WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 10 września 2015 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Dyrektywa 2009/73/WE – Interwencja państwa w postaci obowiązku stosowania cen dostaw zatwierdzonych przez krajowy organ – Środek nieograniczony w czasie – Brak obowiązkowych kontroli okresowych niezbędnego charakteru tego środka i zasad jego stosowania – Zastosowanie do nieograniczonego kręgu beneficjentów bez dokonywania rozróżnienia ze względu na odbiorców lub sytuacje szczególne – Proporcjonalność
W sprawie C‑36/14
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na podstawie art. 258 TFUE, wniesioną w dniu 24 stycznia 2014 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez K. Herrmann oraz M. Patakię, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: S. Rodin, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca) i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez stosowanie systemu interwencji państwa w postaci nałożenia obowiązku stosowania przez przedsiębiorstwa energetyczne cen dostaw gazu ziemnego zatwierdzanych przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), który to obowiązek nie jest ograniczony w czasie, w sytuacji gdy prawo krajowe nie zobowiązuje organów administracji do okresowego badania konieczności i zasad jego stosowania w sektorze gazowniczym z uwzględnieniem stopnia rozwoju tego sektora, oraz który cechuje zastosowanie do nieograniczonego kręgu beneficjentów lub odbiorców bez rozróżnienia pomiędzy odbiorcami oraz bez rozróżnienia sytuacji odbiorców w ramach poszczególnych ich kategorii, Rzeczpospolita Polska stosuje środek nieproporcjonalny i niezgodny z art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. L 211, s. 94) i w związku z tym uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 3 ust. l w związku z art. 3 ust. 2 wskazanej dyrektywy.
Ramy prawne
Prawo Unii
2 Dyrektywa 2009/73, wraz z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. L 211, s. 55) oraz rozporządzeniami: Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 713/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającym Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. L 211, s. 1), Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 (Dz.U. L 211, s. 15), jak też Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (Dz.U. L 211, s. 36), wchodzi w skład „trzeciego pakietu energetycznego”, przyjętego w lipcu 2009 r. w odniesieniu do wspólnych reguł dla wewnętrznego rynku gazu ziemnego. Dyrektywa 2009/73 uchyliła i zastąpiła z dniem 3 marca 2011 r. dyrektywę 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. L 176, s. 57), która obowiązywała uprzednio w ramach „drugiego pakietu energetycznego”.
3 Zgodnie z motywem 3 dyrektywy 2009/73 „[w]olności, jakie traktat [WE] gwarantuje obywatelom Unii – między innymi swobodny przepływ towarów, swoboda przedsiębiorczości oraz prawo do swobodnego świadczenia usług – są możliwe do osiągnięcia jedynie w warunkach w pełni otwartego rynku, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla swoich odbiorców”.
4 Artykuł 2 tej dyrektywy zawiera szereg definicji, w tym następujące definicje mające znaczenie dla niniejszej sprawy:
„1) »przedsiębiorstwo gazowe« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która prowadzi przynajmniej jeden z następujących rodzajów działalności: działalność w zakresie produkcji, działalność przesyłową, działalność dystrybucyjną, działalność w zakresie dostaw, w zakresie zakupu lub magazynowania gazu ziemnego, w tym również LNG, i która odpowiada za zadania handlowe, techniczne lub w zakresie utrzymania dotyczące tych działalności, z wyłączeniem odbiorców końcowych;
[…]
7. »dostawa« oznacza sprzedaż, w tym również odsprzedaż, gazu ziemnego, łącznie z LNG, odbiorcom;
[…]
24) »odbiorca« oznacza hurtowego lub końcowego odbiorcę gazu ziemnego i przedsiębiorstwo gazowe, które dokonuje zakupu gazu ziemnego;
25) »odbiorca będący gospodarstwem domowym« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego na potrzeby własnego zużycia w jego gospodarstwie domowym;
26) »odbiorca niebędący gospodarstwem domowym« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego, który nie jest przeznaczony na użytek jego własnego gospodarstwa domowego;
27) »odbiorca końcowy« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu gazu ziemnego na własny użytek;
28) »uprawniony odbiorca« oznacza odbiorcę, który ma prawo do zakupu gazu od wybranego przez niego dostawcy, w rozumieniu art. 37;
29) »odbiorca hurtowy« oznacza osobę fizyczną lub prawną, inną niż operator systemu przesyłowego i operator systemu dystrybucyjnego, który dokonuje zakupu gazu ziemnego w celu jego odsprzedaży wewnątrz systemu, w którym działa, lub poza nim”.
5 Artykuł 3 wskazanej dyrektywy, dotyczący obowiązków użyteczności publicznej i ochrony odbiorców, stanowi:
„1. Państwa członkowskie, opierając się na swojej strukturze organizacyjnej i z należytym uwzględnieniem zasady pomocniczości, zapewniają, aby – bez uszczerbku dla ust. 2 – przedsiębiorstwa gazowe działały zgodnie z zasadami niniejszej dyrektywy, mając na celu stworzenie konkurencyjnego, bezpiecznego i zrównoważonego pod względem środowiskowym rynku gazu ziemnego, oraz nie dyskryminują tych przedsiębiorstw w odniesieniu do ich praw lub obowiązków.
2. W pełni uwzględniając odpowiednie postanowienia traktatu [WE], w szczególności jego art. 86, państwa członkowskie mogą w ogólnym interesie gospodarczym nałożyć na przedsiębiorstwa działające w sektorze gazu obowiązki użyteczności publicznej, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym również do bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska, w tym również do wydajności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych i ochrony klimatu. Takie obowiązki muszą być jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne, weryfikowalne i gwarantować wspólnotowym przedsiębiorstwom gazowym równość dostępu do konsumentów krajowych. W odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej/zarządzania popytem i realizacji celów ochrony środowiska oraz celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, o których mowa w niniejszym ustępie, państwa członkowskie mogą wprowadzić konieczność realizacji planów długoterminowych, uwzględniając przy tym fakt, że o dostęp do systemu mogą się ubiegać strony trzecie.
3. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych, a w szczególności zapewniają istnienie odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. W tym kontekście każde państwo członkowskie określa pojęcie odbiorców wrażliwych, które może odnosić się do ubóstwa energetycznego oraz, między innymi, do zakazu odłączania takim odbiorcom gazu w sytuacjach krytycznych. Państwa członkowskie zapewniają stosowanie praw i obowiązków dotyczących odbiorców wrażliwych. W szczególności państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych na obszarach oddalonych, którzy są podłączeni do systemu gazowego. Państwa członkowskie mogą wyznaczyć dostawcę z urzędu dla odbiorców podłączonych do systemu gazowego. Państwa członkowskie zapewniają wysoki poziom ochrony konsumenta, w szczególności w odniesieniu do przejrzystości ogólnych warunków umownych, informacji ogólnych i mechanizmów rozstrzygania sporów. Państwa członkowskie zapewniają uprawnionym odbiorcom rzeczywistą możliwość łatwej zmiany dostawcy. W odniesieniu przynajmniej do odbiorców będących gospodarstwami domowymi środki te obejmują środki określone w załączniku A [załączniku I].
[…]
11. Wdrażając niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie informują Komisję o wszystkich środkach przyjętych w celu spełnienia obowiązków użyteczności publicznej, w tym również ochrony konsumentów i ochrony środowiska, a także o ich możliwym wpływie na konkurencję krajową i międzynarodową oraz o tym, czy takie środki wymagają odstępstwa od niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie powiadamiają następnie Komisję co dwa lata o wszelkich zmianach takich środków niezależnie od tego, czy wymagają one odstępstwa od niniejszej dyrektywy, czy też nie”.
6 Artykuł 37 dyrektywy 2009/73, zatytułowany „Otwarcie rynku i wzajemność”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby uprawnionymi odbiorcami byli:
a) do dnia 1 lipca 2004 r. – uprawnieni odbiorcy określeni zgodnie z art. 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/30/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego [(Dz.U. L 204, s. 1)]. Państwa członkowskie publikują, do dnia 31 stycznia każdego roku, kryteria określania tych uprawnionych odbiorców;
b) od dnia 1 lipca 2004 r. – wszyscy odbiorcy niebędący gospodarstwami domowymi;
c) od dnia 1 lipca 2007 r. – wszyscy odbiorcy”.
7 Artykuł 53 dyrektywy 2009/73, zatytułowany „Uchylenie”, ma następujące brzmienie:
„Dyrektywa 2003/55/WE traci moc z dniem 3 marca 2011 r., bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji i stosowania wspomnianej dyrektywy. Odesłania do uchylonej dyrektywy odczytuje się jako odesłania do niniejszej dyrektywy, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku II”.
Prawo polskie
8 W Polsce zasady funkcjonowania rynku gazu ziemnego są określone między innymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 1997 r., nr 54, poz. 348), ze zmianami (zwanej dalej „ustawą Prawo energetyczne”).
9 Artykuły 44–46 ustawy Prawo energetyczne i rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi określają szczegółowe zasady dotyczące kształtowania i kalkulacji tych taryf przez przedsiębiorstwa energetyczne. Owe taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez prezesa URE.
10 Artykuł 47 ustawy Prawo energetyczne, który nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek przedstawiania prezesowi URE do zatwierdzenia taryf, które zamierzają stosować, stanowi:
„1. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez [p]rezesa URE, oraz proponują okres ich obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają [p]rezesowi URE taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie [p]rezesa URE.
2. Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44–46.
2a. Prezes URE, na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, zatwierdza, na okres nie dłuższy niż 3 lata, taryfę zawierającą ceny i stawki opłat w wysokości nie wyższej niż ceny i stawki opłat obowiązujące przed jej przedłożeniem [p]rezesowi URE, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki:
1) zawarte w taryfie warunki stosowania cen i stawek opłat nie uległy zmianie;
2) udokumentowane i opisane we wniosku zmiany zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej, której dotyczy taryfa, nie uzasadniają obniżenia cen i stawek opłat zawartych w taryfie;
3) dla proponowanego we wniosku okresu obowiązywania taryfy lub dla części tego okresu nie został ustalony współczynnik korekcyjny, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 lit. a).
2b. W przypadku udokumentowanej zmiany zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej [p]rezes URE może ustalić z urzędu, w drodze decyzji, współczynniki korekcyjne, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 lit. a), wynikające wyłącznie ze zmiany warunków zewnętrznych, które przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane stosować w odniesieniu do cen i stawek opłat określonych w taryfie, o której mowa w ust. 2a, do czasu wejścia w życie nowej taryfy wprowadzonej w trybie określonym w ust. 2.
2c. W przypadku upływu okresu, na jaki została ustalona taryfa, do dnia wejścia w życie nowej taryfy stosuje się taryfę dotychczasową, jeżeli:
1) decyzja [p]rezesa URE nie została wydana albo
2) toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji [p]rezesa URE.
2d. Taryfy dotychczasowej, o której mowa w ust. 2c, nie stosuje się, jeżeli decyzja [p]rezesa URE odmawiająca zatwierdzenia taryfy jest uzasadniona koniecznością obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w dotychczasowej taryfie i wynika z udokumentowanych i opisanych zmian zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej.
2e. Prezes URE analizuje i weryfikuje koszty uzasadnione, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, w zakresie ich zgodności z przepisami ustawy, na podstawie sprawozdań finansowych i planów rzeczowo-finansowych przedsiębiorstw energetycznych, biorąc pod uwagę tworzenie warunków do konkurencji i promocji efektywności wykonywanej działalności gospodarczej, a w szczególności stosując metody porównawcze oceny efektywności przedsiębiorstw energetycznych wykonujących w zbliżonych warunkach działalność gospodarczą tego samego rodzaju.
[…]
3. Prezes URE:
1) ogłasza […], na koszt przedsiębiorstwa energetycznego, zatwierdzone taryfy dla paliw gazowych i energii elektrycznej – w terminie 14 dni od dnia zatwierdzenia taryfy;
[…]
4. Przedsiębiorstwo energetyczne wprowadza taryfę do stosowania nie wcześniej niż po upływie 14 dni i nie później niż do 45 dnia od dnia jej opublikowania”.
11 Artykuł 49 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne przewiduje możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa energetycznego przez prezesa URE z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli prezes stwierdzi, że działa ono w warunkach konkurencji. Prezes URE może także cofnąć udzielone zwolnienie w razie ustania warunków uzasadniających jego przyznanie.
12 Artykuł 56 ust. 1 pkt 5, zawarty w rozdziale 7 ustawy Prawo energetyczne, zatytułowanym „Kary pieniężne”, stanowi, że karze pieniężnej podlega ten, kto stosuje ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia prezesowi URE do zatwierdzenia, jak przewiduje to art. 47 tej ustawy. Artykuł 56 ust. 1 pkt 6 tej ustawy przewiduje, że kary pieniężne mogą zostać nałożone na przedsiębiorstwa energetyczne, które stosują ceny lub stawki opłat wyższe od zatwierdzonych przez prezesa URE.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
13 W dniu 25 czerwca 2009 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że polskie prawo jest niezgodne z dyrektywą 2003/55. W owym wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja podniosła, że art. 47 i 56 ustawy Prawo energetyczne, nakładające na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek przedstawiania prezesowi URE do zatwierdzenia taryf, które zamierzają stosować, i przewidujące karę pieniężną w wypadku niewypełnienia tego obowiązku, są niezgodne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/55 ze względu na to, że wskazany przepis dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby przedsiębiorstwa gazowe działały zgodnie z zasadami tej dyrektywy, w szczególności mając na celu stworzenie konkurencyjnego, bezpiecznego i zrównoważonego pod względem środowiskowym rynku gazu ziemnego, bez dyskryminowania tych przedsiębiorstw. Komisja podniosła także, że przepisy ustawy Prawo energetyczne są niezgodne z art. 23 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, gdyż obowiązek przedstawiania prezesowi URE do zatwierdzenia taryf nie uwzględnia konkretnej sytuacji odbiorców, jako że nie dokonano żadnego rozróżnienia między odbiorcami będącymi gospodarstwem domowym a odbiorcami niebędącymi gospodarstwem domowym. Komisja dodała, że w myśl wspomnianej dyrektywy uprawnieni odbiorcy powinni mieć prawo do zakupu gazu ziemnego od wybranego przez siebie dostawcy, co przepisy takie jak te zakwestionowane w niniejszej sprawie de facto uniemożliwiają.
14 Według Komisji można by było uznać, że przepisy te nie są niezgodne z dyrektywą 2003/55, gdyby polskie władze wykazały, że są one zgodne z wymogami określonymi w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy.
15 Komisja doszła do wniosku, że Rzeczpospolita Polska uchybiła swym zobowiązaniom wynikającym z art. 3 ust. 6 dyrektywy 2003/55, który wymaga, aby państwa członkowskie powiadamiały tę instytucję o wszystkich środkach przyjętych celem realizacji zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej, w tym o środkach wymagających odstępstwa od przepisów dyrektywy. Komisja stwierdziła wreszcie, że poprzez interwencję przy ustalaniu cen Rzeczpospolita Polska uchybiła swym zobowiązaniom wynikającym z art. 25 ust. 1 lit. h) rzeczonej dyrektywy – dotyczącego wyznaczenia organów odpowiedzialnych za regulację rynku gazu – w szczególności w zakresie przejrzystości i konkurencji.
16 W dniu 21 sierpnia 2009 r., w odpowiedzi na wezwanie Komisji do usunięcia uchybienia, rząd polski, potwierdziwszy, że wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne podlegają obowiązkowi zatwierdzania cen przez prezesa URE, podniósł, że sporny środek został podjęty w celu realizacji przez przedsiębiorstwa sektora gazu ziemnego zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej i że nie skutkuje on uniemożliwieniem wszystkim odbiorcom zmiany dostawcy.
17 W dniu 7 kwietnia 2011 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej uchybienie zobowiązaniom, jakie ciążą na tym państwie na mocy przepisów art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
18 Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na uzasadnioną opinię w dniu 9 czerwca 2011 r., podnosząc w szczególności, że przewidziany w ustawie Prawo energetyczne mechanizm zatwierdzania taryf paliw gazowych leży w ogólnym interesie gospodarczym, gdyż ma on zapobiec utrzymaniu pozycji dominującej przez zasiedziałego operatora, który posiada znaczny udział w rynku, i że mechanizm ten jest zgodny z zasadą proporcjonalności. W dniu 29 lutego 2012 r. pozwane państwo członkowskie przedstawiło Komisji informacje uzupełniające, dotyczące postępów poczynionych w zakresie zapewniania zgodności z dyrektywą 2009/73.
19 W dniu 30 lipca 2013 r. rzeczone państwo członkowskie skierowało do Komisji tekst rozporządzenia ministra gospodarki z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, a w dniu 29 sierpnia 2013 r. – tekst ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. zmieniającej między innymi ustawę Prawo energetyczne.
20 Uznawszy, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii należało stwierdzić istnienie uchybienia zarzucanego Rzeczypospolitej Polskiej i że nowe przepisy prawne nie położyły kresu temu uchybieniu, Komisja postanowiła wnieść do Trybunału skargę w niniejszej sprawie.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
21 Rzeczpospolita Polska podnosi na wstępie, że przede wszystkim skarga Komisji jest niedopuszczalna ze względu na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła między datą wystosowania wezwania do usunięcia uchybienia, kiedy to istniejącą sytuację regulowała dyrektywa 2003/55, a datą wniesienia skargi na podstawie dyrektywy 2009/73. Ta druga dyrektywa została przyjęta w innym stadium rozwoju wewnętrznego rynku gazu niż stadium, w jakim rynek ten znajdował się w czasie przyjęcia dyrektywy 2003/55, a jej treść normatywna różni się od treści tej pierwszej dyrektywy. Ponadto prawo polskie zostało zmienione przed wniesieniem owej skargi, jako że w rozporządzeniu taryfowym z dnia 28 czerwca 2013 r. (zwanym dalej „rozporządzeniem taryfowym”) przewidziano wyraźnie, że stawki przedstawiane prezesowi URE i przezeń zatwierdzane są cenami maksymalnymi oraz że dostawcy mogą ustalać ceny niższe od zatwierdzonych. Ponieważ ta nowa okoliczność ma zasadnicze znaczenie, Komisja powinna była notyfikować zainteresowanemu państwu członkowskiemu nową uzasadnioną opinię, uwzględniającą te elementy. Poza tym Komisja zarzuciła temu państwu, po raz pierwszy na etapie skargi, stosowanie sztywnych taryf, które uniemożliwiają dostawcom stosowanie cen niższych od zatwierdzonych. Wreszcie wyrok Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205) został wydany dopiero po wysłaniu wezwania do usunięcia uchybienia. Według Rzeczypospolitej Polskiej Komisja nie może zatem powoływać się w ramach niniejszej skargi na określone w tym wyroku warunki.
22 W odniesieniu do kwestii dopuszczalności skargi Komisja podnosi, że argument dotyczący zmiany stanu prawnego między datą wezwania do usunięcia uchybienia a datą uzasadnionej opinii należy oddalić, gdyż w następstwie uchylenia dyrektywy 2003/55 przedmiot sporu nie uległ zmianie. Co się tyczy argumentu, w myśl którego zgodnie z rozporządzeniem taryfowym ceny zatwierdzone przez prezesa URE należy uznać za ceny maksymalne, Komisja podnosi, że z uwagi na fakt, iż zmiana ta została wprowadzona po upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii skierowanej do zainteresowanego państwa członkowskiego, argument ten jest bezskuteczny. Poza tym rozporządzenie taryfowe nie ma wpływu na obowiązek przedstawienia do zatwierdzenia taryf za dostawę gazu, który jest przedmiotem niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Ocena Trybunału
23 W uzasadnieniu zarzutu niedopuszczalności Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo dwa argumenty, z których pierwszy dotyczy zmiany stanu prawa Unii między datą wezwania do usunięcia uchybienia a datą wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a drugi – zmiany prawa polskiego, jaka nastąpiła przed wniesieniem tej skargi.
24 Co się tyczy pierwszego z przedstawionych argumentów, należy przypomnieć, że – jak orzekł już Trybunał – chociaż żądania zawarte w skardze nie mogą co do zasady zostać rozszerzone ponad uchybienia zarzucane w sentencji uzasadnionej opinii i w wezwaniu do usunięcia uchybienia, to jednak dopuszczalna jest skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z pierwotnej wersji aktu prawa Unii, następnie zmienionego lub uchylonego, które zostały utrzymane w nowym akcie prawa Unii. Natomiast przedmiot sporu nie może zostać rozszerzony o zobowiązania wynikające z nowych przepisów, które nie mają odpowiedników w pierwotnej wersji danego aktu prawa, gdyż stanowiłoby to naruszenie istotnych wymogów proceduralnych wpływające na prawidłowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom (wyroki: Komisja/Portugalia, C‑52/08, EU:C:2011:337, pkt 42; Komisja/Austria, C‑53/08, EU:C:2011:338, pkt 131; Komisja/Niemcy, C‑54/08, EU:C:2011:339, pkt 128).
25 W tym wypadku dyrektywa 2003/55 została zastąpiona dyrektywą 2009/73 z dniem 3 marca 2011 r. Zgodnie z art. 53 tej drugiej dyrektywy uchylenie dyrektywy 2003/55 nastąpiło bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów jej transpozycji i stosowania.
26 Oznacza to, że skoro w szczególności przepisy art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/73, na których oparta jest niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, stanowią powtórzenie, bez istotnych dla niniejszej sprawy modyfikacji, przepisów art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/55, to przedmiot sporu nie został rozszerzony w stosunku do przedmiotu określonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia.
27 Ponadto takiego rozszerzenia nie może też stanowić sam fakt, że Komisja powołuje się na wyrok Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), wydany po wysłaniu tego wezwania, gdyż wykładnia dyrektywy 2003/55 udzielona przez Trybunał jedynie wyjaśnia i precyzuje w tym wezwaniu znaczenie oraz zakres tej dyrektywy, tak jak powinna lub powinna była być rozumiana i stosowana od chwili jej wejścia w życie (zob. podobnie w szczególności wyrok Bressol i in., C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
28 Co się tyczy drugiego z przedstawionych argumentów, należy przypomnieć, że istnienie uchybienia powinno być oceniane w odniesieniu do sytuacji w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii oraz że zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (wyrok Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 22).
29 Tymczasem należy zaznaczyć, że zmiana ustawy krajowej, o której tu mowa, została dokonana po upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii skierowanej do zainteresowanego państwa członkowskiego i że w tej sytuacji wskazana zmiana nie ma wpływu na dopuszczalność skargi Komisji.
30 W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że skarga Komisji jest dopuszczalna.
Co do istoty
Argumentacja stron
31 Na wstępie Komisja przypomina, że zgodnie z linią orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205) z samych celów oraz systematyki dyrektywy 2003/55 wynika, że zmierza ona do stopniowego osiągnięcia całkowitej liberalizacji rynku gazu ziemnego, w ramach której ceny dostawy gazu ziemnego są ustalane jedynie na podstawie swobodnej gry popytu i podaży, a wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swe produkty wszystkim odbiorcom. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby przedsiębiorstwa gazowe działały zgodnie z zasadami tej dyrektywy, mając na celu stworzenie konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, czego nieodzownym elementem jest swobodne ustalanie cen dostawy gazu ziemnego. Jednak art. 3 ust. 2 tej dyrektywy zezwala państwom członkowskim, w poszanowaniu warunków określonych w tym przepisie oraz w art. 106 TFUE, na nakładanie na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze gazu obowiązków użyteczności publicznej, które mogą odnosić się między innymi do ceny dostaw.
32 Polski system zatwierdzania cen dostaw gazu ziemnego przez prezesa URE mógłby być zgodny z art. 3 ust. 2 rzeczonej dyrektywy tylko w wypadku, gdyby interwencja państwa spełniała wszystkie warunki ustanowione w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), w którym sformułowane zostały trzy kryteria umożliwiające zbadanie, czy system interwencji państwa może zostać dopuszczony.
33 Przede wszystkim interwencja taka powinna według Komisji być uzasadniona ogólnym interesem gospodarczym. Ponadto musi być proporcjonalna, czyli nie może ograniczać prawa do swobodnego ustalania cen w zakresie wykraczającym poza to, co niezbędne do osiągnięcia celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym. Aby tak było, po pierwsze, interwencja musi być ograniczona w czasie, a po drugie, ograniczony powinien być także jej podmiotowy zakres zastosowania. Interwencja taka powinna być wreszcie oparta na jasnych, przejrzystych, niedyskryminujących i weryfikowalnych zasadach, które gwarantują przedsiębiorstwom Unii Europejskiej równy dostęp do odbiorców krajowych.
34 W tym względzie wymogi dotyczące realizowanego celu oraz jasnego, przejrzystego, niedyskryminującego i weryfikowalnego charakteru badanego środka nie nastręczają szczególnych trudności. Dlatego według Komisji istotę kontrowersji stanowi wymóg dotyczący proporcjonalności badanego środka. W każdym razie zadaniem władz polskich jest wykazanie, że ów środek jest zgodny z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 i z art. 106 TFUE.
35 Komisja podnosi w pierwszym rzędzie, że art. 47 ustawy Prawo energetyczne nie przewiduje żadnego ograniczenia czasu trwania obowiązku przedstawiania cen dostaw gazu ziemnego do zatwierdzenia prezesowi URE. Według Komisji okoliczność, że organ ten ma możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedstawiania jego cen do zatwierdzenia, nie stanowi sama w sobie ograniczenia w czasie zdefiniowanego w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205). Poza tym okresowe badanie konieczności zatwierdzania cen jest pozostawione uznaniu prezesa URE. Ponadto istnienie, na mocy art. 47 ust. 2a ustawy Prawo energetyczne, ograniczenia okresu ważności zatwierdzenia taryf do maksymalnie trzech lat, a w praktyce do dwunastu miesięcy, należy odróżnić od ograniczenia w czasie obowiązku przedstawiania taryf za dostawę gazu ziemnego do zatwierdzenia, który to obowiązek nie jest ograniczony w czasie.
36 W drugim rzędzie, jak orzekł Trybunał w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), aby dany środek był proporcjonalny, musi on brać pod uwagę kategorie objętych nim beneficjentów, i nie może być stosowany w identyczny sposób do jednostek i do przedsiębiorstw jako odbiorców końcowych. Tymczasem według Komisji ustawa Prawo energetyczne nie przewiduje odrębnego trybu w zależności od tego, czy odnosi się ona do odbiorców będących gospodarstwami domowymi czy do odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi. Poza tym w obrębie kategorii odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi nie dokonano żadnego rozróżnienia między odbiorcami hurtowymi, odbiorcami końcowymi, odbiorcami przemysłowymi i przedsiębiorstwami energetycznymi nabywającymi gaz. Okoliczność, że w rozporządzeniu taryfowym przewidziano stosowanie różnych taryf w odniesieniu do odbiorców będących gospodarstwami domowymi i odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi, nie oznacza, że spełniony jest wymóg proporcjonalności, ponieważ zróżnicowany system powinien być stosowany w odniesieniu do samego obowiązku przedstawiania taryf gazu ziemnego do zatwierdzenia. Nałożenie tego obowiązku na wszystkich odbiorców, bez rozróżnienia, skutkuje bowiem pozbawieniem odbiorców będących gospodarstwami domowymi swobody wyboru dostawców, którzy oferują bardziej konkurencyjne ceny lub korzystniejsze umowy. W świetle wszystkich tych okoliczności Komisja stoi na stanowisku, ze interwencja państwa polskiego przy ustalaniu cen gazu ziemnego nie jest zgodna z przepisami art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
37 Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na specyfikę polskiego rynku gazu ziemnego, który jest w około 95% zmonopolizowany przez zasiedziałego dotychczasowego operatora. Ponieważ taka struktura rynku prowadzi w rzeczywistości do zakłócenia konkurencji, państwo polskie musi podejmować interwencje w celu jej zmiany. Jednakże wspomniana struktura ma charakter przejściowy, gdyż podejmowane są środki zmierzające do liberalizacji tego rynku. Do czasu osiągnięcia celów owej liberalizacji uprzednie zatwierdzanie taryf gazu ziemnego pozwala zapobiec uregulowaniu rynku według uznania rzeczonego operatora, czego skutkiem mógłby być znaczący wzrost cen. Według Rzeczypospolitej Polskiej cele te nie mogą zostać osiągnięte w krótkim czasie, gdyż umowy handlowe zawarte między różnymi podmiotami mają długi okres obowiązywania. Ponadto państwo to wymienia szereg środków, które zostały podjęte w celu wspierania konkurencji na właściwym rynku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieproporcjonalnego charakteru spornego systemu Rzeczpospolita Polska podnosi w pierwszym rzędzie, że wbrew stanowisku Komisji z jednej strony wymogi określone w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205) nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż okoliczności faktyczne leżące u podstaw skargi w niniejszej sprawie są inne od tych, które doprowadziły do wydania wskazanego wyroku, a z drugiej strony w wyroku tym nie zdefiniowano samodzielnego kryterium proporcjonalności dla rynków energii. Należy zatem zastosować klasyczne wymogi w dziedzinie kontroli kryterium proporcjonalności, a więc zbadać, czy rozpatrywany środek jest zdatny do realizacji zamierzonego celu, czy jest on niezbędny do realizacji tego celu i czy nie nakłada on na jednostki obowiązków wykraczających poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
38 Po pierwsze, w odniesieniu do zdatności rozpatrywanego środka do realizacji zamierzonego celu, Rzeczpospolita Polska podnosi, że zatwierdzanie cen przez prezesa URE służy zapewnieniu ochrony przed antykonkurencyjnym podwyższaniem cen gazu i utrzymaniu tych cen na rozsądnym poziomie. W ocenie tego państwa pierwszy wymóg jest zatem spełniony.
39 Po drugie, zważywszy na monopolistyczną strukturę rozpatrywanego rynku polskiego i brak po stronie operatorów możliwości obrony przed ewentualnym wzrostem cen, system ten jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu. Tak więc drugi wymóg podyktowany kryterium proporcjonalności także jest spełniony.
40 Po trzecie, system ten nie nakłada na jednostki obowiązków wykraczających poza to, co konieczne, ponieważ operator, którego w największym stopniu dotyczy sporny środek, zajmuje pozycję monopolisty, a inni operatorzy korzystają z coraz liczniejszych zwolnień. Rzeczpospolita Polska dodaje, że chociaż Komisja twierdzi, iż prezes URE ma możliwość, a nie obowiązek, przyznawania zwolnień, to organ ten jest zobowiązany kierować się interesem ogólnym, a także uzasadnionymi interesami jednostek, wobec czego zwolnienia nie są przyznawane w sposób arbitralny. Poza tym decyzje prezesa URE są decyzjami administracyjnymi, które mogą być zaskarżane przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zważywszy wreszcie, że ceny zatwierdzane przez prezesa URE są jedynie cenami maksymalnymi, operatorzy mogą swobodnie ustalać ceny niższe od tych, które zostały zatwierdzone. Również trzeci wymóg jest zatem spełniony.
41 Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w każdym razie spełnione są także wymogi sformułowane w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), gdyż z jednej strony program liberalizacji cen gazu ziemnego został ustanowiony i był oficjalnie ogłaszany, a z drugiej strony stosowanie spornego środka w sposób zróżnicowany, w zależności od kategorii operatorów, byłoby dyskryminujące. Aby tego uniknąć, należy dokonywać indywidualnej analizy, którą cechuje możliwość przyznawania zwolnień.
Ocena Trybunału
42 Komisja zarzuca zasadniczo Rzeczypospolitej Polskiej, że stosuje system interwencji państwa, polegający na nałożeniu na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązku stosowania cen dostaw gazu ziemnego zatwierdzonych przez prezesa URE, który to system jest nieproporcjonalny i niezgodny z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
43 W tym względzie Komisja utrzymuje w szczególności, że naruszenie przez to państwo członkowskie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/73 jest efektem ustanowienia i stosowania, zgodnie z zasadami takimi jak te określone w art. 47 i 49 ustawy Prawo energetyczne, systemu uprzedniego zatwierdzania przez prezesa URE cen zaopatrzenia w gaz odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi.
44 Rzeczpospolita Polska twierdzi, że tryb zatwierdzania taryf gazu ziemnego spełnia kryterium proporcjonalności, gdyż ma on na celu wykonanie obowiązku użyteczności publicznej, polegającego na zapewnieniu ochrony przed antykonkurencyjnym podnoszeniem cen gazu ziemnego, i utrzymanie tych cen na rozsądnym poziomie.
45 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał miał już sposobność, by wyjaśnić w odniesieniu do dyrektywy 2003/55, że choć z art. 23 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy, ani zresztą z innych jej przepisów nie wynika w sposób wyraźny, by cena dostawy gazu ziemnego od dnia 1 lipca 2007 r. podlegała jedynie swobodnej grze podaży i popytu, wymóg ten wynika z samych celów oraz systematyki tej dyrektywy, która zgodnie z jej motywami 3, 4 i 18 ma za cel stopniowe osiągnięcie całkowitej liberalizacji rynku gazu ziemnego, w ramach której w szczególności wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swe produkty wszystkim odbiorcom (wyrok Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 17, 18).
46 Motywy 26 i 27 dyrektywy 2003/55 stanowiły, że akt ten ma również na celu zagwarantowanie, że w ramach tej liberalizacji zostaną utrzymane „wysokie standardy” usług o charakterze użyteczności publicznej i że będzie zapewniona ochrona odbiorców końcowych.
47 Mając na względzie realizację powyższych celów art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/55 wyjaśniał, iż ma on zastosowanie „bez uszczerbku” dla art. 3 ust. 2, który explicite pozwala państwom członkowskim nakładać na przedsiębiorstwa w sektorze gazowniczym „zobowiązania z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej”, które mogą dotyczyć w szczególności „cen dostaw”.
48 Z brzmienia tegoż ust. 2 wynika, że akty wydawane na jego podstawie powinny mieć oparcie w ogólnym interesie gospodarczym, być jasno określone, przejrzyste, pozbawione cech dyskryminacji, weryfikowalne oraz zapewniać unijnym przedsiębiorcom gazowniczym równy dostęp do odbiorców krajowych. W tym samym ust. 2 dodano, że państwa członkowskie powinny „w pełni przestrzegać” odnośnych postanowień traktatu WE, a w szczególności art. 86 WE.
49 Należy podkreślić, że uprawnienie to było wykonywane pod nadzorem Komisji, gdyż państwa członkowskie były zobowiązane, na podstawie art. 3 ust. 6 dyrektywy 2003/55, do powiadamiania tej instytucji o wszystkich środkach przyjętych w celu realizacji zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej oraz o ich możliwym wpływie na konkurencję krajową i międzynarodową, niezależnie od tego, czy środki te wymagały odstępstwa od przepisów tej dyrektywy; ponadto państwa członkowskie były zobowiązane co dwa lata powiadamiać Komisję o wszelkich ewentualnych zmianach tych środków.
50 Dyrektywa ta pozwalała zatem, z zastrzeżeniem spełnienia określonych w niej wymogów, na stosowanie przez państwa członkowskie interwencji w odniesieniu do ustalania cen dostawy gazu ziemnego do odbiorców końcowych po dniu 1 lipca 2007 r.
51 Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2003/55 zobowiązywał bowiem państwa członkowskie do stworzenia konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, który byłby wystarczająco otwarty, by umożliwić odbiorcom niebędącym gospodarstwami domowymi zaopatrywanie się w gaz ziemny u swobodnie wybranego dostawcy, począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. Zobowiązanie to pozostawało bez uszczerbku dla art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, który zezwalał państwom członkowskim na to, aby z należytym poszanowaniem odpowiednich postanowień traktatu WE, a w szczególności art. 86 WE, nakładały na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze gazu zobowiązania z zakresu usług użyteczności publicznej, które mogły odnosić się do cen dostaw.
52 Trybunał miał jednak sposobność do wyjaśnienia, że art. 3 ust. 2 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2003/55 nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który zezwala na kształtowanie poziomu cen dostawy gazu ziemnego poprzez określanie cen referencyjnych, po dniu 1 lipca 2007 r., pod warunkiem że interwencja ta:
– służy realizacji ogólnego interesu gospodarczego polegającego na utrzymaniu cen dostawy gazu ziemnego do odbiorców końcowych na rozsądnym poziomie, zważywszy na fakt, że na państwach członkowskich ciążył obowiązek godzenia ze sobą – przy uwzględnieniu sytuacji sektora gazu ziemnego – celów w postaci liberalizacji oraz niezbędnej ochrony odbiorcy końcowego, które to cele realizuje dyrektywa 2003/55;
– ogranicza prawo do swobodnego ustalania cen dostawy gazu ziemnego po dniu 1 lipca 2007 r. jedynie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia wskazanego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, a w konsekwencji siłą rzeczy tylko w ograniczonym okresie; oraz
– jest jasno określona, przejrzysta, pozbawiona cech dyskryminacji i weryfikowalna oraz zapewnia unijnym przedsiębiorcom gazowniczym równy dostęp do odbiorców krajowych (zob. wyrok Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 47).
53 Jak podniosła Komisja, te wskazówki dotyczące dopuszczalności interwencji państwa polegającej na regulowaniu cen, przedstawione w wyroku Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205) w odniesieniu do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2003/55, zachowują ważność również w odniesieniu do art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73, gdyż przepis ten nie był przedmiotem żadnej zmiany w zakresie, w jakim ma on zastosowanie w niniejszej sprawie.
54 W tym względzie, nawet gdyby uznać, że ogólny obowiązek zatwierdzania przez prezesa URE cen dostaw gazu ziemnego stosowanych względem odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi jest podyktowany interesem gospodarczym polegającym na utrzymaniu cen dostaw gazu ziemnego na rozsądnym poziomie, to jego stosowanie można uznać za zgodne z art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/73 tylko wtedy, gdy odbywa się ono z poszanowaniem zasady proporcjonalności i jest oparte na jasnych, przejrzystych, niedyskryminujących i weryfikowalnych zasadach, które gwarantują przedsiębiorstwom gazowym w Unii równy dostęp do odbiorców krajowych.
55 Poza tym indywidualny charakter decyzji podejmowanych przez prezesa URE na podstawie propozycji taryf przedstawianych przez posiadające koncesję przedsiębiorstwa energetyczne nie ma żadnego wpływu na fakt, że skoro cena dostawy gazu ziemnego zatwierdzona decyzją prezesa URE jest ceną zatwierdzoną przez ten organ na podstawie mających powszechne zastosowanie przepisów rozporządzenia, to przedsiębiorstwo energetyczne nie może stosować ceny innej niż ta, która została zatwierdzona przez prezesa URE.
56 Niemniej, po pierwsze, bezsporne jest, że aby dana interwencja spełniała wymóg proporcjonalności, powinna być ograniczona, w odniesieniu do jej czasu trwania, do tego, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia celu, którego realizacji służy, tak aby nie nadawać trwałego charakteru środkowi, który ze swej natury stanowi przeszkodę w osiągnięciu działającego rynku wewnętrznego gazu (wyrok Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 35).
57 Artykuł 47 ustawy Prawo energetyczne, który nakłada na wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesję obowiązek przedstawiania cen dostawy gazu ziemnego do zatwierdzenia prezesowi URE, nie przewiduje żadnego ograniczenia w czasie tego obowiązku, a więc nadaje mu charakter stały.
58 Rzeczpospolita Polska podnosi, że wydawane przez prezesa URE decyzje w sprawie zatwierdzania taryf spełniają wymogi ograniczenia w czasie, gdyż zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy Prawo energetyczne taryfy są zatwierdzane na okres nie dłuższy niż trzy lata, a w praktyce na okres dwunastu miesięcy. Należy jednak odróżnić ograniczenie okresu obowiązywania decyzji w sprawie zatwierdzenia od ograniczenia w czasie obowiązku przedstawiania cen dostawy gazu ziemnego do zatwierdzenia prezesowi URE. Pierwszy z tych środków nie stanowi ograniczenia w czasie interwencji państwa polegającej na regulowaniu cen dostawy gazu, ale pozwala jedynie ograniczyć okres obowiązywania indywidualnie zatwierdzonych cen, gdyż po upływie okresu dwunastu miesięcy lub trzech lat dane przedsiębiorstwo musi ponownie przedstawić wniosek o zatwierdzenie proponowanych cen.
59 Po drugie, należy również wziąć pod uwagę fakt, że na mocy przepisów ustawy Prawo energetyczne ceny regulowane dostawy gazu ziemnego są stosowane do nieograniczonego kręgu odbiorców, przy czym w prawie krajowym nie dokonano rozróżnienia między odbiorcami będącymi gospodarstwami domowymi a odbiorcami niebędącymi gospodarstwami domowymi, ani też rozróżnienia ze względu na szczególne sytuacje, w jakich znajdują się różne kategorie odbiorców.
60 W tym względzie Trybunał miał już sposobność wyjaśnić, że regulacja cen dostawy gazu ziemnego powinna być proporcjonalna ze względu na zakres jej zastosowania ratione personae, a dokładniej mówiąc, w odniesieniu do jej beneficjentów. Trybunał orzekł również, że ten wymóg proporcjonalności nie jest co do zasady spełniony, jeżeli beneficjentami owej regulacji cen są na tej samej zasadzie zarówno jednostki, jak i przedsiębiorstwa jako odbiorcy końcowi gazu (zob. podobnie wyrok Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205, pkt 39, 43).
61 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że prawo polskie, a w szczególności art. 47 ustawy Prawo energetyczne, jak też rozporządzenie taryfowe, nie przewidują rozróżnienia – w odniesieniu do zatwierdzania cen gazu ziemnego – między zaopatrywanymi odbiorcami, w zależności od tego, czy chodzi o odbiorców będących gospodarstwami domowymi, czy odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi. Obowiązek zatwierdzania cen stosuje się ponadto w identyczny sposób do odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi, czyli odbiorców hurtowych, odbiorców końcowych i odbiorców przemysłowych, jak też przedsiębiorstw energetycznych nabywających gaz ziemny. Nie wprowadzono zatem żadnego rozróżnienia w ramach kategorii odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi. Zgodnie z polskim prawem wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne (dostawcy gazu ziemnego), które nie są objęte zwolnieniem przewidzianym w art. 49 ustawy Prawo energetyczne, powinny przedstawiać swe ceny dostawy gazu ziemnego do zatwierdzenia przez prezesa URE, bez względu na swą pozycję na rynku gazu i na osobę odbiorcy.
62 Z powyższych rozważań wynika, że polski mechanizm regulowania cen dostaw gazu ziemnego na rzecz odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi nie spełnia wymogów proporcjonalności, gdyż nie jest ograniczony w czasie i nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy zaopatrywanymi w gaz odbiorcami.
63 Wobec powyższego skargę Komisji należy uznać za zasadną.
64 W konsekwencji należy stwierdzić, że poprzez stosowanie systemu interwencji państwa w postaci obowiązku stosowania przez przedsiębiorstwa energetyczne cen dostaw gazu ziemnego zatwierdzanych przez prezesa URE, który to obowiązek nie jest ograniczony w czasie, w sytuacji gdy prawo krajowe nie zobowiązuje organów administracji do okresowego badania konieczności i zasad jego stosowania w sektorze gazowniczym z uwzględnieniem stopnia rozwoju tego sektora, oraz który cechuje zastosowanie do nieograniczonego kręgu beneficjentów lub odbiorców bez rozróżnienia pomiędzy odbiorcami oraz bez rozróżnienia sytuacji odbiorców w ramach poszczególnych ich kategorii, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
W przedmiocie kosztów
65 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Rzeczypospolitej Polskiej, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
1) Poprzez stosowanie systemu interwencji państwa w postaci nałożenia obowiązku stosowania przez przedsiębiorstwa energetyczne cen dostaw gazu ziemnego zatwierdzanych przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który to obowiązek nie jest ograniczony w czasie, w sytuacji gdy prawo krajowe nie zobowiązuje organów administracji do okresowego badania konieczności i zasad jego stosowania w sektorze gazowniczym z uwzględnieniem stopnia rozwoju tego sektora, oraz który cechuje zastosowanie do nieograniczonego kręgu beneficjentów lub odbiorców bez rozróżnienia pomiędzy odbiorcami oraz bez rozróżnienia sytuacji odbiorców w ramach poszczególnych ich kategorii, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE.
2) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
* Język postępowania: polski.