1. 

W dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej dyrektywie 96/92/WE ( 2 ) określone zostały zasady, na jakich miał zostać uwolniony sektor energii elektrycznej w państwach członkowskich, a także – podstawy, na których zostało oparte to uwolnienie. W niektórych państwach członkowskich temu stopniowemu przejściu na nowy system towarzyszyło wsparcie prowadzących działalność w tym sektorze przedsiębiorstw za pomocą pomocy publicznej.

2. 

W tych właśnie okolicznościach Komisja począwszy od 2001 r. zaczęła stosować metodologię analizowania zgodności tej pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym. Konkretnie rzecz ujmując, określiła ona metodę mającą służyć obliczaniu tak zwanych kosztów osieroconych, czyli podlegających rekompensacie za pomocą pomocy publicznej kosztów ponoszonych wskutek pogorszenia się rentowności przedsiębiorstw prowadzących działalność w tym otworzonym na konkurencję sektorze; przedsiębiorstwa te muszą ponosić te koszty ze względu na zaciągnięte wcześniej zobowiązania i konieczność zapewnienia dostaw energii elektrycznej.

3. 

Następnie, w ramach tej samej metodologii, Komisja musiała zająć stanowisko w przedmiocie niektórych państwowych systemów pomocy na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze energii elektrycznej. Jednym z nich był wdrożony przez Rzeczpospolitą Polską system będący przedmiotem niniejszego odesłania prejudycjalnego.

4. 

W 2007 r. w Polsce została przyjęta ustawa regulująca zasady rekompensowania wytwórcom energii potencjalnie ponoszonych przez nich kosztów osieroconych ( 3 ). Władze polskie określiły w tej ustawie warunki pokrywania kosztów ponoszonych przez wytwórców wskutek przedterminowego rozwiązania długoterminowych umów sprzedaży mocy i energii elektrycznej. Komisja wydała pozytywną decyzję 2009/287/WE uznającą tę pomoc państwa za zgodną ze wspólnym rynkiem ( 4 ).

5. 

Powstały w tych okolicznościach spór dotyczy, pokrótce rzecz ujmując, kwestii tego, czy płatności dozwolonej przez Komisję pomocy państwa należałoby dokonywać, przyjmując za punkt odniesienia „początkową” sytuację będących jej beneficjentem przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze energii elektrycznej (i ich jednostek wytwórczych) w postaci ujętej w ustawie z 2007 r., czy też może za punkt odniesienia należałoby przyjąć sytuację istniejącą w momencie dokonywania tej płatności (czyli, w niniejszym przypadku, w roku budżetowym 2009).

6. 

Zajęcie stanowiska w przedmiocie niniejszego odesłania prejudycjalnego umożliwi Trybunałowi Sprawiedliwości potwierdzenie swej doktryny dotyczącej przysługujących Komisji na zasadzie wyłączności uprawnień do rozstrzygania o zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem. Ponadto będzie on musiał ustalić, którą z przedstawionych przez strony sporu wykładni (określanych przez nie jako „statyczna” i „dynamiczna”) należy przyjąć przy stosowaniu decyzji 2009/287.

7.

W dniu 26 lipca 2001 r. Komisja wydała komunikat dotyczący metodologii analizy pomocy państwa związanej z kosztami osieroconymi (zwany dalej „metodologią kosztów osieroconych”).

8.

Zgodnie z pkt 2 akapit szósty tej metodologii została ona przyjęta w celu „[wskazania], jak Komisja zamierza stosować zasady traktatu do pomocy państwa w przypadku środków przewidzianych dla skompensowania kosztów zobowiązań i gwarancji, których nie można by honorować z powodu [otwarcia sektora energii elektrycznej na konkurencję na mocy] dyrektywy 96/92”.

9.

W pkt 3 metodologii Komisja określiła zobowiązania i gwarancje działania uważane za koszty osierocone, zaś w jej ppkt 3.3 wskazała:

„Takie zobowiązania i gwarancje działania muszą być narażone na ryzyko nieuszanowania z powodu postanowień dyrektywy 96/92. W celu zakwalifikowania do kosztów osieroconych zobowiązania i gwarancje muszą w konsekwencji stać się nieekonomiczne z powodu skutków dyrektywy i muszą znacząco wpływać na konkurencyjność danego przedsiębiorstwa. Między innymi musi to skutkować zapisami księgowymi (np. rezerwami) planowanymi dla odzwierciedlenia przewidywanego wpływu tych zobowiązań i gwarancji.

Szczególnie tam, gdzie w rezultacie zobowiązań i gwarancji zdolność do istnienia mogłaby być zagrożona bez pomocy lub środków przejściowych, takie zobowiązania i gwarancje są uważane za spełniające wymagania określone w poprzednim paragrafie.

Skutek takich zobowiązań i gwarancji dla konkurencyjności lub zdolności do istnienia przedsiębiorstw będzie oceniany na poziomie skonsolidowanym. Aby jakieś zobowiązania lub gwarancje stanowiły koszty osierocone, musi być możliwe ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wejściem w życie dyrektywy 96/92 a trudnościami, które mają zainteresowane przedsiębiorstwa w honorowaniu lub zapewnieniu zgodności z tymi zobowiązaniami lub gwarancjami. W celu ustalenia takiego związku przyczynowo- skutkowego Komisja weźmie pod uwagę spadek cen na energię elektryczną albo stratę udziałów w rynku tych przedsiębiorstw. Zobowiązania i gwarancje, które niezależnie od wejścia w życie dyrektywy nie mogły być honorowane, nie stanowią kosztów osieroconych”.

10.

Punkt 4 metodologii kosztów osieroconych dotyczy sposobu obliczania dozwolonej pomocy państwa, a w jej ppkt 4.2 Komisja wskazała:

„System płatności tej pomocy musi uwzględniać przyszły rozwój konkurencji. Rozwój ten może być oceniony w szczególności przez ilościowe wskaźniki (ceny, udział w rynku, inne właściwe składniki wskazane przez państwo członkowskie). Ponieważ zmiany w warunkach konkurencji mają bezpośredni skutek dla sumy odpowiednich kosztów osieroconych, suma wypłaconej pomocy koniecznie będzie uwarunkowana rozwojem prawdziwej konkurencji, a kalkulacja pomocy do wypłacenia w określonym czasie będzie musiała uwzględniać zmiany w odpowiednich wskaźnikach pozwalające na ocenę stopnia osiągniętej konkurencji”.

11.

Zgodnie z pkt 4 ppkt 4.5 metodologii kosztów osieroconych:

„Maksymalna suma pomocy, która może być wypłacona przedsiębiorstwu dla wyrównania kosztów osieroconych, musi być z góry (wcześniej) określona. Musi ona uwzględniać wzrost produktywności, jaki może być osiągnięty przez to przedsiębiorstwo.

Podobnie szczegółowe systemy kalkulacji i finansowania pomocy przeznaczonej na wyrównanie kosztów osieroconych oraz maksymalny okres, w którym taka pomoc może być udzielana, muszą być wcześniej jasno określone. Notyfikacja na temat takiej pomocy będzie w szczególności określała, jak kalkulacja kosztów osieroconych uwzględnia zmiany różnych wskaźników wspomnianych w [ppkt] 4.2”.

12.

W art. 1 decyzji 2009/287 Komisja stanowi:

„1.   Kontrakty długoterminowe sprzedaży mocy i energii elektrycznej zawarte między Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi [S.A.] i spółkami wymienionymi w załączniku 1 do Ustawy o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej […], stanowią, od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE na rzecz wytwórców energii elektrycznej.

2.   Pomoc państwa, o której mowa w ust. 1, stanowi pomoc przyznaną bezprawnie oraz niezgodną ze wspólnym rynkiem”.

13.

Zgodnie z art. 4 tej decyzji:

„1.   Rekompensaty przewidziane w [ustawie KDT] stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu WE udzielaną na rzecz wytwórców wymienionych w załączniku 2 do tej ustawy.

2.   Pomoc państwa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna ze wspólnym rynkiem zgodnie z metodologią kosztów osieroconych.

3.   Maksymalna kwota rekompensaty przewidziana w [ustawie KDT] to kwota [otrzymana] po potrąceniu całkowitego dochodu uzyskiwanego dzięki aktywom w ramach umów długoterminowych i dostępnego do pokrycia kosztów inwestycji”.

14.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy KDT przez wytwórcę należy rozumieć „przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej będące stroną umowy długoterminowej, z wyłączeniem Polskich Sieci Elektroenergetycznych [S.A.] z siedzibą w Warszawie”.

15.

W art. 2 pkt 12 tej samej ustawy koszty osierocone zostały zdefiniowane jako „wydatki wytwórcy niepokryte przychodami uzyskanymi ze sprzedaży wytworzonej energii elektrycznej, rezerw mocy i usług systemowych na rynku konkurencyjnym po przedterminowym rozwiązaniu umowy długoterminowej, wynikające z nakładów poniesionych przez tego wytwórcę do dnia 1 maja 2004 r. na majątek związany z wytwarzaniem energii elektrycznej”.

16.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy KDT „[w] przypadku gdy wytwórca, który zawarł umowę rozwiązującą, wchodzi w skład grupy kapitałowej, w kalkulacji kosztów osieroconych uwzględnia się wielkości oznaczone symbolami »N«, »SD«, »R« i »P«, o których mowa w art. 27 ust. 1, w odniesieniu do każdego wytwórcy oraz podmiotu wchodzącego w skład grupy kapitałowej i wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jednostkach wytwórczych wymienionych w załączniku nr 7 do ustawy [KDT]”.

17.

Załącznik 1 do ustawy KDT zawiera wykaz wytwórców będących stronami umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej oraz objętych tymi umowami jednostek wytwórczych.

18.

W jej załączniku 2 ustawodawca określa maksymalne wysokości rekompensaty kosztów osieroconych dla poszczególnych wytwórców będących beneficjentami pomocy na dzień 1 stycznia 2007 r.

19.

Załącznik 7 do ustawy KDT zawiera uwzględniany w korektach kosztów osieroconych wykaz wytwórców jednostek wytwórczych uwzględnionych przy obliczaniu kosztów osieroconych.

20.

Jak wynika z postanowienia odsyłającego i przedstawionych przez strony sporu uwag, spółka PGE Górnictwo i Energetyka Konvencjonalna S.A. (zwana dalej „PGE”) jest wytwórcą energii elektrycznej, który, jako następca prawny spółki PGE Zespół Elektrowni Dolna Odra, wstąpił w jej prawa i obowiązki.

21.

Spółka PGE Zespół Elektrowni Dolna Odra zawarła natomiast przed 2007 r. z Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi S.A. długoterminowe umowy sprzedaży mocy i energii elektrycznej, zobowiązując się w zamian do dokonania pewnych inwestycji.

22.

Na mocy tych umów spółka PGE Zespół Elektrowni Dolna Odra (przekształcona następnie w PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.) zobowiązała się do stworzenia nowych mocy produkcyjnych, unowocześnienia jednostek wytwórczych i dostarczania na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. pewnej określonej minimalnej ilości energii elektrycznej. Ta ostatnia spółka, będąca publicznym operatorem systemu przesyłowego, zobowiązała się natomiast do nabywania co najmniej uzgodnionej minimalnej ilości energii elektrycznej po cenie opartej na zasadzie przenoszenia kosztów na klientów.

23.

Po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, jeszcze pod rządami dyrektywy 96/92, w 2007 r. przyjęta została ustawa KDT, uprawniająca do otrzymywania rekompensaty za koszty osierocone. W momencie przyjęcia tej ustawy PGE należało do tej samej grupy kapitałowej, w której znajdowała się, obok innych wytwórców energii elektrycznej, spółka PGE Elektrownia Bełchatów S.A. (dawniej „Elektrownia Bełchatów S.A.”, zwana dalej „ELB”).

24.

Niemniej jednak w momencie, gdy PGE zawierało długoterminowe umowy sprzedaży mocy i energii elektrycznej, nie należało ono do tej samej grupy kapitałowej co ELB. Jak już wspomniano, obie te spółki należały do tej samej grupy kapitałowej zarówno w momencie przyjęcia ustawy KDT w dniu 29 czerwca 2007 r., jak i w momencie wydania decyzji 2009/287 w dniu 25 września 2009 r.

25.

Ani w załącznikach do ustawy KDT, ani w decyzji 2009/287 PGE i ELB nie występują jako spółki występujące w ramach jednej i tej samej grupy kapitałowej.

26.

W zawartym w załączniku 7 do ustawy KDT wykazie jednostek wytwórczych uwzględnianych przy przypisywaniu kosztów osieroconych elektrownie należące do PGE i te należące do ELB zostały wymienione osobno. ELB występuje tam natomiast jako podmiot należący do spółki holdingowej BOT Górnictwo i Energetyka S.A.

27.

Zgodnie z określonym w ustawie KDT mechanizmem kompensacyjnym wytwórca energii winien otrzymać na poczet pokrycia kosztów osieroconych zaliczkę, której kwota nie może przekroczyć wskazanej w tej ustawie wartości; w ramach tego mechanizmu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (zwany dalej „prezesem URE”) dokonuje rocznego rozliczenia tych kosztów na podstawie rzeczywistego wyniku finansowego.

28.

W załączniku 1 do ustawy z 2007 r. PGE występuje jako wytwórca w rozumieniu art. 2 pkt 7 tej ustawy. Zgodnie z załącznikiem 2 do ustawy KDT maksymalna kwota rekompensaty dla tej spółki może wynosić 633496000 PLN.

29.

Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. prezes URE ustalił kwotę należnej PGE za 2009 r. rekompensaty kosztów osieroconych na 24077793 PLN. Wziął przy tym pod uwagę osiągnięty w 2009 r. przez ELB wynik finansowy, uznając, że w tym roku spółka ta należała do tej samej grupy kapitałowej co PGE.

30.

PGE zaskarżyło decyzję prezesa URE przed Sądem Okręgowym w Warszawie (Polska), podnosząc, że art. 32 ust. 1 ustawy KDT znajduje zastosowanie jedynie w przypadku przedsiębiorstw, które zostały wskazane w załączniku 7 do tej ustawy jako stanowiące grupę kapitałową, zaś zgodnie z tym załącznikiem PGE nie należało do grupy kapitałowej z udziałem ELB.

31.

Sąd ten uwzględnił odwołanie PGE i wydał w dniu 4 czerwca 2010 r. korzystny dla niej wyrok ustalający wysokość korekty rocznej kosztów osieroconych za 2009 r. na 116985205 PLN.

32.

Sąd Apelacyjny w Warszawie (Polska) wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. oddalił apelację prezesa URE. Przyjął on, że aby możliwe było posłużenie się przy dokonywaniu korekty kosztów osieroconych wynikiem finansowym innego podmiotu (czyli ELB), zgodnie z brzmieniem załącznika 7 do ustawy KDT konieczne jest, aby podmiot ten wchodził w skład tej samej grupy kapitałowej co PGE, która to sytuacja nie zachodziła w niniejszym przypadku.

33.

Prezes URE zaskarżył ten wyrok Sądu Apelacyjnego wniesioną do Sądu Najwyższego skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 1 i art. 32 ustawy KDT. Zdaniem prezesa URE ustawę KDT należy interpretować zgodnie z metodologią kosztów osieroconych, a w myśl ppkt 3.3 i 4.2 tej metodologii koszty te należy rozliczać z uwzględnieniem rzeczywistej przynależności wytwórców energii objętych ustawą KDT do grup kapitałowych według stanu za każdy rok dokonywania korekty tych kosztów.

34.

W tym właśnie kontekście Sąd Najwyższy skierował niniejsze odesłanie prejudycjalne.

35.

Pytania zawarte we wniosku, który wpłynął do Trybunału w dniu 11 grudnia 2014 r., mają następujące brzmienie:

36.

W postępowaniu wzięli udział i przedstawili uwagi na piśmie PGE, prezes URE, rząd polski i Komisja.

37.

Na rozprawę, która odbyła się w dniu 27 stycznia 2016 r., stawiły się PGE, rząd polski i Komisja.

38.

PGE twierdzi, że w przypadku uznania przez Komisję pomocy publicznej za zgodną ze wspólnym rynkiem sąd krajowy nie jest uprawniony do weryfikowania tego, czy pomoc ta jest zgodna z założeniami zawartymi w metodologii kosztów osieroconych. Umożliwienie sądom przeprowadzania takiej weryfikacji naruszałoby bowiem wyłączną kompetencję przyznaną Komisji w art. 108 TFUE, a w niniejszym przypadku sprowadzałoby się to do zignorowania de facto przez sąd krajowy decyzji 2009/287, która to możliwość została wyraźnie wykluczona w pkt 16, 17 i 20 komunikatu Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe ( 6 ). Choć w wypadku wątpliwości co do wykładni decyzji 2009/287 sąd krajowy może w celu ich wyjaśnienia sięgnąć do metodologii kosztów osieroconych, niemniej jednak nie może on zakwestionować w swym rozstrzygnięciu wydanej przez Komisję decyzji.

39.

Prezes URE wskazuje, że sądy krajowe winny dokonywać takiej wykładni prawa krajowego, dzięki której zapewniona zostanie pełna skuteczność norm prawa Unii dotyczącego pomocy publicznej. Jego zdaniem sąd krajowy rozstrzygający spór dotyczący przyznania pomocy publicznej powinien interpretować prawo krajowe z uwzględnieniem art. 4 decyzji 2009/287 oraz ppkt 3.3 i 4.2 metodologii kosztów osieroconych.

40.

Wychodząc z założenia, że to Komisji przysługuje wyłączna kompetencja do dokonania oceny tego, czy dana pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, rząd polski wskazuje również, iż w przypadku gdy po wydaniu przez tę instytucję decyzji ujawni się okoliczność utrudniająca jej wykonanie, organy krajowe oraz Komisja muszą wspólnie przedsięwziąć środki konieczne dla przezwyciężenia tych trudności. Z tego względu rząd polski stoi na stanowisku, że w przypadku takim jak ten rozpatrywany weryfikacja tego, czy przepisy krajowe uznane za dozwoloną pomoc publiczną są zgodne z założeniami zawartymi w metodologii kosztów osieroconych, jest nie tylko uprawnieniem sądu krajowego, ale również jego obowiązkiem. Weryfikacja ta ma na celu prawidłowe wykonanie decyzji 2009/287, a ostatecznie – ochronę równych warunków konkurencji na wspólnym rynku.

41.

Komisja natomiast zgadza się w istocie ze stanowiskiem przedstawionym przez PGE. Ponadto twierdzi ona, że ze względu na to, iż w decyzji 2009/287 dokonała ona oceny polskiego systemu rekompensat kosztów osieroconych (czyli ustawy KDT) w świetle pkt 3 i 4 jej metodologii kosztów osieroconych i uznała system ten za zgodny z rynkiem wewnętrznym, sąd krajowy nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności przepisów ustawy KDT z tą metodologią na etapie realizacji programu rekompensat.

42.

PGE twierdzi, że dokonując rocznej korekty rekompensaty należy brać pod uwagę sytuację istniejącą w momencie przeprowadzania przez Komisję badania przewidzianego w ustawie KDT systemu pomocowego. Zdaniem PGE Komisja, weryfikując go, poddała analizie i zatwierdziła szczegółowe rozwiązania przyjęte w poszczególnych przepisach ustawy KDT. Skoro więc metoda obliczania rekompensaty na poziomie skonsolidowanym w rozumieniu załącznika 7 do ustawy KDT została dozwolona przez Komisję, także z tego powodu przy ustalaniu przynależności poszczególnych wytwórców do poszczególnych grup kapitałowych należy opierać się ściśle i wyłącznie na regulacji zawartej w tej ustawie.

43.

Prezes URE, rząd polski i Komisja skłaniają się do przyjęcia przy określaniu wartości rocznej rekompensaty kosztów osieroconych „dynamicznej” wykładni przynależności wytwórcy do grupy kapitałowej. Ich zdaniem w ppkt 3.3 i 4.2 metodologii kosztów osieroconych Komisja wskazuje na konieczność uwzględnienia przyszłego rozwoju konkurencji i, co za tym idzie, rzeczywistych warunków rynkowych w momencie dokonywania płatności pomocy publicznej. Na podstawie tej przesłanki wyciągają oni wniosek, że w razie wątpliwości należy uwzględniać właśnie rzeczywisty skład grup kapitałowych w roku, za który dokonywane są korekty. Jak wyjaśnia Komisja, w przeciwnym razie, czyli w przypadku przyjęcia bronionej przez PGE wykładni „statycznej”, każda późniejsza zmiana w strukturach grup kapitałowych musiałaby zostać uznana za nieobjętą decyzją 2009/287, efektem czego wypłata rekompensaty w takich nowych warunkach wymagałaby uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 108 TFUE.

44.

Pierwsze z zadanych pytań dotyczy kwestii tego, czy wykładni art. 107 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE w związku z decyzją 2009/287 i metodologią kosztów osieroconych należy dokonywać w taki sposób, że w przypadku uznania przez Komisję pomocy publicznej za zgodną ze wspólnym rynkiem sąd krajowy jest uprawniony do weryfikowania tego, czy w momencie wdrożenia tej pomocy jest ona zgodna z metodologią kosztów osieroconych.

45.

Wyrażone w ten sposób przez sąd odsyłający pytanie ma zbyt abstrakcyjny charakter i można udzielić na nie jedynie odpowiedzi przeczącej.

46.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji ( 7 ). Choć sądy krajowe stanowią część systemu kontroli pomocy państwa, ich zadanie ogranicza się do zapewnienia skuteczności uprzedniej kontroli planowanej pomocy publicznej. Tak więc odgrywane przez Komisję i sądy krajowe „role są uzupełniające się, lecz odmienne” ( 8 ), a „[podczas] gdy ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, sądy krajowe, działające pod kontrolą sądów Unii, czuwają – do czasu wydania przez Komisję końcowej decyzji – nad ochroną praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez władze państwa zakazu wyrażonego w art. 108 ust. 3 TFUE” ( 9 ).

47.

Sądy krajowe nie są zatem uprawnione do zajmowania stanowiska w przedmiocie zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym ani też w przedmiocie rozstrzygnięć wydanych w tym zakresie przez Komisję ( 10 ).

48.

Sąd odsyłający nie kwestionuje w istocie tego orzecznictwa, gdyż w ramach wyrażanych przezeń wątpliwości nie zakłada on możliwości dokonania oceny ważności decyzji 2009/287 jako takiej. Również nie zwraca się on z pytaniem, czy to do niego należy przeanalizowanie treści tej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem. Zadane przezeń pytanie jest bardziej subtelne i dotyczy tego, czy w momencie dokonywania dla potrzeb niniejszego przypadku wykładni przepisów krajowych (ustawy KDT) normujących program pomocowy będący przedmiotem decyzji 2009/287 sąd krajowy może „dostosować rzeczywisty poziom pomocy publicznej wypłacanej wytwórcom energii na podstawie ustawy KDT do założeń leżących u podstaw decyzji Komisji” ( 11 ).

49.

Zgodnie z własnymi słowami sądu odsyłającego chodzi tu o rozstrzygnięcie kwestii, czy przepisy krajowe „należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w ustawie KDT mechanizm pomocy, którego zgodność ze wspólnym rynkiem oceniana była jeszcze przed jego praktycznym wdrożeniem, został uznany a priori za zgodny z metodologią kosztów osieroconych i nie podlega już takiej ocenie na etapie jego realizacji, czy też pomoc publiczna wypłacana w związku z realizacją ustawy KDT powinna każdorazowo podlegać ocenie pod kątem zgodności z tą metodologią na etapie stosowania ustawy KDT przez organy i sądy krajowe” ( 12 ).

50.

Udzielenie odpowiedzi na to pytanie ma zatem dostarczyć opartego na decyzji 2009/287 w związku z metodologią kosztów osieroconych ( 13 )„wzorca interpretacyjnego”, według którego należy stosować przepisy ustawy KDT ( 14 ). Przyjęcie tego „wzorca” może więc skutkować tym, że pomoc publiczna może zostać uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem w momencie jej wdrażania, pomimo iż nie została ona w żaden sposób zakwestionowana przez Komisję, kiedy ta dokonywała „ogólnej oceny mechanizmów programu pomocy publicznej przewidzianych w [ustawie KDT]” ( 15 ).

51.

Moim zdaniem podejście takie jest nie do przyjęcia.

52.

Przewidziany w ustawie KDT system pomocy został ostatecznie dozwolony na mocy decyzji 2009/287, w którego art. 4 Komisja w zastosowaniu metodologii kosztów osieroconych uznała, że przewidziane w tej ustawie rekompensaty są zgodne ze wspólnym rynkiem. Decyzja ta nie może służyć jedynie do oparcia na jej podstawie sporządzanego ad hoc „wzorca interpretacyjnego”, którym byłaby w rzeczywistości sama metodologia kosztów osieroconych, stosowana przez sądy krajowe bezpośrednio celem dojścia do innego rezultatu. Podobne działanie byłoby równoznaczne z wejściem w obszar leżący w wyłącznej kompetencji Komisji.

53.

Niemniej jednak, pomimo że Komisja zajęła już stanowisko w przedmiocie ustanowionego w ustawie KDT konkretnego systemu pomocy, w późniejszym okresie czasu mogą zaistnieć takiego rodzaju okoliczności, iż gdyby instytucja ta wiedziała o nich czy też byłaby w stanie je przewidzieć, to wydałaby decyzję o innej treści. Ta właśnie obawa zdaje się leżeć u podstaw pytań zadanych przez sąd odsyłający, który chce zapewnić przestrzeganie przepisów prawa Unii w dziedzinie pomocy publicznej.

54.

Obawa ta jest uzasadniona, niemniej jednak nie można jej zaradzić, przyznając organom krajowym uprawnienia zastrzeżone dla Komisji. Przeciwnie, rozwiązanie tej kwestii polega raczej na rozgraniczeniu odgrywanych w tej dziedzinie przez Komisję i państwa członkowskie „uzupełniających się, lecz odmiennych” ról – zgodnie z użytym wcześniej wyrażeniem.

55.

W rzeczywistości odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne nie okaże się zbyt użyteczna, jeśli udzieli się jej w oderwaniu od odpowiedzi na drugie z zadanych przez sąd odsyłający pytań, dotyczące potencjalnych konsekwencji zmiany, jakiej uległy okoliczności faktyczne, na których Komisja oparła decyzję 2009/287.

56.

W każdym razie, bez względu na to, czy pytanie to zostało wyrażone w mniej czy bardziej abstrakcyjny sposób, odpowiedź na nie może być tylko przecząca. Jeśli Komisja uznaje, że ustanowiona w danych przepisach krajowych pomoc publiczna jest zgodna ze wspólnym rynkiem, sąd krajowy nie jest uprawniony do weryfikowania tego, czy ustanawiające tę pomoc publiczną przepisy są zgodne ze wskazówkami zawartymi w metodologii kosztów osieroconych.

57.

Sąd odsyłający chce ustalić, czy przy określaniu wartości rocznej rekompensaty kosztów osieroconych (czyli ustalaniu kwoty odpowiadającej poszczególnym latom, z tytułu których dokonywana jest korekta) należnej wytwórcy energii elektrycznej najważniejszym czynnikiem powinna być: a) przynależność wytwórcy do grupy kapitałowej według stanu przedstawionego w załącznikach do ustawy KDT czy też b) faktyczna przynależność wytwórcy do grupy kapitałowej innej niż ta wynikająca z ww. załączników bądź też do tej samej grupy, lecz składającej się z innych wytwórców.

58.

Udzielona odpowiedź będzie miała bezpośrednie konsekwencje dla niniejszego przypadku. Przyjmując to drugie podejście (zgodne z „dynamiczną” wykładnią przynależności do grupy kapitałowej), przy tym obliczaniu należałoby wziąć pod uwagę wyniki finansowe osiągnięte przez daną grupę w roku, odnośnie do którego wypłacana jest rekompensata. Takie stanowisko zajmuje w sporze głównym polski Urząd Regulacji Energetyki, co znalazło wyraz w obniżeniu przezeń należnej PGE kwoty. PGE stoi zaś na stanowisku przeciwnym, popieranym przez sądy obu instancji, których zdaniem winno uwzględniać się sytuację przedstawioną w załączniku 7 do ustawy KDT.

59.

Drugie pytanie nie brzmi więc tak abstrakcyjnie jak to pierwsze. Ostatecznie poruszona w nim kwestia dotyczy tego, czy przy określaniu wartości rocznej korekty rekompensaty kosztów osieroconych przysługującej PGE w 2009 r. należy wziąć pod uwagę wyłącznie jednostki wytwórcze i przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze energii elektrycznej według stanu przedstawionego w załączniku 7 do ustawy KDT, czy też te z nich, które w tym właśnie 2009 r. należały do tej samej grupy kapitałowej co PGE, i to pomimo że podmioty te zostały wskazane w tym załączniku 7 jako wchodzące w skład innej grupy kapitałowej niż PGE.

60.

Obawiam się jednak, że udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie nie rozwiąże najistotniejszej kwestii sporu głównego, który w rzeczywistości dotyczy raczej wykładni ustawy KDT niż interpretacji prawa Unii. Jak twierdzi w swych uwagach PGE (pkt 30, 54), ani treść decyzji 2009/287, ani metodologii kosztów osieroconych nie rozstrzyga samodzielnie tej kwestii, w związku z czym zachodzi potrzeba sięgnięcia do regulacji zawartych w ust. 2 i 32 ustawy KDT w związku z jej załącznikiem 7. To na podstawie tych przepisów można ustalić, czy wynik finansowy wypracowany przez ELB w 2009 r. może zaniżyć korektę należnej PGE rekompensaty, pomimo że pomoc przewidziana zgodnie z załącznikiem 7 do ustawy KDT nie uwzględnia takiej okoliczności.

61.

Z perspektywy prawa Unii decyzja 2009/287 stanowi jedynie „stwierdzenie zgodności” pomocy ze wspólnym rynkiem przesłane polskim władzom po to, aby, jeśli uznają to za właściwe, uwolniły one na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze energii elektrycznej zasoby państwowe aż do kwoty x milionów PLN w postaci powtarzających się corocznych płatności. Jeśli przy dokonywaniu tych corocznych płatności władze polskie postanowią przyjąć taką wykładnię ustawy KDT, dzięki której dozwolone „wydatki” maleją i nigdy nie wzrastają, takie podejście nigdy nie wzbudzi wątpliwości na gruncie samej decyzji 2009/287. Decyzja ta, powtórzę, nie nakłada wymogu czy też obowiązku przyznania pomocy publicznej i ogranicza się do stwierdzenia jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.

62.

Poczyniwszy to zastrzeżenie, do którego kwestii wrócę poniżej, pragnę od razu zaznaczyć, że spośród dwóch rozpatrywanych podejść przychylam się ogólnie rzecz biorąc i co do zasady do drugiego z nich, czyli przyjęcia uwzględniającej zaistniałą zmianę okoliczności „wykładni dynamicznej”. Komisja w decyzji 2009/287 sugeruje, że roczna korekta rekompensaty kosztów osieroconych odpowiada rzeczywistej sytuacji panującej na rynku w momencie jej przyznania, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia oceny rozwoju konkurencji na danym rynku i rynku jako takiego. Przyjmując ten punkt widzenia, skład grup kapitałowych w roku, którego dotyczy korekta, może świadczyć o poprawie lub pogorszeniu się rzeczywistych warunków konkurencji na rynku energii elektrycznej: Komisja w tej decyzji nie wykluczyła możliwości zastosowania tego czynnika korygującego.

63.

Treść ppkt 3.3 i 4.2 metodologii kosztów osieroconych potwierdza tezę o konieczności uwzględnienia pewnych zmiennych okoliczności. Zgodnie z ppkt 3.3 „[w] celu ustalenia takiego związku przyczynowo-skutkowego Komisja weźmie pod uwagę spadek cen na energię elektryczną albo stratę udziałów w rynku tych przedsiębiorstw”. Zgodnie zaś z ppkt 4.2 „[s]ystem płatności tej pomocy musi uwzględniać przyszły rozwój konkurencji”. Rozwój ten „może być oceniony w szczególności przez ilościowe wskaźniki (ceny, udział w rynku, inne właściwe składniki wskazane przez państwo członkowskie)”. Wreszcie, zgodnie z tym samym podpunktem, ze względu na to, że „zmiany w warunkach konkurencji mają bezpośredni skutek dla sumy odpowiednich kosztów osieroconych, suma wypłaconej pomocy koniecznie będzie uwarunkowana rozwojem prawdziwej konkurencji, a kalkulacja pomocy do wypłacenia w określonym czasie będzie musiała uwzględniać zmiany w odpowiednich wskaźnikach pozwalające na ocenę stopnia osiągniętej konkurencji”.

64.

Należy niemniej jednak założyć, że Komisja, wydając decyzję 2009/287 i zatwierdzając przewidziany w ustawie KDT system rekompensacyjny, wzięła prospektywnie pod uwagę wszystkie te czynniki. Instytucja ta była świadoma faktu, że, analizując zgodność związanej z kosztami osieroconymi pomocy z rynkiem wewnętrznym, wypracowała ona stanowisko w przedmiocie ustanowionego w ustawie KDT systemu rekompensacyjnego, który miał być stosowany w długim okresie czasu i, co za tym idzie, podlegać różnym zmianom związanym z wahaniami cyklów gospodarczych. Dane wykorzystane przy przyjmowaniu ustawy KDT (dotyczące między innymi własności jednostek wytwórczych oraz struktury przedsiębiorstw i grup kapitałowych) nie miały niezmiennego charakteru.

65.

W szczególności znaczenie dla niniejszej sprawy ma to, że Komisja nie mogła, logicznie rzecz biorąc, pominąć prawdopodobieństwa zajścia późniejszych zmian w składzie skonsolidowanych grup i, co za tym idzie, zmian warunków panujących na rynku, które z kolei mogą wywierać wpływ na wysokość przewidzianej w ustawie KDT korekty. Zgodnie z brzmieniem motywu 352 decyzji 2009/287 „Komisja uwzględnia również fakt, że wpływ kosztów osieroconych ocenia się na poziomie grup skonsolidowanych”, co oznacza, iż instytucja ta nie wyklucza możliwości zajścia zmian w składzie tych grup.

66.

To, że Komisja, wypracowując stanowisko w przedmiocie ustawy KDT, przyjęła jako dane służące obliczaniu kosztów osieroconych informacje zawarte w załączniku 7 do tej ustawy, nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by zaistniałe następnie zmiany oddziaływały na wysokość korekty rocznej, w przypadku gdy oddziałują one na czynniki uwzględnione czy to w metodologii kosztów osieroconych, czy też w samej decyzji 2009/287.

67.

Jednym z tych czynników jest sytuacja konkurencyjna na rynku energii elektrycznej. Z tego właśnie powodu w ppkt 4.3 metodologii kosztów osieroconych Komisja wskazała, że „[p]aństwo członkowskie musi zapewnić przesłanie do Komisji raportu rocznego, który w szczególności opisuje postępy w sytuacji konkurencyjnej na jego rynku energii elektrycznej poprzez wskazanie m.in. zmian obserwowanych w odpowiednich wskaźnikach ilościowych” ( 16 ). Jak stanowi motyw 369 decyzji 2009/287, „[z]godnie z pkt 4.3 metodologii kosztów osieroconych polskie władze zobowiązały się przedstawiać Komisji coroczne sprawozdanie z wdrażania [ustawy KDT]”.

68.

Moim zdaniem takie właśnie podejście należy przyjąć, dostosowując przewidziany w ustawie KDT system rekompensacyjny do warunków rzeczywiście panujących na rynku energii elektrycznej w momencie dokonywania późniejszych korekt tej pomocy.

69.

Ewentualne zmiany na wykazie jednostek wytwórczych przypisanych odpowiednim przedsiębiorstwom (i, co za tym idzie, grupom kapitałowym, w których skład wchodzą) w postaci przedstawionej w załącznikach do ustawy KDT stanowią jeden ze „wskaźnik[ów] ilościowych” wskazanych w ppkt 4.2 metodologii kosztów osieroconych jako te, które należy uwzględnić przy dokonywaniu oceny „przyszłego rozwoju konkurencji”. Chodziło tu więc o dane istotne przy określaniu kwoty pomocy, której obliczenie musi „w określonym czasie […] uwzględniać zmiany w odpowiednich wskaźnikach pozwalające na ocenę stopnia osiągniętej konkurencji”.

70.

Ze względu na to, że Komisja w decyzji 2009/287 opiera się na metodologii kosztów osieroconych, jestem zdania, że w akcie tym ustanawia ona mechanizm służący dostosowaniu „w określonym czasie” pomocy do zmian czynników warunkujących wysokość ich rocznej korekty. Wydając decyzję 2009/287, Komisja postanowiła przyjąć „dynamiczną wykładnię” składu grup kapitałowych oraz zmian zachodzących w strukturze własności jednostek wytwórczych i z tego względu ustanowiła możliwość komunikowania jej przez państwa członkowskie zmian zachodzących w ramach określonych w załącznikach do ustawy KDT grup skonsolidowanych.

71.

Gdyby władze polskie nie poinformowały Komisji o zmianach, jakie zaszły odnośnie do wskazanych w załączniku 7 do KDT jednostek wytwórczych, musiałyby one trzymać się treści tego załącznika w wersji, jaka została zatwierdzona przez Komisję w decyzji 2009/287. Stosując coroczne korekty rekompensat, władze te nie mogą same stosować metodologii kosztów osieroconych, gdyż byłoby to równoznaczne z przeinaczeniem decyzji 2009/287.

72.

Podczas rozprawy stwierdzono, że w pewnym momencie władze polskie przedstawiły raport, o którym mowa w ppkt 4.3 metodologii kosztów osieroconych, przedstawiający zmiany strukturalne, jakie zaszły na rynku energii elektrycznej. Komisja, zgodnie z tym, co stwierdził na rozprawie jej przedstawiciel, przyjęła te zmiany do wiadomości i uznała, że, ze względu na to, iż władze polskie nie przekroczyły określonego pułapu wypłat, nie ma potrzeby przyjmowania jakichkolwiek środków dodatkowych, skoro dzięki samemu już przyjęciu „dynamicznej wykładni” decyzji 2009/287 istnieje możliwość skorygowania wysokości rekompensaty.

73.

Ze względu na to, że władze polskie przedstawiły nowy skład grup kapitałowych oraz jego wpływ na podział przedstawionych w załącznikach do ustawy KDT elektrowni czy też jednostek wytwórczych, Komisja miała sposobność zająć stanowisko w przedmiocie konsekwencji, jakie zmiany te mogły pociągnąć dla wysokości rocznej rekompensaty i, ewentualnie, w wykonaniu zastrzeżonych dla tej instytucji uprawnień, dostosować przepisy decyzji 2009/287 do nowych warunków rynkowych. Przyznawanie rekompensat po zmianie przedstawionych w ustawie KDT okoliczności nie musi wcale wiązać się z ponownym wszczęciem przewidzianej w art. 108 TFUE procedury uprzedniej kontroli. Chodziłoby tu, bardziej konkretnie rzecz ujmując, raczej o skorzystanie ze wspomnianego przez samą Komisję w motywie 369 decyzji 2009/287 mechanizmu corocznego raportowania, który został uruchomiony w niniejszym przypadku.

74.

Moim zdaniem sposób, w jaki sugerowałbym odpowiedzieć na drugie z pytań prejudycjalnych, po pierwsze, jest spójny z logiką procedury zatwierdzania pomocy państwa i uwzględnia przysługujące Komisji kompetencje wyłączne oraz, po drugie, stanowi najlepszą gwarancję skuteczności tej procedury, gdyż zapewnia on dostosowanie wysokości pomocy do okoliczności panujących w momencie jej wdrażania.

75.

Wyjaśnić należy, że moja propozycja dotyczy wyłącznie wspólnotowego wymiaru przewidzianego w ustawie KDT systemu pomocowego. To nie do Trybunału Sprawiedliwości należy dokonywanie wykładni reżimu ustanowionego w polskich przepisach, aby w ten sposób zaradzić problemom powstałym wskutek otwarcia polskiego rynku energii elektrycznej na konkurencję. Z zastrzeżeniem czy też pod warunkiem nieprzekraczania kwoty pomocy publicznej uznanej w decyzji 2009/287 za zgodną ze wspólnym rynkiem i nieprzeinaczania treści tej decyzji władze i sądy polskie mogą przyjmować taką wykładnię krajowych przepisów o pomocy związanej z kosztami osieroconymi, jaką uznają za właściwą. Bardziej konkretnie rzecz ujmując, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by przyjęta przez nie wykładnia ustawy KDT, nawet jeśli została ona oparta na zachodzących zmianach warunków rynkowych w sektorze energii elektrycznej, skutkowała zmniejszeniem czy też zwiększeniem kwoty rocznej rekompensaty kosztów osieroconych, jeśli tylko nie przekroczy ona wspomnianego już przeze mnie pułapu.

76.

Chcę przez to powiedzieć, że jedynym celem wydania przez Komisję decyzji 2009/287 było „zielone światło” dla władz krajowych przewidujących pomoc poprzez stwierdzenie przez tę instytucję zgodności rzeczonej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Przyjmując punkt widzenia oparty na art. 107 TFUE okoliczność ta nie oznacza, że beneficjenci tej pomocy mają subiektywne prawo do otrzymania tej pomocy. To, czy takie subiektywne prawo istnieje, może zostać ustalone w przepisach krajowych i przyjętej przez odpowiednie sądy ich wykładni.

77.

Wreszcie władze krajowe – pomimo że otrzymały od Komisji zezwolenie na przyznanie spornej pomocy – mogłyby później obniżyć jej kwotę czy też wręcz ją uchylić z czysto wewnętrznych i uzasadnionych na gruncie prawa krajowego powodów, jeśli tylko działałyby one w granicach wyznaczonych w polskiej konstytucji. Równocześnie oznacza to, że wydanego przez dokonujące wykładni przepisów krajowych sądy danego państwa członkowskiego rozstrzygnięcia obniżającego kwotę środków publicznych – których przyznanie przedsiębiorstwom z sektora energii elektrycznej zostało uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym – i określającego w niniejszym przypadku korektę rocznych rekompensat na kwotę niższą niż ta ustanowiona w decyzji 2009/287 nie byłoby można zakwestionować na gruncie art. 107 TFUE.

78.

Z tego względu proponuję odpowiedzieć na drugie pytanie prejudycjalne w następujący sposób: a) art. 107 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE oraz z art. 4 ust. 1 i 2 decyzji 2009/287 i ppkt 3.3 i 4.2 metodologii kosztów osieroconych nie stoi na przeszkodzie temu, aby rocznej korekty kosztów osieroconych dokonywano, przyjmując za podstawę sytuację danej grupy kapitałowej według stanu przedstawionego w przepisach krajowych normujących zatwierdzony przez Komisję program pomocowy i b) to do sądu krajowego należy dokonanie wykładni przepisów prawa krajowego celem zaradzenia w jej ramach konsekwencjom zmian, jakie zaszły w składzie grup kapitałowych obejmujących będące beneficjentami pomocy państwa przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze energii elektrycznej, przy czym te ustalone przezeń, w ramach zastosowania uzasadnionej zajściem nowych okoliczności korekty, kwoty pomocy nie mogą przekroczyć pułapów określonych w decyzji 2009/287 ani też jej przeinaczać.

79.

W świetle przedstawionych powyższej rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący: