1. 

W celu zmniejszenia spożycia alkoholu parlament szkocki przyjął dnia 24 maja 2012 r. Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012 ( 2 ) – ustawę zakazującą sprzedaży alkoholu po cenie niższej niż cena minimalna obliczana według mocy alkoholu. W następstwie przyjęcia tej ustawy Scottish Ministers (ministrowie szkoccy) przygotowali Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013 ( 3 ) w sprawie ustanowienia minimalnej ceny za jednostkę alkoholu ( 4 ) (minimum price per unit) ( 5 ) w wysokości 50 pensów.

2. 

W ramach sporu między trzema stowarzyszeniami producentów napojów alkoholowych, a mianowicie The Scotch Whisky Association, Conféderation européenne des producteurs de spiriteux oraz Comité européen des entreprises vins (CEEV) ( 6 ), a Lord Advocate i Advocate General for Scotland, Court of Session (Scotland) (sąd najwyższy do spraw cywilnych, Szkocja) zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierzającym do ustalenia, czy ustanowienie ceny minimalnej jest zgodne, po pierwsze, z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 ( 7 ), a po drugie, z art. 34 i 36 TFUE.

3. 

W niniejszej opinii zbadam w pierwszej kolejności zgodność spornej regulacji z rozporządzeniem o „jednolitej wspólnej organizacji rynku”. W tym względzie utrzymuję, że rozporządzenie to należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ono regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która ustanawia minimalną cenę sprzedaży detalicznej wina związaną z ilością alkoholu w sprzedawanym wyrobie, pod warunkiem że regulacja ta jest uzasadniona celami ochrony zdrowia ludzi, a w szczególności celem zwalczania nadużywania alkoholu, i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

4. 

W drugiej kolejności przystąpię do analizy spornej regulacji w świetle art. 34 i 36 TFUE.

5. 

Po stwierdzeniu, że regulacja ta stanowi przeszkodę w rozumieniu art. 34 TFUE, ponieważ może pozbawiać niektórych producentów lub importerów napojów alkoholowych przewagi konkurencyjnej uzyskanej dzięki niższym kosztom produkcji, wykażę, że aby ocenić, czy środek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, do sądu krajowego należy:

6. 

Ponadto wykażę, że jeżeli, tak jak ma to miejsce w postępowaniu głównym, do sądu krajowego została wniesiona skarga o kontrolę zgodności z prawem regulacji krajowej, która nie weszła jeszcze w życie i pozostaje częściowo na etapie zwykłego projektu, sąd ten musi, w celu oceny proporcjonalności owej regulacji do zamierzonego celu, uwzględnić nie tylko informacje, jakimi dysponowały organy krajowe i jakie brały one pod uwagę podczas opracowywania rzeczonej regulacji, lecz także całokształt okoliczności faktycznych istniejących w dniu, w którym orzeka. Pragnę uściślić, że nie istnieją szczególne ograniczenia możliwości uwzględnienia przez sąd krajowy takich materiałów, które są inne niż materiały wynikające z zastosowania zasady kontradyktoryjności i, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności, z zastosowania krajowych przepisów proceduralnych regulujących przedstawianie dowodów w postępowaniu sądowym.

7. 

Wreszcie wykażę, że państwo członkowskie może, zmierzając do realizowania celu zwalczania nadużywania alkoholu, który wpisuje się w cel ochrony zdrowia publicznego, zdecydować się na regulację nakazującą stosowanie do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych ceny minimalnej, która to regulacja ogranicza handel wewnątrz Unii Europejskiej i zakłóca konkurencję, a nie na zwiększone opodatkowanie tych wyrobów, jedynie pod warunkiem, że wykaże, iż przyjęty środek przynosi dodatkowe korzyści lub mniej niedogodności niż środek alternatywny. Należy dodać, że okoliczność, iż środek alternatywny w postaci zwiększonego opodatkowania może zapewnić dodatkowe korzyści, przyczyniając się do osiągnięcia ogólnego celu zwalczania nadużywania alkoholu, nie uzasadnia odrzucenia tego środka na rzecz środka w postaci MCJ.

8.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 lit. c) i e) TFUE celami wspólnej polityki rolnej (WPR) są stabilizacja rynków i zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

9.

Artykuł 40 TFUE stanowi, że do osiągnięcia celów przewidzianych w art. 39 TFUE ustanawia się wspólną organizację rynków rolnych ( 8 ), która może obejmować zwłaszcza „regulację cen”.

10.

Artykuł 43 ust. 3 TFUE stanowi, że Rada Unii Europejskiej, na wniosek Komisji Europejskiej, przyjmuje, w szczególności, „środki dotyczące ustalania cen”.

11.

Rozporządzenie o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” ustanawia wspólną organizację rynku, która obejmuje, w szczególności, wina.

12.

Artykuł 167 tego rozporządzenia zatytułowany „[z]asady wprowadzania do obrotu w celu poprawy i stabilizacji funkcjonowania wspólnego rynku win” stanowi w ust. 1:

„W celu poprawy i stabilizacji funkcjonowania wspólnego rynku win, w tym winogron, moszczu i win, na bazie których są wyprodukowane, produkujące państwa członkowskie mogą określić zasady wprowadzania do obrotu, których celem będzie regulowanie podaży, w szczególności poprzez decyzje podejmowane przez organizacje międzybranżowe uznane na mocy art. 157 i 158.

Zasady takie są proporcjonalne do wyznaczonych celów i nie powinny:

[…]”.

13.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 2012 r. alkoholu nie należy sprzedawać po cenie niższej niż cena minimalna obliczana zgodnie z wzorem „MCJ x M x O x 100” ( 9 ).

14.

Ustawa z 2012 r. pozostawia organom wykonawczym zadanie ustalenia wysokości MCJ, a także daty, z jaką ustawa wejdzie w życie.

15.

Scottish Ministers przygotowali projekt dekretu z 2013 r. do zatwierdzenia przez parlament szkocki, ustalając MCJ na 50 pensów (0,50 GBP).

16.

W następstwie przyjęcia ustawy z 2012 r. The Scotch Whisky Association i in. wnieśli skargę o kontrolę zgodności z prawem („judicial review”) tej ustawy i projektu dekretu z 2013 r.

17.

Po oddaleniu tej skargi w pierwszej instancji przez Court of Session, Outer House (izba niższa), The Scotch Whisky Association i in. wnieśli odwołanie.

18.

Orzeczeniem z dnia 3 lipca 2015 r. Court of Session, Extra Division, Inner House postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

19.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wykazuje tę szczególną cechę, że został złożony w ramach postępowania głównego mającego na celu przeprowadzenie sądowej kontroli zgodności z prawem ustawy krajowej, która nie weszła jeszcze w życie, oraz dekretu wykonawczego, który pozostaje na etapie zwykłego projektu.

20.

Owa szczególna cecha nie podważa dopuszczalności tego wniosku, który odpowiada obiektywnej potrzebie rozstrzygnięcia zawisłego przed sądem odsyłającym sporu, który nie jest hipotetyczny.

21.

W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał uznał już dopuszczalność pytań prejudycjalnych przedstawionych w ramach działań prewencyjnych wszczętych z tytułu powództwa deklaratoryjnego oraz że wypowiadając się w przedmiocie dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych w ramach skargi o kontrolę zgodności z prawem, jaką przewiduje prawo Zjednoczonego Królestwa, uznał przysługującą jednostkom możliwość zakwestionowania przed sądami krajowymi ważności aktu Unii o charakterze generalnym, nawet jeżeli akt ten rzeczywiście nie stanowił uprzednio przedmiotu przepisów wykonawczych przyjętych zgodnie z prawem krajowym. Zdaniem Trybunału wystarczające jest w tym względzie, aby miał miejsce rzeczywisty spór zawisły przed sądem krajowym, w którym incydentalnie powstało pytanie o ważność tego rodzaju aktu ( 10 ).

22.

W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że The Scotch Whisky Association i in. wnieśli do Court of Session (Scotland) skargę o kontrolę zgodności z prawem mającą na celu zakwestionowanie zgodności z prawem Unii, po pierwsze, środka przyjętego przez szkockiego ustawodawcę, którego rzeczywiste wejście w życie jest uzależnione od przyjęcia przez rząd dekretu wykonawczego, a po drugie, projektu tego dekretu.

23.

Aby rozstrzygnąć spór w postępowaniu głównym, który nie jest sporem hipotetycznym, sąd odsyłający musi zatem rozstrzygnąć kwestię wykładni prawa Unii w celu zbadania, czy planowana regulacja krajowa jest zgodna z tym prawem.

24.

Z powyższego wynika, że Trybunał jest właściwy, aby udzielić odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Court of Session (Scotland).

25.

W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy rozporządzenia o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one regulacji krajowej, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która ustanawia minimalną cenę sprzedaży detalicznej wina związaną z ilością alkoholu zawartą w sprzedawanym wyrobie.

26.

W uzasadnieniu tego pytania Court of Session (Scotland) wskazuje, że na pierwszy rzut oka przepisy krajowe ustanawiające minimalną cenę sprzedaży detalicznej są niezgodne z rozporządzeniem „o jednolitej wspólnej organizacji rynku”, jeżeli, tak jak w przypadku obecnej wspólnej organizacji rynku w sektorze wina, rynek jest zorganizowany na podstawie swobodnego kształtowania ceny. Sąd ten wyraża jednak wątpliwości w tym przedmiocie, zastanawiając się w szczególności nad wpływem wejścia w życie traktatu z Lizbony, który włączył WPR do dziedziny kompetencji dzielonej między Unią a jej państwami członkowskimi.

27.

Pragnę od razu zauważyć, iż nie wydaje mi się, aby fakt, że WPR należy obecnie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE do kompetencji dzielonej między Unią a państwami członkowskimi koniecznie miał wpływ na odpowiedź, jakiej należy udzielić na przedstawione pytanie. Nawet jeżeli zmiana ta nie pozostała bez konsekwencji ( 11 ), kompetencja przyznana państwom członkowskim może być jednak, tak jak uściśla to art. 2 ust. 2 TFUE, wykonywana jedynie „w zakresie”, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji lub postanowiła zaprzestać jej wykonywania ( 12 ). Kompetencja dzielona ze swej natury może zatem przekształcić się w wyłączną kompetencję przez wykonywanie, jeśli Unia przyjmuje środki w danej dziedzinie i w związku z tym pozbawia państwa członkowskie ich uprawnień normatywnych wskutek następczej utraty kompetencji powiązanej z zasadą „zajętego pola” przez środki przyjęte na poziomie Unii.

28.

Należy jeszcze ustalić, czy Unia wykonała swoją kompetencję i w związku z tym pozbawiła państwa członkowskie ich uprawnień normatywnych.

29.

W dziedzinie WPR Trybunał uznał zasadniczo, że akty prawne regulujące w latach 80. wspólną organizację rynku wina stanowiły „kompletny system”„w szczególności w dziedzinie cen i interwencji, wymiany handlowej z państwami trzecimi, zasad dotyczących produkcji i niektórych praktyk enologicznych, a także w odniesieniu do warunków oznaczania win i etykietowania” ( 13 ). Trybunał wyprowadził stąd wniosek, że państwa członkowskie nie mają już kompetencji w tej dziedzinie, o ile przepis szczegółowy nie stanowił inaczej ( 14 ).

30.

Ponadto, jeżeli chodzi w szczególności o zasady dotyczące regulacji cen przez wspólne organizacje rynków, Trybunał, wychodząc z założenia, że organizacje te są oparte na zasadzie otwartego rynku, do którego każdy producent ma swobodny dostęp w warunkach skutecznej konkurencji i którego funkcjonowanie jest regulowane jedynie przez instrumenty przewidziane przez wspólne organizacje rynków, wielokrotnie orzekał, że w sektorach objętych wspólną organizacją rynku, zwłaszcza gdy ta wspólna organizacja rynku opiera się na wspólnym systemie cen, państwa członkowskie nie mają już kompetencji do interweniowania za pomocą jednostronnie wydanych przepisów krajowych w mechanizm powstawania cen, które są uregulowane przez wspólną organizację rynku ( 15 ). Zgodnie z tym samym orzecznictwem przepisy wspólnotowego rozporządzenia rolnego zawierające system cen mający zastosowanie do etapów produkcji i sprzedaży hurtowej pozostawiały nienaruszone uprawnienia państw członkowskich do podejmowania odpowiednich środków w dziedzinie powstawania cen na etapach sprzedaży detalicznej i konsumpcji bez uszczerbku dla innych postanowień traktatów ( 16 ).

31.

Jednak wspólne organizacje rynków uległy głębokim przemianom w ciągu ostatnich 20 lat. W opierającej się początkowo na logice polegającej na zapewnieniu dochodów rolnikom, których dotyczył system cen i interwencji ( 17 ), wspólnej organizacji rynku wina zaszło wiele zmian, które, jak podkreśla Komisja, stopniowo doprowadziły do porzucenia klasycznych systemów interwencji na rzecz liberalizacji rynku wina i ustalania cen wynikającego ze swobodnej konfrontacji podaży i popytu.

32.

Zatem w odniesieniu do obecnych właściwości wspólnej organizacji rynku w sektorze wina, która stała się zwykłą częścią składową jednolitej wspólnej organizacji rynku, należy podnieść, że nie opiera się ona już na wspólnym systemie cen, którego funkcjonowanie mogłoby zostać zniekształcone przez interwencję w postaci jednostronnie podjętych przez państwa członkowskie środków.

33.

O ile prawdą jest, że rozporządzenie o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” zawiera w swoim art. 167 ust. 1 lit. b) przepis odnoszący się do ustalania cen, zgodnie z którym państwa członkowskie nie powinny pozwalać na ustalanie cen, w tym ustalanie cen jako wskazówki lub zalecenia, o tyle należy stwierdzić, jak słusznie wskazują Lord Advocate, rząd Zjednoczonego Królestwa, Irlandia i Komisja, że przepis ten, mający brzmienie identyczne z art. 67 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 479/2008 ( 18 ), ma ograniczony zakres, ponieważ dąży jedynie do sprecyzowania zakresu uprawnień przyznanych państwom członkowskim przez art. 167 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” do określania zasad wprowadzania do obrotu, których celem będzie regulowanie podaży. Zgodnie z celem wolnej konkurencji uprawnienie to nie może być rozumiane jako zezwolenie na przyjęcie krajowych przepisów ustawowych mających na celu w szczególności wdrożenie lub wspieranie wdrożenia decyzji, za pomocą których organizacje międzybranżowe ustalałyby ceny wina. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w motywie 44 rozporządzenia nr 479/2008, który wspomina, że chociaż, aby poprawić działanie rynku win, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wdrożenia decyzji podjętych przez organizacje międzybranżowe, to jednak z zakresu takich decyzji powinny zostać wykluczone praktyki, które mogłyby zakłócić konkurencję.

34.

Dochodzę zatem do wniosku, że w rozporządzeniu o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” nie istnieje już system ustalania cen, którego istnienie skutkowałoby tym, że regulacja nakazująca stosowanie do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych, w tym wina, ceny minimalnej byłaby ze swej natury sprzeczna z tym systemem i stanowiłaby jego bezpośrednie naruszenie.

35.

Po odrzuceniu hipotezy o oczywistej sprzeczności regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym z rozporządzeniem o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” należy jeszcze ustalić, czy regulacja ta stoi w sprzeczności z zasadą z art. 4 ust. 3 TUE ze względu na fakt, iż zagrażałaby celom i funkcjonowaniu wspólnej organizacji rynku w sektorze wina. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku dla konkretnego sektora zobowiązuje państwa członkowskie do zaniechania wszelkich środków, które odbiegałyby od tego rozporządzenia lub mogłyby prowadzić do jego naruszenia ( 19 ).

36.

Komisja utrzymuje, że środki przyjęte przez państwa członkowskie w odniesieniu do sprzedaży detalicznej, takie jak system ceny minimalnej, mogą zagrozić wspólnej organizacji rynku wina na dwa różne sposoby: albo utrudniając podmiotom gospodarczym pełne korzystanie z przewagi konkurencyjnej wspieranej przez mniej interwencjonistyczną wspólną organizację rynku, albo wpływając na „starannie skonstruowaną całość programów wsparcia dla rolników” ( 20 ), które częściowo są uwarunkowane popytem konsumenta końcowego na wyroby winiarskie, na który to popyt wpływa bezpośrednio cena sprzedaży detalicznej. Zdaniem Komisji, jeżeli system MCJ zostałby zatwierdzony, a następnie przyjęty w kilku państwach członkowskich, założenie prawodawcze, na którym oparte zostało obecne rozporządzenie o „jednolitej wspólnej organizacji rynku”, zasadzające się na zrównoważonej strukturze podaży i popytu oraz na swobodnym ustalaniu cen przez działanie rynku, stałoby się nieskuteczne.

37.

W tym względzie należy podkreślić, przypominając jednocześnie, że z art. 39 TFUE wynika, iż uznane zostały jednocześnie pierwszeństwo polityki rolnej nad celami traktatu w dziedzinie konkurencji i uprawnienia Rady do decydowania, w jakim zakresie reguły konkurencji mają zastosowanie w sektorze rolnym, że Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że wspólne organizacje rynków „nie stanowią obszaru wolnego od konkurencji” ( 21 ) oraz że „utrzymanie skutecznej konkurencji na rynkach produktów rolnych stanowi jeden z celów WPR” ( 22 ). Zatem, wobec braku mechanizmu ustalania cen, swobodne kształtowanie ceny sprzedaży stanowi, w odniesieniu do sektorów objętych wspólną organizacją rynku, wyraz zasady swobodnego przepływu towarów w warunkach skutecznej konkurencji.

38.

Jednakże nie wydaje mi się możliwe do zakwestionowania to, że ustalenie przez jedno lub kilka państw członkowskich minimalnej ceny sprzedaży detalicznej wyrobu może stanowić naruszenie przewagi konkurencyjnej wynikającej z niższych kosztów produkcji i w konsekwencji prowadzić do zakłóceń konkurencji między producentami mającymi siedzibę w różnych państwach członkowskich. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał wielokrotnie stwierdzał i uwzględniał skutek antykonkurencyjny, do którego prowadzi regulacja ustalająca cenę minimalną ( 23 ).

39.

W przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Irlandia, jestem zdania, że sąd odsyłający słusznie uznał, iż przepisy krajowe naruszające zasadę swobodnego kształtowania cen w drodze działania podaży i popytu są zasadniczo niezgodne z rozporządzeniem o „jednolitej wspólnej organizacji rynku”, które, w związku z tym, że nie zawiera już mechanizmu ustalania cen, opiera się na utrzymaniu skutecznej konkurencji między producentami tego samego wyrobu.

40.

Jednakże Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ustanowienie wspólnej organizacji rynków nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie stosowały zasady krajowe, które realizują inny cel interesu ogólnego niż cele wyznaczane przez wspólną organizację rynków, nawet jeżeli zasady te mogą mieć wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku w danym sektorze ( 24 ). Realizacja słusznego celu, takiego jak cel ochrony zdrowa publicznego, może zatem uzasadniać działanie organów krajowych, nawet wówczas gdy została ustanowiona wspólna organizacja rynków.

41.

Jednakże, nawet jeżeli z jednej strony Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że realizacja celów WPR „nie może pomijać” wymogów interesu ogólnego, takich jak ochrona zdrowia i życia zwierząt ( 25 ), oraz że ochrona zdrowia „przyczynia się do realizacji celów [WPR] [tłumaczenie nieoficjalne]” ( 26 ) określonych w art. 39 ust. 1 TFUE, w szczególności jeśli produkcja rolna jest bezpośrednio zależna od zbytu na rzecz konsumentów coraz bardziej troszczących się o swoje zdrowie ( 27 ), a z drugiej strony rozporządzenie o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” zawiera szereg przepisów uwzględniających zagadnienia związane z ochroną zdrowia ludzi lub zwierząt ( 28 ), to jednak nie ulega wątpliwości, że szczególnym zadaniem tego rozporządzenia nie jest realizacja celu ochrony zdrowia w skali Unii – ogólnie – oraz celu zwalczania niebezpiecznego lub nadmiernego spożycia napojów alkoholowych – w szczególności.

42.

Chociaż ochrona zdrowia stanowi rzeczywisty cel WPR, to jednak jest on jedynie celem pomocniczym, tak że może zostać przywołany przez państwa członkowskie dla uzasadnienia regulacji krajowej mającej wpływ na funkcjonowanie wspólnej organizacji rynku w danym sektorze.

43.

Jest tak tym bardziej z tego względu, że art. 168 ust. 5 TFUE wyłącza wszelką harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich mających na celu ochronę i poprawę zdrowia ludzi oraz że inne postanowienia prawa pierwotnego nie mogą być stosowane jako podstawa prawna w celu obejścia tego wyraźnego wyłączenia ( 29 ).

44.

W świetle powyższych rozważań uważam, że istnienie wspólnej organizacji rynku obejmującej sektor wina nie stanowi przeszkody w działaniu organów krajowych wykonujących swoje kompetencje w celu przyjęcia środków ochrony zdrowia, a w szczególności zwalczania nadużywania alkoholu. Jeżeli jednak przepisy krajowe naruszają zasadę swobodnego kształtowania ceny sprzedaży, która stanowi część składową rozporządzenia o „jednolitej wspólnej organizacji rynku”, to zasada proporcjonalności wymaga, aby przepisy takie rzeczywiście odpowiadały celowi ochrony zdrowia ludzi oraz aby nie wykraczały poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

45.

Tak jak zostało to zasugerowane przez Komisję, uważam, że badanie proporcjonalności środka musi zostać przeprowadzone na podstawie analizy, do której należy przystąpić w kontekście art. 36 TFUE.

46.

W konsekwencji na pierwsze pytanie proponuję odpowiedzieć, że rozporządzenie o „jednolitej wspólnej organizacji rynku” należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ono regulacji krajowej, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która ustanawia minimalną cenę sprzedaży detalicznej wina związaną z ilością alkoholu zawartą w sprzedawanym wyrobie, pod warunkiem że regulacja ta jest uzasadniona celami ochrony zdrowia ludzi, a w szczególności celem zwalczania nadużywania alkoholu, i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

47.

Należy stwierdzić, że sąd odsyłający wychodzi z założenia, iż sporny środek należy zakwalifikować jako zakazany przez art. 34 TFUE „środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie”. Fakt, że strony w postępowaniu głównym są zgodne co do tej kwalifikacji, nie wydaje się zwalniać Trybunału z obowiązku zbadania, czy założenie to jest prawidłowe, ponieważ jego błędny charakter sprawiałby, że nie byłaby konieczna ocena istnienia uzasadnienia z tytułu art. 36 TFUE.

48.

Aby udzielić odpowiedzi na pytanie przedstawione przez sąd odsyłający, należy zatem zbadać, czy MCJ stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie.

49.

Kwestia wynikająca z badania spornej regulacji w świetle art. 34 TFUE zobowiązuje do porównania zmian ogólnego orzecznictwa dotyczącego wykładni pojęcia środka o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie ze szczególnym orzecznictwem dotyczącym regulacji w dziedzinie cen.

50.

Nie zamierzam rozwodzić się nad dobrze znanym rozwojem orzecznictwa dotyczącego wykładni tego pojęcia.

51.

Ograniczę się do schematycznego przypomnienia, że w wyroku w sprawie Dassonville ( 30 ) Trybunał zdefiniował środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie w rozumieniu art. 34 TFUE jako „wszelki[e] przepis[y] handlow[e] państw członkowskich mogąc[e] bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową” ( 31 ).

52.

Następnie w wyroku Keck i Mithouard ( 32 ) Trybunał uznał, że zastosowanie do wyrobów pochodzących z innych państw członkowskich krajowych przepisów, które ograniczają niektóre sposoby sprzedaży lub ich zakazują, o ile tylko są stosowane do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących swoją działalność na terytorium kraju i dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, wprowadzania do obrotu wyrobów krajowych i wyrobów pochodzących z innych państw członkowskich, nie może stanowić takiego utrudnienia ( 33 ).

53.

Następnie Trybunał uściślił w wyroku Komisja/Włochy ( 34 ), że za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie należy uznać środki przyjęte przez państwo członkowskie, które mają na celu lub których konsekwencją jest mniej korzystne traktowanie towarów pochodzących z innych państw członkowskich, podobnie jak i przepisy określające wymogi, które towary te muszą spełniać, nawet jeśli uregulowania te są stosowane bez rozróżnienia do wszystkich towarów. Zgodnie z tym samym wyrokiem, pod tym pojęciem kryje się także „każdy inny środek stanowiący przeszkodę w dostępie do rynku jednego z państw członkowskich towarów pochodzących z innych państw członkowskich” ( 35 ).

54.

Druga wynikająca z orzecznictwa konstrukcja, w której świetle należy ocenić charakter spornej regulacji, dotyczy wykładni regulacji odnoszących się do ustalania cen – w szczególności tych nakazujących stosowanie ceny minimalnej. Zgodnie z tym orzecznictwem, wynikającym z wyroku van Tiggele ( 36 ), regulacje krajowe nakazujące stosowanie ceny minimalnej stanowią zakazany przez art. 34 TFUE środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie w zakresie, w jakim – stosowane bez rozróżnienia do wyrobów krajowych i wyrobów przywożonych – mogą niekorzystnie wpływać na zbyt tych ostatnich, utrudniając przeniesienie ich niższego kosztu produkcji na cenę sprzedaży konsumentowi ( 37 ).

55.

Zestawienie tych dwóch linii orzecznictwa prowadzi do powstania dwóch serii pytań, które dotyczą: pierwsza – przedmiotu środków regulacji cen, druga – kryteriów przeszkody. Z jednej strony pojawia się pytanie, czy regulację taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym należy zakwalifikować jako zwykły „sposób sprzedaży” w rozumieniu wyroku Keck i Mithouard ( 38 )? Z drugiej strony, czy kryterium odnoszące się do istnienia przeszkody w realizacji ewentualnej przewagi konkurencyjnej wynikającej z niższych kosztów produkcji wyrobów przywożonych w stosunku do wyrobów krajowych pokrywa się z kryterium dyskryminacji lub dostępu do rynku?

56.

W tym względzie większość zainteresowanych stron, które przedstawiły uwagi, odnosząc się głównie do wyroku van Tiggele ( 39 ), broni wykładni, zgodnie z którą regulację rozpatrywaną w postępowaniu głównym należy zakwalifikować jako zakazaną przez art. 34 TFUE przeszkodę w handlu między państwami członkowskimi. Jednakże Irlandia podniosła w swoich uwagach na piśmie, że regulacja ta stanowi zwykły „sposób sprzedaży” w rozumieniu wyroku Keck i Mithouard ( 40 ), tak że nie jest ona objęta zakresem stosowania art. 34 TFUE. Natomiast rząd fiński uważa, że istnieje wątpliwość w tym przedmiocie. Komisja z kolei twierdzi, że orzecznictwo wynikające z wyroku van Tiggele ( 41 ) nadal obowiązuje, ponieważ ceny minimalne powodują dyskryminację przywozu, utrudniając lub ograniczając jego dostęp do rynku.

57.

Nie sądzę, aby było konieczne zbadanie środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym w świetle rozróżnienia między dwoma kategoriami regulacji, a mianowicie: tymi ustalającymi wymogi, którym muszą odpowiadać wyroby, oraz tymi, które ograniczają niektóre sposoby sprzedaży lub zakazują stosowania tych sposobów.

58.

Wiadomo bowiem, że pojęcie środka o skutku równoważnym obejmuje swoim zakresem każdy środek stanowiący przeszkodę w dostępie do rynku jednego z państw członkowskich wyrobów pochodzących z innych państw członkowskich. Zgodnie ze zwyczajowym obecnie sformułowaniem orzecznictwa art. 34 TFUE stanowi odzwierciedlenie zobowiązania do poszanowania zasady niedyskryminacji i wzajemnego uznawania wyrobów wytworzonych i sprzedawanych w innych państwach członkowskich w sposób zgodny z prawem, a także zobowiązania do zapewnienia wyrobom unijnym swobodnego dostępu do rynków krajowych ( 42 ). Z tego podstawowego sformułowania wywodzę, że przepisy krajowe mogą stanowić przeszkodę nie tylko wówczas, gdy ustanawiając sposób sprzedaży, mają dyskryminujący, prawnie lub faktycznie, charakter, lecz także wówczas, gdy – jakikolwiek byłby ich charakter – ograniczają dostęp do rynku danego państwa członkowskiego. Z powyższego wynika, że jeżeli została stwierdzona przeszkoda w dostępie do rynku, to w celu ustalenia istnienia odmiennego traktowania nie jest konieczne przeprowadzanie badania porównawczego sytuacji dotyczącej wyrobów krajowych i sytuacji dotyczącej wyrobów przywożonych.

59.

Uważam, że zneutralizowanie przewagi konkurencyjnej wynikającej z przywozu, które stanowi kryterium odróżniające w odniesieniu do regulacji w dziedzinie cen, samo w sobie charakteryzuje skutek w postaci przeszkody w dostępie do rynku. Zakaz sprzedaży detalicznej poniżej ceny minimalnej pozbawia bowiem podmioty gospodarcze z innych państw członkowskich możliwości wprowadzenia do obrotu ich wyrobów po cenie sprzedaży, która odzwierciedla ich ewentualny niższy koszt produkcji i która ogranicza tym samym dostęp tych ostatnich do danego rynku.

60.

Regulację rozpatrywaną w postępowaniu głównym, w przypadku której nie kwestionuje się, że jest stosowana bez rozróżnienia do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju, należy zatem uznać za środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie sprzeczny z art. 34 TFUE, ponieważ może ona stanowić przeszkodę w dostępie do rynku przez sam fakt, że utrudnia przeniesienie niższych kosztów produkcji wyrobów przywożonych na cenę sprzedaży konsumentowi.

61.

Dlatego też jedynie tytułem uzupełnienia zbadam charakter środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym w świetle rozróżnienia wynikającego z wyroku Keck i Mithouard ( 43 ).

62.

W wyroku Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft ( 44 ) Trybunał uznał, że jeżeli regulacja krajowa dotycząca cen książek zakazująca w szczególności importerom ustalania cen niższych od cen sprzedaży detalicznej ustalonych lub zalecanych przez wydawcę w kraju wydania „nie odnosi się do cech charakterystycznych produktów, lecz dotyczy wyłącznie sposobów, w jakich powinny zostać one sprzedane”, należy ją uznać za dotyczącą sposobów sprzedaży w rozumieniu wyroku Keck i Mithouard ( 45 ) ( 46 ).

63.

Uważam, że tak samo jest w przypadku regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym. Na poparcie tej tezy należy podnieść, że wyrok Keck i Mithouard ( 47 ) sam w sobie dotyczył zakazu odsprzedaży ze stratą, podczas gdy wyrok Belgapom ( 48 ) zakwalifikował, zgodnie z tym orzecznictwem, jako „sposób sprzedaży” regulację zakazującą sprzedaży zapewniającej jedynie szczególnie obniżoną marżę zysku. Regulacja krajowa zakazująca sprzedaży wyrobu po cenie niższej niż cena obliczana według mocy alkoholu wydaje się mieć taki sam skutek ograniczający swobodę ustalania cen, ponieważ narzuca sprzedawcy minimalną marżę zysku. Podobnie jak owe regulacje lub regulacja krajowa rozpatrywana w sprawie, w której został wydany wyrok Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft ( 49 ), może ona zatem zostać zaliczona do kategorii sposobów sprzedaży.

64.

Jednakże zakwalifikowanie środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym jako „sposobu sprzedaży” nie oznacza, że nie może on stanowić przeszkody w rozumieniu art. 34 TFUE. O ile bezsporne jest to, że jest on stosowany do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych, o tyle należy jeszcze wykazać, zgodnie z terminologią użytą w wyroku Keck i Mithouard ( 50 ), że dotyczy „w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu produktami krajowymi i produktami pochodzącymi z innych państw członkowskich” ( 51 ). W przypadku istnienia dyskryminacji środek ten nie pozostaje zatem poza zakresem stosowania art. 34 TFUE.

65.

Powstaje więc pytanie, czy stosowanie kryterium wyszczególnionego w wyroku van Tiggele ( 52 ), odnoszącego się do istnienia neutralizacji przewagi konkurencyjnej wynikającej z przywozu, które niewątpliwie charakteryzuje skutek w postaci przeszkody w dostępie do rynku, pozwala także na ustalenie istnienia dyskryminacji. Zakres tego kryterium wywołał dyskusje doktrynalne, z których wynika, że trudne jest rozważanie go pod kątem dyskryminacji ( 53 ). Nawet jeżeli wydaje mi się bardziej spójne i logiczne przyjęcie, że celem wspomnianego kryterium jest bezpośrednie wykrycie skutku w postaci przeszkody w dostępie do rynku, niezależnie od wszelkich rozważań dotyczących nierównego traktowania wyrobów przywożonych w stosunku do wyrobów krajowych, to jednak uważam, że kryterium to pozwala także na wykazanie istnienia dyskryminacji. Sformułowanie użyte w wyroku van Tiggele ( 54 ) umożliwia wykładnię pod kątem dyskryminacji, ponieważ Trybunał stwierdził w nim, że „przeszkoda w przywozie może wynikać w szczególności z ustalenia przez organ krajowy cen lub marż zysku na takim poziomie, że wyroby przywożone znajdują się w mniej korzystnej sytuacji niż identyczne wyroby krajowe […], ponieważ przewaga konkurencyjna uzyskana dzięki niższym kosztom własnym została zneutralizowana” ( 55 ). Wydaje się zatem, że rozumowanie to jest oparte na porównaniu identycznych wyrobów – jednego krajowego, drugiego zaś przywiezionego, który korzysta z przewagi konkurencyjnej zneutralizowanej przez rozpatrywany środek.

66.

Postanowienie odsyłające zawiera jednak elementy analizy porównawczej, które uwydatniają dyskryminujący charakter spornej regulacji. Z ustaleń Court of Session (Scotland) wynika, bowiem, że – zgodnie ze statystykami dotyczącymi wielkości procentowych napojów alkoholowych sprzedawanych poza lokalami szybkiej obsługi (zwanych dalej „on-trade”) po cenie niższej niż MCJ – po cenie niższej niż MCJ został sprzedany większy procent win przywiezionych z państw członkowskich niż win pochodzących ze Zjednoczonego Królestwa. Nawet jeżeli sąd odsyłający odnotowuje fakt, że nie dysponuje statystykami odnoszącymi się do innych napojów alkoholowych, to jednak stwierdza, iż bezsporne jest, że znaczna część piwa i napojów wysokoprocentowych pochodzących z państw członkowskich innych niż Zjednoczone Królestwo sprzedawana jest poniżej ceny wynoszącej 50 pensów za jednostkę alkoholu.

67.

Pozbawiając podmioty gospodarcze z innych państw członkowskich wprowadzające do obrotu wyroby przywożone i aż do chwili obecnej sprzedawane po cenie niższej niż MCJ możliwości wprowadzania do obrotu tych wyrobów po cenie sprzedaży, która odzwierciedla ich ewentualny niższy koszt produkcji, i zakazując sprzedaży detalicznej poniżej ceny minimalnej, doprowadza się do sytuacji, że wspomniane wyroby znajdują się w mniej korzystnej sytuacji niż identyczne wyroby krajowe.

68.

Regulację rozpatrywaną w postępowaniu głównym, w odniesieniu do której nie kwestionuje się, że jest stosowana bez rozróżnienia do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju, należy zatem uznać za sprzeczny z art. 34 TFUE środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w przywozie.

69.

Ostatecznie, niezależnie od kontekstu, w jakim byłaby ona analizowana, regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym wydaje się sprzeczna z art. 34 TFUE.

70.

W tym miejscu należy zbadać, czy przeszkoda ta jest obiektywnie uzasadniona.

71.

Przeszkoda w swobodnym przepływie towarów może zostać uzasadniona względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 36 TFUE lub nadrzędnymi wymogami. W jednym lub w drugim przypadku ograniczenia nałożone przez państwa członkowskie muszą jednak spełniać warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie ich proporcjonalności.

72.

W tym względzie, aby uregulowanie krajowe było zgodne z zasadą proporcjonalności, należy zbadać nie tylko, czy wprowadzane przez nie środki są właściwe do zapewnienia realizacji zamierzonego celu, lecz także, czy nie wykraczają one poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia ( 56 ).

73.

Chociaż sformułowania zazwyczaj używane przez Trybunał wydają się najczęściej prowadzić do wyszczególnienia jedynie dwóch różnych etapów kontroli proporcjonalności, intelektualny zabieg wykorzystywany do ustalenia, czy przepisy krajowe są proporcjonalne, może być zasadniczo podzielony na trzy kolejne etapy.

74.

Pierwszy etap odpowiadający testowi odpowiedniości lub adekwatności polega na zbadaniu, czy przyjęty akt jest odpowiedni do osiągnięcia wyznaczonego celu.

75.

Drugi etap odpowiadający testowi niezbędności, czasem zwanemu także „testem minimalnej przeszkody”, polega na porównaniu zaskarżonych przepisów krajowych z alternatywnymi rozwiązaniami, które pozwoliłyby na osiągnięcie tego samego celu co cel, do którego realizacji dążą zaskarżone przepisy krajowe, lecz spowodowałyby mniej ograniczeń w handlu.

76.

Trzeci etap odpowiadający testowi proporcjonalności sensu stricto zakłada wyważanie wchodzących w grę interesów. Dokładniej mówiąc, etap ten polega na zestawieniu z jednej strony zakresu naruszenia, jakie przepisy krajowe powodują względem danej swobody, a z drugiej strony wkładu, jaki środek ten może wnieść w ochronę zamierzonego celu.

77.

Przed poddaniem regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym temu potrójnemu testowi, a tym samym udzieleniem odpowiedzi na przedstawione przez sąd odsyłający pytania drugie i piąte, należy dokonać kilku wstępnych uściśleń dotyczących sposobów wykonywania kontroli proporcjonalności w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie, czwarte i szóste.

78.

Pytania czwarte i szóste dotyczące ogólnie obowiązków sądu krajowego w kontekście wykonywania kontroli proporcjonalności zostaną zbadane przed pytaniem trzecim, które dotyczy w szczególności dowodów, na jakich może się oprzeć sąd krajowy.

79.

W pytaniu czwartym Court of Session (Scotland) zmierza do ustalenia, w jakiej mierze sąd krajowy, do którego należy ocena, czy regulacja krajowa jest uzasadniona celem przewidzianym w art. 36 TFUE, musi wypracować obiektywny pogląd na temat odpowiedniości środka do realizacji wskazanych celów, możliwości osiągnięcia tych celów za pomocą innych mniej restrykcyjnych środków i ogólniej proporcjonalności środka.

80.

Jako uzasadnienie tego pytania sąd odsyłający wyjaśnia, że o ile strony w postępowaniu głównym nie kwestionują faktu, że państwu członkowskiemu przysługuje swoboda uznania, jeżeli chodzi o decydowanie o poziomie ochrony zdrowia, jaki państwo to chciałoby ustanowić, o tyle ich opinie są rozbieżne w kwestii tego, czy sąd krajowy może rozpoznawać sprawę na podstawie swojej własnej oceny, czy powinien przyznać danemu organowi ustawodawczemu lub wykonawczemu znaczny zakres uznania przy ocenie zarówno tego, czy dostępny jest inny środek przynajmniej tak samo skuteczny, lecz stanowiący mniejsze zakłócenie, jak i tego, czy rozpatrywany środek spełnia ogólne kryterium proporcjonalności. Sąd odsyłający dodaje, że sądy apelacyjne w Zjednoczonym Królestwie dokonały rozbieżnych wykładni orzecznictwa Trybunału – niektóre zastosowały kryterium odnoszące się do braku oczywiście niewłaściwego charakteru decyzji organów krajowych, a inne ograniczyły się do ustalenia, czy jako fakt obiektywny istnieją dane uzasadniające środek w świetle zamierzonego celu.

81.

W ramach podziału kompetencji między Trybunałem, orzekającym w przedmiocie odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE, a sądami krajowymi ostateczna ocena proporcjonalności należy do sądu odsyłającego, do którego wyłącznej właściwości należy ocena stanu faktycznego zawisłego przed nim sporu i wykładnia właściwego ustawodawstwa krajowego. Zatem to na sądzie odsyłającym spoczywa ostatecznie obowiązek ustalenia, czy przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym są właściwe dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu oraz czy nie wykraczają one poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia. Z kolei obowiązkiem Trybunału jest dostarczenie sądowi odsyłającemu wyjaśnień stanowiących pomoc w dokonywanej przez sąd wykładni, w szczególności w odniesieniu do kryteriów, jakie sąd ten powinien uwzględnić, aby wypracować swoją ocenę.

82.

Trzy powody wydają się uzasadniać to, że sądowa kontrola proporcjonalności środka powinna być dokonana z pewną rezerwą.

83.

Po pierwsze, należy przypomnieć, że do państw członkowskich należy decyzja, na jakim poziomie pragną one zapewnić ochronę zdrowia publicznego i jak ten poziom ochrony osiągnąć. Jako że poziom ten może być różny w poszczególnych państwach członkowskich, należy przyznać państwom członkowskim swobodę uznania w tym zakresie ( 57 ). Ta swoboda uznania oznacza oczywiście pewne złagodzenie kontroli, co odzwierciedla obawę sądu krajowego, aby nie zastąpić oceny organów krajowych swoją własną oceną.

84.

Po drugie, konieczne jest połączenie złożoności ocen, które mają zostać dokonane, i marginesu niepewności, który istnieje w odniesieniu do skutków środków takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.

85.

Po trzecie, Lord Advocate wskazał w swoich uwagach na piśmie, że ustawa z 2012 r. nakłada na szkockich ministrów obowiązek oceny skutku ustalenia MCJ oraz przedstawienia sprawozdania w okresie pięciu lat od wejścia w życie regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, która to ustawa wygaśnie po upływie sześciu lat, chyba że szkocki parlament postanowi ją utrzymać. Wydaje się, że charakter tej regulacji – w pewnym sensie eksperymentalny lub o ograniczonym w czasie okresie obowiązywania – stanowi czynnik, który sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę, ponieważ z góry zakłada on rewizję wspomnianej regulacji, jeżeli okaże się, że powody, które doprowadziły do jej przyjęcia, uległy zmianie.

86.

Jednakże skutkiem swobody uznania pozostawionej państwom członkowskim nie może być pozwolenie im na pozbawienie zasady swobodnego przepływu towarów sensu. Ponieważ 36 TFUE zawiera wyjątek od tej zasady, na organach krajowych spoczywa obowiązek, nawet jeżeli dysponują one swobodą uznania, wykazania, że środek jest zgodny z zasadą proporcjonalności. O ile swoboda ta może być mniejsza lub większa w zależności od rozpatrywanych słusznych interesów, tak że trudno jest uciec się do uogólnień dotyczących intensywności kontroli, której powinien dokonać sąd krajowy, o tyle nie wydaje mi się możliwe zadowolenie się zwykłym wykazaniem oczywiście nieproporcjonalnego charakteru środka, co ostatecznie doprowadziłoby do odwrócenia ciężaru dowodu.

87.

Ponadto, niezależnie od zakresu swobody uznania, powoływaniu przez państwa członkowskie względów uzasadniających powinny towarzyszyć jednak odpowiednie dowody lub analiza przydatności oraz proporcjonalności środka ograniczającego przyjętego przez to państwo, jak również precyzyjne dane na poparcie jego argumentów ( 58 ).

88.

Proponuję zatem, by na pytanie czwarte odpowiedzieć, że aby ocenić, czy środek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, do sądu krajowego należy zbadanie, czy dowody, jakie zobowiązane jest mu przedstawić państwo członkowskie, pozwalają racjonalnie uznać, że wybrane środki są odpowiednie do realizacji zamierzonego celu oraz że, dokonując tego wyboru, państwo członkowskie nie przekroczyło swojej swobody uznania.

89.

Poprzez szóste pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przy ocenie proporcjonalności przepisów krajowych należy uwzględnić stopień, w jakim naruszają one swobodę przepływu towarów.

90.

Sąd odsyłający uzasadnia swoje pytanie stanowiskiem Lord Advocate, który uważa, że gdy środek został uznany za stanowiący ograniczenie w handlu, wszelka ocena dotycząca charakteru i skutków zakłócenia konkurencji jest wykluczona z badania proporcjonalności.

91.

Nawet jeżeli nie należy to do testu adekwatności, który zakłada ustalenie, czy środek, niezależnie od swojego skutku restrykcyjnego, może rzeczywiście przyczynić się do realizacji zamierzonego celu, stopień, w jakim przepisy krajowe naruszają swobodę przepływu towarów, powinien zostać uwzględniony na dwóch kolejnych etapach kontroli proporcjonalności.

92.

Ważenie, które implikuje zasada proporcjonalności, zakłada ocenę mniej lub bardziej restrykcyjnego charakteru przyjętego środka podczas jego porównania ze środkami alternatywnymi, które mogłyby zostać wprowadzone. Chodzi zatem o zbadanie, czy nie istnieje inny środek, który pozwoliłby na osiągnięcie tego samego rezultatu, a jednocześnie w mniejszym stopniu naruszyłby swobodny przepływ towarów.

93.

Należy uwzględnić także stopień przeszkody podczas badania proporcjonalności sensu strico przepisów krajowych, które to badanie zakłada wyważenie korzyści i niedogodności tego środka, a w szczególności sprawdzenie, czy zakres ograniczenia powodowanego dla handlu wewnątrzunijnego jest proporcjonalny do znaczenia zamierzonych celów i spodziewanych zysków.

94.

W konsekwencji na pytanie szóste należy odpowiedzieć, że stopień, w jakim przepisy krajowe naruszają swobodę przepływu towarów, powinien zostać uwzględniony przy porównaniu tych przepisów z alternatywnymi środkami, które pozwoliłyby na osiągnięcie tego samego celu, i przy wyważaniu wszystkich wchodzących w grę interesów.

95.

Poprzez trzecie pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy proporcjonalność przepisów krajowych należy ocenić, opierając się wyłącznie na okolicznościach faktycznych, jakimi dysponowały organy danego państwa członkowskiego w dniu przyjęcia tego środka, oraz czy istnieją inne ograniczenia uprawnień sądu krajowego [w tym zakresie].

96.

Sąd odsyłający wskazuje, że strony w postępowaniu głównym nie zgadzają się co do chwili, w której należy ocenić zgodność z prawem spornego środka, oraz, w związku z tym, co do dowodów, jakie sąd krajowy może zbadać w ramach kontroli proporcjonalności. Sąd odsyłający zwraca uwagę, że pytanie to ma w niniejszym przypadku decydujące znaczenie, ponieważ dysponuje on nowymi sondażami, których nie mógł przeanalizować ani ustawodawca krajowy, ani, jeżeli chodzi o niektóre z nich, sąd pierwszej instancji.

97.

W przeciwieństwie do Lord Advocate, który utrzymuje, że sąd krajowy powinien ocenić zgodność z prawem środka w chwili jego przyjęcia, z czego wywodzi, że nie może on brać pod uwagę informacji, które nie zostały zbadane przez ustawodawcę krajowego, uważam, podobnie jak The Scotch Whisky Association i in., Irlandia i rząd norweski, a także tak jak Komisja i Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA), że sąd krajowy, w okolicznościach takich jak okoliczności w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, musi uwzględnić wszystkie dane, jakimi dysponuje w chwili orzekania, niezależnie od tego, czy chodzi o dane istniejące w chwili przyjęcia środka, ale które nie zostały przekazane do wiadomości krajowemu organowi ustawodawczemu lub wykonawczemu lub wykorzystane przez ten organ, czy o dane późniejsze niż przyjęcie środka.

98.

Wydaje się, że argument na rzecz tezy bronionej przez Lord Advocate może zostać zaczerpnięty przez analogię z utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym w ramach skargi o stwierdzenie nieważności zgodność z prawem aktu Unii powinna być, co do zasady, oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu ( 59 ). Zgodnie z tym samym orzecznictwem zgodność z prawem „nie może zależeć od wstecznej oceny stopnia jego skuteczności” ( 60 ) i w sytuacji, gdy prawodawca Unii jest zmuszony do oszacowania przyszłych skutków wydawanej regulacji, a skutków tych nie można przewidzieć dokładnie, ocenę tego aktu można podważyć tylko wtedy, gdy w świetle informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili wydawania danej regulacji, okaże się ona w oczywisty sposób błędna ( 61 ).

99.

Jednakże dwa zbieżne argumenty sprawiają, że stoję na przeciwnym stanowisku.

100.

Pierwszy argument odnosi się do zasad pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii.

101.

Tak jak zostało to podniesione przez Trybunał w wyroku Seymour-Smith i Perez ( 62 ), wymogi prawa Unii muszą być przestrzegane „w każdej stosownej chwili, niezależnie od tego, czy jest to chwila przyjęcia środka, jego wprowadzenia czy jego stosowania w danej sprawie” ( 63 ).

102.

Z orzecznictwa tego wynika, że kontrola zgodności z prawem środków przyjętych przez organy krajowe w imię względów interesu ogólnego wymienionych w art. 36 TFUE musi mieć charakter dynamiczny, a nie statyczny, jeżeli implikuje ona, tak jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym, uwzględnienie danych, które mogą zmieniać się w czasie w zależności od licznych parametrów społecznych, takich jak nawyki spożycia alkoholu, dochody nabywców lub stan wiedzy naukowej odnoszącej się do badanego zjawiska.

103.

Trybunał orzekł zresztą, że jeżeli państwo członkowie przyjmuje regulację krajową, która wpisuje się w ramy polityki ochrony zdrowia ludzi i zwierząt, musi ono dokonać rewizji tej regulacji, jeżeli okaże się, że powody, które doprowadziły do jej przyjęcia, uległy zmianie w następstwie, w szczególności, prowadzonych badań naukowych ( 64 ).

104.

Orzecznictwo to znajduje wyraz w orzecznictwie dotyczącym stosowania zasady ostrożności przez instytucje Unii. Uznawszy, że jeżeli występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, instytucje Unii – zgodnie z zasadą ostrożności i działania prewencyjnego – mogą podjąć środki ochronne, nie czekając, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione, Trybunał orzekł, że jeżeli nowe okoliczności zmieniają postrzeganie danego zagrożenia lub wskazują, iż zagrożenie to można ograniczyć mniej restrykcyjnymi środkami niż te, które są stosowane, instytucje Unii, a w szczególności Komisja, która posiada inicjatywę prawodawczą, zobowiązane są dostosować regulację do nowych danych ( 65 ).

105.

Prawdą jest, że nałożenie na państwa członkowskie obowiązku dostosowania lub aktualizacji regulacji w zależności od rozwoju danych naukowych niekoniecznie oznacza, że przepis, który stał się niedostosowany, należy uznać za niezgodny z prawem i w związku z tym należy stwierdzić jego nieważność ze skutkiem wstecznym.

106.

Należy jednak podnieść, i jest to drugi argument, że skarga o kontrolę zgodności z prawem, którą wnieśli The Scotch Whisky Association i in., wykazuje, jak zostało to już przeze mnie wskazane, tę szczególną cechę, że została ona wniesiona w odniesieniu do ustawy, która nie weszła jeszcze w życie, oraz w odniesieniu do dekretu, który znajduje się na etapie zwykłego projektu.

107.

W tych szczególnych okolicznościach logiczne jest przyjęcie jako chwili stosownej do dokonania oceny zgodności z prawem Unii chwili, w której orzeka sąd krajowy. Przyjęcie daty przyjęcia regulacji pozbawione jest sensu, ponieważ dekret, który przecież stanowi integralną część regulacji, której zgodność z prawem Unii jest kwestionowana, nie został jeszcze przyjęty. Przyjęcie daty stosowania tej regulacji w niniejszej sprawie także nie jest możliwe, ponieważ regulacja nie była jeszcze stosowana.

108.

Z powyższego wnioskuję, że sąd krajowy musi zbadać wszystkie istotne materiały istniejące w chwili orzekania. Ponadto nie istnieją szczególne ograniczenia możliwości uwzględnienia przez sąd krajowy tych materiałów, inne niż ograniczenia wynikające z zastosowania zasady kontradyktoryjności i, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności, z krajowych przepisów proceduralnych regulujących przedstawianie dowodów w postępowaniu sądowym.

109.

W konsekwencji proponuję na pytanie trzecie odpowiedzieć, że jeżeli, tak jak w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym, do sądu krajowego zostanie wniesiona skarga o kontrolę zgodności z prawem regulacji krajowej, która nie weszła jeszcze w życie i pozostaje częściowo na etapie zwykłego projektu, sąd krajowy musi, w celu oceny proporcjonalności owej regulacji do zamierzonego celu, uwzględnić nie tylko informacje, jakimi dysponowały organy krajowe i jakie brały one pod uwagę podczas opracowywania wspomnianej regulacji, lecz także całokształt okoliczności faktycznych istniejących w dacie, w której orzeka. Nie istnieją szczególne ograniczenia możliwości uwzględnienia przez sąd krajowy tych materiałów, inne niż ograniczenia wynikające z zastosowania zasady kontradyktoryjności i, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności, z krajowych przepisów proceduralnych regulujących przedstawianie dowodów w postępowaniu sądowym.

110.

Przejdę teraz do rzeczywistego przeprowadzenia kontroli proporcjonalności.

111.

Przedstawione przez sąd odsyłający pytania drugie i piąte– ze względu na to, że są ze sobą powiązane – należy zbadać łącznie.

112.

Poprzez drugie pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy, a jeśli tak, to pod jakimi warunkami, państwo członkowskie może, realizując cel zwalczania nadużywania alkoholu, który wpisuje się w cel ochrony zdrowia publicznego, zdecydować się na regulację nakazującą stosowanie do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych ceny minimalnej, która to regulacja zakłóca handel wewnątrz Unii i konkurencję, a nie na zwiększone opodatkowanie tych wyrobów.

113.

Poprzez piąte pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy środek pozwalający na osiągnięcie tego samego celu co regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym, który jest jednocześnie mniej ograniczający swobodny przepływ towarów, może zostać odrzucony ze względu na to, że może przynieść dodatkowe korzyści i realizować szerszy, ogólny cel.

114.

Pragnę zauważyć, że pytania te dotyczą wyłącznie drugiego testu kontroli proporcjonalności, polegającego na ocenie, czy przepisy krajowe nie mogą zostać zastąpione alternatywnym środkiem, równie użytecznym, lecz w mniejszym stopniu naruszającym swobodę przepływu towarów. Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd krajowy zastanawia się w szczególności nad dokładnym celem regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym i nad jej odpowiedniością do osiągnięcia wyznaczonego celu. Aby udzielić mu użytecznej odpowiedzi, konieczne wydaje się dokonanie kilku wyjaśnień w odniesieniu do wspomnianych pytań.

115.

Należy zidentyfikować cel, do którego realizacji dąży środek rozpatrywany w postępowaniu głównym, aby ustalić, czy środek ten jest proporcjonalny do owego celu.

116.

Sąd odsyłający podnosi, że sporne środki zostały przedstawione w uzasadnieniu załączonym do projektu ustawy przedłożonego parlamentowi szkockiemu, jako mające za cel wprowadzenie strategii i działań jednocześnie ogólnych i ukierunkowanych – dotyczących całej populacji ogółem i konsumentów spożywających alkohol w sposób „szkodliwy” w szczególności, przy czym spożycie szkodliwe oznacza spożywanie ponad 50 jednostek alkoholu tygodniowo w przypadku mężczyzn i ponad 35 jednostek alkoholu tygodniowo w przypadku kobiet. Jednakże sąd odsyłający dodaje, że ostatni dokument przedłożony szkockiemu parlamentowi, zatytułowany „Business and Regulatory Impact Assessment” (ocena wpływu pod względem gospodarczym i regulacyjnym), wskazuje wśród celów tych środków zwalczanie spożycia „niebezpiecznego” określanego jako spożycie ponad 21 jednostek alkoholu tygodniowo w przypadku mężczyzn i ponad 14 jednostek alkoholu tygodniowo w przypadku kobiet. Zgodnie z tym badaniem ustanowienie ceny minimalnej pozwoli na zmniejszenie spożycia tanich w stosunku do swojej mocy napojów alkoholowych i będzie dotyczyło w większym stopniu osób pijących w sposób niebezpieczny lub szkodliwy niż osób pijących w sposób umiarkowany, jeśli chodzi o wypijaną przez nie ilość, ponoszone przez nie wydatki i korzyści płynące z ograniczenia u nich szkód zdrowotnych. Court of Session (Scotland) zauważa jednak, że kiedy środki te zostały notyfikowane Komisji na podstawie dyrektywy 98/34/WE ( 66 ), to zostały przedstawione w ten sposób, że są one ograniczone do osób pijących w sposób szkodliwy i niebezpieczny.

117.

Niejasność, jaka wynika z tej zmiany w przedstawianiu celów środka przez organy krajowe, nie została wyjaśniona w uwagach na piśmie złożonych przez Lord Advocate, ponieważ, o ile Lord Advocate przypomina, że MCJ została wprowadzona po to, aby osiągnąć podwójny cel polegający, po pierwsze, na ukierunkowaniu na część populacji, której zdrowie jest najbardziej zagrożone, a po drugie, wywarciu pozytywnego wpływu na zdrowie całej populacji, o tyle przyznaje on jednocześnie, że uzasadnienie takiego środka opiera się jedynie na pierwszym z tych celów.

118.

Ta utrzymująca się niejasność sprawia niefortunne wrażenie, że cel zmniejszenia spożycia alkoholu, w ogóle, jest chętnie pomijany milczeniem, aby zaskarżony środek mógł łatwiej przejść test niezbędności podczas jego porównywania ze środkiem podatkowym prowadzącym do ogólnej podwyżki ceny napojów alkoholowych.

119.

Pragnę przypomnieć, że to właśnie do sądu krajowego, do którego wyłącznej właściwości należy ocena stanu faktycznego zawisłego przed nim sporu i interpretacja właściwego ustawodawstwa krajowego, ostatecznie należy identyfikacja celu, jaki ustawodawstwo to realizuje ( 67 ).

120.

W niniejszym przypadku do sądu krajowego należeć będzie ocena, czy środek realizuje podwójny cel: ogólny i ukierunkowany, czy wyłącznie cel ukierunkowany – zostało zresztą uściślone, że cele te, które bynajmniej nie są sprzeczne, mogą być doskonale komplementarne. Aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, która pozwoli mu rozstrzygnąć spór w postępowaniu głównym, zbadam te dwie hipotezy w dalszej części opinii.

121.

Ograniczenia nakładane przez państwa członkowskie muszą w pierwszej kolejności przejść test odpowiedniości, jako właściwe dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu.

122.

W takim kontekście, jak wynika to z istniejącego już orzecznictwa, ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli rzeczywiście zmierza ono do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny ( 68 ).

123.

W tym kontekście, jeżeli państwo członkowskie zamierza powołać się na cel, który mógłby uzasadnić przeszkodę, na nim ciąży obowiązek przedstawienia sądowi, który ma rozstrzygnąć tę kwestię, wszystkich dowodów, które mogłyby pozwolić mu na ustalenie, że spełnione zostały wszystkie wymogi wynikające z zasady proporcjonalności ( 69 ).

124.

Lord Advocate utrzymuje, że MCJ będzie miała bezpośredni skutek wyłącznie w odniesieniu do wyrobów sprzedawanych w sprzedaży detalicznej poniżej MCJ oraz że w związku z progresywnym charakterem tego skutku wyroby, których koszt za jednostkę alkoholu jest najniższy, staną się przedmiotem największych podwyżek.

125.

Rząd polski uważa, że nie istnieją obiektywne i naukowo potwierdzone informacje, które dowodziłyby, że osoby pijące alkohol w sposób niebezpieczny i szkodliwy spożywają w większości napoje alkoholowe mające niską cenę w stosunku do swojej mocy. Rząd ten stoi na stanowisku, że ustawodawstwo szkockie dotknie jedynie osoby mające niskie dochody, natomiast nie będzie miało żadnego wpływu na spożycie alkoholu przez osoby mające wysokie dochody, chociaż te ostatnie piją alkohol w sposób niebezpieczny i szkodliwy częściej niż osoby mające niskie dochody. Z powyższego wspomniany rząd wywodzi, że cel, do którego dążą szkockie organy, nie zostanie osiągnięty w sposób skuteczny.

126.

Komisja uważa, że, uwzględniając znaczenie swobody uznania, którą dysponują państwa członkowskie w tym względzie, MCJ nie stanowi środka w sposób oczywisty nieracjonalnego w ramach kampanii mającej na celu zmniejszenie spożycia alkoholu – w ogóle –lub spożycia alkoholu przez osoby, które piją w sposób niebezpieczny czy nawet szkodliwy – w szczególności.

127.

Mając na względzie, po pierwsze, swobodę uznania przyznaną państwom członkowskim nie tylko w wyborze wyznaczonego celu, który będzie realizowany w dziedzinie polityki zdrowia publicznego, lecz także w określeniu środków służących jego realizacji, a po drugie, kontrowersje naukowe podniesione przez sąd odsyłający ( 70 ), dotyczące stopnia elastyczności cenowej lub podatkowej popytu i w związku z tym niepewności co do skuteczności polityki państwa opierającej się na kontroli cen lub na wyższym opodatkowaniu napojów alkoholowych w celu zmniejszenia ich spożycia, nie wydaje się nieracjonalne uznanie przez te państwa, iż środek taki jak ustanowienie MCJ może być właściwy do osiągnięcia wcześniej przywołanych celów.

128.

Natomiast spójny i systematyczny charakter tego środka wydaje się bardziej dyskusyjny.

129.

W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z wynikami sondaży przeprowadzonych w przedmiocie dochodów i zamożności osób pijących w sposób niebezpieczny lub szkodliwy ten rodzaj spożycia, podobnie zresztą jak spożycie napojów alkoholowych w ogóle, wzrasta wraz z dochodami, ponieważ o ile w przypadku osób z najniższego kwintyla dochodów 4,8% osób zakwalifikowano jako osoby pijące w sposób szkodliwy i 10,9% jako osoby pijące w sposób niebezpieczny, o tyle w przypadku osób z najwyższego kwintyla dochodów liczby te wzrastają odpowiednio do 7,7% i 25,7%.

130.

Ponadto zgodnie z danymi dotyczącymi dokonanych w Anglii i Walii zakupów napojów alkoholowych po cenie niższej niż 45 pensów, a nie po cenie niższej niż 50 pensów, ostatecznie przyjętej w spornej regulacji, ilość najtańszych napojów alkoholowych kupowanych tygodniowo stopniowo spada wraz ze wzrostem dochodów osób pijących w sposób niebezpieczny i szkodliwy.

131.

Sąd odsyłający dodaje, że zgodnie z wynikami tego samego sondażu roczne spożycie alkoholu mogłoby zostać zmniejszone o 300 jednostek alkoholu na rok w przypadku osób pijących w sposób szkodliwy należących do najniższego kwintyla dochodów, podczas gdy spożycie to zostałoby zmniejszone jedynie o 34 jednostki w przypadku osób z najwyższego kwintyla dochodów. Zmniejszenie to wynosiłoby 42 jednostki alkoholu w przypadku osób pijących w sposób niebezpieczny należących do najniższego kwintyla dochodów, podczas gdy, co ciekawe, spożycie wzrosłoby o 5 jednostek w przypadku osób z najwyższego kwintyla dochodów.

132.

Zatem zgodnie z danymi przeanalizowanymi przez sąd odsyłający, o ile ustanowienie ceny minimalnej może zmniejszyć spożycie alkoholu przez osoby pijące w sposób niebezpieczny i szkodliwy, o tyle skutek ten byłby jednak znacznie większy w grupie osób pijących o niskich dochodach niż wśród osób pijących o najwyższych dochodach.

133.

W odpowiedzi na pytania na piśmie skierowane przez Trybunał Lord Advocate wyjaśnił, że dodatkowy sondaż przeprowadzony w przedmiocie spożycia w Szkocji napojów alkoholowych o cenie za jednostkę alkoholu niższej niż 50 pensów wykazał, że spożycie napojów alkoholowych kupionych po cenie niższej niż 50 pensów za jednostkę alkoholu było znacznie wyższe w przypadku osób pijących w sposób niebezpieczny lub szkodliwy i żyjących w ubóstwie niż w przypadku osób pijących w ten sposób, ale nieżyjących w ubóstwie ( 71 ).

134.

Odnosząc się zresztą do szeregu sondaży przeprowadzonych zarówno na szczeblu szkockim, jak i na szczeblu Zjednoczonego Królestwa jak i na szczeblu międzynarodowym, Lord Advocate podniósł, że istnieją dowody na to, że młode osoby pijące, osoby pijące okazjonalnie oraz osoby pijące w sposób szkodliwy mają tendencję do wybierania najtańszych napojów. Lord Advocate podkreślił jednocześnie, że w Zjednoczonym Królestwie alkohol stał się dziś dużo bardziej dostępny niż w 1980 r. oraz że spożycie piwa, wina oraz napojów wysokoprocentowych wzrosło od 1994 r. o 45% w sektorze „off-trade”, podczas gdy w sektorze „on-trade” sprzedaż spadła o prawie 40%. Zdaniem Lord Advocate wyjaśnienia tego stanu rzeczy należy szukać w fakcie, że osoby dużo pijące, które poszukują napojów mających niską cenę w stosunku do swojej mocy, zmieniły swoje zachowania, aby móc spożywać jak największą ich ilość za pieniądze, którymi dysponują. Ustanowienie MCJ utrudniłoby więc osobom dużo pijącym poszukiwania tańszych alternatyw w celu utrzymania obecnego poziomu spożycia.

135.

Ostatecznie przekonały mnie szczegółowe wyjaśnienia dostarczone przez Lord Advocate w odpowiedzi na pytanie Trybunału oraz podczas rozprawy i uważam, że udowodnił on, że środek odpowiada celowi zwalczania w sposób spójny i systematyczny nadużywania alkoholu, podnosząc w szczególności, że wpisuje się on w bardziej ogólną strategię zwalczania szkód spowodowanych przez alkohol, ponieważ zawiera inne środki takie jak zakaz specjalnych ofert promocyjnych, oraz że ukierunkowanie na tanie napoje alkoholowe może być uzasadnione faktem, iż osoby pijące w sposób niebezpieczny i szkodliwy, wśród których są w szczególności osoby młode – które należy chronić w pierwszej kolejności – spożywają w dużej mierze napoje należące do tej kategorii.

136.

Powstaje pytanie, czy cel ochrony zdrowia publicznego, do którego realizacji dążą organy szkockie, nie mógłby zostać osiągnięty w sposób mniej ograniczający i równie skuteczny przez środek podatkowy. Inaczej mówiąc, czy zwiększone opodatkowanie napojów alkoholowych pozwoliłoby osiągnąć taki sam cel co regulacja nakazująca stosowanie ceny minimalnej, powodując jednocześnie mniej ograniczeń w handlu? Aby odpowiedzieć na wszystkie pytania zadane przez sąd odsyłający, należy ponadto ustalić, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy ta mniej ograniczająca alternatywna może zostać odrzucona ze względu na to, że może przynieść dodatkowe korzyści i realizować szerszy, ogólny cel.

137.

Teza podtrzymywana przez The Scotch Whisky Association i in., a także przez rząd bułgarski, polski i portugalski, zgodnie z którą podwyższenie podatku akcyzowego na wyroby alkoholowe stanowiłoby środek bardziej adekwatny, może, jak się wydaje, znaleźć uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału dotyczącym minimalnych cen sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych, ponieważ w szeregu wyroków Trybunał orzekł, że cel ochrony zdrowia publicznego może być realizowany w sposób adekwatny przez zwiększone opodatkowanie tych wyrobów chroniące zasadę swobodnego kształtowania cen.

138.

Jednakże Lord Advocate i EFTA, którzy są zwolennikami tezy przeciwnej, podnoszą, że orzecznictwo dotyczące tytoniu nie może zostać zastosowane do napojów alkoholowych, ponieważ opierało się ono na uwzględnieniu przepisów szczególnych zawartych w dyrektywie 95/59/WE ( 72 ) i cel ustanowienia MCJ jest inny niż cel zmniejszenia spożycia tytoniu, który jest celem uniwersalnym i dotyczy całości populacji, gdyż nie chodzi o zmniejszenie ogólnego spożycia, lecz o osiągnięcie ukierunkowanego celu zmniejszenia spożycia alkoholu przez osoby pijące w sposób niebezpieczny i szkodliwy.

139.

Rząd fiński i Komisja uważają, że wybór między ustaleniem ceny minimalnej a zwiększonym opodatkowaniem podlega zakresowi swobodnego uznania, jakim dysponują państwa członkowskie, jeżeli chodzi o decydowanie o poziomie, na jakim chciałyby one zapewnić ochronę zdrowia publicznego, a także o sposobie, w jaki poziom ten ma zostać osiągnięty.

140.

Odnosząc się do podejścia Trybunału w orzecznictwie dotyczącym wyrobów tytoniowych, sąd odsyłający twierdzi, że cel ochrony zdrowia, do którego realizacji dąży regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym, mógłby zostać osiągnięty przez przyjęcie środka podatkowego, który miałby mniej ograniczający dla handlu pomiędzy państwami członkowskimi skutek, w mniejszym stopniu zakłócałby konkurencję, a ponadto doprowadziłby do ogólnej podwyżki cen napojów alkoholowych, która to podwyżka mogłaby pociągnąć za sobą obniżenie spożycia i kosztów społecznych z nim związanych.

141.

Jedynie w przypadku, gdy państwo członkowskie dysponuje wyborem pomiędzy różnymi środkami odpowiednimi do osiągnięcia tego samego celu, ciąży na nim obowiązek zastosowania środka, który powoduje najmniej przeszkód w swobodnym handlu wewnątrzunijnym.

142.

Przed zbadaniem, czy środek podatkowy jest równie odpowiedni do osiągnięcia celu ochrony zdrowia, do którego realizacji dąży regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym, oraz czy ma on mniej ograniczające skutki dla swobodnego przepływu towarów, należy zbadać, czy prawo Unii pozwala państwu członkowskiemu na zastosowanie takiego środka.

143.

W tym względzie wystarczy stwierdzić, że dyrektywy 92/83/EWG ( 73 ) i 92/84/EWG ( 74 ) ograniczają się do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku stosowania minimalnego podatku akcyzowego. W konsekwencji państwa te zachowują swobodę uznania wystarczającą do ogólnego podwyższenia podatku akcyzowego, aby realizować szczególne cele zdrowia publicznego, pod warunkiem że system podatkowy, który wprowadzają w tym celu, może być uznany za zgodny z art. 110 TFUE, co zakłada, że jest on tak skonstruowany, iż wyklucza w każdym przypadku opodatkowanie przywożonych wyrobów w wyższym stopniu niż wyrobów krajowych oraz że w związku z tym nie wywołuje w żadnym razie dyskryminujących skutków.

144.

Należy jeszcze ustalić, czy zwiększone opodatkowanie napojów alkoholowych stanowi mniej ograniczający środek.

145.

W odniesieniu do wyrobów tytoniowych Trybunał wielokrotnie orzekał, że regulacja podatkowa stanowi ważny i skuteczny instrument w walce z konsumpcją tych wyrobów, a tym samym instrument ochrony zdrowia publicznego, oraz że cel w postaci zapewnienia, iż ceny rzeczonych wyrobów zostaną ustalone na wysokim poziomie, może w sposób adekwatny być realizowany za pomocą zwiększenia podatku akcyzowego, co wcześniej czy później znajdzie odzwierciedlenie w zwiększeniu cen detalicznych, przy czym nie będzie to stanowiło naruszenia swobody ustalania cen ( 75 ).

146.

Czy orzecznictwo to może zostać zastosowane do regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym dotyczącej ceny napojów alkoholowych?

147.

Oba argumenty przytoczone przez Lord Advocate i EFTA w celu sprzeciwienia się temu zastosowaniu, wynikające, po pierwsze, z przepisów szczególnych zawartych w dyrektywie 95/59, a po drugie, z ukierunkowanego charakteru celu zmniejszenia spożycia alkoholu, do którego realizacji dąży regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym, który dotyczyłby jedynie osób pijących w sposób niebezpieczny i szkodliwy, mnie nie przekonują.

148.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyroku Komisja/Grecja ( 76 ), który dotyczył skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Trybunał, po stwierdzeniu, że przepisy krajowe były sprzeczne z dyrektywą 95/59, zbadał je jednak także w świetle ewentualnego uzasadnienia na podstawie art. 36 TFUE, aby dojść do wniosku, że cel ochrony zdrowia publicznego mógł być w sposób adekwatny realizowany za pomocą zwiększonego opodatkowania wyrobów tytoniowych, co chroniłoby zasadę swobodnego ustalania cen. Zatem nawet w dziedzinie, która nie jest regulowana przez przepis prawa wtórnego wyraźnie ustanawiający zasadę swobodnego ustalania cen, zwiększone opodatkowanie, które w mniejszym stopniu ogranicza handel, pozwalając jednocześnie na osiągnięcie zamierzonego celu, należy przedłożyć nad ustalenie ceny minimalnej stanowiące większą przeszkodę.

149.

W drugiej kolejności, zakładając, że cel regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym jest rzeczywiście ograniczony do zwalczania spożycia napojów alkoholowych w sposób niebezpieczny i szkodliwy – co powinno zostać zbadane przez sąd odsyłający – uważa, że na autorach tej regulacji spoczywa obowiązek wykazania, że tego ukierunkowanego celu nie można osiągnąć przez zwiększone opodatkowanie. Jednakże nie dostarczają oni żadnego poważnego dowodu wykazującego, jak to utrzymują, że zwiększone opodatkowanie miałoby „nieproporcjonalny” skutek w stosunku do wyznaczonego celu. Należy stwierdzić, że podnoszą oni głównie, że taki środek dotknąłby „niepotrzebnie” osoby pijące w sposób umiarkowany, których ryzyko nie dotyczy w tym samym stopniu. Podobnie jak sąd odsyłający nie rozumiem, w jaki sposób ten uboczny skutek ogólnego podwyższenia opodatkowania mógłby być postrzegany jako negatywny w ramach zwalczania spożycia alkoholu w sposób niebezpieczny i szkodliwy, tym bardziej że wydaje się, że badania naukowe wykazują, iż spożycie w sposób niebezpieczny i szkodliwy wzrasta stopniowo wraz ze wzrostem dochodów konsumentów, natomiast jednocześnie ilość najtańszych napojów alkoholowych kupowanych tygodniowo spada wraz ze wzrostem dochodów osób pijących w sposób niebezpieczny i szkodliwy.

150.

Gdyby regulacja rozpatrywana w postępowaniu głównym dążyła do realizacji jednocześnie ukierunkowanego celu związanego ze spożyciem alkoholu w sposób niebezpieczny i szkodliwy oraz ogólniejszego celu zwalczania nadużywania alkoholu, okoliczność, że środek alternatywny zwiększonego opodatkowania może zapewnić dodatkowe korzyści, przyczyniając się do realizacji tego ogólnego celu, stanowiłaby nawet decydujący czynnik uzasadniający przyjęcie raczej tego środka niż środka w postaci MCJ.

151.

O ile do sądu krajowego należy ostatecznie zidentyfikowanie dokładnych celów rozpatrywanego środka, zbadanie zalet i niedogodności zwiększonego opodatkowania i sprawdzenie, czy alternatywa ta wykazuje lepszą relację korzyści do kosztów niż ustalenie ceny minimalnej, o tyle wydaje mi się, że trudno jest uzasadnić w świetle zasady proporcjonalności sporną regulację, która moim zdaniem jest mniej spójna i skuteczna niż środek w postaci zwiększonego opodatkowania i która może być nawet postrzegana jako dyskryminująca.

152.

W konsekwencji na pytania drugie i piąte proponuję odpowiedzieć, że państwo członkowskie może, zmierzając do realizowania celu zwalczania nadużywania alkoholu, który wpisuje się w cel ochrony zdrowia publicznego, zdecydować się na regulację nakazującą stosowanie do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych ceny minimalnej, która to regulacja ogranicza handel wewnątrz Unii i zakłóca konkurencję, a nie na zwiększone opodatkowanie tych wyrobów, jedynie pod warunkiem wykazania, że przyjęty środek przynosi dalsze dodatkowe korzyści lub mniej niedogodności niż środek alternatywny. Okoliczność, że środek alternatywny zwiększonego opodatkowania może zapewnić dalsze, dodatkowe korzyści, przyczyniając się do ogólnego celu zwalczania nadużywania alkoholu, nie uzasadnia odrzucenia tego środka na rzecz środka w postaci MCJ.

153.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania skierowane przez Court of Session (Scotland):