—

w imieniu EL-EM-2001 Ltd przez D. M. Irinkova, ügyvéd,

—

w imieniu Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága przez Daniné Égető oraz B. Gyengego, jogtanácsosok,

—

w imieniu rządu węgierskiego przez M. Fehéra oraz G. Szimę, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu estońskiego przez K. Kraavi-Käerdi, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Irlandii przez A. Joyce'a oraz L. Williams, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Falk oraz E. Karlssona, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez J. Hottiaux oraz L. Havasa, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu norweskiego przez T. Skjeie oraz B. Stankovic, działające w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. 2006, L 102, s. 1).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między EL‑EM‑2001 Ltd a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (głównym urzędem ds. ceł i finansów dla regionu Dél-Alföld, Węgry) w przedmiocie unieruchomienia stanowiącego własność EL‑EM‑2001 i używanego przez tę spółkę samochodu ciężarowego, w celu zagwarantowania zapłaty grzywny nałożonej na zatrudnionego przez nią kierowcę owego pojazdu.

3

Artykuł 15 ust. 7 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. 1985, L 370, s. 8), zmienionego rozporządzeniem nr 561/2006 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 3821/85”) stanowi:

„Jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, kierowca ten musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych:

Jednakże po dniu 1 stycznia 2008 r. okresy, o których mowa w ppkt i) oraz iii), obejmują bieżący dzień i poprzednie 28 dni.

[…]”.

4

Zgodnie z motywami 17, 26 i 27 rozporządzenia nr 561/2006:

[…]

5

Artykuł 1 rozporządzenia nr 561/2006 przewiduje:

„Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez państwa członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym”.

6

Artykuł 10 ust. 1–3 tego rozporządzenia stanowi:

„1.   Przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia.

2.   Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia […] nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia […] nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

3.   Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim.

Bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, państwa członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie”.

7

Artykuł 18 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:

Państwa członkowskie podejmą środki niezbędne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia”.

8

Artykuł 19 tego rozporządzenia przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia […] nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia […] nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o przyjętych środkach oraz przepisach dotyczących kar w terminie określonym w art. 29 akapit drugi. Komisja informuje o nich państwa członkowskie.

2.   Państwo członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo lub kierowcę za naruszenie niniejszego rozporządzenia ujawnione na jego terytorium, które nie zostało jeszcze ukarane, nawet gdy naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego.

W drodze wyjątku, gdy ujawniono naruszenie:

państwo członkowskie może do dnia 1 stycznia 2009 r. zamiast nałożenia kary powiadomić o takim naruszeniu właściwy organ w państwie członkowskim lub państwie trzecim, w którym przedsiębiorstwo ma siedzibę lub w którym zatrudniony jest kierowca.

3.   W przypadku wszczęcia postępowania lub nałożenia kary przez państwo członkowskie za określone naruszenie przepisów, przedstawia się kierowcy na piśmie odpowiednie dowody.

4.   Państwa członkowskie zapewniają funkcjonowanie systemu proporcjonalnych kar, któr[y] mo[że] obejmować kary pieniężne, nakładane za naruszenia niniejszego rozporządzenia lub rozporządzenia […] nr 3821/85, na [przez] przedsiębiorstwa lub związanych z nimi spedytorów, nadawców ładunku, organizatorów wycieczek, głównych wykonawców, podwykonawców oraz agencje zatrudnienia kierowców”.

9

Artykuł 21 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi:

„W celu uwzględnienia przypadków, w których państwo członkowskie stwierdzi, że miało miejsce naruszenie niniejszego rozporządzenia mogące [w sposób oczywisty] powodować zagrożenie bezpieczeństwa na drodze, upoważnia ono [może ono upoważnić] odpowiedni właściwy organ do unieruchomienia pojazdu do czasu ustania przyczyny tego naruszenia. Państwa członkowskie mogą zmusić kierowcę do skorzystania z dziennego okresu odpoczynku. W odpowiednich przypadkach państwa członkowskie cofają, zawieszają lub ograniczają [mogą także cofnąć, zawiesić lub ograniczyć] licencję przedsiębiorstwa, jeśli ma ono siedzibę w tym państwie członkowskim, lub cofają, zawieszają lub ograniczają [mogą cofnąć, zawiesić lub ograniczyć] uprawnienia kierowcy do kierowania pojazdem. Komisja, działając zgodnie z procedurą określoną w art. 24 ust. 2, opracowuje wytyczne w celu wspierania zharmonizowanego stosowania niniejszego artykułu”.

10

Paragraf 20 közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (ustawy nr I z 1988 r. o ruchu drogowym, zwanej dalej „ustawą o ruchu drogowym”) stanowi:

„(1)   Karze pieniężnej podlega każda osoba naruszająca przepisy przewidziane w niniejszej ustawie, jak również w szczególnych uregulowaniach prawnych i aktach prawa wspólnotowego dotyczących

[…]

[…]

(7)   W przypadku kontroli ruchu drogowego można unieruchomić pojazd – z poszanowaniem przepisów o zatrzymaniu transportu towarów niebezpiecznych, szybko psujących się produktów żywnościowych i żywych zwierząt – w toku postępowania administracyjnego albo do czasu zapłaty grzywny lub kwoty zabezpieczenia majątkowego gwarantującego wywiązanie się z zobowiązania pieniężnego, bez konieczności wydawania decyzji w tym zakresie, zgodnie z wymogami dotyczącymi zabezpieczenia uregulowanego w ustawie o ogólnych przepisach w dziedzinie postępowania i usług administracyjnych. Pojazd nie może zostać unieruchomiony w szczególności w przypadku, gdy:

(7a)   W zakresie, w jakim kontrola wykazuje, że jedna z zasad wymienionych w § 1 lit. c), e) i h) została naruszona, a naruszenie to stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego, właściwy organ może unieruchomić pojazd do czasu ustania ryzyka dla bezpieczeństwa drogowego, zgodnie z wymogami dotyczącymi zabezpieczenia uregulowanego w ustawie o ogólnych przepisach w dziedzinie postępowania i usług administracyjnych, bez konieczności wydawania decyzji w tym zakresie”.

11

Paragraf 5 közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (dekretu rządowego nr 156/2009 dotyczącego wysokości grzywien, jakie mogą zostać nałożone w przypadku naruszenia niektórych przepisów dotyczących transportu drogowego towarów i osób oraz ruchu drogowego, a także zadań organów władzy publicznej związanych z nakładaniem grzywien) z dnia 29 lipca 2009 r. przewiduje:

„Jeśli chodzi o § 20 ust. 1 lit. d) ustawy [o ruchu drogowym], kwota grzywny, która została ustalona zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszego dekretu, powinna – z zastrzeżeniem przepisów ustawowych lub wykonawczych stanowiących inaczej – zostać zapłacona przez osobę dopuszczającą się naruszenia przepisu dotyczącego urządzeń rejestrujących oraz tarcz tachografów, jak również ich używania, przewidziany:

[…]

[…]”.

12

Paragraf 143 közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (ustawy nr° CXL z 2004 r. o ogólnych przepisach w dziedzinie postępowania i usług administracyjnych), zatytułowany „zabezpieczenie” przewiduje:

„(1)   Jeśli późniejsze wykonanie zobowiązania będącego podstawą postępowania jest zagrożone, można nakazać tytułem zabezpieczenia, przed upływem terminu wykonywania i w ciągu pięciu dni od zaistnienia okoliczności uzasadniającej tę obawę, zastosowanie zabezpieczenia majątkowego gwarantującego wywiązanie się z zobowiązania pieniężnego albo zajęcie określonej rzeczy.

(2)   O zabezpieczeniu postanawia organ pierwszej instancji, a jego wykonanie należy do organu wykonawczego.

(3)   Zabezpieczenie podlega uchyleniu, gdy:

[…]”.

13

EL-EM-2001 jest przedsiębiorstwem transportowym zarejestrowanym w Bułgarii. W czasie transportu wykonywanego na Węgrzech przeprowadzono kontrolę drogową wobec jednego z pracowników tego przedsiębiorstwa kierującego samochodem ciężarowym, którego jest ono zarazem właścicielem i użytkownikiem. Przy tej okazji właściwe organy stwierdziły naruszenie przepisów art. 15 ust. 7 pkt a) rozporządzenia nr° 3821/85.

14

W dniu 25 lutego 2014 r. Nemzeti Adó- és Vámhivatal Csongrád Megyei Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága (departamentalny urząd ds. ceł i finansów w Csongrádzie, podlegający krajowemu urzędowi ds. podatków i ceł, Węgry) (zwany dalej „organem administracyjnym pierwszej instancji”) nałożył w związku z tym na kierowcę wspomnianego pojazdu grzywnę administracyjną w wysokości 400000 forintów węgierskich (HUF) (około 1270 EUR). Ponadto organ ten postanowił o zastosowaniu zabezpieczenie w celu zagwarantowania wywiązania się z zobowiązania zapłaty tej grzywny i z tego tytułu nakazał unieruchomić wspomniany pojazd aż do zapłaty owej grzywny.

15

W ramach postępowania odwoławczego organ administracyjny drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną przez EL-EM-2001decyzję nakazującą zastosowanie wspomnianego zabezpieczenia.

16

EL-EM-2001 wniosła do Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (sądu administracyjnego i pracy w Segedynie, Węgry) skargę na tę decyzję i zażądał jej uchylenia.

17

EL-EM-2001 stwierdziła w tym względzie, że nie jest objęta postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji i że nie jest stroną w tym postępowaniu. Skarżąca wywiodła powyższe z okoliczności, że ze względu na popełnienie naruszenia przez kierowcę pojazdu, o którym mowa i nałożenie przez organ administracyjny pierwszej instancji grzywny jedynie na tego kierowcę, wobec niej samej, jako pracodawcy tego kierowcy nie można zastosować zabezpieczenia takiego, jak unieruchomienie używanego przez nią pojazdu. Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis prawa nie zezwalał na takie unieruchomienie rzeczy należącej do osoby trzeciej, która nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym i która nie popełnienia naruszenia.

18

Administracja zażądała oddalenia skargi EL‑EM‑2001 i stwierdziła zwłaszcza, że przedsiębiorstwo to ma status strony w postępowaniu administracyjnym i że skorzystało zresztą z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej unieruchomienie pojazdu, o którym mowa. W wypadku nałożenia grzywny, niezależnie od podmiotu zobowiązanego do jej zapłaty, ustawodawstwo węgierskie zezwala bowiem organowi administracyjnemu nakazać unieruchomienie pojazdu używanego w chwili stwierdzenia naruszenia, w sytuacji gdy na kierowcę albo użytkownika pojazdu nałożono grzywę administracją.

19

W tych okolicznościach Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (sąd administracyjny i pracy w Segedynie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

20

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy rozporządzenie nr° 561/2006 sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na zastosowanie zabezpieczenia w postaci unieruchomienia pojazdu należącego do przedsiębiorstwa transportowego, w sytuacji gdy po pierwsze zatrudniony przez to przedsiębiorstwo kierowca kierował owym pojazdem z naruszeniem przepisów rozporządzenia nr° 3821/85, a po drugie organ krajowy nie pociągnął wspomnianego przedsiębiorstwa do odpowiedzialności.

21

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 17 oraz z art. 1 rozporządzenia nr° 561/2006 celem tego aktu jest między innymi poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem oraz ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego.

22

Na podstawie motywu 27 rozporządzenia nr° 561/2006 w interesie przejrzystego i skutecznego egzekwowania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku jest pożądane ujednolicenie przepisów dotyczących odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych i kierowców z tytułu naruszenia przepisów tego rozporządzenia, przy czym odpowiedzialność ta może skutkować zastosowaniem w państwach członkowskich sankcji o charakterze karnym, cywilnym lub administracyjnym.

23

W tym względzie artykuł 18 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że państwa członkowskie podejmą środki niezbędne do wdrożenia tego rozporządzenia.

24

W konsekwencji art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia „przepis[ów] dotycząc[ych] nakładania kar w przypadku naruszeń [tego] rozporządzenia i rozporządzenia […] nr 3821/85” oraz do podjęcia „wszelki[ch] środk[ów] niezbędn[ych] do zapewnienia ich stosowania”.

25

Z przepisów tych wynika, że celem, do którego realizacji zmierza rozporządzenie nr° 561/2006 nie jest harmonizacja kar, przeciwnie, rozporządzenie to pozostawia państwom członkowskim swobodę co do podejmowanych środków oraz kar niezbędnych do jego stosowania (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 22).

26

W tym kontekście należy zaznaczyć, że art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr° 561/2006 wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do „pełnej odpowiedzialności” za naruszenia, których dopuścili się zatrudniani przez nie kierowcy.

27

Podobnie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że państwo członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo lub na kierowcę za ujawnione na jego terytorium naruszenie tego rozporządzenia, które nie zostało jeszcze ukarane.

28

Z brzmienia tego przepisu wynika, że rozporządzenie nr 561/2006 nakłada określone obowiązki zarówno na przedsiębiorstwa transportowe, jak i na kierowców oraz uznaje owe przedsiębiorstwa i owych kierowców za odpowiedzialnych za naruszenia ciążących na nich odpowiednio obowiązków (wyrok z dnia 9 czerwca 2016 r., Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, pkt 32).

29

Z brzmienia motywu 27 wspomnianego rozporządzenia wynika także jednoznacznie, że państwa członkowskie mogą ustanowić system odpowiedzialności kierowców za naruszenia tego rozporządzenia i dysponują one zakresem uznania w odniesieniu do charakteru stosowanych kar (wyrok z dnia 9 czerwca 2016 r., Eurospeed, C287/14, EU:C:2016:420, pkt 34).

30

Zważywszy, że po pierwsze państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 do przyjęcia przepisów dotyczących nakładania kar za naruszenie tego rozporządzenia, tak by owe kary były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące, a po drugie, że owo rozporządzenie nie wyklucza odpowiedzialności kierowców, wynika stąd, iż państwa te mogą przewidzieć przepisy pozwalające na nałożenie kar, wyłącznie lub nie, na kierowców (wyrok z dnia 9 czerwca 2016 r., Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, pkt 35).

31

Poza tym Trybunał orzekł, że system odpowiedzialności obiektywnej może skłonić pracodawcę do zorganizowania pracy swoich pracowników w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie rozporządzenia nr° 561/2006 i że bezpieczeństwo drogowe leży w ogólnym interesie, który może uzasadniać nałożenie na pracodawcę grzywny za naruszenie popełnione przez jego pracownika oraz ustanowienie systemu obiektywnej odpowiedzialności karnej (wyrok z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, pkt 19).

32

Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 26 rozporządzenia nr 561/2006 wspólny zakres środków dostępnych państwom członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń.

33

Artykuł 21 rozporządzenia nr° 561/2006 przewiduje w tym kontekście, że państwa członkowskie mogą, w odniesieniu do naruszenia mogącego w sposób oczywisty spowodować zagrożenie bezpieczeństwa na drodze, upoważnić właściwy organ do unieruchomienia pojazdu do czasu ustania przyczyny tego naruszenia. Państwa członkowskie mogą zobowiązać kierowcę do skorzystania z dziennego okresu odpoczynku, lub, w odpowiednich przypadkach, także cofnąć, zawiesić lub ograniczyć licencję przedsiębiorstwa, jeśli ma ono siedzibę w tym państwie członkowskim, lub cofnąć, zawiesić lub ograniczyć uprawnienia kierowcy do kierowania pojazdem.

34

Z powyższego wynika, że, mając na uwadze zamierzony cel polegający na zapewnieniu wywiązania się zarówno przez kierowców, jak i przez przedsiębiorstwa transportowe ze spoczywających na nich w myśl rozporządzeń nro3821/85 i nr 561/2006 obowiązków, zastosowanie zabezpieczenia, takiego jak unieruchomienie pojazdu, wobec przedsiębiorstwa transportowego z powodu naruszenia popełnionego przez kierowcę tego przedsiębiorstwa w celu zagwarantowania wykonania kary nałożonej za to naruszenie, jest samo w sobie zgodne z prawem Unii.

35

Niemniej należy przypomnieć, że art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia przepisów dotyczących kar za naruszenie tego rozporządzenia i rozporządzenia nr 3821/85, które będą „skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące”.

36

Jednakże owo rozporządzenie nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych kar na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla celów oceny proporcjonalnego charakteru tych kar (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C210/10, EU:C:2012:64, pkt 22).

37

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy, państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Państwa członkowskie muszą jednak wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a w konsekwencji również z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

Wymogi te muszą zostać także spełnione przez ściśle związane z karami inne środki, które, tak jak unieruchomienie pojazdu, gwarantują ich skuteczność.

39

Tak więc w niniejszej sprawie dopuszczalne w ustawodawstwie krajowym zabezpieczenie nie powinno wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów tego ustawodawstwa, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/2010, EU:C:2012:64, pkt 24, 53 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

40

Trybunał orzekł w tym kontekście, że sankcje powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 27 marca 2014 r., LCL Le Crédit Lyonnais, C565/12, EU:C:2014:190, pkt 45).

41

Ponadto Trybunał orzekł, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących surowości kar, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 54).

42

W tym kontekście jest bezsprzeczne, że o zastosowaniu spornego w postępowaniu głównym zabezpieczenia w postaci unieruchomienia postanowiono w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego wyłącznie przeciwko kierowcy, który został pociągnięty do odpowiedzialności. Ustawodawstwo węgierskie przewiduje w tym względzie w § 20 ust. 7 ustawy o ruchu drogowym w związku z § 143 ustawy nr° CXL z 2004 r. o ogólnych przepisach w dziedzinie postępowania i usług administracyjnych, że w przypadku kontroli ruchu drogowego można unieruchomić pojazd – z poszanowaniem przepisów o zatrzymaniu transportu towarów niebezpiecznych, szybko psujących się produktów żywnościowych i żywych zwierząt – w toku postępowania administracyjnego lub do czasu zapłaty grzywny lub kwoty zabezpieczenia majątkowego gwarantującego wywiązanie się z zobowiązania pieniężnego, jeśli właściwy organ uzna, że zagrożone jest wykonanie zobowiązania będącego podstawą postępowania, bez konieczności wydawania decyzji w tym zakresie.

43

Poza tym należy stwierdzić, że na podstawie § 20 ust. 7 ustawy o ruchu drogowym pojazdu nie można unieruchomić, w szczególności gdy siedziba albo zwyczajowe miejsca zamieszkania dłużnika grzywny znajduje się na terytorium Węgier, gdzie dłużnik posiada identyfikator podatkowy albo numer identyfikacji podatkowej nadany przez organy administracji podatkowej państwa, albo gdy instytucja finansowa udziela gwarancji wywiązania się z zobowiązania zapłaty grzywny lub ręczy za nie, albo też gdy wywiązania się z tego zobowiązania podejmuje się przedsiębiorstwo, które posiada identyfikator podatkowy oraz jest zarejestrowane na terytorium krajowym, pod warunkiem, iż w toku postępowania dłużnik grzywny wykaże tę okoliczność w stopniu wystarczającym.

44

Co za tym idzie jedynym celem unieruchomienia pojazdu jest zagwarantowanie szybkiej zapłaty grzywny nałożonej tytułem kary.

45

Wprawdzie takie zabezpieczenie jest z zasady odpowiednie i skuteczne dla osiągnięcia określonych w rozporządzeniu nr° 561/2006 celów poprawy warunków socjalnych pracowników oraz poprawy bezpieczeństwa drogowego, to unieruchomienie pojazdu należącego do przedsiębiorstwa transportowego, które nie zostało pociągnięte do odpowiedzialności w ramach postępowania administracyjnego wykracza poza to, co niezbędne do ich osiągnięcia.

46

Istnieją bowiem, jak zaznaczyła Komisja w pkt 43 przedstawionych uwag, środki równie skuteczne, lecz mniej restrykcyjne i bardziej proporcjonalne, w świetle prawa własności, do których zalicza się zwłaszcza zawieszenie, cofnięcie lub ograniczenie uprawnień kierowcy do kierowania pojazdem do czasu zapłaty grzywny. Środek ten pozwoliłby przedsiębiorstwu transportowemu na wskazanie innego kierowcy zdolnego do kierowania omawianym pojazdem i to niezależnie od zapłaty grzywny.

47

Jeśli chodzi o wymóg skuteczności oraz o skutek odstraszający spornego środka, wynikające z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr° 561/2006, w związku z art. 18 tego rozporządzenia, należy zaznaczyć, że środek odpowiada tym kryteriom, gdy zachęca podmioty zaangażowane w transport drogowy do unikania kar oraz, w sytuacji gdy grzywna została nałożona, do jej bezzwłocznej zapłaty. Skutek odstraszający jest silniejszy, gdy osobą zobowiązaną do zapłaty grzywny jest zarazem właściciel unieruchomionego pojazdu. Ma to miejsce zwłaszcza, gdy autor naruszenia jest zarazem kierowcą i właścicielem pojazdu, albo gdy zarówno kierowca jak i przedsiębiorstwo zostają ukarani za naruszenie.

48

Tymczasem w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym grzywna została nałożona jedynie na kierowcę, ze względu na to, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa, które nie było stroną w postępowaniu administracyjnym, nie została wykazana ani nawet nie była kwestionowana. Jednak zabezpieczenie zastosowano jedynie wobec owego przedsiębiorstwa, mimo, że nie popełniło ono żadnego naruszenia. W tej sytuacji zabezpieczenie w postaci unieruchomienia pojazdu nie jest w rzeczywistości odstraszające i skuteczne wobec kierowcy. Środek taki, jak w szczególności zawieszenie, cofnięcie lub ograniczenie uprawnień tego kierowcy do kierowania pojazdem do czasu zapłaty grzywny byłby natomiast odstraszający i skuteczny i spełniałby wymogi zasady proporcjonalności.

49

Zważywszy na ogół powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr° 561/2006 należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ono uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na zastosowaniu zabezpieczenia w postaci unieruchomienia pojazdu należącego do przedsiębiorstwa transportowego – w sytuacji gdy po pierwsze zatrudniony przez to przedsiębiorstwo kierowca owego pojazdu kierował nim z naruszeniem przepisów rozporządzenia nr° 3821/85, a po drugie właściwy organ krajowy nie pociągnął tego przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności – gdyż zabezpieczenie takie nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności.

50

Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na pytania drugie i trzecie.

51

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na zastosowanie zabezpieczenia w postaci unieruchomienia pojazdu należącego do przedsiębiorstwa transportowego – w sytuacji gdy po pierwsze zatrudniony przez to przedsiębiorstwo kierowca owego pojazdu kierował nim z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, a po drugie właściwy organ krajowy nie pociągnął tego przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności – gdyż zabezpieczenie takie nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności.