1

W swoich odwołaniach spółki Bionorica SE i Diapharm GmbH & Co. KG wnoszą o uchylenie postanowień Sądu Unii Europejskiej z dnia 16 września 2015 r.: Bionorica/Komisja (T‑619/14, niepublikowanego, zwanego dalej „postanowieniem w sprawie T‑619/14”, EU:T:2015:723), oraz Diapharm/Komisja (T‑620/14, niepublikowanego, zwanego dalej „postanowieniem w sprawie T‑620/14”, EU:T:2015:714), w drodze których to postanowień Sąd odrzucił skargi o stwierdzenie bezczynności Komisji Europejskiej mającej polegać na tym, że niezgodnie z prawem nie zwróciła się do Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) o dokonanie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych w celu przyjęcia ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. 2006, L 404, s. 9; sprostowanie Dz.U. 2007, L 12, s. 3), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 109/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. (Dz.U. 2008, L 39, s. 14) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1924/2006”).

2

Artykuł 5a decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. 1999, L 184, s. 23), zmienionej decyzją Rady 2006/512/WE z dnia 17 lipca 2006 r. (Dz.U. 2006, L 200, s. 11) (zwanej dalej „decyzją 1999/468”), określa procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą.

3

Decyzja 1999/468 została uchylona na mocy art. 12 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13). Jednak zgodnie z art. 12 akapit drugi owego rozporządzenia utrzymuje się skutki art. 5a decyzji 1999/468 na użytek istniejących aktów podstawowych zawierających odesłania do tego artykułu.

4

Artykuł 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 6, s. 463), zatytułowany „Pozostałe definicje”, przewiduje:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

[…]

[…]”.

5

Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia nr 1924/2006 „[n]a stosowanie oświadczeń zdrowotnych we Wspólnocie powinno się zezwalać jedynie po dokonaniu oceny naukowej spełniającej najwyższe możliwe standardy. Aby zapewnić ujednoliconą ocenę naukową takich oświadczeń, powinna być ona przeprowadzana przez [EFSA]”.

6

Artykuł 2 owego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1 lit. a) oraz w ust. 2 pkt 5:

„1.   Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się:

[…]

2.   Zastosowanie mają również następujące definicje:

[…]

[…]”.

7

Artykuł 3 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Zasady ogólne dotyczące wszystkich oświadczeń”, przewiduje w akapicie drugim lit. a), że oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą w szczególności „być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd”.

8

Artykuł 6 owego rozporządzenia, zatytułowany „Naukowe potwierdzanie oświadczeń”, przewiduje w ust. 1:

„Oświadczenia żywieniowe i zdrowotne muszą się opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i być nimi potwierdzone”.

9

Artykuł 10 wskazanego rozporządzenia, zatytułowany „Warunki szczególne”, stanowi w ust. 1:

„Oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14”.

10

Artykuł 13 owego rozporządzenia, zatytułowany „Oświadczenia zdrowotne inne niż dotyczące zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci”, przewiduje:

„1.   Oświadczenia zdrowotne opisujące lub powołujące się na:

które są wymienione w wykazie określonym w ust. 3, mogą być stosowane bez konieczności zachowania procedur określonych w art. 15–19, jeżeli są:

2.   Państwa członkowskie dostarczają Komisji wykazy oświadczeń, o których mowa w ust. 1, w terminie do 31 stycznia 2008 r. wraz warunkami ich stosowania i z odwołaniami do konkretnych uzasadnień naukowych.

3.   Po zasięgnięciu opinii [EFSA] Komisja w terminie do 31 stycznia 2010 r. przyjmuje […] wspólnotowy wykaz dopuszczalnych oświadczeń, o których mowa w ust. 1, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia poprzez jego uzupełnienie oraz wszelkie niezbędne warunki stosowania tych oświadczeń.

4.   Wszelkie zmiany w wykazie, o którym mowa w ust. 3, oparte na ogólnie zaakceptowanych dowodach naukowych i mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia poprzez jego uzupełnienie, są przyjmowane […] po zasięgnięciu opinii [EFSA], z inicjatywy Komisji lub na wniosek państwa członkowskiego.

5.   Dodawanie oświadczeń do wykazu, o którym mowa w ust. 3, w oparciu o nowo uzyskane dowody naukowe […] następuje zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 18, z wyjątkiem oświadczeń odnoszących się do rozwoju i zdrowia dzieci […]”.

11

Artykuł 17 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Zezwolenie wspólnotowe”, stanowi w ust. 5:

„Oświadczenia zdrowotne zawarte w wykazach, o których mowa w art. 13 i 14, mogą być stosowane zgodnie z dotyczącymi ich warunkami, przez każdy podmiot działający na rynku spożywczym […]”.

12

Artykuł 25 tego rozporządzenia, zatytułowany „Procedura komitetu”, przewiduje w ust. 3:

„W przypadku odesłania do niniejszego ustępu stosuje się przepisy art. 5a ust. 1–4 oraz art. 7 decyzji [1999/468], z uwzględnieniem przepisów jej art. 8”.

13

Artykuł 28 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Środki przejściowe”, stanowi w ust. 5 i 6:

„5.   Oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a), mogą być stosowane od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3, na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym pod warunkiem, że są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem i mającymi do nich zastosowanie istniejącymi przepisami krajowymi i bez uszczerbku dla zastosowanych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 24.

6.   Oświadczenia zdrowotne inne niż określone w art. 13 ust. 1 lit. a) oraz art. 14 ust. 1 lit. a), które były stosowane zgodnie z przepisami krajowymi przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, podlegają następującym wymogom:

14

Zgodnie z motywami 10 i 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz.U. 2012, L 136, s. 1):

15

Artykuł 2 owego rozporządzenia, zatytułowany „Wejście w życie i stosowanie”, stanowi w akapicie trzecim, że rzeczone rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

16

Istotne okoliczności powstania sporów, tak jak zostały one przedstawione w postanowieniach wydanych w sprawach T‑619/14 i T‑620/14, można streścić w następujący sposób.

17

Spółka Bionorica jest przedsiębiorstwem, które produkuje i sprzedaje produkty farmaceutyczne oraz suplementy żywnościowe na rynku europejskim oraz które w związku z tym stosuje oświadczenia zdrowotne umieszczane na swoich produktach i w reklamach tych produktów.

18

Spółka Diapharm jest przedsiębiorstwem, które świadczy szeroką gamę usług o zasięgu międzynarodowym w sektorze zdrowia. Istotna część prowadzonej przez nią działalności polega na doradztwie przedsiębiorstwom w zakresie oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, w szczególności w odniesieniu do suplementów żywnościowych.

19

W następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 1924/2006 Komisja otrzymała na podstawie art. 13 ust. 2 owego rozporządzenia łącznie około 44000 oświadczeń zdrowotnych od państw członkowskich. W oparciu o te krajowe wykazy oświadczeń zdrowotnych Komisja sporządziła skonsolidowany wykaz tych oświadczeń.

20

Na podstawie art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 w dniu 24 lipca 2008 r. Komisja oficjalnie przekazała EFSA wniosek o opinię naukową dotyczącą rzeczonych oświadczeń. Komisja przedłożyła przy tym EFSA pierwszą część skonsolidowanego wykazu oświadczeń zdrowotnych. Pozostałe części owego wykazu zostały przekazane EFSA w listopadzie i grudniu 2008 r., a także w drodze uzupełnienia w marcu 2010 r., i zawierały ostatecznie 4637 oświadczeń zdrowotnych do zbadania. W okresie od października 2009 r. do lipca 2011 r. EFSA dokonała oceny naukowej oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez Komisję.

21

W dniu 27 września 2010 r. Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej komunikat prasowy, w którym ogłosiła, że ze względu na istotną liczbę oświadczeń zdrowotnych oraz opóźnienie w ich badaniu opowiada się ona za ustanowieniem procedury pozwalającej na stopniowe przyjmowanie wykazu oświadczeń zdrowotnych dopuszczonych w Unii Europejskiej. Dodatkowo według Komisji zmiana w zakresie priorytetów procedury przyjmowania owego wykazu była w szczególności uzasadniona napięciami zgłaszanymi w odniesieniu do traktowania składników roślinnych na mocy prawodawstwa w sprawie oświadczeń zdrowotnych i w sprawie tradycyjnych roślinnych produktów leczniczych, a także koniecznością dalszej refleksji w zakresie spójnego traktowania tych składników. W konsekwencji Komisja wezwała EFSA do tymczasowego zawieszenia oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych i skoncentrowania jej analizy na wszystkich pozostałych przekazanych oświadczeniach w celu jak najszybszego przyjęcia obejmującego je wykazu. W tym kontekście Komisja wyjaśniła, że najpierw zostanie przeprowadzona analiza oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji innych niż botaniczne, a w dalszej konieczności zostaną zbadane oświadczenia zdrowotne dotyczące substancji botanicznych.

22

W dniu 16 maja 2012 r. Komisja przyjęła rozporządzenie nr 432/2012. Komisja zezwoliła w tym rozporządzeniu na stosowanie częściowego wykazu zawierającego 222 oświadczenia zdrowotne, odpowiadającego 497 pozycjom wpisanym do skonsolidowanego wykazu oświadczeń zdrowotnych, w przypadku których EFSA stwierdziła, że na podstawie przedstawionych danych wykazano związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a deklarowanym skutkiem.

23

W tym samym dniu Komisja sporządziła wykaz ponad 2000 oświadczeń zdrowotnych, których ocena przez EFSA lub rozpatrzenie przez Komisję nie zostały ukończone, i opublikowała go na swojej stronie internetowej. Komisja podała, że rozpatrzenie owych oświadczeń, które dotyczyły głównie skutków substancji botanicznych, pozostało zawieszone i mogły one zatem być dalej stosowane zgodnie z systemem przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006. Podczas gdy częściowy wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych ustanowiony w rozporządzeniu nr 432/2012 został następnie zaktualizowany przez Komisję, oświadczenia zdrowotne dotyczące substancji botanicznych pozostają nierozpatrzone.

24

Pismami z dnia 22 i 24 kwietnia 2014 r., odpowiednio, spółki Bionorica i Diapharm wezwały Komisję do ponownego podjęcia oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych i w szczególności do zwrócenia się do EFSA o bezzwłoczne dokonanie tej oceny w celu umożliwienia przyjęcia pełnego wykazu oświadczeń zdrowotnych wymaganego przez art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006. Spółki te ogłosiły także swój zamiar wniesienia skarg do Sądu w razie niepodjęcia działania przez Komisję.

25

Pismami z dnia 19 czerwca 2014 r. (zwanymi dalej „pismami z dnia 19 czerwca 2014 r.”) Komisja odpowiedziała na wezwania spółek Bionorica i Diapharm do podjęcia działań, wskazując między innymi, co następuje:

„Jak Państwu wiadomo, Komisja zainicjowała refleksję nad oświadczeniami zdrowotnymi dotyczącymi »substancji botanicznych« w następstwie wątpliwości podniesionych przez państwa członkowskie i zainteresowane strony, odnoszących się do zróżnicowanego traktowania produktów zawierających rzeczone substancje na mocy prawodawstwa w sprawie oświadczeń zdrowotnych i w sprawie tradycyjnych roślinnych produktów leczniczych.

W oczekiwaniu na wynik tej refleksji Komisja zwróciła się do [EFSA] o wstrzymanie naukowej oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych. Komisja zdaje sobie sprawę z istotności tej złożonej kwestii zarówno dla konsumentów, jak i dla przedsiębiorców. Jednakże w celu ustalenia najlepszego kierunku wymaganych działań Komisja potrzebuje czasu i właściwego kontekstu”.

26

Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 19 sierpnia 2014 r. spółki Bionorica i Diapharm wniosły do Sądu o stwierdzenie bezczynności Komisji, ze względu na fakt, że niezgodnie z prawem nie zwróciła się ona do EFSA o dokonanie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych w celu przyjęcia ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006.

27

Odrębnymi pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 20 listopada 2014 r. Komisja podniosła zarzuty niedopuszczalności skarg, względem których spółki Bionorica i Diapharm przedstawiły uwagi w dniu 19 grudnia 2014 r., wnosząc do Sądu o ich oddalenie i orzeczenie co do istoty.

28

Postanowieniem w sprawie T‑619/14 i postanowieniem w sprawie T‑620/14 Sąd odrzucił, odpowiednio, skargi spółek Bionorica i Diapharm oraz obciążył je kosztami postępowań.

29

W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy złożone przez spółki Bionorica i Diapharm skargi na bezczynność spełniają przesłanki przewidziane w art. 265 TFUE, a w pkt 26 postanowienia w sprawie T‑619/14 i postanowienia w sprawie T‑620/14 uznał te skargi za niedopuszczalne z powodu niespełniania owych przesłanek.

30

Dokładniej rzecz ujmując, po przypomnieniu w pkt 19 i 20 owych postanowień, że określone w art. 265 TFUE przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność nie są spełnione, gdy instytucja wezwana do działania zajęła stanowisko względem owego wezwania przed złożeniem skargi, Sąd stwierdził w pkt 23 rzeczonych postanowień, że pisma z dnia 19 czerwca 2014 r., czytane w całości, w zakresie, w jakim przedstawiały one powód, dla którego zdecydowano się na przerwanie procesu oceny rozpatrywanych oświadczeń, i informowały spółki Bionorica i Diapharm, że dla zbadania tej ostatniej kwestii Komisja potrzebuje więcej czasu i dokładniej określonego kontekstu, były wystarczająco jednoznaczne i dokładne, aby spółki te mogły poznać stanowisko Komisji co do ich żądań, zgodnie z którym Komisja nie nakaże EFSA dokonania żądanej oceny.

31

W konsekwencji w pkt 24 owych postanowień Sąd uznał rzeczone pisma za równoznaczne z zajęciem stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, kończącym stan bezczynności Komisji.

32

Sąd zauważył przy tej okazji w pkt 25 postanowienia w sprawie T‑619/14 i postanowienia w sprawie T‑620/14, iż okoliczność, że odpowiedź Komisji nie zadowala spółek Bionorica i Diapharm, nie ma w tym względzie znaczenia. Artykuł 265 TFUE dotyczy bowiem bezczynności z racji zaniechania działania lub zajęcia stanowiska, a nie wydania aktu innego niż ten, którego przyjęcia zainteresowani by sobie życzyli.

33

W drugiej kolejności Sąd zbadał, w celu zapewnienia kompletności, podniesioną przez Komisję bezwzględną przeszkodę procesową opartą na braku interesu prawnego spółek Bionorica i Diapharm, a w pkt 56 postanowienia w sprawie T‑619/14 i w pkt 55 postanowienia w sprawie T‑620/14 uznał ich skargi na bezczynność za niedopuszczalne również z powodu braku interesu prawnego.

34

W tym względzie Sąd stwierdził w pkt 39 i 55 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 39 i 54 postanowienia w sprawie T‑620/14, że ani Bionorica, ani Diapharm nie przedstawiły dowodów wykazujących w sposób wystarczający, w jaki sposób podjęcie przez EFSA ocen oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych i przyjęcie ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych miałoby przynieść im pewne korzyści.

35

Po pierwsze, w pkt 38, 42 i 43 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 38, 41 i 42 postanowienia w sprawie T‑620/14 Sąd stwierdził, iż z brzmienia art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika, że od dnia przyjęcia owego rozporządzenia zastosowanie środków przejściowych jest przewidziane dla oświadczeń zdrowotnych, które są w trakcie oceny i względem których Komisja nie podjęła żadnej decyzji. W tych okolicznościach przedsiębiorstwa zainteresowane oświadczeniami zdrowotnymi, których rozpatrzenie zawieszono, mogą dalej stosować te oświadczenia zgodnie z systemem przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 i 6 wskazanego rozporządzenia. W konsekwencji zdaniem Sądu art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006, który upoważnia co do zasady każdy podmiot działający na rynku spożywczym do stosowania dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych znajdujących się we wskazanym, ostatecznym wykazie, stawia owe oświadczenia w tej samej sytuacji co oświadczenia, których rozpatrzenie zawieszono, czyli w sytuacji, w której mogą one być stosowane do celów sprzedaży żywności.

36

Co więcej, Sąd uznał w pkt 44 i 45 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 43 i 44 postanowienia w sprawie T‑620/14, że w każdym razie nawet jeśli różne konsekwencje dla sytuacji prawnej spółki Bionorica i innych podmiotów działających na rynku spożywczym mogą zostać stwierdzone na mocy art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 w stosunku do, w szczególności, systemu przejściowego przewidzianego w art. 28 ust. 5 i 6 owego rozporządzenia, podnoszona korzyść opierałaby się, z definicji, na założeniu, że dotyczące ich oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, zostaną dopuszczone w następstwie oceny dokonanej przez EFSA i decyzji końcowej Komisji. Sąd zauważył jednak, że założenie to nie jest obecnie skonkretyzowane i nie może z tego powodu spełniać wymogów jego orzecznictwa, zgodnie z którym, jeżeli interes, na który powołuje się strona skarżąca, dotyczy przyszłej sytuacji prawnej, strona ta musi wykazać, że pogorszenie tej sytuacji prawnej jest już pewne. W tym względzie Sąd przypomniał, że rozporządzeniem nr 432/2012, które ustanawia częściowy wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, Komisja dopuściła jedynie 222 oświadczenia zdrowotne spośród łącznie ponad 2000 badanych oświadczeń, co oznacza, że system przejściowy może okazać się korzystniejszy dla podmiotów gospodarczych niż ostateczny wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych.

37

Po drugie, w pkt 47 i 48 postanowienia w sprawie T‑619/14 i w pkt 46 i 47 postanowienia w sprawie T‑620/14 Sąd odrzucił argumenty spółek Bionorica i Diapharm, zgodnie z którymi okoliczność, iż niektóre oświadczenia zdrowotne były przedmiotem oceny przeprowadzanej przez EFSA, a rozpatrzenie innych oświadczeń pozostaje zawieszone, stwarza nierówne warunki konkurencji na rynku, uznając, że taka nierówność może wpływać jedynie na interesy producentów, których oświadczenia zdrowotne zostały odrzucone w wyniku przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012, a nie na interesy producentów, których oświadczenia pozostają nierozpatrzone.

38

Po trzecie, Sąd nie przyjął twierdzeń spółek Bionorica i Diapharm, według których spółki te są w znacznym stopniu dotknięte brakiem pewności prawa panującym na rynku ze względu na brak ostatecznej i kompletnej decyzji Komisji w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych. Sąd zaznaczył w tym względzie w pkt 51 i 52 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 50 i 51 postanowienia w sprawie T‑620/14, iż zasada pewności prawa wymaga, aby normy prawa były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne. Otóż w ocenie Sądu przepisy mające zastosowanie zarówno z jednej strony do dopuszczonych lub odrzuconych oświadczeń zdrowotnych, jak i z drugiej strony do oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, spełniają te wymogi. W szczególności przepisy, którym podlegają oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, wynikają w sposób wyraźny z rozporządzenia nr 1924/2006, a zwłaszcza z jego art. 28 ust. 5 i 6, który ustanawia system mający zastosowanie od dnia przyjęcia owego rozporządzenia do oświadczeń zdrowotnych, które czekają na ocenę i na ostateczną decyzję.

39

Po czwarte, w pkt 54 postanowienia w sprawie T‑619/14 i w pkt 53 postanowienia w sprawie T‑620/14 Sąd odrzucił twierdzenia spółek Bionorica i Diapharm dotyczące szkód finansowych, jakie spółki te miały ponieść z powodu bezczynności Komisji, zauważając, że spółki Bionorica i Diapharm nie wyjaśniły, ani w jaki sposób rzeczone szkody miały powstać, ani w jaki sposób miałyby zniknąć, gdyby Komisja nakazała EFSA kontynuowanie oceny oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono.

40

Wreszcie, w trzeciej kolejności, Sąd zbadał i uwzględnił, jedynie w sprawie T‑620/14, bezwzględną przeszkodę procesową podniesioną przez Komisję, opartą na braku czynnej legitymacji procesowej spółek Bionorica i Diapharm. W tym względzie Sąd uznał w pkt 56 postanowienia w sprawie T‑620/14, że spółka Diapharm, która świadczy usługi w zakresie doradztwa i wsparcia na rzecz przedsiębiorstw sektora zdrowia, w tym w zakresie oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, ani nie produkuje, ani nie sprzedaje tego typu produktów na rynku Unii. W związku z tym w ocenie Sądu działalność prowadzona przez spółkę Diapharm nie jest wystarczająco powiązana z tymi ostatnimi rodzajami działalności, aby można było uznać, że akt, jaki ma przyjąć Komisja w wypadku stwierdzenia jej ewentualnej bezczynności, dotyczy bezpośrednio tej spółki.

41

W swoich odwołaniach spółki Bionorica i Diapharm wnoszą do Trybunału o:

42

Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołań jako oczywiście bezzasadnych oraz o obciążenie wnoszących odwołania kosztami postępowania.

43

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 stycznia 2016 r. sprawy C‑596/15 P i C‑597/15 P zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz do wydania wyroku, zgodnie z art. 54 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

44

Na poparcie swoich odwołań spółki Bionorica i Diapharm podniosły po trzy zarzuty, które częściowo się pokrywają.

45

W swoich zarzutach, odpowiednio, pierwszym i drugim spółki Bionorica i Diapharm zarzucają Sądowi w istocie naruszenie prawa poprzez orzeczenie w pkt 24 postanowienia w sprawie T‑619/14 i postanowienia w sprawie T‑620/14, że pisma z dnia 19 czerwca 2014 r. były równoznaczne z zajęciem stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, kończącym stan bezczynności Komisji.

46

Zdaniem wnoszących odwołania ustalenie dokonane przez Sąd w pkt 23 postanowienia w sprawie T‑619/14 i postanowienia w sprawie T‑620/14, zgodnie z którym pisma z dnia 19 czerwca 2014 r.„czytan[e] w całości, był[y] wystarczająco jednoznaczne i dokładne, aby [spółki Bionorica i Diapharm mogły] poznać stanowisko Komisji co do [ich żądań], w szczególności okoliczność, że Komisja nie nakaże EFSA rozpoczęcia żądanej oceny, oraz powody uzasadniające takie stanowisko”, wskazuje zwłaszcza na to, że Sąd nie przeprowadził dokładnej analizy treści owych pism.

47

W tym względzie spółki Bionorica i Diapharm podnoszą, że w dwóch pierwszych zdaniach owych pism Komisja ograniczyła się do przedstawienia status quo, jakie istniało w zakresie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych. Wnoszące odwołania same podsumowały już ową sytuację w swoich pismach wzywających Komisję do działania. Ponadto twierdzą one, że proces refleksji, do którego odnosi się Komisja w pismach z dnia 19 czerwca 2014 r. i w ramach którego do państw członkowskich został wysłany dokument konsultacyjny dotyczący dalszych działań w zakresie oceny owych oświadczeń, został wszczęty przez tę instytucję w lipcu 2012 r. i zakończył się pod koniec 2012 r., a większość państw członkowskich opowiedziała się za kontynuowaniem dotychczas stosowanej oceny opartej na podejściu naukowym, w tym oceny oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono. Zdaniem spółek Bionorica i Diapharm pisma z dnia 19 czerwca 2014 r. są co najmniej niejednoznaczne w zakresie, w jakim odnoszą się one ewentualnie do nowego procesu analizy.

48

Spółki Bionorica i Diapharm podnoszą także, iż w trzecim zdaniu pism z dnia 19 czerwca 2014 r. Komisja – w odniesieniu do oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych – uznała po prostu znaczenie „tego złożonego problemu” zarówno dla konsumentów, jak i dla podmiotów gospodarczych. W czwartym i ostatnim zdaniu Komisja ograniczyła się do wyjaśnienia, że potrzebuje czasu i kontekstu koniecznych do ustalenia „najlepszego kierunku wymaganych działań”, nie wyjaśniając jednak, co uznaje ona za konieczne w niniejszym przypadku.

49

W konsekwencji nie jest możliwe wywnioskowanie z pism z dnia 19 czerwca 2014 r. stanowiska, które Komisja przyjęła w stosunku do skierowanych do niej wezwań do działania, a w szczególności – czy i, w danym wypadku, w którym momencie zamierzała ona zwrócić się do EFSA o kontynuowanie jego oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 22 maja 1985 r., Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, pkt 25), taka wymijająca odpowiedź nie może być równoznaczna z zajęciem stanowiska wystarczającym do zakończenia stanu bezczynności.

50

Komisja uważa, iż Sąd słusznie orzekł, że pisma z dnia 19 czerwca 2014 r. pozwalały spółkom Bionorica i Diapharm zrozumieć, że owa instytucja nie uwzględnia ich wniosków o zakończenie zawieszenia oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych. Zdaniem Komisji kontekst, w jaki wpisują się omawiane pisma, wskazuje bowiem wnoszącym odwołania na okoliczność, że Komisja dokonała rewizji swoich priorytetów i utrzymała zawieszenie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących owych substancji w celu zbadania najpierw oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji innych niż botaniczne. W związku z tym z pism z dnia 19 czerwca 2014 r. i z ich kontekstu wynikało, iż Komisja uznała, że na dzień, w którym pisma te zostały skierowane do spółek Bionorica i Diapharm, okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia ich wezwań do działania.

51

Zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dane instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zostały uprzednio wezwane do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęły stanowiska, skarga może zostać wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy.

52

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 265 TFUE dotyczy bezczynności z racji zaniechania działania lub zajęcia stanowiska (wyroki: z dnia 13 lipca 1971 r., Deutscher Komponistenverband/Komisja, 8/71, EU:C:1971:82, pkt 2; z dnia 19 listopada 2013 r., Komisja/Rada, C‑196/12, EU:C:2013:753, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).

53

W tym względzie skarga na bezczynność może zostać złożona nie tylko na brak przyjęcia aktu wywołującego wiążące skutki prawne, które mogą wpłynąć na interesy skarżącego poprzez spowodowanie wyraźnej zmiany w jego sytuacji prawnej, ale także na brak przyjęcia aktu przygotowawczego, jeśli stanowi on warunek wstępny prowadzenia postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem aktu wywołującego wiążące skutki prawne (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 1988 r., Parlament/Rada, 302/87, EU:C:1988:461, pkt 16).

54

W odniesieniu do wezwania danej instytucji do działania wezwanie to powinno być wystarczająco jednoznaczne i dokładne, aby umożliwić owej instytucji poznanie w konkretny sposób treści decyzji, której podjęcia od niej się żąda, i musi z niego także wynikać, że jego celem jest spowodowanie, aby instytucja ta zajęła stanowisko (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 czerwca 1986 r., Usinor/Komisja, 81/85 i 119/85, EU:C:1986:234, pkt 15; postanowienie z dnia 18 listopada 1999 r., Pescados Congelados Jogamar/Komisja, C‑249/99 P, EU:C:1999:571, pkt 18).

55

Ponadto należy przypomnieć, że kwalifikacja prawna okoliczności faktycznych lub aktu, takiego jak pismo, dokonana przez Sąd, jest kwestią prawną, która może zostać podniesiona w ramach odwołania [zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 2006 r., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisja, C‑442/03 P i C‑471/03 P, EU:C:2006:356, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo]. W związku z tym kwestia, czy pismo wysłane przez daną instytucję w odpowiedzi na wezwanie do działania kończy stan bezczynności zarzucany owej instytucji, czy też go nie kończy, jest kwestią prawną, którą można zbadać na etapie postępowania odwoławczego.

56

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 Komisja była zobowiązana do zasięgnięcia opinii EFSA w celu przyjęcia następnie ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych w wyznaczonym w tym przepisie terminie, czyli do dnia 31 stycznia 2010 r., oraz że wykaz ów został przyjęty jedynie częściowo w drodze rozporządzenia nr 432/2012 w dniu 16 maja 2012 r. Nie zostało również zakwestionowane, że spółki Bionorica i Diapharm w swoich pismach, odpowiednio, z dnia 22 i 24 kwietnia 2014 r., o których mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, należycie wezwały Komisję do działania, czyli do zwrócenia się do EFSA o bezzwłoczne podjęcie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych w celu przyjęcia ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, oraz że w odpowiedzi na owe pisma Komisja ograniczyła się do stwierdzenia w pismach z dnia 19 czerwca 2014 r., o których mowa w pkt 25 niniejszego wyroku, iż „w celu ustalenia najlepszego kierunku wymaganych działań […] potrzebuje [ona] czasu i właściwego kontekstu”.

57

W tym względzie warto zauważyć, że Komisja, opisując najpierw status quo, jakie istniało w zakresie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych od momentu opublikowania jej komunikatu z dnia 27 września 2010 r., o którym mowa w pkt 21 niniejszego wyroku, oraz odnosząc się następnie do koniecznego czasu i kontekstu, bez sprecyzowania jednak, co uznaje ona za konieczne do kontynuowania rozpatrywanego procesu oceny, nie wskazała w sposób jednoznaczny swojego zamiaru w odniesieniu do zlecenia czy też niezlecania EFSA, by ta kontynuowała ową ocenę.

58

Innymi słowy, Komisja ani nie przeprowadziła konsultacji z EFSA, jak żądały tego od niej spółki Bionorica i Diapharm, ani nie wskazała w swoich pismach z dnia 19 czerwca 2014 r. w sposób jednoznaczny, czy i kiedy przeprowadzi takie konsultacje, co odpowiada sytuacjom wskazanym w pkt 52 niniejszego wyroku.

59

Z powyższego wynika, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 24 postanowienia w sprawie T‑619/14 i postanowienia w sprawie T‑620/14, że pisma z dnia 19 czerwca 2014 r. zakończyły stan bezczynności Komisji.

60

W konsekwencji zarzut drugi w sprawie C‑596/15 P i zarzut pierwszy w sprawie C‑597/15 P należy uwzględnić.

61

Należy jednak przypomnieć, że Sąd zbadał, w celu zapewnienia kompletności, istnienie interesu prawnego spółek Bionorica i Diapharm oraz, stwierdzając brak tego interesu w odniesieniu do owych przedsiębiorstw, uznał on, że ich skargi należy odrzucić jako niedopuszczalne również z tego powodu. W związku z tym, zanim można będzie ewentualnie uchylić postanowienia w sprawach T‑619/14 i T‑620/14, należy zbadać zarzuty, odpowiednio, w sprawach C‑596/15 P i C‑597/15 P, które dotyczą części owych postanowień odnoszącej się do interesu prawnego.

62

Ze względu na to, że, odpowiednio, zarzuty pierwszy i trzeci w sprawie C‑596/15 P oraz zarzut drugi w sprawie C‑597/15 P skierowane są w istocie przeciwko dokonanemu przez Sąd stwierdzeniu braku interesu prawnego spółek Bionorica i Diapharm, zarzuty te należy zbadać łącznie.

63

W zarzucie pierwszym spółka Bionorica zarzuca Sądowi błąd proceduralny w zakresie, w jakim Sąd oparł się częściowo na nieścisłych ustaleniach faktycznych oraz dokonał w związku z tym błędnej jej kwalifikacji – w pkt 1 i 48 postanowienia w sprawie T‑619/14 – jako przedsiębiorstwa, które produkuje i sprzedaje suplementy żywnościowe i żywność na rynku europejskim. W konsekwencji w ocenie spółki Bionorica Sąd podjął błędne rozstrzygnięcie na jej niekorzyść, orzekając, że oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, nie dotyczą owej spółki oraz że istnienie nierównych warunków konkurencji nie może zatem uzasadniać jej interesu prawnego w rozpatrywanym wypadku.

64

Tymczasem ze skargi spółki Bionorica wniesionej do Sądu ma wynikać, że jest ona jednym z pierwszych światowych producentów roślinnych produktów leczniczych, wśród których znajdują się produkty przywołane tytułem przykładu w skardze, zawierające odznaczające się efektami terapeutycznymi substancje, których dotyczą wnioski o oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono.

65

Komisja kwestionuje argumenty spółki Bionorica.

66

Jak wynika z porównania akt sprawy z postanowieniem w sprawie T‑619/14, zakwestionowane przez spółkę Bionorica ustalenia faktyczne, które znajdują się w pkt 1 i 48 zaskarżonego postanowienia, nie są zdaniem Komisji w żaden sposób błędne, a wręcz są raczej korzystne dla tej spółki, ponieważ Sąd przyjął, bez kwestionowania, proste stwierdzenie owej spółki, że zamierzała ona stosować oświadczenia zdrowotne dotyczące substancji botanicznych jako podmiot działający na rynku spożywczym. Komisja wskazuje, że ustalenie to jest zgodne z informacjami znajdującymi się skardze.

67

W zarzutach trzecim i drugim, odpowiednio, spółki Bionorica i Diapharm zarzucają Sądowi naruszenie prawa poprzez uznanie, w celu zapewnienia kompletności, w pkt 55 i 56 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz pkt 54 i 55 postanowienia w sprawie T‑620/14, że ich skargi na bezczynność są niedopuszczalne z powodu braku interesu prawnego, jako że spółki te nie mogą uzyskać żadnych pewnych korzyści z przyjęcia ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych.

68

Spółki Bionorica i Diapharm podnoszą w pierwszej kolejności, że stosowanie dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz stosowanie oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, podlegają odrębnym wymogom i dlatego też nie można ich stawiać w tej samej pozycji. W tym względzie wskazują one, że art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 nie pozwala na stosowanie bezwarunkowo oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, lecz poddaje ich stosowanie warunkom, jako że oświadczenia te muszą w szczególności być „zgodne z [tym] rozporządzeniem i mającymi do nich zastosowanie istniejącymi przepisami krajowymi”.

69

Oznacza to w szczególności, zdaniem spółek Bionorica i Diapharm, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1924/2006 oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, nie mogą wprowadzać w błąd i powinny opierać się na ogólnie przyjętych danych naukowych. W tym względzie kwestia, czy przesłanki te są spełnione lub czy kupujący są wprowadzani w błąd, podlega, poza kontrolą dokonywaną przez państwowe organy właściwe w zakresie kontroli żywności, badaniu w indywidualnych przypadkach przez sądy krajowe, do których zwróciły się inne podmioty działające na rynku. Tymczasem zgodnie z niemiecką praktyką taka kontrola sądowa, która może doprowadzić do natychmiastowego przerwania sprzedaży na terytorium Niemiec, jest przeprowadzana w ramach skróconego badania, nie prowadząc często do merytorycznie zasadnych rezultatów, które ponadto mogą w zależności od sądu znacznie różnić się w odniesieniu do tego samego oświadczenia zdrowotnego, szczególnie w kontekście nieścisłego kryterium prawnego ogólnie przyjętych danych naukowych, dającego szeroki margines do interpretacji.

70

W konsekwencji w żadnym momencie nie istnieje jakakolwiek pewność prawa – ani dla spółek Bionorica i Diapharm, ani dla innych przedsiębiorstw – co do tego, czy oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, można zgodnie z prawem stosować. Inaczej jest natomiast w sytuacji dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych włączonych do pozytywnego i wyczerpującego wykazu, którego istnienie kładzie kres badaniu każdego indywidualnego przypadku. Ponadto spółki Bionorica i Diapharm twierdzą w tym względzie, że prawodawca Unii nie przewidział wprost środków przejściowych dla okresu następującego po dniu 31 stycznia 2010 r., czyli po terminie ustalonym w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 dla przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych.

71

W odpowiedzi na ustalenie Sądu dokonane w pkt 45 postanowienia w sprawie T‑619/14 i w pkt 44 postanowienia w sprawie T‑620/14, zgodnie z którym stosowanie środków przejściowych może być korzystniejsze niż odrzucenie oświadczeń zdrowotnych, spółki Bionorica i Diapharm wyjaśniają, iż pod względem pewności prawa, o którą zabiegają, przy stosowaniu oświadczeń zdrowotnych, i w związku z tym pod względem ich korzyści, ostatecznie dopuszczone oświadczenia zdrowotne stanowią wskaźnik tak samo wiarygodny, jak oświadczenia ostatecznie odrzucone.

72

W drugiej kolejności spółki Bionorica i Diapharm twierdzą, iż uznając w pkt 47 i 48 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 46 i 47 postanowienia w sprawie T‑620/14, że nierówne warunki konkurencji mogą powstać jedynie w odniesieniu do producentów, których oświadczenia zdrowotne zostały odrzucone w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012, w stosunku do producentów, których oświadczenia zdrowotne zostały na mocy owego rozporządzenia dopuszczone, a nie w odniesieniu do producentów, których oświadczenia zdrowotne pozostają nierozpatrzone, Sąd oparł się na błędnej wykładni, zgodnie z którą dopuszczone oświadczenia zdrowotne oraz oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, powinny być traktowane tak samo. Tymczasem zdaniem tych spółek o ile jest jasne w wypadkach, odpowiednio, dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz odrzuconych oświadczeń zdrowotnych, że mogą bądź nie mogą być one stosowane, o tyle taka sama pewność prawa nie istnieje w wypadku oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono.

73

Wreszcie, w trzeciej kolejności, spółki Bionorica i Diapharm podnoszą, odnosząc się do pkt 51–53 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz pkt 50–52 postanowienia w sprawie T‑620/14, iż Sąd niesłusznie stwierdził, że przepisy mające zastosowanie zarówno do dopuszczonych i odrzuconych oświadczeń zdrowotnych, jak i do tych oświadczeń, których rozpatrzenie zawieszono, są wystarczająco jasne i precyzyjne oraz że ich skutki są wystarczająco przewidywalne. Środki przejściowe mające zastosowanie do oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, które to środki, po pierwsze, wymagają dla każdego przypadku przeprowadzenia nowej analizy uwzględniającej, w odniesieniu do oceny dowodów naukowych, szeroki zakres uznania, oraz które, po drugie, mogą prowadzić do bardzo odmiennych, a nawet sprzecznych rezultatów, w szczególności w praktyce prawnej Niemiec, nie wywołują bowiem skutków prawnych wystarczająco przewidywalnych.

74

Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim ani spółka Bionorica, ani spółka Diapharm nie prowadziły działalności produkcyjnej jako przedsiębiorstwo działające na rynku spożywczym w momencie wniesienia skarg, żadne z tych dwóch przedsiębiorstw nie mogłoby uzyskać pewnej korzyści z ostatecznego dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności odnoszących się do substancji botanicznych, ponieważ nie są one same zaangażowane w produkcję i sprzedaż żywności, która może być promowana za pomocą tego typu oświadczeń.

75

Najpierw, w stosunku do argumentu spółek Bionorica i Diapharm, zgodnie z którym Sąd błędnie postawił w tej samej sytuacji dopuszczone oświadczenia zdrowotne oraz te oświadczenia, których rozpatrzenie zawieszono, Komisja wskazuje, że Sąd ograniczył się do stwierdzenia, odpowiednio, w pkt 43 i 42 postanowień w sprawie T‑619/14 i T‑620/14, że stosowanie oświadczeń zdrowotnych zostało dopuszczone w obu wypadkach. Zdaniem Komisji stwierdzenie to jest poprawne z prawnego punktu widzenia w świetle art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006. Natomiast jest oczywiste, że zgodne z prawem stosowanie oświadczeń zdrowotnych, niezależnie czy są one dopuszczone, czy też ich rozpatrzenie zostało zawieszone, zakłada, że wymogi nałożone w tym względzie przez prawodawcę Unii są spełnione w każdym rozpatrywanym przypadku. Dodatkowo rozważania wnoszących odwołanie dotyczące podnoszonych negatywnych skutków utrzymania w mocy stosowania prawa krajowego są skierowane co do istoty nie przeciwko Sądowi, lecz, po pierwsze, przeciwko ustawodawcy niemieckiemu i sądom niemieckim oraz, po drugie, przeciwko prawodawcy Unii, który przyjął rozpatrywane przepisy przejściowe.

76

Następnie, w odpowiedzi na argument wnoszących odwołania, zgodnie z którym Sąd niesłusznie uznał, iż mogą one uzyskać jedynie przyszłe i niepewne korzyści z dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, Komisja zauważa, że wnoszące odwołania nie kwestionują w tym kontekście, iż Sąd słusznie uznał, że dopuszczenie oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych jest okolicznością, która jeszcze się nie skonkretyzowała i która nie może zatem spełniać kryteriów ustanowionych w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym na stronie skarżącej, jeśli podnoszony przez nią interes dotyczy przyszłej sytuacji prawnej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodu na to, iż pogorszenie tej sytuacji jest już pewne.

77

Tymczasem spółki Bionorica i Diapharm uważają, że nawet odmowa dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych mogłaby przynieść im korzyść. W ocenie Komisji ów argument, który nie mógłby w żadnym wypadku pochodzić od przedsiębiorstwa sektora spożywczego chcącego stosować dane oświadczenie zdrowotne, wyraźnie wskazuje, że wnoszące odwołania przywiązują wagę nie do dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych, lecz jedynie do istnienia jakiegokolwiek wykazu, który mógłby wprawdzie wywrzeć skutki na sytuację prawną innych przedsiębiorstw, lecz który w odniesieniu do działalności handlowej wnoszących odwołania może dotyczyć jedynie ich sytuacji faktycznej.

78

W wypadku spółki Bionorica odmowa taka oznaczałaby, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego nie mogłyby już stosować owych oświadczeń, co pozwoliłoby spółce Bionorica, jako producentowi roślinnych produktów leczniczych, zdystansować niechcianych konkurentów sektora spożywczego. Jeśli chodzi o spółkę Diapharm, odmowa lub dopuszczenie oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych, czy też utrzymanie zawieszenia tych oświadczeń również nie wywrze żadnego skutku na jej sytuację prawną, jako że spółka ta może wykonywać swoją działalność w zakresie doradztwa we wszystkich wypadkach.

79

Wreszcie, Komisja wnosi o odrzucenie argumentów wnoszących odwołanie dotyczących podnoszonej niepewności prawa z powodu stosowania przepisów przejściowych, wskazując przy tym, że prawidłowość ustaleń Sądu w przedmiocie pewności prawa, zakwestionowanych przez wnoszące odwołania, jest w pełni zgodna z orzecznictwem w tym zakresie.

80

Z postanowienia w sprawie T‑619/14 wynika, że chociaż w swojej ocenie interesu prawnego spółki Bionorica Sąd wyszedł z założenia, iż spółka ta jest producentem żywności, to przy stwierdzeniu, że nie ma ona interesu prawnego, nie oparł się na tym założonym charakterze spółki Bionorica.

81

W tej sytuacji należy uznać, iż ze względu na to, że skutki, jakie spółka Bionorica wyciąga z przeinaczenia przez Sąd faktów jej dotyczących, wynikają z błędnego rozumienia postanowienia w sprawie T‑619/14, przedstawione przez ową spółkę argumenty w tym zakresie należy oddalić jako nieskuteczne, ponieważ nie mogą one doprowadzić do uchylenia tego postanowienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 87, 88; a także z dnia 26 lipca 2017 r., AGC Glass Europe i in./Komisja, C‑517/15 P, niepublikowany, EU:C:2017:598, pkt 63–65).

82

W konsekwencji zarzut pierwszy w sprawie C‑596/15 P należy oddalić.

83

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że do strony skarżącej należy wykazanie jej interesu prawnego, który stanowi pierwszą i podstawową przesłankę skargi do sądu (zob. podobnie postanowienie z dnia 31 lipca 1989 r., S./Komisja, 206/89 R, EU:C:1989:333, pkt 8; wyrok z dnia 4 czerwca 2015 r., Andechser Molkerei Scheitz/Komisja, C‑682/13 P, niepublikowany, EU:C:2015:356, pkt 27).

84

Interes prawny strony skarżącej powinien być rzeczywisty i aktualny oraz nie może on dotyczyć sytuacji przyszłej i hipotetycznej. Interes ów w odniesieniu do przedmiotu skargi musi istnieć na etapie jej wnoszenia pod rygorem jej niedopuszczalności i aż do momentu wydania orzeczenia sądowego, pod rygorem umorzenia postępowania (wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

85

Istnienie interesu prawnego strony skarżącej oznacza, że skarga powinna w efekcie móc zapewnić stronie skarżącej własną korzyść (wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 kwietnia 2008 r., Flaherty i in./Komisja, C‑373/06 P, C‑379/06 P i C‑382/06 P, EU:C:2008:230, pkt 25; z dnia 4 czerwca 2015 r., Andechser Molkerei Scheitz/Komisja, C‑682/13 P, niepublikowany, EU:C:2015:356, pkt 25). Natomiast brak jest interesu prawnego, jeżeli rozpatrzenie skargi po myśli strony skarżącej nie może w żadnym wypadku przynieść jej korzyści (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Evropaïki Dynamiki/EBC, C‑401/09 P, EU:C:2011:370, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

86

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności w pkt 38–43 i 45 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 38–42 i 44 postanowienia w sprawie T‑620/14 Sąd przyjął argument Komisji, zgodnie z którym spółki Bionorica i Diapharm nie mogą uzyskać żadnych pewnych korzyści z przyjęcia ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, ponieważ zasadniczo już mający zastosowanie system przejściowy stawia oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, w sytuacji tak samo korzystnej, jak sytuacja dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych.

87

Tymczasem takie stwierdzenie równoważności systemu przejściowego i systemu ostatecznego nie może zostać zaakceptowane. W tym względzie, o ile prawdą jest, jak orzekł Sąd, odpowiednio, w pkt 43 postanowienia w sprawie T‑619/14 i w pkt 42 postanowienia w sprawie T‑620/14, że dopuszczone oświadczenia zdrowotne i oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, mogą co do zasady być stosowane w celu sprzedaży żywności, o tyle te dwie kategorie oświadczeń zdrowotnych podlegają odrębnym wymogom i nie korzystają z tych samych warunków..

88

Otóż podczas gdy art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 upoważnia co do zasady każdy podmiot działający na rynku spożywczym do stosowania dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych znajdujących się we wskazanym, ostatecznym i jednolitym wykazie Unii, to podlegające systemowi przejściowemu oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, powinny w szczególności być zgodne, na mocy art. 28 ust. 5 i 6 owego rozporządzenia, z tym rozporządzeniem, a także z przepisami krajowymi, które mają do nich zastosowanie.

89

Oznacza to w szczególności, po pierwsze, iż zgodnie z art. 3 akapit drugi lit. a) i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczenia zdrowotne nie mogą być niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd, a muszą się opierać na ogólnie przyjętych dowodach naukowych. Po drugie, oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, muszą również spełniać w każdym państwie członkowskim wymogi jego systemu krajowego. W konsekwencji ich badanie w każdym indywidualnym przypadku wiąże się z ryzykiem uzyskania rozbieżnych rezultatów w ramach krajowych postępowań administracyjnych i sądowych w sprawie dopuszczenia takich oświadczeń, nie tylko różnych państw członkowskich, ale także w obrębie tego samego państwa członkowskiego.

90

W tym względzie Komisja wskazała podczas rozprawy przed Trybunałem, że przepisy krajowe państw członkowskich różnią się w szczególności co do kwestii, czy substancja botaniczna jest bezpieczna.

91

Tymczasem należy zauważyć, że taka przejściowa sytuacja utrzymująca się przez czas nieokreślony wykraczająca ponad okres, który zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 miał się zakończyć najpóźniej w dniu 31 stycznia 2010 r., nie spełnia wymogów tego ostatniego rozporządzenia sformułowanych w jego motywie 23, zgodnie z którymi aby zapewnić ujednoliconą i spełniającą najwyższe możliwe standardy ocenę naukową oświadczeń zdrowotnych, powinna być ona przeprowadzana przez EFSA (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Verband Sozialer Wettbewerb, C‑19/15, EU:C:2016:563, pkt 41).

92

W świetle rozważań przedstawionych w pkt 87–91 niniejszego wyroku należy zauważyć, że w pkt 47 i 48 postanowienia w sprawie T‑619/14 oraz w pkt 46 i 47 postanowienia w sprawie T‑620/14 Sąd oparł swoje rozumowanie na błędnym założeniu równoważności systemu przejściowego oraz systemu ostatecznego i doszedł do błędnego wniosku, że nierówne warunki konkurencji mogą powstać jedynie w odniesieniu do producentów, których oświadczenia zdrowotne zostały odrzucone w wyniku przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012, w stosunku do tych producentów, których oświadczenia zdrowotne dopuszczono na mocy owego rozporządzenia, a nie w odniesieniu do tych producentów, których oświadczenia zdrowotne pozostają nierozpatrzone.

93

Co się tyczy ustalenia dokonanego przez Sąd w pkt 45 postanowienia w sprawie T‑619/14 i pkt 44 postanowienia w sprawie T‑620/14, zgodnie z którym przeciwko uznaniu interesu prawnego spółek Bionorica i Diapharm przemawia okoliczność, że system przejściowy może być korzystniejszy niż ostateczne odrzucenie oświadczenia zdrowotnego z uwagi na fakt, że rozporządzeniem nr 432/2012, które wprowadziło częściowy wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, Komisja dopuściła jedynie 222 spośród łącznie ponad 2000 badanych oświadczeń, należy zauważyć, że ustalenie to jest obarczone błędami.

94

Przyjęcie takiego podejścia oznaczałoby bowiem uznanie, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 67 opinii, że strona skarżąca miałaby interes we wniesieniu skargi na bezczynność jedynie wówczas, gdyby najgorsze możliwe rozstrzygnięcie w sprawie owej skargi było i tak lepsze aniżeli status quo.

95

Należy natomiast przypomnieć, że zgodnie z przytoczonym w pkt 85 niniejszego wyroku orzecznictwem brak jest interesu prawnego jedynie wtedy, gdy rozpatrzenie skargi po myśli strony skarżącej nie może w żadnym wypadku przynieść jej korzyści.

96

W tym względzie nawet odrzucenie oświadczenia zdrowotnego może, pod względem pewności prawa, przynieść korzyść podmiotowi gospodarczemu, który planuje wejść na rynek żywności lub suplementów żywnościowych. Jednoznaczne określenie statusu prawnego oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie do tej pory było zawieszone, pozwoliłoby bowiem również takiemu podmiotowi dostosować jego strategię handlową.

97

W tych okolicznościach, z uwagi na naruszenie prawa przez Sąd, stwierdzone w pkt 87–96 niniejszego wyroku, zarzut trzeci w sprawie C‑596/15 P należy uznać za zasadny. W konsekwencji odwołanie w sprawie C‑596/15 P należy uwzględnić.

98

W odniesieniu do zarzutu drugiego w sprawie C‑597/15 P, jak wynika z dokumentów przedłożonych przez spółkę Diapharm w ramach postępowania przed Sądem, spółka ta jest przedsiębiorstwem doradczym, w tym w zakresie oświadczeń zdrowotnych dotyczących suplementów żywnościowych lub żywności. W odwołaniu spółka Diapharm twierdzi, że działa już na etapie projektowania i tworzenia danych produktów oraz że dostarcza swoim klientom w szczególności gotowe do zastosowania receptury produktów, propozycje opakowań i etykiet, służy pomocą w zakresie kwestii prawnych własności intelektualnej oraz zapewnia kompleksowe strategie handlowe i promocyjne.

99

Niemniej jednak, jak potwierdziła spółka Diapharm przed Trybunałem, prowadzona przez nią działalność nie obejmuje ani produkcji, ani sprzedaży suplementów żywnościowych lub żywności.

100

W odwołaniu spółka Diapharm twierdzi, że nieprzyjęcie przez Komisję ostatecznego wykazu oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych niekorzystnie wpływa na jej sytuację, gdyż zmniejsza popyt na jej usługi, co powoduje znaczącą utratę przychodów. Wobec braku owego wykazu spółka Diapharm nie jest bowiem w stanie udzielać wiarygodnych porad co do potencjalnych możliwości sprzedaży suplementów żywnościowych lub żywności.

101

W niniejszej sprawie nie można uznać, że spółka Diapharm wykazała swój interes prawny, ponieważ zgodnie z przywołanym w pkt 85 niniejszego wyroku orzecznictwem nie może ona uzyskać żadnej własnej korzyści z podjęcia przez EFSA oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych i z przyjęcia w następstwie tego ostatecznego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych.

102

Otóż działając w charakterze podmiotu gospodarczego, który prowadzi działalność odnoszącą się do etapu poprzedzającego proces produkcyjny lub proces sprzedaży suplementów żywnościowych lub żywności, spółka Diapharm nie będzie mogła sama stosować danych oświadczeń ani nie znajdzie się w sytuacji bezpośredniej konkurencji z podmiotami stosującymi owe oświadczenia.

103

W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż orzekając w pkt 55 postanowienia w sprawie T‑620/14, że wniesioną przez spółkę Diapharm skargę na bezczynność należy odrzucić również z uwagi na brak interesu prawnego, Sąd nie naruszył prawa.

104

W tych okolicznościach zarzut drugi w sprawie C‑597/15 P należy uznać za bezzasadny.

105

W zarzucie trzecim spółka Diapharm zarzuca Sądowi, iż niesłusznie orzekł on, że jej działalność prowadzona w formie przedsiębiorstwa doradczego nie jest w sposób wystarczający powiązana z produkcją odnośnej żywności, w związku z czym spółka ta nie spełnia przesłanki bezpośredniego oddziaływania, determinującej jej legitymację czynną.

106

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału interes prawny i legitymacja czynna stanowią odrębne przesłanki dopuszczalności, które osoba fizyczna lub prawna powinna spełnić w sposób łączny, aby mogła wnieść skargę na bezczynność na podstawie art. 265 akapit trzeci TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 62).

107

Tymczasem z uwagi na odpowiedź udzieloną w stosunku do zarzutu drugiego w sprawie C‑597/15 P, zgodnie z którą Sąd nie naruszył prawa, orzekając, że spółka Diapharm nie miała interesu prawnego, nie ma potrzeby badać zarzutu trzeciego.

108

W konsekwencji odwołanie w sprawie C‑597/15 P należy odrzucić.

109

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu. Może on wówczas wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

110

W niniejszym wypadku Trybunał uznaje, że posiada niezbędne informacje, aby wydać ostateczne orzeczenie w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w toku postępowania w pierwszej instancji w sprawie T‑619/14.

111

Komisja podniosła w istocie trzy bezwzględne przeszkody procesowe oparte na tym, że skarga pozbawiona była celu zgodnego z prawem, na braku interesu prawnego i na braku legitymacji czynnej spółki Bionorica.

112

W pierwszej kolejności należy zbadać bezwzględną przeszkodę procesową opartą na braku interesu prawnego spółki Bionorica.

113

W tym względzie, jak wynika z informacji udzielonych przez spółkę Bionorica przed Sądem, w szczególności z pkt 13 i 29 skargi oraz załączników 8 i 9 do niej, a także jak oświadczyła ona przed Trybunałem, w momencie wnoszenia skargi spółka ta nie prowadziła działalności produkcyjnej na rynku żywności lub suplementów żywnościowych Unii. Spółka Bionorica była bowiem producentem roślinnych produktów leczniczych, do których nie odnoszą się przepisy rozporządzenia nr 1924/2006, które dotyczy jedynie oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do żywności.

114

Co prawda spółka Bionorica twierdzi, że z racji jej obecności na rynku roślinnych produktów leczniczych zawierających substancje botaniczne objęte oświadczeniami zdrowotnymi, których rozpatrzenie zawieszono, jest ona gotowa wejść na rynek suplementów żywnościowych, jeżeli omawiane oświadczenia zdrowotne zostaną dopuszczone.

115

Niemniej samo oświadczenie zamiaru, w zakresie, w jakim dotyczy ono sytuacji przyszłej i niepewnej, nie wystarcza zgodnie z przytoczonym w pkt 84 niniejszego wyroku orzecznictwem do wykazania rzeczywistego i aktualnego interesu prawnego spółki Bionorica (zob. także podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Cañas/Komisja, C‑269/12 P, niepublikowany, EU:C:2013:415, pkt 16, 17).

116

W konsekwencji – bez konieczności badania pozostałych podniesionych przez Komisję bezwzględnych przeszkód procesowych – skargę spółki Bionorica w sprawie T‑619/14 należy odrzucić jako niedopuszczalną.

117

Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 2 owego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 rzeczonego regulaminu, jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę, Trybunał rozstrzyga o podziale kosztów.

118

Ze względu na to, że odwołanie spółki Bionorica zostało uwzględnione, ale jej skarga na bezczynność została odrzucona, spółka Bionorica i Komisja pokrywają własne koszty poniesione zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

119

Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie spółki Diapharm kosztami postępowania, a spółka ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania odwoławczego.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: