1

Komisja Europejska w następstwie różnych skierowanych do niej skarg, zgodnie z którymi wiele gmin niderlandzkich udzieliło pomocy zawodowym klubom piłkarskim w trudnej sytuacji finansowej, skierowała do Królestwa Niderlandów w dniach 27 maja 2011 r. i 6 lipca 2011 r. żądania udzielenia informacji. Odpowiedzi na jej pytania wpłynęły do niej odpowiednio w dniach 26 i 28 lipca 2011 r. i 1 września 2011 r.

2

Jedna z rozpatrywanych pomocy ma związek z wykupem w dniu 28 września 2010 r. przez skarżącą – Gemeente Nijmegen – prawa nabycia (zwanym dalej „operacją wykupu”), obejmującym wielofunkcyjny kompleks sportowy „De Eendracht”. Prawo to zostało przyznane zawodowemu klubowi piłkarskiemu Nijmegen Eendracht Combinatie (NEC) z upływem umowy dzierżawy dotyczącej tego kompleksu wiążącej skarżącą i NEC.

3

Decyzją C(2013) 1152 final z dnia 6 marca 2013 r. dotyczącą pomocy udzielonej niderlandzkim zawodowym klubom piłkarskim Vitesse, NEC, Willem II, MVV, PSV i FC Den Bosch w latach 2008–2011 [pomoc państwa SA.33584 (2013/C) (ex 2011/NN)] (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE między innymi w odniesieniu do operacji wykupu na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1).

4

Po przeprowadzeniu oceny wstępnej Komisja tymczasowo uznała w zaskarżonej decyzji, że operacja wykupu stanowiła pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. motywy 45–50 zaskarżonej decyzji) i że istniały poważne wątpliwości co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.

5

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 maja 2013 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.

6

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 sierpnia 2013 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.

7

W dniu 26 września 2013 r. skarżąca złożyła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.

8

W dniu 26 maja 2014 r. Sąd wezwał strony do przedstawienia uwag dotyczących znaczenia wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa (C‑284/12, Zb.Orz., EU:C:2013:755) i postanowienia z dnia 4 kwietnia 2014 r., Flughafen Lübeck (C‑27/13, EU:C:2014:240) dla niniejszej sprawy. Strony odpowiedziały w wyznaczonych terminach.

9

W skardze skarżąca wnosi do Sądu o:

10

Komisja wnosi do Sądu o:

11

W uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności skarżąca wnosi do Sądu o:

12

Zgodnie z art. 114 § 1 regulaminu postępowania, jeżeli strona tego zażąda, Sąd może rozstrzygnąć o niedopuszczalności skargi bez rozpoznawania istoty sprawy. Zgodnie z § 3 wspomnianego artykułu pozostała część postępowania odbywa się ustnie, jeżeli Sąd nie zadecyduje inaczej.

13

W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że po zapoznaniu się z aktami sprawy ma wystarczającą wiedzę, aby orzec w przedmiocie wniosku, i postanawia nie otwierać ustnego etapu postępowania.

14

Komisja podnosi w zarzucie niedopuszczalności przede wszystkim, że zaskarżona decyzja stanowi środek o charakterze tymczasowym lub czysto przygotowawczym, gdyż jej ostateczne stanowisko w przedmiocie rozpatrywanej pomocy ma być ustalone w decyzji przyjętej na zakończenie formalnego postępowania wyjaśniającego.

15

Następnie Komisja podkreśla, że zaskarżona decyzja dotyczy środka, który został wykonany w całości, wobec czego decyzja ta nie zobowiązuje państw członkowskich do zawieszenia stosowania środka, w przeciwieństwie do środka, który jest jeszcze w trakcie wykonywania.

16

Podobnie zdaniem Komisji sądy krajowe również nie mogą zarządzić zawieszenia stosowania danej pomocy, gdyż została już ona udzielona.

17

Co się tyczy znaczenia dla niniejszej sprawy ww. w pkt 8 wyroku Deutsche Lufthansa (EU:C:2013:755) i ww. w pkt 8 postanowienia Flughafen Lübeck (EU:C:2014:240), Komisja utrzymuje zasadniczo, że te orzeczenia nie są rozstrzygające. Podkreśla ona, że zgodnie z orzecznictwem należy odróżnić wykonane środki pomocy, takie jak operacja wykupu, od środków pomocy, które są w trakcie wykonywania. Komisja uważa również, że dopuszczalność skargi jest uzależniona od istnienia skargi zawisłej przed sądami krajowymi zmierzającej do zaprzestania wykonywania pomocy i zwrotu już wypłaconych kwot, i przypomina, że beneficjent pomocy ma zawsze możliwość zakwestionowania decyzji takiej jak zaskarżona decyzja w drodze pytania prejudycjalnego.

18

W końcu Komisja zaznacza, że uznanie dopuszczalności skargi nie byłoby zgodne ani z systemami podziału kompetencji między sądami Unii Europejskiej a nią samą, ani ze środkami prawnymi przewidzianymi w traktacie, ani z wymaganiami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego przed Komisją, gdyby do sądu unijnego zwrócono się o dokonanie oceny zagadnień, co do których ta instytucja nie miała jeszcze możności się wypowiedzieć. Rozpatrzenie zasadności takiej skargi powodowałoby uprzedzenie dyskusji merytorycznej i przemieszanie poszczególnych etapów postępowania administracyjnego i sądowego.

19

Skarżąca uważa przede wszystkim, że wbrew temu, co utrzymuje Komisja, z orzecznictwa Sądu nie można wywodzić, iż należy odróżnić środki, które już zostały wykonane, od tych, które są w toku wykonywania.

20

Zdaniem skarżącej nie można wykluczyć, że decyzja taka jak zaskarżona decyzja może wywoływać skutki prawne uzasadniające dopuszczalność skargi na taką decyzję.

21

W końcu skarżąca utrzymuje, że sąd krajowy jest związany stanowiskiem Komisji w zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że Komisja zdecydowała się wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, sąd krajowy mógłby, a ewentualnie powinien zarządzić tymczasowe odzyskanie rozpatrywanej pomocy. W tym względzie w przypadku rozbieżności oceny między Komisją a sądem krajowym ten ostatni mógłby oddalić żądanie odzyskania pomocy, tylko gdyby uprzednio zadał pytanie prejudycjalne Trybunałowi na podstawie art. 267 TFUE.

22

Co się tyczy znaczenia dla niniejszej sprawy ww. w pkt 8 wyroku Deutsche Lufthansa (EU:C:2013:755) i ww. w pkt 8 postanowienia Flughafen Lübeck (EU:C:2014:240), skarżąca podnosi, że z orzecznictwa wynika, iż decyzja taka jak zaskarżona decyzja ma bezwarunkowy skutek wiążący, który powoduje, że sądy krajowe są zobowiązane do przyjęcia założenia, że miało miejsce naruszenie obowiązku zawieszenia pomocy, przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE, i przyjąć odpowiednie środki w ramach zawisłych przed nimi postępowań. Zdaniem skarżącej sąd krajowy nie jest już uprawniony do sprawdzania samemu w ramach zawisłego przed nim sporu, czy środek, względem którego Komisja zdecydowała się wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, stanowi pomoc państwa, nawet jeżeli oceny dokonane w decyzji Komisji mają charakter tymczasowy.

23

Skarżąca podnosi również, że zaskarżona decyzja powoduje negatywne konsekwencje ze względu na istotne wątpliwości co do legalności rozpatrywanego środka. Zdaniem skarżącej możliwość powołania się na zaskarżoną decyzję przed sądami krajowymi i wpływ na stosunki handlowe NEC stanowią skutki prawne tej decyzji, niezależne od obowiązku zawieszenia wykonania danego środka.

24

W tym względzie Komisja utrzymuje, że chodzi tu o konsekwencje faktyczne, których nie można uznać za wiążące skutki prawne zmieniające istotnie sytuację prawną skarżącej.

25

Zdaniem skarżącej wątpliwość dotycząca legalności rozpatrywanego środka wywołuje również negatywne skutki dla kontroli legalności przewidzianej w przepisach o gminach i prowadzonej przez jej księgowego. Tym samym jeżeli księgowy w ramach prowadzonej przez siebie kontroli wykryje ryzyko nielegalności, którego skarżąca nie zdoła wyjaśnić, powinien zaznaczyć to w swoim sprawozdaniu, w wyniku czego zaskarżona decyzja będzie wywierać skutki na jej sytuację.

26

W końcu skarżąca uważa, że tymczasowy charakter dokonanej przez Komisję oceny istnienia w danym przypadku pomocy państwa nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność skargi, gdyż decyzja wywiera lub będzie wywierać autonomiczne skutki prawne. Sąd powinien zasadniczo przeprowadzić pełną kontrolę decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego takiej jak zaskarżona decyzja. Kontrola ta ograniczać się będzie jednak do kwestii tego, czy uwzględniając dostępne jej informacje, Komisja mogła zgodnie z prawem dojść tymczasowo do wniosku, że istnieje pomoc lub przynajmniej że istnieją istotne wątpliwości.

27

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE może zostać wniesiona na wszelkie akty instytucji, które – niezależnie od ich charakteru lub formy – mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, które mogą wpłynąć na interesy skarżącego poprzez spowodowanie wyraźnej zmiany w jego sytuacji prawnej (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, Zb.Orz., EU:C:2008:422, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

28

Należy również zaznaczyć, że w przypadku aktów bądź decyzji, których wydanie następuje w kilku etapach, w szczególności po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są co do zasady jedynie te akty, które w sposób definitywny określają stanowisko instytucji po zakończeniu owego postępowania, z wyłączeniem aktów tymczasowych, których celem jest przygotowanie decyzji ostatecznej (zob. wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, pkt 10; z dnia 18 grudnia 1992 r., Cimenteries CBR i in./Komisja, od T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, pkt 28; postanowienie z dnia 21 listopada 2005 r., Tramarin/Komisja, T‑426/04, Zb.Orz., EU:T:2005:405, pkt 25).

29

Co się tyczy decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego pomocy państwa, takiej jak zaskarżona decyzja, z orzecznictwa wynika, że decyzja taka może być aktem zaskarżalnym, o ile może wywierać autonomiczne skutki prawne (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 października 2001 r., Włochy/Komisja, C‑400/99, Rec, EU:C:2001:528, zwany dalej „wyrokiem Tirrenia”, pkt 62, 69; z dnia 24 października 2013 r., Deutsche Post/Komisja, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, pkt 53; z dnia 23 października 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑346/99 do T‑348/99, Rec, EU:T:2002:259, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo), to znaczy kiedy decyzja taka wywiera wystarczająco bezpośrednie i pewne wiążące skutki prawne wobec państwa członkowskiego, które jest jej adresatem, i beneficjenta lub beneficjentów danego środka pomocy.

30

Ma to miejsce w szczególności w wypadku ciążącego na państwie członkowskim obowiązku zawieszenia środka pomocy, który zaczęto wykonywać bez dokonania notyfikacji i który w dniu przyjęcia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego jest w trakcie wykonywania (zob. podobnie ww. w pkt 29 wyroki: Tirrenia, EU:C:2001:528, pkt 59, 62; Deutsche Post/Komisja, EU:C:2013:695, pkt 52).

31

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do środka, który jest w trakcie wykonywania i został zakwalifikowany przez Komisję jako nowa pomoc, zmienia bowiem siłą rzeczy zakres prawny tego środka, jak również sytuację prawną przedsiębiorstw z niego korzystających, w szczególności jeśli chodzi o dalsze jego wdrażanie. Jak wynika z orzecznictwa i jak zresztą przyznaje Komisja, wniosek ten narzuca się nie tylko w przypadku, w którym środek znajdujący się w trakcie wdrażania jest uznawany przez władze danego państwa członkowskiego za istniejącą pomoc, lecz również w przypadku, w którym władze te uważają, że rozpatrywany środek nie stanowi pomocy państwa (zob. podobnie ww. w pkt 29 wyroki: Tirrenia, EU:C:2001:528, pkt 57–59; Deutsche Post/Komisja, EU:C:2013:695, pkt 52; Diputación Foral de Álava i in./Komisja, EU:T:2002:259, pkt 33, 34).

32

Poza tym orzeczono, że w sytuacji gdy Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie środka znajdującego się w trakcie wykonywania, sądy krajowe są zobowiązane do zastosowania wszelkich niezbędnych środków w celu wyciągnięcia konsekwencji z ewentualnego naruszenia obowiązku zawieszenia wykonywania tego środka.

33

W tym celu sądy krajowe mogą zawiesić wykonywanie rozpatrywanego środka i zarządzić odzyskanie kwot już wypłaconych. Sądy krajowe mogą również zarządzić środki tymczasowe mające na celu ochronę z jednej strony interesów uczestników postępowania, a z drugiej strony skuteczności decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (ww. w pkt 8 wyrok Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, pkt 42, 43).

34

W świetle powyższych rozważań należy ustalić, czy zaskarżona decyzja, która dotyczy danego środka, wywiera wystarczająco bezpośrednie i pewne wiążące skutki prawne wobec państwa członkowskiego, które jest jej adresatem, i beneficjenta lub beneficjentów rozpatrywanego środka.

35

W niniejszej sprawie należy jednak stwierdzić z jednej strony, że operacja wykupu była już w całości wykonana w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji.

36

Z drugiej strony decyzja ta dotyczy nowej pomocy niezgłoszonej, w przypadku której skarżąca nigdy nie utrzymywała, iż chodziło o pomoc istniejącą, aby na tej podstawie stwierdzić, że decyzja ta wywierała autonomiczne skutki prawne tylko z tego powodu, że Komisja podjęła postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 1992 r., Hiszpania/Komisja, C‑312/90, Rec, EU:C:1992:282, pkt 20–24).

37

W odróżnieniu od decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wdrażanego środka decyzja tego rodzaju w przedmiocie środka, który został już w pełni wykonany, nie pociąga za sobą co do zasady autonomicznych skutków prawnych, gdyż nie wywiera ona wystarczająco bezpośrednich i pewnych wiążących skutków prawnych wobec państwa członkowskiego, do którego jest adresowana, i beneficjenta lub beneficjentów danego środka.

38

W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, iż rozpatrywany środek nie może zostać zawieszony, gdyż był w pełni wykonany w dniu przyjęcia zaskarżonej decyzji.

39

W konsekwencji co się tyczy zawieszenia rozpatrywanego środka, zaskarżona decyzja nie może mieć wystarczająco bezpośrednich i pewnych wiążących skutków prawnych dla państwa członkowskiego i w szczególności dla sądów krajowych.

40

W drugiej kolejności – ze względu na swoją treść i zakres zaskarżona decyzja nie może uzasadniać istnienia po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego obowiązku podjęcia działania w celu odzyskania pomocy udzielonej poprzez rozpatrywany środek pomocy.

41

Przede wszystkim z rozporządzenia nr 659/1999 wynika bowiem, że Komisja podlega ścisłym warunkom, jeżeli zamierza zobowiązać dane państwo członkowskie do tymczasowego odzyskania pomocy.

42

Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 wymaga w tym względzie, aby nie zachodziły wątpliwości co do charakteru pomocowego danego środka, aby konieczne było pilne działanie oraz aby istniało poważne ryzyko wyrządzenia konkurentowi poważnej i nieodwracalnej szkody.

43

Takie warunki, ustalone dla celów przyjęcia decyzji odmiennej i o zakresie innym niż zaskarżona decyzja, wskazują na to, że państwo członkowskie będące adresatem nie ma ogólnego obowiązku odzyskania bezprawnie wypłaconej pomocy wynikającego jedynie z tej ostatniej decyzji.

44

Następnie nawet gdyby sąd krajowy rozpatrujący taki wniosek mógł zarządzić odzyskanie danej pomocy niezależnie od tego, czy dany środek byłby w trakcie wykonywania w dniu przyjęcia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, nie mogłoby to nadać tej decyzji wiążących skutków prawnych wystarczająco bezpośrednich i pewnych.

45

Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek zarządzenia środków ochronnych w toku sporu związanego z ewentualną pomocą wymaga bowiem spełnienia przesłanek uzasadniających takie środki, a mianowicie by kwalifikacja danego środka jako pomocy państwa nie budziła żadnych wątpliwości, by pomoc miała być niezwłocznie wykonana lub została już wykonana i by nie stwierdzono istnienia nadzwyczajnych okoliczności, sprawiających, że jej odzyskanie byłoby niewłaściwe (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2010 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Zb.Orz., EU:C:2010:136, pkt 36).

46

Ponadto należy podkreślić, że nie ma bezwzględnego i bezwarunkowego obowiązku przyjęcia automatycznie przez sąd krajowy tymczasowej oceny Komisji. Orzeczono już bowiem w szczególności, że w sytuacji gdy sąd krajowy ma wątpliwości, czy rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, lub wątpliwości co do ważności lub wykładni decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, z jednej strony może zwrócić się do Komisji o wyjaśnienia, a z drugiej strony może lub powinien zgodnie z art. 267 akapity drugi i trzeci TFUE przedłożyć Trybunałowi pytanie prejudycjalne (ww. w pkt 8 wyrok Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, pkt 44).

47

W końcu w każdym wypadku należy zaznaczyć, że w niniejszej sytuacji skarżąca w ogóle nie powiadomiła o tym, by została wniesiona skarga do sądu krajowego.

48

W konsekwencji w odniesieniu do odzyskania pomocy należy uznać, że zaskarżona decyzja nie wywiera wystarczająco bezpośrednich i pewnych wiążących skutków prawnych wobec państwa członkowskiego i w szczególności wobec sądów krajowych.

49

W trzeciej kolejności – nie można uznać, by zmiana stosunków handlowych NEC, która miałaby wynikać z niepewności związanej z legalnością rozpatrywanego środka, mogła stanowić autonomiczny skutek prawny zaskarżonej decyzji.

50

Nie można bowiem ustalić żadnego związku przyczynowego między wątpliwością związaną z legalnością rozpatrywanego środka a niekorzystnym wpływem na sytuację prawną skarżącej.

51

Ponadto braku pewności w stosunkach handlowych oraz sposobu, w jaki inne podmioty gospodarcze postrzegają sytuację, w jakiej znajduje się beneficjent środka pomocowego, jakim jest w niniejszym przypadku skarżąca, nie można uznać za wiążące skutki prawne, gdyż stanowią one jedynie konsekwencje faktyczne, a nie skutki prawne, jakie ma wywierać decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 7 lipca 1981 r., IBM/Komisja, 60/81 R i 190/81 R, Rec, EU:C:1981:165, pkt 19; wyroki: z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑301/03, Zb.Orz., EU:C:2005:727, pkt 30; z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja, T‑258/06, Zb.Orz., EU:T:2010:214, pkt 151).

52

Skarżąca nie może więc utrzymywać, że zaskarżona decyzja wywołała wiążące skutki prawne, mogące naruszyć jej interesy poprzez znaczącą zmianę jej sytuacji prawnej.

53

Tak więc zaskarżonej decyzji nie można uznać w niniejszym przypadku za akt zaskarżalny.

54

W konsekwencji skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.

55

Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów

SĄD (czwarta izba)

postanawia, co następuje: