadku złożeniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Co za tym idzie, wykładnia ta rodziłaby trudności z świetle art. 31 konwencji genewskiej, którego wdrożenie wspomniany art. 8 ust. 1 ma między innymi na celu. Jak podkreśliłam, art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy w sprawie przyjmowania umożliwia tylko, pod pewnymi warunkami, przedłużenie stosowania środka w postaci zatrzymania wydanego wobec obywatela państwa trzeciego w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia w ramach procedury powrotu.

106.

Wobec tego sama okoliczność, że wobec osoby ubiegającej się o azyl wydano, przed złożeniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, decyzję nakazującą powrót, która stała się ostateczna, wraz z – w stosownym przypadku – zakazem wjazdu, nie stoi na przeszkodzie temu, by osoba ta została zatrzymana po raz pierwszy na podstawie spornego przepisu, o ile dane państwo członkowskie ustali, że wspomniana osoba stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ( 84 ).

107.

Ponadto Komisja podniosła podczas rozprawy co do zasady, że sporny przepis może mieć na celu umożliwienie zatrzymania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku odstępstwa od zagwarantowania mu prawa do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur w związku z art. 41 tej dyrektywy. W takiej sytuacji sporny przepis pozwala na zatrzymanie wnioskodawcy nawet przed rozpatrzeniem jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w przypadku gdy takie wnioski składane przez wspomnianego wnioskodawcę były już wielokrotne oddalane i istnieje ryzyko, że wnioskodawca uniknie zastosowania wydanego wobec niego nakazu opuszczenia terytorium.

108.

Powyższy argument mnie nie przekonuje. W opisanej powyżej sytuacji wnioskodawca przebywa bowiem, hipotetycznie, nielegalnie na terytorium danego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie powrotów. W tego wynika, że zastosowanie mają przepisy tej ostatniej dyrektywy. Tymczasem ewentualne zatrzymanie do celów wydalenia jest w pełni możliwe, na podstawie art. 15 tej dyrektywy, w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia. W spornym przepisie nie ma zatem żadnej „luki prawnej”, którą należałoby wypełnić w takiej sytuacji.

109.

Wreszcie, w przeciwieństwie do tego, co twierdzili zarówno N., jak i rząd niderlandzki oraz Parlament podczas rozprawy, nie widzę żadnego powodu, dla którego należałoby ograniczyć stosowanie spornego przepisu wyłącznie do przypadków, w których wobec danego wnioskodawcy została wydana decyzja nakazująca powrót przed złożeniem wniosku. Taka wykładnia nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu spornego przepisu, a ogólniej – w brzmieniu dyrektywy w sprawie przyjmowania. Mogłaby poza tym poważnie podważyć użyteczność (effet utile) tego przepisu, ponieważ zdolność państwa członkowskiego do zapobieżenia na jego podstawie poważnemu naruszeniu bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego zależałaby przede wszystkim od uprzedniego wydania decyzji nakazującej powrót. Tymczasem zagrożenie, z jakim państwo członkowskie może być zmuszone się zmagać, może także ujawnić się w trakcie rozpatrywania wniosku o azyl, (na długo) przed wydaniem decyzji nakazującej powrót ( 85 ).

110.

Jakie znaczenie ma okoliczność, że wraz z uprzednią decyzją nakazującą powrót został wydany zakaz wjazdu w rozumieniu art. 11 dyrektywy w sprawie powrotów?

111.

Moim zdaniem taka okoliczność nie ma w żadnym razie rozstrzygającego charakteru. Z pewnością art. 11 ust. 2 dyrektywy w sprawie powrotów przewiduje, że zakaz wjazdu może być wydany na okres przekraczający pięć lat, jeżeli obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydano ten zakaz, stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. Zakaz wjazdu uzasadniony takimi okolicznościami może zatem – jak zauważają rządy belgijski, grecki i włoski, a także Rada – dostarczyć wskazówek, że osoba ubiegająca się o azyl stanowi takie zagrożenie.

112.

Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 5 dyrektywy w sprawie powrotów zakaz wjazdu jest bez uszczerbku dla prawa do międzynarodowej ochrony, z której może korzystać zainteresowany na podstawie prawa Unii, pod warunkiem że złoży wniosek w celu uzyskania takiej ochrony. W konsekwencji taki zakaz jest bez uszczerbku także dla gwarancji przyznanych przez dyrektywę w sprawie przyjmowania, w tym dla ochrony przed zatrzymaniem, które nie jest uzasadnione w świetle powodów, o których mowa w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy. Tak więc sama okoliczność, że wobec wnioskodawcy wydano w przeszłości zakaz wjazdu na terytorium państwa członkowskiego ze względów dotyczących ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, nie zwalnia właściwego organu krajowego w momencie rozważania ewentualnego zatrzymania na podstawie spornego przepisu z obowiązku zbadania, czy środek ten wydaje się uzasadniony w świetle aktualnego zagrożenia, jakie wnioskodawca stanowi dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ( 86 ).

113.

W każdym razie dyrektywa w sprawie przyjmowania uwzględnia okoliczność, że zatrzymanie jest środkiem szczególnie drastycznym względem osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, który może być wydany tylko w wyjątkowych okolicznościach ( 87 ). I tak, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej dyrektywy państwo członkowskie może zatrzymać osobę ubiegającą się o azyl, gdy wymagają tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny, tylko wtedy, gdy po pierwsze, „jest to konieczne”, a po drugie, „nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu”. Takie zatrzymanie podlega więc ścisłemu wymogowi proporcjonalności. Okoliczność, że sporny przepis stanowi środek ostateczny, znajduje potwierdzenie w art. 8 ust. 4 dyrektywy w sprawie przyjmowania, który określa alternatywy dla zatrzymania, takie jak w szczególności regularne zgłaszanie się do wskazanych organów lub nakaz przebywania w określonym miejscu pobytu (a zatem bez zastosowania środka w postaci zatrzymania). Takie alternatywne rozwiązania nie są jednak właściwe na przykład w celu zapobieżenia poważnemu zagrożeniu dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, jakie stanowi jednostka, która w świetle zbioru zgodnych poszlak ma zamiar dokonać ataku terrorystycznego.

114.

Pragnę jeszcze podnieść, że wykładnia spornego przepisu, jaką przedstawiłam powyżej, nie uniemożliwia tego, by państwo członkowskie przewidziało – opierając się na innym powodzie zatrzymania przewidzianym w art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie przyjmowania – że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej może być zatrzymana, kiedy istnieje ryzyko ucieczki. Artykuł 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. b) przewiduje bowiem, że w takim przypadku zatrzymanie może być nakazane, jeśli jest ono konieczne w celu uzyskania przez właściwy organ krajowy informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 88 ). Istnienie takiego ryzyka – rozpatrywanego odrębnie – nie może zatem służyć jako podstawa stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego w rozumieniu spornego przepisu.

115.

Wykładnia ta jest także bez uszczerbku dla możliwości zatrzymania przez państwa członkowskie osoby ubiegającej się o azyl w celu weryfikacji jej tożsamości lub obywatelstwa, a także w celu wydania decyzji w przedmiocie jej prawa do pozostawania na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego, o ile nie można skutecznie zastosować wobec takiej osoby łagodniejszych środków przymusu. Artykuł 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. a) i c) dyrektywy w sprawie przyjmowania przewiduje bowiem wyraźnie, że zatrzymanie może opierać się na takich powodach, o ile przestrzegane są wszystkie gwarancje przewidziane przez tę dyrektywę w zakresie zatrzymania ( 89 ).

116.

Aby zatrzymanie na podstawie spornego przepisu było zgodne z art. 6 karty, musi być ono przewidziane w ustawie, nie może naruszać istoty prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego i, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, musi być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub wynikać z potrzeby ochrony praw i wolności innych osób. Jak wyjaśniłam w pkt 60 niniejszego stanowiska, wymaga to zweryfikowania, czy takie zatrzymanie, po pierwsze, objęte jest zakresem wyjątków, o których mowa w art. 5 ust. 1 EKPC, a po drugie, jest stosowane w poszanowaniem wszystkich gwarancji oferowanych przez art. 5 ust. 2–5 EKPC. Poniżej omówię te wymogi w sposób bardziej szczegółowy. Celem poniższych rozważań nie jest przedstawienie całości istotnego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego ingerencji w prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego zagwarantowane w art. 5 EKPC, a tym samym w art. 6 karty. Rozważania te są ograniczone do tego, co wydaje się konieczne w celu udzielenia odpowiedzi na przedstawione Trybunałowi pytanie dotyczące ważności.

117.

Z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w pełni istotnego z punktu widzenia wykładni art. 6 karty, wynika, że art. 5 ust. 1 lit. a)–f) EKPC zawiera wyczerpującą listę powodów umożliwiających pozbawienie wolności, a środek taki – jeżeli nie mieści się w zakresie jednego z tych powodów – jest niezgodny z prawem ( 90 ). Powody te podlegają wykładni ścisłej, ponieważ stanowią one wyjątki od prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego ( 91 ).

118.

Na wstępie pragnę zauważyć, że w świetle podkreślonego przeze mnie powyżej ( 92 ) wyłącznie zapobiegawczego charakteru powodu zatrzymania, o którym mowa w spornym przepisie, zatrzymanie zarządzone na mocy tego przepisu nie może w żaden sposób być objęte zakresem wyjątku od prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego przewidzianego w art. 5 ust. 1 lit. a) EKPC. Wyjątek ten dotyczy bowiem skazania na karę pozbawienia wolności i tym samym nie ma związku ze środkami zapobiegawczymi ( 93 ).

119.

Zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl na podstawie spornego przepisu, w nakreślonych przeze mnie poniżej granicach stosowania tego przepisu, może jednak wiązać się z kilkoma innymi wyjątkami, o których mowa w art. 5 EKPC.

120.

Pierwszy z nich jest przewidziany w art. 5 ust. 1 lit. c) EKPC, który dotyczy zasadniczo aresztowania ( 94 ). Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł w tym zakresie, że powód zatrzymania dotyczący konieczności zapobieżenia popełnieniu przestępstwa jest nie do pogodzenia z polityką prewencji ogólnej prowadzoną przeciwko osobie lub kategorii osób, które okazały się niebezpieczne ze względu na ich ciągłą skłonność do popełnienia przestępstw. Powód ten sprowadza się do wyposażenia umawiających się państw w narzędzie zapobiegania popełnieniu konkretnego i określonego przestępstwa ( 95 ). Pozwala on tylko na pozbawienie wolności zarządzone w ramach postępowania karnego ( 96 ). Wynika to z jego brzmienia, które należy czytać w związku z, po pierwsze, art. 5 ust. 1 lit. a) EKPC, a po drugie, art. 5 ust. 3 tej konwencji, z którym tworzy on całość i który stanowi w szczególności, że zastosowanie takiego wyjątku od prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego wymaga, by dana osoba została niezwłocznie postawiona przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i miała prawo być sądzona w rozsądnym terminie albo zwolniona na czas postępowania ( 97 ). Takie postępowanie może mieć na celu – w przypadku gdy osoba została pozbawiona wolności w celu zapobieżenia popełnieniu przestępstwa – ukaranie tej osoby za przygotowanie do tego przestępstwa ( 98 ). Wymóg dotyczący postępowania karnego nie oznacza jednak w żadnym razie, że zatrzymanie lub aresztowanie nie mogą być zarządzone przez organ administracyjny (jak w przykładzie, który przedstawiłam w pkt 87 niniejszego stanowiska), ponieważ Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że art. 5 ust. 3 EKPC ma w szczególności na celu zapewnienie szybkiej i automatycznej kontroli sądowej pozbawienia wolności zarządzonego przez policję lub organ administracyjny na podstawie ust. 1 lit. c) wspomnianego artykułu ( 99 ).

121.

Ponadto autonomia spornego przepisu w stosunku do procedury powrotu, którą naświetliłam w pkt 100–109 niniejszego stanowiska, nie wyklucza oczywiście tego, by zarządzone na tej podstawie zatrzymanie wpisywało się ramy procedury powrotu, w przypadku gdy wobec danego wnioskodawcy została wydana decyzja nakazująca powrót przed złożeniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Takie zatrzymanie mogłoby w tym przypadku być uzasadnione w świetle drugiego wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC.

122.

Jak bowiem wskazałam ( 100 ), z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że to ostatnie postanowienie wymaga tylko, by postępowanie o wydalenie toczyło się. Nie oferuje ono zatem takiej samej ochrony jak art. 5 ust. 1 lit. c) EKPC i nie wymaga w szczególności niezwłocznego postawienia przed sędzią, przewidzianego w art. 5 ust. 3 tylko w odniesieniu do przypadków pozbawienia wolności opartych na wspomnianym art. 5 ust. 1 lit. c). Tymczasem Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał w wyroku w sprawie Nabil i in. przeciwko Węgrom, że sama okoliczność, iż osoba, wobec której wydano nakaz wydalenia, złożyła wniosek o udzielenie azylu, niekoniecznie oznacza, że zatrzymanie tej osoby nie odnosi się już do jej wydalenia, ponieważ ewentualne oddalenie wspomnianego wniosku może otworzyć drogę dla wykonania nakazu wydalenia ( 101 ). W tym względzie istnieje analogia z argumentacją przedstawioną w pkt 60 wyroku Arslan ( 102 ).

123.

Niemniej jednak samo toczenie się postępowania o wydalenie lub ekstradycję uzasadnia pozbawienie wolności z tego tytułu, o ile postępowanie to jest prowadzone z wymaganą starannością ( 103 ). Drugi wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC może zatem uzasadniać pozbawienie wolności osoby ubiegającej się o azyl tylko w zakresie, w jakim w szczególności złożenie przez nią wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie doprowadziło do zniknięcia z porządku prawnego wydanego wobec tej osoby nakazu wydalenia ( 104 ). Poza tym pozbawienie wolności może być uzasadnione na podstawie wspomnianego art. 5 ust. 1 lit. f) tylko wtedy, gdy jest stosowane w dobrej wierze, jest ściśle związane z powodem pozbawienia wolności przytaczanym przez dany rząd, odbywa się we właściwym miejscu i w odpowiednich warunkach więziennych i wreszcie – gdy czas trwania tego środka nie przekracza rozsądnego terminu koniecznego do osiągnięcia zmierzonego celu ( 105 ). W prawie Unii żaden przepis dyrektywy w sprawie przyjmowania, a także dyrektyw w sprawie procedur i w sprawie powrotów nie stoi w sprzeczności z przestrzeganiem tych wymogów.

124.

Nie wykluczam także, by zatrzymanie na podstawie spornego przepisu mogło ewentualnie – jak utrzymują rządy belgijski, Rada i Komisja – być objęte drugim wyjątkiem przewidzianym w art. 5 ust. 1 lit. b) EKPC, umożliwiającym pozbawienie wolności danej osoby w celu zapewnienia wykonania określonego w ustawie obowiązku. W ww. wyroku w sprawie Ostendorf przeciwko Niemcom Europejski Trybunał Praw Człowieka przyznał, że zatrzymanie może być oparte na tym postanowieniu w celu zapobieżenia popełnieniu przestępstwa polegającego na zakłóceniu porządku publicznego poprzez udział w bójce chuligańskiej, chociaż zatrzymanie to nie miało na celu postawienia danej osoby przed właściwym organem sądowym, i że wspomniane zatrzymanie jest zatem objęte zakresem stosowania art. 5 ust. 1 lit. c) EKPC ( 106 ). Niemniej jednak konieczne jest jeszcze między innymi, by ustawa zezwalała na takie zatrzymanie w celu zmuszenia zainteresowanego do wykonania ciążącego na nim szczególnego i konkretnego obowiązku, który do tej pory nie został wykonany ( 107 ). W odniesieniu do pozbawienia wolności mającego na celu zapobieżenie popełnieniu przestępstwa, wymaga ono w szczególności, by miejsce i czas popełnienia przestępstwa, które jest nieuchronne, a także potencjalne ofiary tego naruszenia mogły zostać określone z wystarczającą precyzją ( 108 ).

125.

Rada i Komisja utrzymują także, że nie można wykluczyć, iż zatrzymanie na podstawie spornego przepisu jest objęte zakresem wyjątku przewidzianego w art. 5 ust. 1 lit. e) EKPC, który przewiduje w szczególności możliwość aresztowania alkoholika, narkomana lub włóczęgi ( 109 ). W tym zakresie Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że osoby te mogą być pozbawione wolności na tej podstawie między innymi dlatego, że należy je uważać za niebezpieczne dla bezpieczeństwa publicznego ( 110 ). Przypominam jednak ścisły zakres spornego przepisu, który określiłam w pkt 77–115 niniejszego stanowiska, którego zastosowanie zakłada w szczególności, by na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących sytuacji wnioskodawcy można było stwierdzić, że jego osobiste zachowanie uzasadnia jego zatrzymanie ze względu na rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie, jakie stanowi on dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. W tym kontekście mam poważne zastrzeżenia co do tego, by zatrzymanie zarządzone na podstawie spornego przepisu mogło być uzasadnione na mocy tego wyjątku.

126.

Artykuł 6 karty, interpretowany w świetle art. 5 EKPC, zapewnia szereg dodatkowych gwarancji, zarówno materialnych, jak i proceduralnych ( 111 ).

127.

W pierwszej kolejności każda ingerencja w prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego musi być zgodna z prawem. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wymóg ten oznacza przede wszystkim, że pozbawienie wolności musi być stosowane z poszanowaniem przewidzianych przez ustawodawstwo krajowe przepisów materialnych i proceduralnych ( 112 ). Wymóg ten został potwierdzony w art. 52 ust. 1 karty, zgodnie z którym wszystkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą. W odniesieniu do przypadku zatrzymania takiego jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym wymóg ów dotyczy przestrzegania wszystkich istotnych przepisów dyrektywy w sprawie przyjmowania oraz mającego zastosowanie prawa krajowego.

128.

Artykuł 5 ust. 1 EKPC wymaga ponadto, aby każde pozbawienie wolności było zgodne z celem polegającym na ochronie jednostki przed arbitralnością, zważywszy, że zgodne z prawem pozbawienie wolności na podstawie ustawodawstwa krajowego może jednak być arbitralne, a zatem sprzeczne z EKPC ( 113 ). Warunek ten oznacza między innymi, że zastosowanie środka w postaci pozbawienia wolności powinno być wolne od jakiegokolwiek elementu złej wiary lub oszustwa ze strony organów władzy, że powinno być zgodne z celem ograniczeń dopuszczalnych na podstawie odpowiedniej litery art. 5 ust. 1 EKPC, że istnieje związek pomiędzy powodem powoływanym w celu uzasadnienia dopuszczalnego pozbawienia wolności a miejscem oraz reżimem pozbawienia wolności oraz że istnieje relacja proporcjonalności pomiędzy podnoszonym powodem pozbawienia wolności a danym pozbawieniem wolności ( 114 ). Pozbawienie wolności jest środkiem tak poważnym, że jest on uzasadniony tylko wtedy, gdy jest stosowany w ostateczności, kiedy inne, łagodniejsze środki zostały uznane za niewystarczające w celu zapewnienia ochrony interesu osobistego lub publicznego wymagającego pozbawienia wolności ( 115 ).

129.

Dyrektywa w sprawie przyjmowania zapewnia gwarancje przeciwko arbitralnemu zatrzymaniu ( 116 ). Zatrzymanie na podstawie art. 8 tej dyrektywy jest bowiem – przypomnę – środkiem ostatecznym, który może być zastosowany po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, jeżeli „nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu” ( 117 ). Nawet jeśli takie zatrzymanie jest co do zasady możliwe, można je zastosować tylko „na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3” ( 118 ). W przepisach tych odzwierciedlenie znajduje wymóg proporcjonalności, który warunkuje każde ograniczenie praw i wolności gwarantowanych przez kartę ( 119 ).

130.

W drugiej kolejności zastosowanie spornego przepisu zakłada poszanowanie zasady pewności prawa. W konsekwencji zasadnicze znaczenie ma jasne zdefiniowanie warunków pozbawienia wolności oraz przewidywalność samej ustawy w zakresie jej wykonania, w ten sposób, by spełnione było kryterium zgodności z prawem, zgodnie z którym każda ustawa powinna być wystarczająco precyzyjna, by obywatel – korzystający w miarę potrzeby z porad specjalistów – mógł przewidzieć, w rozsądnym stopniu w okolicznościach danej sprawy, konsekwencje, jakie mogą wynikać z danego aktu ( 120 ).

131.

W odniesieniu do zatrzymania na podstawie spornego przepisu należy przyznać, że przepis ten jest sformułowany w sposób wyjątkowo ogólny. Badanie poszanowania zasady pewności prawa wiąże się jednak z uwzględnieniem nie tylko tego przepisu, ale także prawa krajowego, które je stosuje, a – w stosownym przypadku – innych istotnych przepisów prawa krajowego. Tak więc – jak podkreślają zasadniczo rząd włoski i Parlament – zadaniem każdego państwa członkowskiego, które zamierza przewidzieć, że zatrzymanie może być zarządzone na podstawie spornego przepisu, jest określenie w sposób wystarczająco precyzyjny przypadków, w których przepis ten może być zastosowany.

132.

W trzeciej kolejności każda osoba zatrzymana powinna zostać poinformowana w zrozumiałym dla niej języku o prawnych i faktycznych przyczynach zatrzymania ( 121 ). Takie uzasadnienie jest konieczne zarówno w celu zapewnienia zainteresowanemu możliwości obrony jego praw w możliwie jak najlepszych warunkach oraz podjęcia decyzji przy pełnej znajomości sprawy o celowości wystąpienia do sądu Unii, jak i w celu zapewnienia, by sąd ten mógł jak najpełniej dokonać kontroli zgodności z prawem danego aktu ( 122 ).

133.

Ten wymóg uzasadnienia został odzwierciedlony w art. 9 ust. 2 i 4 dyrektywy w sprawie przyjmowania, przy czym ust. 2 dotyczy uzasadnienia samej decyzji nakazującej zatrzymanie, podczas gdy ust. 4 dotyczy informacji, jakie należy przekazać wnioskodawcy natychmiast po zatrzymaniu. W odniesieniu do zatrzymania opartego na spornym przepisie uzasadnienie to obejmuje obowiązkowo jasne i precyzyjne przedstawienie powodów, na podstawie których właściwy organ stwierdził, że wnioskodawca stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego danego państwa członkowskiego. W świetle przepisu zawartego w art. 8 ust. 2 dyrektywy w sprawie przyjmowania organ ten jest także zobowiązany do wyjaśnienia w sposób wystarczająco szczegółowy, na podstawie jakich przesłanek stwierdził, że łagodniejszy środek nie może być skutecznie zastosowany w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego ( 123 ).

134.

W czwartej kolejności ingerencja w prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego podlega przestrzeganiu gwarancji proceduralnych. I tak, w odniesieniu do pozbawienia wolności objętego wyjątkiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. c) EKPC, wskazałam już, że wymaga on, by dana osoba (osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej, w przypadku gdy to pozbawienie wolności jest stosowane na podstawie spornego przepisu) została niezwłocznie postawiona przed sędzią lub urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i aby została osądzona w rozsądnym terminie albo zwolniona na czas postępowania ( 124 ). Tymczasem, jak już podniosłam, art. 9 ust. 3 dyrektywy w sprawie przyjmowania przewiduje w szczególności nie tylko kontrolę sądową z urzędu (czyli niezależnie od jakiejkolwiek skargi wnioskodawcy) zgodności z prawem zatrzymania zarządzonego przez organ administracyjny, przeprowadzoną możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania, ale także natychmiastowe zwolnienie wnioskodawcy, jeżeli zatrzymanie zostało uznane za niezgodne z prawem.

135.

Ogólniej mówiąc, każdy, kto został pozbawiony wolności poprzez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem ( 125 ). Artykuł 5 ust. 4 EKPC, a co za tym idzie – art. 6 karty wymagają dosyć szerokiej kontroli obejmującej każdą z przesłanek koniecznych do tego, by pozbawienie wolności jednostki w świetle art. 5 ust. 1 EKPC było zgodne z prawem ( 126 ). W tym zakresie także dyrektywa w sprawie przyjmowania nie stwarza żadnej przeszkody dla przestrzegania tego wymogu przez państwa członkowskie, w przypadku gdy wykonują one sporny przepis. Przeciwnie, przepisy zawarte w art. 9 ust. 3 i 5 tej dyrektywy mają na celu zagwarantowanie przestrzegania wspomnianego wymogu w przypadku zatrzymania osoby ubiegającej się o azyl na podstawie art. 8 wspomnianej dyrektywy ( 127 ).

136.

Wreszcie w piątej kolejności art. 5 ust. 5 EKPC przewiduje, że każda osoba pozbawiona wolności niezgodnie z zasadami wynikającymi z czterech pierwszych ustępów wspomnianego artykułu ma prawo do odszkodowania. W świetle wyjaśnień dotyczących art. 6 karty tak samo jest w przypadku tego ostatniego postanowienia. Dyrektywa w sprawie przyjmowania nie zawiera przepisu nakazującego państwom członkowskim, by przewidziały takie prawo do odszkodowania. Należy jednak uwzględnić specyfikę normatywną tego rodzaju aktu Unii, który – jak wynika z art. 288 akapit trzeci TFUE – z jednej strony wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowany, w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, ale z drugiej strony pozostawia organom krajowym swobodę wyboru formy i środków w celu osiągnięcia tego rezultatu. Tymczasem dyrektywa w sprawie przyjmowania – zgodnie z jej motywem 35 – ma na celu wspieranie w szczególności stosowania art. 6 karty. W tych okolicznościach należy więc stwierdzić, że dyrektywa ta pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie zapewnienia spełnienia przypomnianego powyżej wymogu.

137.

Podsumowując, o ile sporny przepis z pewnością zezwala na ingerencje w prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego gwarantowane przez art. 6 karty, o tyle ograniczenie to, o ile jest interpretowane w sposób przedstawiony przeze mnie w niniejszym stanowisku, nie tylko zostało przewidziane przez ustawę, ale także szanuje istotę tego prawa i wydaje się konieczne w celu umożliwienia państwom członkowskim – zgodnie z zasadami odzwierciedlonymi w art. 4 ust. 2 TUE, a także w art. 72 TFUE – skutecznej walki z naruszeniami ich bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Badanie przedłożonej w niniejszej sprawie Trybunałowi kwestii ważności nie wykazało zatem żadnej okoliczności mogącej podważyć ważność spornego przepisu.

138.

Pragnę jednakże pokreślić, że wniosek ten, który wynika z obiektywnego badania zgodności spornego przepisu z art. 6 karty, pozostaje bez żadnego uszczerbku dla wyniku postępowania wszczętego w związku ze skargą wniesioną przez N. do sądu odsyłającego. Tak więc wyłącznie do sądu odsyłającego – w granicach wniesionej do niego skargi – należy rozstrzygnięcie kwestii, czy zatrzymanie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest zgodne z art. 6 karty, interpretowanym w świetle art. 5 EKPC.

139.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł, co następuje: