WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 17 listopada 2016 r. ( *1 )
„Odesłanie prejudycjalne — Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne — Dyrektywa 85/337/EWG — Dyrektywa 2011/92/UE — Zakres zastosowania — Pojęcie „szczególnego aktu ustawodawstwa krajowego” — Brak oceny oddziaływania na środowisko — Ostateczne zezwolenie na inwestycję — Późniejsza konwalidacja aktem ustawodawczym braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko — Zasada współpracy — Artykuł 4 TUE”
W sprawie C‑348/15
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 lipca 2015 r., w postępowaniu:
Stadt Wiener Neustadt
przeciwko
Niederösterreichische Landesregierung,
przy udziale:
.A.S.A. Abfall Service AG,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, E. Regan, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev i S. Rodin, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
— |
w imieniu Stadt Wiener Neustadt przez E. Allingera, Rechtsanwalt, |
— |
w imieniu .A.S.A. Abfall Service przez H. Kraemmera, Rechtsanwalt, |
— |
w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Pignataro-Nolin oraz C. Hermesa, działających w charakterze pełnomocników, |
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 września 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 |
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 5 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. 1997, L 73, s. 5 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 3, s. 151) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”), art. 1 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), a także zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. |
2 |
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu Stadt Wiener Neustadt (miasta Wiener Neustadt, Austria) z Niederösterreichische Landesregierung (rządem kraju związkowego Dolna Austria) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji, mocą której organ ten stwierdził, że eksploatację przez spółkę .A.S.A. Abfall Service instalacji do wytwarzania paliw zastępczych uznaje się za dozwoloną. |
Ramy prawne
Prawo Unii
3 |
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 85/337, którego treść została powtórzona w art. 1 ust. 1 dyrektywy 2011/92, stanowi: „Niniejsza dyrektywa stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko”. |
4 |
Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, którego treść została zasadniczo powtórzona w art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2011/92, stanowi: „Do celów niniejszej dyrektywy: […] »zezwolenie na inwestycję« [oznacza]: decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia. […]”. |
5 |
Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy 85/337, którego treść została zasadniczo powtórzona w art. 1 ust. 4 dyrektywy 2011/92, ma następujące brzmienie: „Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele tej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym”. |
6 |
Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337: „Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te są określone w art. 4”. |
Prawo austriackie
7 |
Paragraf 3 ust. 6 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) [austriackiej ustawy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko UVP-G 2000), BGBl. 697/1993], w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych analizowanych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „UVP-G 2000”), stanowi: „Zezwolenia nie mogą zostać udzielone przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko lub indywidualnej kontroli w odniesieniu do przedsięwzięć, które podlegają ocenie na podstawie ustępów 1, 2 lub 4, zaś oświadczenia złożone na podstawie przepisów administracyjnych przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko są pozbawione skutków prawnych. Zezwolenia udzielone z naruszeniem niniejszego przepisu mogą zostać unieważnione w terminie trzech lat przez właściwy organ zgodnie z § 39 ust. 3”. |
8 |
Paragraf 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 stanowi: „Do wejścia w życie przepisów, którym nadano nowe brzmienie ustawą federalną BGBl. I, 87/2009 lub przepisów dodanych tą ustawą federalną, jak również do przejścia do nowej sytuacji prawnej stosuje się następujące przepisy: […]
|
9 |
Z postanowienia odsyłającego wynika, że przytoczone w pkt 8 niniejszego wyroku brzmienie § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 zostało nadane mocą Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVPG-Novelle 2009) [ustawy federalnej zmieniającej ustawę z 2000 r. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (UVP-G-Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009], która weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2009 r. |
Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
10 |
Spółka .A.S.A. Abfall Service eksploatuje w mieście Wiener Neustadt instalację do wytwarzania paliw zastępczych, w której zasadniczo przetwarzane są odpady z tworzyw sztucznych poprzez ich rozdrabnianie na małe kawałki, aż do momentu uzyskania paliwa przeznaczonego głównie dla przemysłu cementowego. W instalacji tej ma miejsce fizyczne przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. |
11 |
W latach 1986 i 1993 burmistrz tego miasta wydał zezwolenia na eksploatację tej instalacji, określając jej dozwoloną moc przerobową na 9990 ton rocznie. |
12 |
Decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. szef rządu kraju związkowego Dolna Austria zezwolił na zwiększenie maksymalnej mocy przerobowej do 34000 ton rocznie na podstawie przepisów w sprawie gospodarowania odpadami. Ten wzrost mocy przerobowej miał zostać osiągnięty poprzez rozbudowę istniejącej linii przerobowej oraz budowę kolejnej takiej linii. |
13 |
Zezwolenie to wydano bez poddania planowanej rozbudowy ocenie oddziaływania na środowisko przewidzianej w UVP-G 2000. |
14 |
Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Umweltanwalt (rzecznik ds. środowiska) kraju związkowego Dolna Austria zwrócił się do rządu tego kraju związkowego o ustalenie, czy wskazaną instalację należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami UVP-G 2000. |
15 |
Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. rząd tego kraju związkowego udzielił na zadane mu pytanie odpowiedzi przeczącej, wskazując, że instalację tę należy uznać za dozwoloną na podstawie § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000. |
16 |
Miasto Wiener Neustadt wniosło do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. |
17 |
Orzeczeniem z dnia 12 września 2014 r. sąd ten oddalił skargę jako bezzasadną. |
18 |
Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) uznał bowiem, że nie trzeba badać, czy zwiększenie mocy przerobowej, na które zezwolono w decyzji z dnia 10 grudnia 2002 r., powinno zostać wcześniej poddane ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie UVP-G 2000, ponieważ § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 pozwala uznać, że takie zezwolenie dotyczące eksploatacji instalacji, o której mowa w postępowaniu głównym, zostało udzielone w sposób zgodny z prawem. Ponadto przepis ten nie jest niezgodny z prawem Unii. |
19 |
Miasto Wiener Neustadt wniosło skargę rewizyjną na ten wyrok do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria). Utrzymuje ono, że § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 jest sprzeczny z prawem Unii. Miasto to twierdzi w szczególności, że przesłanki, na podstawie których przedsięwzięcie może zostać wyłączone przez ustawodawstwo krajowe z zakresu zastosowania dyrektywy 85/337 bądź z zakresu zastosowania dyrektywy 2011/92, nie zostały spełnione w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym. |
20 |
W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy prawo Unii, w szczególności dyrektywa 2011/92, a zwłaszcza jej art. 1 ust. 4, bądź dyrektywa 85/337, zwłaszcza jej art. 1 ust. 5, stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu przewidującemu, że przedsięwzięcia, które podlegały obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko, ale nie dysponowały zezwoleniem na podstawie UVP-G 2000, lecz jedynie zezwoleniami udzielonymi na podstawie różnych ustaw sektorowych [na przykład Abfallwirtschaftsgesetz (austriackiej ustawy o gospodarowaniu odpadami)], które w dniu 19 sierpnia 2009 r. […] nie mogły już zostać unieważnione z powodu upływu trzyletniego terminu przewidzianego w prawie krajowym (§ 3 ust. 6 UVP-G 2000), uznaje się za dozwolone na podstawie UVP-G 2000, czy też takie uregulowanie jest zgodne z obowiązującymi w prawie Unii zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań?”. |
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
21 |
Na wstępie należy zaznaczyć, że projekt zwiększenia mocy przerobowej instalacji, o której mowa w postępowaniu głównym, mógł – zważywszy na datę wydania zezwolenia na podstawie przepisów o gospodarce odpadami, czyli dzień 10 grudnia 2002 r. – podlegać prawu Unii i z tego względu być przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast nie jest tak w wypadku zezwoleń na eksploatację wydanych w latach 1986 i 1993, czyli przed przystąpieniem Republiki Austrii do Unii. |
22 |
Należy także wyjaśnić, że zadaniem sądu odsyłającego jest dokonanie oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, oraz, w stosownym wypadku, czy – jak utrzymuje przedsiębiorstwo – zezwolenie sektorowe udzielone mocą decyzji z dnia 10 grudnia 2002 r., na podstawie przepisów o gospodarce odpadami, umożliwiło w praktyce spełnienie przewidzianych w dyrektywie wymogów w zakresie ochrony środowiska. |
23 |
Należy wreszcie podkreślić, że ze względu na datę wydania decyzji rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie należy powoływać się na dyrektywę 2011/92. |
24 |
Należy zatem stwierdzić, że poprzez swe pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, po pierwsze, czy art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przepis ustawowy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo. |
25 |
Mówiąc ogólniej, sąd odsyłający dąży również do ustalenia, po drugie, czy taki przepis prawa może być uzasadniony w świetle prawa Unii zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. |
26 |
W odniesieniu do pierwszego aspektu pytania prejudycjalnego z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 uzależnia wyłączenie przedsięwzięcia z zakresu zastosowania tej dyrektywy od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, szczegółowe rozwiązania przedsięwzięcia muszą zostać przyjęte w szczególnym akcie ustawodawczym. Po drugie, cele dyrektywy, w tym cel dostarczenia informacji, powinny być osiągnięte w procesie ustawodawczym (zob. wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 57; a także z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 37). |
27 |
Warunek pierwszy polega na tym, że akt ustawodawczy musi mieć te same cechy, co zezwolenie w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337. Akt ten powinien w szczególności nadać wykonawcy prawo do realizacji przedsięwzięcia oraz powinien zawierać, tak jak zezwolenie na inwestycję, wszystkie elementy przedsięwzięcia istotne z punktu widzenia oceny oddziaływania na środowisko po rozważeniu ich przez ustawodawcę (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 58, 59; a także z dnia 18 października 2011, Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 38, 39). Akt ustawodawczy powinien zatem wykazywać, że w stosunku do danego przedsięwzięcia zostały osiągnięte cele dyrektywy 85/337 (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). |
28 |
Nie jest tak, jeśli akt ten nie zawiera informacji niezbędnych dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 62; a także z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 40). |
29 |
Drugi warunek polega na tym, że cele dyrektywy 85/337 powinny zostać osiągnięte w procesie ustawodawczym. Z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy wynika bowiem, że jej zasadniczym celem jest zapewnienie, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegały „przed udzieleniem zezwolenia” ocenie w odniesieniu do ich oddziaływania na środowisko (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). |
30 |
Wynika stąd, że w momencie zatwierdzenia przedsięwzięcia ustawodawca powinien dysponować wystarczającymi informacjami. Informacje, których ma w tym względzie dostarczyć wykonawca, obejmują co najmniej opis przedsięwzięcia zawierający informacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzięcia, opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniejszenia i, jeżeli to możliwe, naprawienie poważnych niekorzystnych skutków, jak również dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 43). |
31 |
Chociaż to sąd krajowy powinien zbadać, czy warunki te zostały spełnione, uwzględniając zarówno treść przyjętego aktu ustawodawczego, jak i cały proces ustawodawczy, który doprowadził do jego wydania, a w szczególności akty przygotowawcze i debaty parlamentarne (wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 47), to jednak wydaje się, że przepis ustawy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 nie spełnia tych wymogów. |
32 |
Z przedłożonych Trybunałowi akt wynika bowiem, że przepis ten nie posiada, w odniesieniu do przedsięwzięć, do których się odnosi, tych samych cech charakterystycznych co zezwolenie na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337. |
33 |
Nie wydaje się też, aby § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 umożliwiał realizację celów tej dyrektywy, zważywszy, że na etapie przyjmowania tego przepisu ustawodawca krajowy nie dysponował informacjami na temat oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, których ów przepis może dotyczyć, i że w każdym razie wskazany przepis ma być stosowany do przedsięwzięć już zrealizowanych. |
34 |
W konsekwencji przepis ustawowy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 nie spełnia raczej wymogów określonych w art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337, wobec czego nie mógł on skutkować wyłączeniem z zakresu zastosowania wskazanej dyrektywy operacji, do których przepis ten się odnosi. Zadaniem sądu odsyłającego jest jednak zweryfikowanie tego wniosku w świetle wszystkich charakterystycznych cech prawa krajowego i dokładnego zakresu zastosowania, jaki powinien zostać nadany badanemu przepisowi. |
35 |
Co się tyczy drugiego aspektu pytania prejudycjalnego, a mianowicie możliwości uzasadnienia na poziomie prawa Unii, zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, przepisu ustawowego takiego jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, należy przedstawić następujące wyjaśnienia. |
36 |
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom prawa, które w pewnych wypadkach pozwalają na legalizację operacji lub działań sprzecznych z tym prawem. Taka możliwość powinna być jednak uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57). |
37 |
Trybunał orzekł zatem, że przepis przyznający zezwoleniu legalizacyjnemu, które może zostać wydane, nawet jeżeli nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, takie same skutki, jakie ma zezwolenie budowlane, narusza wymogi dyrektywy 85/337. Przedsięwzięcia, w odniesieniu do których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, powinny bowiem – w myśl art. 2 ust. 1 tej dyrektywy – zostać zidentyfikowane, a następnie, przed wydaniem zezwolenia i siłą rzeczy przed ich realizacją, poddane procedurze udzielenia zezwolenia i wspomnianej ocenie (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 61). |
38 |
To samo tyczy się przepisu ustawowego, takiego jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000, który najwyraźniej pozwala – przy czym zadaniem sądu odsyłającego jest ustalenie, czy rzeczywiście tak jest – i to nawet bez wymogu przeprowadzenia późniejszej oceny i bez zaistnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności nadzwyczajnych, aby w odniesieniu do przedsięwzięcia, które należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, przyjąć fikcję, że zostało ono poddane takiej ocenie. |
39 |
Jest prawdą, że przepis analizowany w postępowaniu głównym dotyczy jedynie „przedsięwzięć, w wypadku których zezwolenia inwestycyjne nie są już narażone na ryzyko nieważności” ze względu na upływ trzymiesięcznego terminu zaskarżenia przewidzianego w § 3 ust. 6 UVP-G 2000. |
40 |
Sama ta okoliczność nie pozwala jednak na podważenie sformułowanego wyżej wniosku. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika wprawdzie, że w braku uregulowań prawa Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz ustanowienie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw jednostek wynikających z prawa Unii, o ile zasady te nie będą mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków istniejących w prawie krajowym (zasada równoważności) i o ile nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności). |
41 |
Trybunał orzekł również, że wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia leży w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, i jest zgodne z prawem Unii. W szczególności Trybunał orzekł, że terminy takie nie mogą uniemożliwiać w praktyce lub nadmiernie utrudniać wykonywania uprawnień gwarantowanych w porządku prawnym Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, pkt 28; z dnia 16 stycznia 2014 r., Pohl, C‑429/12, EU:C:2014:12, pkt 29). |
42 |
W konsekwencji prawo Unii, które nie przewiduje reguł dotyczących terminów zaskarżania zezwoleń wydanych z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, nie sprzeciwia się – co do zasady i z zastrzeżeniem poszanowania zasady równoważności – ustaleniu przez dane państwo członkowskie trzyletniego terminu zaskarżenia, takiego jak przewidziany w § 3 ust. 6 UVP-G-2000, na który powołano się w § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000. |
43 |
Nie byłby jednak zgodny z tą dyrektywą przepis krajowy, z którego wynikałoby – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego – że przedsięwzięcia, w odniesieniu do których zezwolenie na inwestycję nie może już zostać bezpośrednio zaskarżone ze względu na upływ przewidzianego w ustawodawstwie krajowym terminu zaskarżenia, uznaje się po prostu za dozwolone przez prawo w kontekście obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. |
44 |
Jak stwierdziła w istocie rzecznik generalna w pkt 42–44 opinii, dyrektywa 85/337 już sama w sobie sprzeciwia się tego rodzaju przepisowi, chociażby dlatego, że skutkiem prawnym takiego przepisu jest zwolnienie właściwych władz z obowiązku wzięcia pod uwagę okoliczności, że przedsięwzięcie w rozumieniu tej dyrektywy zostało zrealizowane bez poddania go ocenie oddziaływania na środowisko, i zapewnienia, aby taka ocena została przeprowadzona, w sytuacji gdy prace lub fizyczne interwencje związane z tym przedsięwzięciem wymagają zezwolenia na późniejszym etapie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 37). |
45 |
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia wszelkich szkód, których źródłem jest nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 66). |
46 |
W związku z tym właściwe władze krajowe powinny podjąć wszelkie środki o charakterze ogólnym bądź szczegółowym w celu usunięcia skutków takiego zaniechania (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 68). |
47 |
W tym względzie należy wyjaśnić, że choć przesłanki wniesienia takiej skargi o odszkodowanie – w szczególności zaś te dotyczące kwestii, czy każdą niezgodność z prawem należy uznać za zawinioną, jak też te dotyczące wykazania związku przyczynowego – w braku stosownych uregulowań w przepisach prawa Unii podlegają prawu krajowemu, i choć tego rodzaju skarga może, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zostać obwarowana określonym terminem, pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności, to jednak w myśl zasady skuteczności należy umożliwić wykonywanie prawa do wniesienia takiej skargi na rozsądnych warunkach. |
48 |
Z powyższego wynika, że jeśli przepis krajowy uniemożliwia wniesienie, po upływie określonego terminu, jakiejkolwiek skargi o odszkodowanie za naruszenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, mimo że nie upłynął termin zaskarżenia, w ramach którego prawo krajowe dopuszcza wniesienie skargi o odszkodowanie, to przepis ten będzie niezgodny z prawem Unii również z tego powodu. |
49 |
Wobec tego na przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi, że art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nie wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przedsięwzięcia, o którym mowa w przepisie ustawowym takim jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo. Prawo Unii sprzeciwia się takiemu przepisowi ustawowemu w zakresie, w jakim przewiduje on, że należy przyjąć fikcję, iż ocena oddziaływania na środowisko, która powinna poprzedzać takie przedsięwzięcie, została przeprowadzona. |
W przedmiocie kosztów
50 |
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. |
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje: |
Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. należy interpretować w ten sposób, że nie wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przedsięwzięcia, o którym mowa w przepisie ustawowym takim jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo. Prawo Unii Europejskiej sprzeciwia się takiemu przepisowi ustawowemu w zakresie, w jakim przewiduje on, że należy przyjąć fikcję, iż ocena oddziaływania na środowisko, która powinna poprzedzać takie przedsięwzięcie, została przeprowadzona. |
Podpisy |
( *1 ) Język postępowania: niemiecki.