1. 

W odwołaniu podniesiono pewne kwestie odnoszące się do procedury badania pomocy państwa. Wskazują one na to, że strony trzecie, a raczej zainteresowane strony wnoszące o uchylenie decyzji Komisji Europejskiej o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE, podnosząc zarzut, że Komisja napotkała „poważne trudności” w toku oceny badanych środków, mogą w istocie same napotkać takie trudności.

2. 

Czy skarga ta powinna zostać rozstrzygnięta pomyślnie dla wnoszących odwołanie jako jedna z niewielu tego typu? Z niżej przedstawionych powodów uważam, że nie.

3. 

W swoim odwołaniu Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE oraz Kazino Aigaiou AE (zwane dalej „wnoszącymi odwołanie”) wnoszą o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 8 stycznia 2015 r. w sprawie Club Hotel Loutraki i in./Komisja ( 2 ), oddalającego ich skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji przyjętej na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 ( 3 ).

4.

Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 ( 4 ) zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1589 ( 5 ) z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jednakże w chwili przyjęcia spornej decyzji obowiązywało jedynie rozporządzenie nr 659/1999 ( 6 ).

5.

Artykuł 4 rozporządzenia nr 659/1999 („Wstępne badanie zgłoszenia i decyzje Komisji”) stanowi:

„1.   Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Z zastrzeżeniem art. 8 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4.

2.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.

3.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie [art. 107 ust. 1TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem (zwaną dalej »decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych Traktatem wyjątków zastosowano.

4.   W przypadku gdy po przeprowadzeniu wstępnego badania Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z [art. 108 ust. 2] Traktatu (zwaną dalej »decyzją o wszczęciu [formalnego postępowania wyjaśniającego]«).

5.   Decyzje określone w ust. 2, 3 i 4 podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Okres ten rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostaje uznane za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji. Okres ten może zostać przedłużony za zgodą zarówno Komisji, jak i zainteresowanego państwa członkowskiego. W przypadku gdy jest to właściwe, Komisja może ustalić krótsze terminy […]”.

6.

W dniu 1 grudnia 2011 r. władze greckie zgłosiły Komisji dwa środki (zwane dalej „zgłoszonymi środkami”) na rzecz Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (podmiotu zajmującego się przewidywaniem wyników meczów piłki nożnej).

7.

Pierwszy środek polegał na udzieleniu OPAP wyłącznej licencji na eksploatację 35000 urządzeń do wideoloterii (VLT) na okres dziesięciu lat kończący się w 2022 r. w zamian za opłatę w wysokości 560 mln EUR (zwanej dalej „umową VLT”).

8.

Drugi środek polegał na przedłużeniu na okres 10 lat (od 2020 r. do 2030 r.) wyłącznego prawa urządzania trzynastu gier hazardowych w dowolny sposób (zwany dalej „aneksem”). Aneks przewidywał, że w zamian za przedłużenie praw OPAP (i) zapłaci ryczałtową kwotę 375 mln EUR oraz (ii) uiści opłatę na rzecz greckiego skarbu państwa w wysokości 5% przychodów brutto ze wskazanych gier hazardowych za okres od 13 października 2020 r. do 12 października 2030 r.

9.

W dniu 4 kwietnia 2012 r. sześć kasyn (wszyscy wnoszący odwołanie z wyjątkiem Kazino Aigaiou AE) wniosło skargę do Komisji, zarzucając, że umowa VLT obejmowała przyznanie na rzecz OPAP pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.

10.

W trakcie dialogu między Komisją a władzami greckimi w kontekście zgłoszenia strony zgodziły się, że należy wprowadzić opłatę dodatkową do wynagrodzenia pierwotnie przewidzianego w umowie VLT. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2012 r. władze greckie zobowiązały się do wprowadzenia opłaty dodatkowej od przychodów brutto uzyskiwanych przez OPAP w ramach umowy VLT (zwanej dalej „opłatą dodatkową”).

11.

W dniu 3 października 2012 r. Komisja przyjęła sporną decyzję. W decyzji tej Komisja, uwzględniając opłatę dodatkową wprowadzoną przez władze greckie, stwierdziła, że środki będące przedmiotem zgłoszenia nie sprzyjają OPAP, a zatem nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

12.

W skardze złożonej w dniu 29 stycznia 2013 r. wnoszący odwołanie zażądali stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

13.

Na poparcie skargi wnoszący odwołanie przedstawili cztery zarzuty: (i) naruszenie art. 108 ust. 2 TFUE oraz nadużycie władzy polegające na niewszczęciu przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami tego postanowienia; (ii) i (iii) naruszenie obowiązku uzasadnienia decyzji, a także prawa do dobrej administracji oraz skutecznej ochrony sądowej w związku z przeredagowaniem istotnych danych gospodarczych w wersji zaskarżonej decyzji nieopatrzonej klauzulą poufności; oraz (iv) naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE poprzez zbadanie przez Komisję umowy VLT i aneksu łącznie w celu ustalenia, czy OPAP została przyznana korzyść.

14.

Postanowieniami z dnia 12 lipca i 12 września 2013 r. Republika Grecka i OPAP zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów w celu poparcia żądań Komisji.

15.

Po przeprowadzeniu rozprawy Sąd Unii Europejskiej w zaskarżonym wyroku oddalił skargę w całości i obciążył wnoszących odwołanie ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i OPAP.

16.

W swoim odwołaniu wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o:

17.

W odpowiedzi na odwołanie Komisja wnosi do Trybunału o:

18.

W swych uwagach OPAP wnosi do Trybunału o:

19.

Wnoszący odwołanie, OPAP i Komisja przedstawili uwagi ustne podczas rozprawy w dniu 2 czerwca 2016 r.

20.

Wnoszący odwołanie podnieśli trzy zarzuty na poparcie swoich żądań.

21.

W pierwszym zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, stwierdzając, że Komisja nie była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE. Dopuszczając prowadzenie negocjacji przez Komisję oraz uwzględnienie opłaty dodatkowej wprowadzonej przez Grecję, Sąd nie dokonał rozróżnienia pomiędzy etapem wstępnego badania a formalnym postępowaniem wyjaśniającym – które to rozróżnienie ma fundamentalne znaczenie dla ochrony praw procesowych wnoszących odwołanie. Ponadto uczynił to błędnie, uznając, że nie było żadnych przesłanek wskazujących, iż Komisja napotkała „poważne trudności” w toku oceny zgłoszonych środków, które zobowiązywałyby ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

22.

W drugim zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, stwierdzając, że Komisja dochowała obowiązku uzasadnienia decyzji i że przysługujące wnoszącym odwołanie prawa do dobrej administracji i skutecznej ochrony sądowej nie zostały naruszone, mimo braku możliwości ustalenia, na podstawie jawnej wersji spornej decyzji, czy obliczenia dokonane przez Komisję są prawidłowe.

23.

W trzecim zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, stwierdzając, że łączna ocena aneksu i umowy VLT dokonana przez Komisję nie narusza art. 107 ust. 1 TFUE.

24.

Nim przejdę do analizy poszczególnych zarzutów odwołania, pokrótce zastanowię się nad unijną procedurą badania pomocy państwa i roli, jaką odgrywają w niej zainteresowane strony – to jest każdy, na kogo interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, jak beneficjent pomocy lub konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa ( 7 ).

25.

Zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE Komisja zobowiązana jest stale badać i kontrolować pomoc państwa. Aby umożliwić Komisji zbadanie każdej nowej pomocy państwa, którą zamierzają przyznać państwa członkowskie, mają one obowiązek zgłosić Komisji plany przyznania takiej pomocy ( 8 ). Jako że zgłoszonej pomocy państwa członkowskie nie mogą realizować w toku procedury badania, przewidziano dwumiesięczny termin, w trakcie którego Komisja powinna wydać decyzję zezwalającą na środek pomocy ( 9 ) bądź decyzję o wszczęciu drugiego etapu procedury, to jest formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE ( 10 ). Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające, jeżeli po przeprowadzeniu wstępnego badania stwierdzi, że zaistniały wątpliwości co do zgodności zgłoszonego środka ze wspólnym rynkiem.

26.

Następnie rozważę granice etapu wstępnego badania oraz obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w kontekście pierwszego zarzutu podniesionego przez wnoszących odwołanie. Tu zwrócę tylko uwagę na zwrot „wątpliwości”, który w orzecznictwie Trybunału często jest określany jako „poważne trudności” ( 11 ); jest to zwrot kluczowy dla ustalenia zakresu wstępnego badania.

27.

W tym miejscu pragnę podkreślić, że procedura badania pomocy państwa jest przede wszystkim procedurą toczącą się między Komisją a państwem członkowskim, które dokonało zgłoszenia. Zainteresowane strony, takie jak wnoszący odwołanie, nie są stronami tej procedury i stąd odgrywają w niej tylko marginalną rolę ( 12 ). Jedynie bowiem w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego art. 108 ust. 2 TFUE nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia swoich uwag. Z orzecznictwa wynika, że prawo do przedstawienia uwag stwarza możliwość uczestnictwa w procedurze administracyjnej we właściwym zakresie, zważywszy na okoliczności sprawy ( 13 ), natomiast nie daje zainteresowanym stronom żadnych praw do obrony na równi z państwem członkowskim, które dokonało zgłoszenia i jest stroną postępowania oraz adresatem decyzji ( 14 ). Należy o tym pamiętać podczas analizy drugiego zarzutu wnoszących odwołanie, odnoszącego się do niedostatecznego uzasadnienia.

28.

Aby przeciwważyć tę peryferyjną rolę zainteresowanych stron, Trybunał stwierdził, że każda zainteresowana strona może zaskarżyć decyzję Komisji zezwalającą na pomoc, przyjętą na podstawie art. 4 ust. 2 lub 3 rozporządzenia nr 659/1999, czyli decyzję o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE ( 15 ). Jednakże zainteresowana strona nie może zaskarżyć treści takiej decyzji, chyba że wykaże zgodnie z art. 263 ust. 4 TFUE, że decyzja ta dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. W trzecim zarzucie odwołania poruszona została kwestia, czy wnoszący odwołanie spełniają ten wymóg.

29.

Mając na uwadze te cechy procedury badania pomocy państwa oraz rolę zainteresowanych stron, przeanalizuję teraz poszczególne kwestie podniesione w odwołaniu.

30.

W pierwszym zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył art. 108 ust. 3 TFUE, art. 4 ust. 4, art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, stwierdzając, że Komisja nie była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE.

31.

Komisja podnosi zarzut dopuszczalności nie tylko tego pierwszego zarzutu, ale całości odwołania. Ponadto OPAP uważa zarzut pierwszy za częściowo niedopuszczalny. W każdym razie zarówno Komisja, jak i OPAP uznają zarzut pierwszy za bezzasadny.

32.

Komisja twierdzi, że zarzut pierwszy powinien zostać odrzucony jako oczywiście niedopuszczalny w całości, gdyż jest niczym innym, jak powtórzeniem lub powieleniem zarzutów i argumentów przedstawionych w pierwszej instancji, i stąd sprowadza się do żądania ponownego zbadania przez Trybunał treści skargi wniesionej w pierwszej instancji.

33.

Nie ulega wątpliwości, że odwołanie musi dokładnie wskazywać kwestionowane motywy zaskarżonego wyroku, o oddalenie którego wnosi wnoszący odwołanie, jak również zawierać konkretne argumenty prawne na poparcie odwołania ( 16 ). Odwołanie będące powtórzeniem lub powieleniem treści zarzutów i argumentów przytoczonych uprzednio przed Sądem Unii Europejskiej jest niedopuszczalne ( 17 ).

34.

Wbrew temu jednak, co twierdzi Komisja, wnoszący odwołanie wskazali kwestionowane motywy wyroku Sądu Unii Europejskiej oraz podważyli dokonaną przez Sąd interpretację orzecznictwa w sposób wystarczająco precyzyjny dla uznania skargi za dopuszczalną. Zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję należy zatem oddalić.

35.

Oprócz ogólnego zarzutu Komisji dotyczącego niedopuszczalności OPAP utrzymuje, że pierwszy zarzut odwołania jest niedopuszczalny w zakresie, w jakim wnoszący odwołanie kwestionują ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd Unii Europejskiej.

36.

Moim zdaniem wnoszący odwołanie nie kwestionują oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd Unii Europejskiej. Argumenty wnoszących odwołanie, zważywszy na ich kontekst, wyraźnie zmierzają natomiast do podważenia oceny prawnej dokonanej przez Sąd w przedmiocie granic etapu wstępnego badania. Jest to kwestia prawna, dopuszczalna w odwołaniu.

37.

Pierwszy zarzut dotyczy granic etapu wstępnego badania oraz ciążącego na Komisji obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE. Wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, po pierwsze, stwierdzając, że Komisja może zgodnie z prawem zaakceptować zmianę w zgłoszonych środkach, a po drugie, stwierdzając, że Komisja nie napotkała poważnych trudności w toku wstępnego badania.

38.

W odniesieniu do pierwszego argumentu wnoszących odwołanie, że w kontekście wstępnego badania Komisja nie mogła uwzględnić żadnych zmian w zgłoszonych środkach, dokonanych przez władze greckie, wystarczy zauważyć, co następuje.

39.

Jak Sąd słusznie wskazał w pkt 42 zaskarżonego wyroku, Trybunał orzekł już, że Komisja ma prawo przyjąć, po przeprowadzeniu wstępnego badania, decyzję na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, w której stwierdza, że nie było pomocy państwa, przy uwzględnieniu zobowiązań proponowanych przez dane państwo członkowskie ( 18 ).

40.

Istota zarzutu pierwszego polega raczej na ustaleniu, czy Komisja napotkała poważne trudności w toku wstępnego badania, co wymagałoby wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Sąd Unii Europejskiej stwierdził w zaskarżonym wyroku, że to nie nastąpiło, co stanowczo zakwestionowali wnoszący odwołanie.

41.

Nim przejdę do badania argumentów podniesionych na poparcie tego zarzutu przez wnoszących odwołanie, warto przypomnieć niektóre zasady wywiedzione z orzecznictwa Trybunału, odnoszące się do etapu wstępnego badania, pojęcie „poważnych trudności” i obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

42.

Po pierwsze, Trybunał orzekł, że celem etapu wstępnego badania jest umożliwienie Komisji sformułowania opinii prima facie w przedmiocie kwalifikowania danego środka jako pomocy państwa oraz zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 19 ).

43.

Po drugie, jak stwierdziłem w pkt 25 powyżej, z treści art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, że Komisja zobowiązana jest do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przypadku stwierdzenia przez nią po przeprowadzeniu wstępnego badania, iż zaistniały wątpliwości co do zgodności zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym. Trybunał wypowiedział się w tej kwestii: uznał, że formalne postępowanie wyjaśniające jest nieodzowne, ilekroć Komisja napotka poważne trudności w toku ustalania, czy środek pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym ( 20 ). Jeżeli one wystąpią, Komisja ma obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i nie ma w tym względzie żadnej swobody uznania ( 21 ). Trybunał stwierdził też, że ta sama zasada znajduje zastosowanie wówczas, gdy Komisja ma wątpliwości co do rzeczywistego uznania badanego środka za pomoc ( 22 ).

44.

Po trzecie, zgodnie z celem art. 108 ust. 3 TFUE oraz spoczywającym na Komisji obowiązkiem dobrej administracji, Komisja może między innymi nawiązać dialog ze zgłaszającym państwem lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia ewentualnych trudności napotkanych w trakcie wstępnego etapu postępowania. U podstaw tego uprawnienia leży założenie, że Komisja może dostosować swoje stanowisko w zależności od rezultatu przeprowadzonego dialogu, przy czym owego dostosowania nie można rozumieć w ten sposób, że świadczy ono o istnieniu poważnych trudności ( 23 ).

45.

Po czwarte, z orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie poważnych trudności ma charakter obiektywny i że ewentualnego istnienia takich trudności należy upatrywać zarówno w okolicznościach przyjęcia kwestionowanego środka, jak i w treści takiego środka, porównując podstawy oceny, na której opiera się decyzja Komisji, z informacjami dostępnymi dla Komisji w trakcie podejmowania tej decyzji w sprawie zgodności danego środka pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 24 ).

46.

Po piąte, Trybunał orzekł, że ciężar dowodu w kwestii ustalenia występowania poważnych trudności spoczywa na stronie kwestionującej decyzję Komisji zezwalającą na pomoc, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 lub 3 rozporządzenia nr 659/1999 ( 25 ).

47.

W niniejszej sprawie wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, stwierdzając, że Komisja nie była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, po tym, jak uznał, że umowa VLT oceniona łącznie z aneksem sprzyjała OPAP w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Twierdzą oni, że Komisja nie mogła mieć wówczas wątpliwości, iż umowa VLT stanowiła pomoc (prawdopodobnie niezgodną z rynkiem wewnętrznym). Innymi słowy, według wnoszących odwołanie – jak rozumiem – Komisja napotkała poważne trudności w toku oceny zgłoszonych środków i powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. Ponadto wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej dopuścił się kilku błędów w pkt 50–53 zaskarżonego wyroku, co zdaniem wnoszących odwołanie doprowadziło do błędnego uznania, że Komisja nie napotkała poważnych trudności w toku oceny zgłoszonych środków. W istocie wnoszący odwołanie próbują wykazać, że Sąd Unii Europejskiej, pozwalając Grecji na wprowadzenie zmian w uprzednio zgłoszonych środkach po kilku rundach obliczeń i ponownych obliczeń, w rzeczywistości ograniczył ciążący na Komisji obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego do przypadków spornych między Komisją a zgłaszającym państwem członkowskim. Wreszcie, wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, dokonując indywidualnej oceny każdego z elementów stanu faktycznego przedstawionych w postępowaniu w pierwszej instancji w celu udowodnienia zaistnienia poważnych trudności, podczas gdy powinien był zbadać te elementy łącznie w celu ustalenia, czy takie trudności zaistniały.

48.

Choć zapewne można doszukać się sytuacji, w których Komisję należałoby poddać krytyce za zbytnie rozciągnięcie granic wstępnego badania i pozbawienie tym samym zainteresowanych stron ich prawa do uczestnictwa w procedurze badania, uważam, że Sąd Unii Europejskiej w tej konkretnej sprawie doszedł do prawidłowego wniosku, iż Komisja nie napotkała w toku oceny zgłoszonych środków poważnych trudności, które uzasadniałyby konieczność wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE.

49.

Przede wszystkim, jak zauważył Sąd w pkt 43 zaskarżonego wyroku, Komisja może nawiązać dialog z państwem członkowskim, a u podstaw tego uprawnienia siłą rzeczy leży założenie, że Komisja może dostosować swoje stanowisko zależnie od rezultatu dialogu.

50.

Ponadto z treści zaskarżonego wyroku wynika w sposób oczywisty ( 26 ), że celem rozmów między Komisją a władzami greckimi było ustalenie odpowiedniej wysokości opłaty do uiszczenia przez OPAP w zamian za wyłączne prawa na podstawie umowy VLT i aneksu oraz że zobowiązania podjęte przez władze greckie w tej konkretnej sprawie nie zmieniają charakteru pierwotnie zgłoszonych środków, a służą jedynie zwiększeniu wysokości opłaty przewidzianej w ramach umowy VLT.

51.

Ponadto, by uznać pogląd wnoszących odwołanie, że skoro wysokość kwoty do uiszczenia przez OPAP w zamian za wyłączne prawa jest kluczowa dla ustalenia istnienia pomocy i w związku z tym pierwotnie zgłoszona wysokość opłaty nie może ulec zmianie bez uczestnictwa zainteresowanych stron w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, należy uznać również pogląd, że Komisja w tej konkretnej sprawie w ogóle nie mogła przystąpić do rozmów z władzami greckimi w trakcie wstępnego badania, gdyż w istocie problemem było jedynie obliczenie wysokości opłaty.

52.

Choć uznaję, że wstępne badanie będące oceną prima facie zgłoszonego środka nie może trwać bez końca, wciąż uważam, że w tej konkretnej sprawie dziesięciomiesięczny okres badania nie wydaje się nadmiernie długi, zważywszy na jego kontekst polityczny i gospodarczy ( 27 ). Należy pamiętać, że Grecja zmagała się wówczas z poważnym kryzysem finansowym i politycznym i trwały dyskusje na temat ewentualnej konieczności wyjścia Grecji ze strefy euro, co naturalnie miałoby wpływ na wynik rozmów między Komisją a Grecją dotyczących kwoty, jaką OPAP powinien wnieść za przyznanie wyłącznych praw na mocy umowy VLT i aneksu. Ów szereg obliczeń i ponownych obliczeń należności, a także czas trwania całej procedury należy zatem postrzegać w tym kontekście.

53.

Ponadto należy mieć na uwadze, że Trybunał uznał, iż „wątpliwości” bądź też „poważne trudności” powinny istnieć w chwili, gdy Komisja podejmuje decyzję dotyczącą zgłoszonego środka. Jest to punkt w czasie, w którym Komisja zajęła ostateczne stanowisko, czy też, posługując się terminologią zastosowaną w odwołaniu, kiedy Komisja przyjęła sporną decyzję ( 28 ).

54.

Dlatego moim zdaniem kwestia, czy Komisja – jak podnoszą wnoszący odwołanie – w toku wstępnego badania stwierdziła, że środki pierwotnie zgłoszone sprzyjają OPAP, nie jest tu decydująca. Istotne jest, czy było tak w chwili przyjęcia spornej decyzji.

55.

Zważywszy na względnie niewielką liczbę przypadków, gdy zainteresowana strona zdołała doprowadzić do uchylenia decyzji Komisji o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego, w moim odczuciu, aby zainteresowanej stronie się to udało, musi ona zdołać wykazać, że Komisja w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji nie dysponowała wszystkimi informacjami koniecznymi do wykluczenia jakichkolwiek wątpliwości co do klasyfikacji zgłoszonego środka jako pomocy lub zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 29 ) bądź też że Komisja przeprowadziła niedostateczną lub niewłaściwą analizę odpowiednich informacji – chyba że Komisja sama wyraziła wątpliwości co do klasyfikacji środka jako pomocy bądź zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 30 ) ( 31 ).

56.

Argumenty wnoszących odwołanie dotyczące procedury badania nie mają takiego charakteru, by zakwestionować ustalenie Sądu Unii Europejskiej, że Komisja, kończąc etap wstępnego badania, nie napotkała „poważnych trudności” ani, inaczej mówiąc, nie miała „wątpliwości”, jeżeli chodzi o klasyfikację zgłoszonych środków czy też ich zgodność z rynkiem wewnętrznym. Zatem argumenty przeciwne wnoszących odwołanie należy oddalić jako bezzasadne.

57.

Wreszcie, w odniesieniu do zarzutu wnoszących odwołanie, że Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, dokonując indywidualnej oceny każdego z elementów stanu faktycznego przedstawionych w postępowaniu w pierwszej instancji w celu udowodnienia zaistnienia poważnych trudności, podczas gdy powinien był zbadać te elementy łącznie, moim zdaniem jest on również bezzasadny. W istocie, po ustaleniu, że żaden z elementów stanu faktycznego przedstawionych przez wnoszących odwołanie nie wskazywał na zaistnienie poważnych trudności ( 32 ) i że czas trwania postępowania nie wystarczy sam w sobie do uznania, że Komisja napotkała poważne trudności ( 33 ), Sąd Unii Europejskiej stwierdził, że czas trwania wstępnego badania nie wydaje się bezzasadnie długi, zważywszy na okoliczności sprawy ( 34 ). Innymi słowy, Sąd Unii Europejskiej w istocie ocenił łącznie wszystkie elementy przedstawione przez wnoszących odwołanie i stwierdził, że nie wskazują one na zaistnienie poważnych trudności.

58.

Mając na uwadze powyższe stwierdzam, że Sąd Unii Europejskiej nie naruszył prawa, uznając, że Komisja nie była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Pierwszy zarzut odwołania należy zatem oddalić.

59.

W drugim zarzucie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd Unii Europejskiej naruszył art. 296 TFUE, a także ich prawo do dobrej administracji oraz skutecznej ochrony sądowej na podstawie art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, stwierdzając, że sporna decyzja w wersji nieopatrzonej klauzulą poufności była dostatecznie uzasadniona pomimo przeredagowania istotnych danych gospodarczych.

60.

Komisja podważa dopuszczalność tego zarzutu. W każdym razie Komisja, popierana przez OPAP, utrzymuje, że zarzut drugi jest bezzasadny.

61.

Zastrzeżenie Komisji co do dopuszczalności drugiego zarzutu odwołania jest zbieżne z ogólnym zarzutem niedopuszczalności rozważonym już przeze mnie w pkt 32–34.

62.

Trybunał ma do rozstrzygnięcia kwestię, czy sporna decyzja w wersji nieopatrzonej klauzulą poufności powinna była umożliwiać wnoszącym odwołanie sprawdzenie, a Sądowi skontrolowanie prawidłowości przedstawionych danych gospodarczych oraz dokładności obliczeń przeprowadzonych przez Komisję, jak podnoszą wnoszący odwołanie, czy też Sąd zasadnie stwierdził, że nie było to wymagane do zachowania zgodności z obowiązkiem uzasadnienia oraz prawem wnoszących odwołanie do dobrej administracji i skutecznej ochrony sądowej.

63.

Jak wspomniano w pkt 28 powyżej, zainteresowana strona może zaskarżyć decyzję Komisji zezwalającą na pomoc, przyjętą na podstawie art. 4 ust. 2 lub 3 rozporządzenia nr 659/1999, czyli decyzję o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE. Aby móc należycie skorzystać z prawa do kontroli sądowej, strona musi otrzymać uzasadnienie przyjętej decyzji. Obowiązek uzasadnienia na podstawie art. 296 TFUE należy postrzegać w tym kontekście; Komisja jest zatem zobowiązana do należytego uwzględnienia interesu, jaki mogą mieć osoby trzecie w uzyskaniu wyjaśnień ( 35 ).

64.

Trybunał uznał, że obowiązek ochrony informacji poufnych na podstawie art. 337 TFUE nie może tłumaczyć braków w uzasadnieniu oraz że obowiązku poszanowania poufności informacji nie należy interpretować na tyle szeroko, by obowiązek uzasadnienia został przez to pozbawiony swojej istoty ( 36 ).

65.

Choć wyżej przytoczone zasady z orzecznictwa muszą znajdować zastosowanie tak samo do wersji spornej decyzji nieopatrzonej klauzulą poufności, do której mają dostęp zainteresowane strony, takie jak wnoszący odwołanie, to jednak wnoszący odwołanie najwyraźniej błędnie rozumieją zakres obowiązku uzasadnienia, który ciąży na Komisji.

66.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do rozpatrywanego środka i powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która przyjęła środek, aby pozwolić zainteresowanym poznać podstawy przyjęcia środka, a właściwemu sądowi Unii dokonać jego kontroli ( 37 ).

67.

Sporna decyzja jest decyzją przyjętą na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, czyli decyzją Komisji stwierdzającą, że zgłoszone środki nie stanowią pomocy państwa. Interesu osób trzecich związanego z decyzją należy upatrywać w tym, że Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego, zapewne pozbawiła ich prawa do uczestnictwa w procesie decyzyjnym (zob. więcej w pkt 27 powyżej). Zainteresowanym stronom należy zatem przedstawić uzasadnienie takiej decyzji w sposób na tyle dokładny, by możliwe było ustalenie, czy zachodzą przesłanki występowania poważnych trudności wymagających wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W tej konkretnej sprawie niemal całość danych gospodarczych została przeredagowana. Wobec tego, aby w tej konkretnej sprawie móc uznać, że Komisja prawidłowo wywiązała się z obowiązku uzasadnienia, w decyzji w wersji nieopatrzonej klauzulą poufności powinny zostać wyraźnie wskazane zarówno metoda obliczania przyjęta przez Komisję, jak i każdy składnik tych obliczeń.

68.

Sąd Unii Europejskiej szczegółowo wyjaśnił w pkt 74 zaskarżonego wyroku, w jaki sposób uzasadnienie zawarte w nieobjętej klauzulą poufności wersji spornej decyzji, po pierwsze, wyraźnie wskazuje metodologię przyjętą przez Komisję, a po drugie, umożliwia wnoszącym odwołanie zrozumienie toku rozumowania Komisji na potrzeby ewentualnego sformułowania zarzutów w skardze o stwierdzenie jej nieważności. Sąd Unii Europejskiej zwrócił między innymi uwagę, że sporna decyzja wskazuje kryterium, które Komisja miała zastosować w celu ustalenia, czy kwestionowane środki sprzyjają w sposób dający przewagę ( 38 ), oraz wyjaśnia sposób obliczenia przez Komisję wartości bieżącej netto umowy VLT i aneksu ( 39 ). Ponadto Sąd Unii Europejskiej zauważył, że sporna decyzja wskazuje powody, dla których Komisja uznała łączną ocenę obu środków za właściwą. W decyzji stwierdzono również, że za sprawą zwiększenia kwoty określonej w umowie VLT, przewidzianego w zobowiązaniu władz greckich złożonym w dniu 7 sierpnia 2012 r., dostatecznie wykluczono jakiekolwiek sprzyjanie. Wreszcie, Sąd zauważa, że sporna decyzja określa również metodę obliczenia dodatkowej kwoty.

69.

Mając na uwadze powyższe, uznaję, że Sąd Unii Europejskiej nie naruszył prawa, stwierdzając, że Komisja dochowała obowiązku uzasadnienia i że nie naruszyła prawa wnoszących odwołanie do dobrej administracji i skutecznej ochrony sądowej, bez względu na fakt, że sporna decyzja w wersji nieopatrzonej klauzulą poufności nie dawała wnoszącym odwołanie możliwości przeglądu danych gospodarczych ani sprawdzenia prawidłowości obliczeń Komisji.

70.

Z tego względu należy oddalić zarzut drugi odwołania.

71.

W trzecim zarzucie odwołania wnoszący odwołanie w istocie utrzymują, że Sąd Unii Europejskiej naruszył art. 107 ust. 1 TFUE, stwierdzając, że Komisja miała prawo dokonać łącznej oceny umowy VLT i aneksu, mimo że zdaniem wnoszących odwołanie obie umowy dotyczą innych rynków, co zapewne wykazałaby uprzednia analiza rynkowa.

72.

Komisja twierdzi, że trzeci zarzut wnoszących odwołanie należy uznać za niedopuszczalny z uwagi na brak czynnej legitymacji procesowej. W każdym razie Komisja, popierana przez OPAP, twierdzi, że zarzut trzeci jest bezzasadny.

73.

Komisja twierdzi – podobnie jak czyniła to przed Sądem Unii Europejskiej – że wnoszący odwołanie, którzy zakwestionowali treść spornej decyzji, nie wykazali, że zgłoszone środki dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie.

74.

Wydaje się, że wnoszący odwołanie w istocie nie kwestionują treści spornej decyzji, ale utrzymują, że skoro Sąd Unii Europejskiej wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie czwartego zarzutu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej instancji bez uprzedniego zbadania kwestii dopuszczalności, a jego orzeczenie wiąże wnoszących odwołanie, mają oni legitymację procesową do zaskarżenia tej części wyroku. Inaczej ich prawo do odwołania zostałoby w nieproporcjonalny sposób ograniczone tylko z tego względu, że Sąd Unii Europejskiej zdecydował o niebadaniu ich czynnej legitymacji procesowej przez wzgląd na ekonomię procesową.

75.

Choć po części jestem skłonny uznać argumenty wnoszących odwołanie, że metoda zastosowana przez Sąd, to jest rozpoznanie istoty sprawy bez uprzedniego zbadania locus standi, stawia wnoszących odwołanie w niefortunnej sytuacji, zwłaszcza gdyby Trybunał uznał, że Sąd naruszył prawo w swoim ustaleniu odnoszącym się do istoty zarzutu podniesionego w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji ( 40 ), to jednak z orzecznictwa Trybunału wynika, że kwestia niedopuszczalności z uwagi na brak czynnej legitymacji procesowej stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, którą Trybunał może, a nawet musi podnieść z urzędu ( 41 ).

76.

W swoich oświadczeniach przed Trybunałem wnoszący odwołanie, mimo iż mieli możność ustosunkowania się do argumentacji Komisji, nie wykazali, że w niniejszej sprawie zostały spełnione jakiekolwiek kryteria, o których mowa w art. 263 ust. 4 TFUE. Z oświadczeń Komisji wynika w tym względzie, że wnoszący odwołanie utrzymują, iż są bezpośrednią konkurencją OPAP, ponieważ ich automaty do gier hazardowych konkurują z urządzeniami do wideoloterii objętymi umową VLT, ale nie wykazali istnienia takiego związku ani też nie udowodnili, że zgłoszone środki znacząco wpłyną na pozycję rynkową każdego z wnoszących odwołanie z osobna ( 42 ).

77.

Ponieważ zgadzam się ze stanowiskiem Komisji, że wnoszący odwołanie nie wykazali, iż posiadają czynną legitymację procesową do zaskarżenia spornej decyzji co do istoty, zarzut trzeci winien moim zdaniem zostać uznany za niedopuszczalny.

78.

Na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił mojej opinii, przeanalizuję trzeci zarzut odwołania co do istoty.

79.

W zarzucie trzecim została poruszona kwestia, czy Sąd Unii Europejskiej naruszył prawo, stwierdzając, że Komisja mogła dokonać łącznej oceny umowy VLT i aneksu w celu ustalenia, czy wystąpiło sprzyjanie, bez uprzedniego zdefiniowania rynku lub rynków, na które mają wpływ te umowy. Zdaniem wnoszących odwołanie uprzednie zdefiniowanie rynku jest nieodzowne, gdyż art. 107 ust. 1 TFUE dopuszcza łączną ocenę odrębnych środków pomocy państwa wyłącznie w przypadku, gdy takie środki wpływają na ten sam rynek.

80.

Aby rozstrzygnąć kwestię poruszoną w zarzucie trzecim, konieczne jest rozważenie pojęcia „sprzyjania” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

81.

Zgodnie z utrwalonym poglądem „sprzyjanie” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje jakąkolwiek korzyść ekonomiczną, której odbiorca by nie uzyskał w normalnych warunkach rynkowych ( 43 ). W celu ustalenia, czy doszło do sprzyjania, Komisja musi zbadać wszystkie zgłoszone środki w ich prawidłowym kontekście oraz uwzględnić wszystkie właściwości danej transakcji ( 44 ).

82.

Sąd Unii Europejskiej w pkt 92 i 93 zaskarżonego wyroku zbadał kontekst, w jakim zostały przyjęte zgłoszone środki. Stwierdził między innymi, że umowa VLT i aneks zostały zawarte w tym samym czasie, służyły temu samemu celowi (zwiększenie wartości rynkowej OPAP w perspektywie rychłej prywatyzacji) i że opłaty do uiszczenia przez OPAP za przyznanie obu kategorii wyłącznych praw były należne w tym samym terminie. Biorąc to pod uwagę, Sąd Unii Europejskiej przychylił się do stanowiska Komisji, że łączna ocena zgłoszonych środków była właściwa i konieczna w kontekście pojedynczego zgłoszenia.

83.

Wnoszący odwołanie najwyraźniej nie kwestionują istotności kontekstu gospodarczego dla ustalenia, czy wystąpiło sprzyjanie w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Podnoszą jednak, że przed ustaleniem, czy łączna ocena była właściwa, konieczne jest przeprowadzenie analizy rynkowej. Jest to spowodowane faktem, że jeśli taka analiza rynkowa wykazałaby, iż zgłoszone środki należą do dwóch różnych rynków, łączna ocena tych środków winna być wykluczona, ponieważ może spowodować ukrycie sprzyjania wynikającego z jednego z tych środków. Wnoszący odwołanie twierdzą, że w niniejszej sprawie łączna ocena umowy VLT i aneksu (ponoć wpływających na dwa różne rynki) umożliwiałaby OPAP obniżenie cen na konkurencyjnym rynku VLT dzięki pobieraniu zawyżonych cen na rynku obejmującym 13 gier hazardowych wskazanych w aneksie, do których urządzania OPAP uzyskał wyłączne prawa.

84.

Jak zaznaczyła Komisja, istotność zdefiniowania rynku w sprawach dotyczących pomocy państwa przede wszystkim ograniczona jest do kontekstu ustalenia, czy dany środek zakłóca konkurencję lub wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi ( 45 ). Ponadto może również odgrywać rolę w ustaleniu selektywności danego środka ( 46 ). Żaden z tych dwóch elementów ustalenia istnienia pomocy państwa na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE nie został poruszony w spornej decyzji.

85.

Ponadto argumenty wnoszących odwołanie wyjaśniające, dlaczego uprzednie zdefiniowane rynku w tej konkretnej sprawie jest ważne, nie mają związku z jej istotą.

86.

Zakładając, że OPAP mógłby, jak twierdzą wnoszący odwołanie, dokonać rozdziału pomocy między dwa przypuszczalnie różne rynki, taka praktyka moim zdaniem nie miałaby żadnego związku z odrębną bądź wspólną oceną umowy VLT i aneksu. Tym, co umożliwiałoby taką praktykę – o ile zostałaby ona udowodniona – jest już istniejący monopol OPAP na urządzanie 13 gier hazardowych objętych aneksem. Innymi słowy, cena płacona za umowę VLT nie ma związku z możliwością ustanawiania przez OPAP zawyżonych cen w związku z urządzaniem gier hazardowych objętych aneksem.

87.

Ponadto, jak zauważył Sąd, wnoszący odwołanie nie udowodnili swego założenia, że OPAP może swobodnie podnosić ceny w ramach 13 gier hazardowych objętych aneksem. Jako że jest to kwestia faktyczna, na co zwraca uwagę Komisja, nie podlega ona kontroli Trybunału.

88.

Ponadto wnoszący odwołanie utrzymują, że kontekst gospodarczy musi zostać ustalony w sposób obiektywny i państwa członkowskie nie mogą swobodnie pojmować kontekstu środka pomocy państwa. Wnoszący odwołanie twierdzą, że Grecja zgłosiła umowę VLT i aneks łącznie w celu maksymalizacji dochodu publicznego.

89.

Argument ten należy oddalić jako oczywiście bezzasadny. Jak zaznaczyła Komisja, państwo członkowskie będące autorem środków nieuchronnie będzie miało wpływ na kontekst ich przyjęcia. To państwo członkowskie decyduje o tym, jakie środki zamierza przyjąć, oraz zgłasza je Komisji. Następnie to do Komisji należy ocena zgłoszonych środków, z uwzględnieniem wszystkich ich istotnych cech.

90.

Wnoszący odwołanie nie podnieśli żadnych innych argumentów prawnych podważających słuszność rozstrzygnięcia Sądu Unii Europejskiej w przedmiocie wspólnej oceny zgłoszonych środków. Dlatego uważam, że należy oddalić również trzeci zarzut odwołania, a w konsekwencji – oddalić odwołanie w całości.

91.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Komisja i OPAP wniosły o zasądzenie kosztów, a wnoszący odwołanie są stroną przegrywającą.

92.

W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał: