—

w imieniu E.ON Kraftwerke GmbH przez S. Altenschmidta oraz A. Sitzera, Rechtsanwälte,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz K. Petersen, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez E. White’a oraz K. Herrmann, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 24 ust. 1 decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 130, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między E.ON Kraftwerke GmbH a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec) dotyczącego zakresu spoczywającego na E.ON Kraftwerke obowiązku przedstawienia informacji dla celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji ze względu na zmiany w działalności jednej z jej elektrowni.

3

Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmieniona dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63) (zwana dalej „dyrektywą 2003/87”), stanowi w art. 7, zatytułowanym „Zmiany dotyczące instalacji”:

„Prowadzący instalacje informują właściwy organ o wszelkich planowanych zmianach w charakterze lub funkcjonowaniu instalacji lub o każdym rozszerzeniu lub znaczącym zmniejszeniu jej mocy, któr[e] mo[gą] wymagać uaktualnienia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. W stosownych przypadkach właściwe organy uaktualniają pozwolenie […]”.

4

Artykuł 10 ust. 1 dyrektywy 2003/87 stanowi:

„Począwszy od 2013 r. państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie są przydzielone jako bezpłatne uprawnienia zgodnie z art. 10a i 10c […]”.

5

Artykuł 10a tej dyrektywy, zatytułowany „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Wspólnocie”, przewiduje w ust. 1:

„Do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące przydziału uprawnień […]”.

6

Artykuł 7 decyzji 2011/278, zatytułowany „Gromadzenie danych do określenia poziomu odniesienia”:

„1.   W odniesieniu do każdej instalacji dotychczas działającej kwalifikującej się do bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE, w tym w odniesieniu do instalacji działających jedynie sporadycznie, a w szczególności do instalacji trzymanych w rezerwie lub w gotowości i instalacji działających sezonowo, państwa członkowskie gromadzą od prowadzącego instalację wszystkie stosowne informacje i dane dotyczące każdego parametru wymienionego w załączniku IV dla wszystkich lat w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. lub w stosownych przypadkach od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., w trakcie których działała instalacja.

2.   Państwa członkowskie gromadzą dane oddzielnie dla każdej podinstalacji. W stosownych przypadkach państwa członkowskie mogą wymagać od prowadzących instalacje przedstawienia większej ilości danych.

[…]”.

7

Artykuł 10 ust. 1 decyzji 2011/278 jest sformułowany następująco:

„W oparciu o dane zgromadzone zgodnie z art. 7 państwa członkowskie dla każdego roku obliczają liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych od 2013 r. dla każdej instalacji dotychczas działającej na swoim terytorium zgodnie z ust. 2–8”.

8

Artykuły 19–21 decyzji 2011/278 określają warunki, na jakich państwa członkowskie dokonują przydziału uprawnień do emisji w następstwie znaczącego zwiększenia lub znaczącego zmniejszenia zdolności produkcyjnej.

9

Artykuł 24 decyzji 2011/278, zatytułowany „Zmiany w działalności instalacji”, przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie upewniają się, że wszystkie odpowiednie informacje dotyczące wszelkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji są przedkładane właściwemu organowi przez prowadzącego instalację do dnia 31 grudnia każdego roku.

2.   Jeżeli następuje zmiana zdolności produkcyjnej, poziomu działalności lub działalności instalacji, która ma wpływ na przydział dla instalacji, państwa członkowskie przed określeniem ostatecznej całkowitej rocznej liczby uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie przedkładają Komisji, stosując dostarczony przez nią elektroniczny wzór, wszystkie odpowiednie informacje, w tym zmienioną wstępną całkowitą roczną liczbę uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie dla przedmiotowej instalacji, określoną zgodnie z niniejszą decyzją. Komisja może odrzucić zmienioną wstępną całkowitą roczną liczbę uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie dla przedmiotowej instalacji”.

10

Rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2012, L 181, s. 30) ustanawia zgodnie z jego art. 1 zasady monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz danych dotyczących działalności zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE w okresie rozliczeniowym unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji rozpoczynającym się dnia 1 stycznia 2013 r. i w kolejnych okresach rozliczeniowych.

11

Artykuł 12 rozporządzenia nr 601/2012, zatytułowany „Zawartość planu monitorowania i jego przedłożenie”, stanowi:

„1.   Prowadzący instalację lub operator statku powietrznego przedkłada właściwemu organowi do zatwierdzenia plan monitorowania.

Plan monitorowania obejmuje szczegółową, pełną i przejrzystą dokumentację metodyki monitorowania konkretnej instalacji lub operatora statku powietrznego i zawiera co najmniej elementy określone w załączniku I.

[…]

2.   Jeśli załącznik I zawiera odniesienie do procedury, prowadzący instalację lub operator statku powietrznego ustanawia, dokumentuje, wdraża i utrzymuje taką procedurę oddzielnie od planu monitorowania.

[…]

3.   Oprócz elementów, o których mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, państwa członkowskie mogą wymagać włączenia dodatkowych elementów do planu monitorowania instalacji, które mają spełniać wymogi określone w art. 24 ust. 1 decyzji […] 2011/278 […], w tym streszczenia procedury, zapewniając, co następuje:

12

W dniu 26 września 2011 r. rząd federalny wydał Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (rozporządzenie w sprawie przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na okres handlu 2013–2020) (BGBl. I, s. 1921, zwane dalej „ZuV 2020”).

13

Paragraf 22 ZuV 2020, zatytułowany „Zmiany w działalności instalacji”, przewiduje:

„1)   Prowadzący instalację przekazuje właściwemu organowi wszystkie istotne informacje dotyczące wszelkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji do dnia 31 stycznia następnego roku, po raz pierwszy do dnia 31 stycznia 2013 r.

2)   W wypadku znacznego zmniejszenia zdolności produkcyjnej w rozumieniu § 19 prowadzący instalację jest zobowiązany do powiadomienia właściwego organu o wielkości zredukowanej zdolności produkcyjnej i o zainstalowanej zdolności produkcyjnej składnika przydziału po znacznym zmniejszeniu zdolności produkcyjnej. W wypadku zaprzestania działalności w rozumieniu § 20 ust. 1 prowadzący instalację jest zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o dacie zaprzestania działalności”.

14

E.ON Kraftwerke jest przedsiębiorstwem sektora energetycznego i prowadzi w Niemczech szereg elektrowni objętych obowiązkiem związanym z handlem uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Dla swojej elektrowni w Heyden (Niemcy) wniosło ono do niemieckiego organu handlu uprawnieniami do emisji (Deutsche Emissionshandelsstelle, zwanego dalej „DEHSt”) o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji na trzeci okres handlu (2013–2020), odpowiednio do wartości emisji ciepła.

15

E.ON Kraftwerke powiadomiło DEHSt pismem z dnia 5 września 2013 r., że wbrew temu, czego DEHSt wymaga na podstawie § 22 ust. 1 ZuV 2020, zamierza ono przekazywać dane dotyczące poziomów działalności poszczególnych składników objętych przydziałem tylko wtedy, gdy mogą one prowadzić do dostosowania decyzji o przydziale uprawnień.

16

Pismem z dnia 24 września 2013 r. DEHSt udzielił odpowiedzi na wspomniane pismo, podkreślając, że odpowiednie informacje, których przekazanie jest wymagane na podstawie § 22 ust. 1 ZuV 2020, nie ograniczają się do tych, które powodują zmianę przydziału, lecz obejmują wszystkie informacje związane z danymi, na których opiera się przydział.

17

Na formularzu sprawozdania sporządzonego przez E.ON Kraftwerke za rok 2013, w rubryce poświęconej poziomowi działalności widniała cyfra „0”.

18

W skardze wniesionej do Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie) w dniu 27 listopada 2013 r. E.ON Kraftwerke wniosło o stwierdzenie, że co do zasady nie jest na podstawie § 22 ust. 1 ZuV 2020 zobowiązane do dostarczenia wszystkich danych mających związek ze zdolnością produkcyjną, poziomem działalności lub działalnością instalacji, a jedynie do przedstawienia wyłącznie danych odnoszących się do zmian, które mogą wpłynąć na przydział uprawnień. Przemawia za tym art. 24 decyzji Komisji 2011/278, jak też jej wytyczne nr 7.

19

Interpretując te akty Komisji w inny sposób, DEHSt utrzymywał, że do państw członkowskich należy ustalenie, jakie informacje są odpowiednie dla dokonania przydziału.

20

W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

21

Swoimi pytaniami, które należy rozpatrzyć wspólnie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie wymagało od przedsiębiorstw podlegających obowiązkowi związanemu z handlem uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, które korzystają z bezpłatnego przydziału tych uprawnień, by dostarczały one informacji dotyczących wszystkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji, nie ograniczając tego wymogu wyłącznie do informacji dotyczących zmian, które mają wpływ na ten przydział.

22

Decyzja 2011/278 reguluje przydział bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z art. 10a dyrektywy 2003/87.

23

Należy przypomnieć w tym względzie, że dyrektywa 2003/87 zmierza do ograniczenia, od chwili obecnej do roku 2020, łącznych emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 20% w stosunku do poziomów z 1990 r. w efektywny i skuteczny gospodarczo sposób. Dla osiągnięcia tego celu prawodawca Unii przewidział dwa mechanizmy. Pierwszy z nich, ustanowiony w art. 9 dyrektywy 2003/87, polega na redukcji liczby dostępnych uprawnień w sposób liniowy, poprzez zastosowanie współczynnika 1,74% w stosunku do średniej całkowitej rocznej liczby uprawnień wydanych przez państwa członkowskie zgodnie z decyzjami Komisji dotyczącymi ich krajowych planów rozdziału uprawnień na lata 2008–2012. Drugi mechanizm polega na sprzedaży uprawnień na aukcji, co powinno także umożliwiać redukcję emisji gazów cieplarnianych w skuteczny gospodarczo sposób (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Borealis Polyolefine i in., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, pkt 81).

24

Jeśli chodzi o instalacje korzystające z bezpłatnych uprawnień w niektórych sektorach działalności, to zgodnie z art. 10a ust. 11 dyrektywy 2003/87 w związku z motywem 21 dyrektywy 2009/29 przydzielana liczba takich uprawnień jest stopniowo zmniejszana w celu doprowadzenia do likwidacji bezpłatnych uprawnień w roku 2027 (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Borealis Polyolefine i in., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, pkt 82).

25

W tym kontekście przewidziano zgodnie z art. 7 decyzji 2011/278, że w odniesieniu do każdej instalacji dotychczas działającej kwalifikującej się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji państwa członkowskie gromadzą od prowadzących instalacje dla wszystkich lat w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., lub w stosownych przypadkach od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., w trakcie których działała instalacja, wszystkie stosowne informacje i dane dotyczące każdego parametru wymienionego w załączniku IV, które pozwolą określić wysokość tego przydziału.

26

Zgodnie z art. 10 decyzji 2011/278 w oparciu o dane zgromadzone na podstawie wspomnianego art. 7 państwa członkowskie dla każdego roku obliczają liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych od 2013 r. dla każdej instalacji dotychczas działającej na swoim terytorium.

27

Jak zaznaczono w motywie 15 decyzji 2011/278, państwa członkowskie powinny dołożyć wszelkich starań, by dane pozyskane od prowadzących instalacje i wykorzystywane na potrzeby przydziału emisji były pełne, spójne i prezentowały najwyższy możliwy do osiągnięcia poziom dokładności.

28

W świetle tych rozważań w celu udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez sąd odsyłający należy zbadać, jakie są „odpowiednie informacje”, których państwa członkowskie mogą wymagać od prowadzących instalacje zgodnie z art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278.

29

W tym względzie należy zaznaczyć, po pierwsze, że decyzja 2011/278 nie nakłada bezpośrednio na prowadzących instalacje obowiązku przedstawienia informacji, lecz powierza państwom członkowskim zadanie określenia przez nie same sposobów uzyskania od prowadzących instalacje danych wystarczająco istotnych dla celów przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

30

Co się tyczy tych danych, państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278 do zapewnienia, by wszystkie odpowiednie informacje dotyczące wszelkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji były przedkładane właściwemu organowi przez prowadzącego instalację do dnia 31 grudnia każdego roku.

31

Należy zaznaczyć też, po drugie, że art. 24 ust. 2 decyzji 2011/278, który reguluje spoczywający na państwach członkowskich obowiązek przedłożenia Komisji informacji odpowiednich do określenia całkowitej rocznej liczby uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie, ogranicza ten obowiązek wyłącznie do wypadków, gdy takie zmiany mają wpływ na przydział uprawnień do emisji dla danej instalacji.

32

Natomiast art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278, który odnosi się do wszystkich odpowiednich informacji dotyczących takich zmian, nie ogranicza obowiązku przedłożenia informacji spoczywającego na prowadzących instalację wyłącznie do wypadków, w których te zmiany mają wpływ na przydział bezpłatnych uprawnień do emisji.

33

Tak wykładnia art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278 jest, po trzecie, zgodna z systematyką decyzji 2011/278 i jej celami.

34

W systemie przydziału uprawnień do emisji zadaniem państw członkowskich jest bowiem, jak przypomniano w pkt 26 niniejszego wyroku, obliczenie dla każdego roku na podstawie informacji zebranych zgodnie z art. 7 decyzji 2011/278 liczby bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych każdej instalacji dotychczas działającej na ich terytorium. Tym samym jedynie właściwe organy państw członkowskich mają za zadanie ocenić na podstawie informacji uzyskanych od prowadzących instalacje, czy mogą one mieć wpływ na określenie liczby przydzielonych uprawnień.

35

Ponadto ani z dyrektywy 2003/87, w szczególności jej art. 7, ani z decyzji 2011/278 nie wynika, by prawodawca Unii zamierzał pozwolić prowadzącym instalacje na wybór informacji, które zobowiązani byliby przedstawić na mocy tych przepisów, w zależności od wpływu, jaki mogłyby mieć na przydział uprawnień do emisji.

36

Z przepisów art. 24 tej decyzji wynika bowiem, że ich celem jest uwzględnienie zmian w działalności instalacji, aby z jednej strony państwa członkowskie określiły najpierw liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych każdej instalacji dotychczas działającej na ich terytorium, a z drugiej strony Komisja ustaliła następnie ostateczną całkowitą roczną liczbę uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie.

37

Z tego punktu widzenia, jak przypomniano w pkt 27 niniejszego wyroku, państwa członkowskie powinny dołożyć wszelkich starań, by dane pozyskane od prowadzących instalacje i wykorzystywane na potrzeby przydziału emisji były pełne, spójne i prezentowały najwyższy możliwy do osiągnięcia poziom dokładności. W konsekwencji do państw członkowskich należy określenie, jakie dane odpowiednie dla właściwych organów należy zebrać od prowadzących instalacje.

38

Odnosząc się do odpowiedniego charakteru uzyskiwanych w ten sposób informacji, art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278 uprawnia państwa członkowskie do żądania, by właściwym organom dostarczono spośród tych informacji te, które pozwolą im na obiektywną ocenę zmian w danej instalacji, i sprzeciwia się temu, by żądały one innych informacji niemających związku z tą oceną, takich jak informacje dotyczące między innymi przyczyn lub w sposób ogólny gospodarczej lub handlowej konieczności tych zmian, co powinny zweryfikować sądy krajowe. Przepis ten nie wymaga natomiast, by dostarczano tylko informacji dotyczących zmian, które według prowadzących instalacje mają wpływ na przydział bezpłatnych uprawnień.

39

Stwierdzenia tego nie mogą podważyć wyjaśnienia zawarte w dokumencie zatytułowanym „Guidance Document no 7 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 New Entrants and Closures”, który Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej. Otóż zgodnie z wyraźną wskazówką zawartą w tym dokumencie nie jest on prawnie wiążący i nie przedstawia oficjalnego stanowiska Komisji.

40

Uwzględniając powyższe rozważania, na pytania prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 24 ust. 1 decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie wymagało od przedsiębiorstw podlegających obowiązkowi związanemu z handlem uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii, które korzystają z bezpłatnego przydziału tych uprawnień, by dostarczały one informacji dotyczących wszelkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji, nie ograniczając tego wymogu wyłącznie do informacji dotyczących zmian, które mają wpływ na ten przydział.

41

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 24 ust. 1 decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie wymagało od przedsiębiorstw podlegających obowiązkowi związanemu z handlem uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii, które korzystają z przydziału bezpłatnych uprawnień, by dostarczały one informacji dotyczących wszelkich planowanych lub rzeczywistych zmian zdolności produkcyjnej, poziomu działalności oraz działalności instalacji, nie ograniczając tego wymogu wyłącznie do informacji dotyczących zmian, które mają wpływ na ten przydział.