Opinion of the Advocate-General
1. Od marca 2011 r. prezydent Baszar Al-Assad i reżim, któremu przewodzi, spotykają się w Syrii z oporem. Panujący reżim odpowiada na tę opozycję najchętniej za pomocą represji, które pogrążyły kraj w wojnie domowej.
2. W obliczu przemocy stosowanej przez reżim Baszara Al-Assada Unia Europejska postanowiła wprowadzić środki ograniczające. Środki te obliczone są na wywarcie presji na ten reżim, tak aby zaprzestał on aktów przemocy przeciwko ludności cywilnej. Mają one albo zasięg ogólny, przewidując na przykład zakaz eksportu określonych produktów do Syrii, albo zasięg indywidualny, przewidując przykładowo zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych osób fizycznych i prawnych związanych z reżimem syryjskim.
3. Jakkolwiek środki ograniczające odnoszą się formalnie do państwa, w rzeczywistości dotykają one osób fizycznych lub prawnych albo uważanych za bezpośrednio odpowiedzialne za sytuację, której Unia zamierza przeciwdziałać, albo przyczyniających się do niej lub mających możliwość wywarcia wpływu na jej rozwiązanie(2) .
4. Środki ograniczające przyjęte wobec reżimu syryjskiego miały charakter progresywny. Na początku odnosiły się one do osób pełniących oficjalne funkcje w ramach aparatu państwowego. Po stwierdzeniu, że pomimo tego pierwszego pakietu środków represje przeciwko ludności cywilnej nie ustały, Unia rozszerzyła zasięg środków na inne grupy ludności, wśród nich na szereg osób kierujących przedsiębiorstwami.
5. W związku z tym poszerzeniem podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających powstaje problem dotyczący wykazania związku pomiędzy osobami umieszczonymi w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy a reżimem państwa trzeciego, przeciwko któremu środki te są skierowane.
6. To właśnie ta problematyka ma centralne znaczenie dla niniejszych spraw.
7. We wniesionych dwóch odwołaniach Issam Anbouba zwraca się do Trybunału o uchylenie dwóch wyroków Sądu Unii Europejskiej Anbouba/Rada(3), w których Sąd oddalił jego skargi o stwierdzenie nieważności kilku odnoszących się do niego decyzji o zamrożeniu funduszy.
8. W tych wyrokach Sąd orzekł, że uwzględniając okoliczność, iż osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi mogą zostać uznane za osoby związane z reżimem syryjskim, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie, Rada Unii Europejskiej uznała za słuszne zastosowanie domniemania wspierania reżimu syryjskiego w odniesieniu do osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii.
9. Sąd ocenił na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych, że takie domniemanie mogło zostać zastosowane do I. Anbouby.
10. W granicach postępowania odwoławczego Trybunał ma zadecydować, czy w swoich wyrokach Sąd naruszył zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, jakie wynikają z orzecznictwa Trybunału.
11. W niniejszej opinii po dokonaniu przeglądu niedawnego orzecznictwa Trybunału ustanawiającego takie zasady zaproponuję oddalenie rozpatrywanych odwołań.
12. W istocie, jakkolwiek oparcie przez Sąd swojego rozumowania na pojęciu domniemania wydaje mi się wątpliwe, przedstawię powody, dla których jestem zdania, że Sąd mógł słusznie dojść do wniosku, iż Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, uwzględniając w szczególności kryterium umieszczenia w wykazie przewidziane w zasadach ogólnych dotyczących środków ograniczających skierowanych przeciwko reżimowi syryjskiemu, przy którego ustalaniu Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania, istnienie ogółu faktów powszechnie znanych i niespornych okoliczności faktycznych, cechy tego reżimu oraz kontekst wojny domowej w Syrii.
I – Okoliczności powstania sporu
13. Sąd w zaskarżonych wyrokach opisał okoliczności faktyczne powstania sporu w następujący sposób:
„1 W dniu 9 maja 2011 r. Rada […] przyjęła na podstawie art. 29 TUE decyzję 2011/273/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (Dz.U. L 121, s. 11). Artykuł 4 ust. 1 tej decyzji przewiduje, że zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do wymienionych w załączniku do wspomnianej decyzji osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz osób fizycznych lub prawnych i podmiotów z nimi powiązanych, będące w ich posiadaniu, dyspozycji lub pod ich kontrolą. Sposoby przeprowadzenia tego zamrożenia określone zostały w innych ustępach tegoż artykułu. Rada sporządza ten wykaz na mocy art. 5 ust. 1 decyzji 2011/273.
2 Decyzją 2011/522/WPZiB z dnia 2 września 2011 r. zmieniającą decyzję 2011/273/WPZiB (Dz.U. L 228, s. 16) Rada w szczególności rozszerzyła zakres stosowania art. 4 ust. 1 tej ostatniej decyzji na wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do wymienionych w załączniku osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go oraz osób i podmiotów z nimi powiązanych, lub będące w ich posiadaniu, dyspozycji lub pod ich kontrolą. Nazwisko skarżącego, Issama Anbouby, zostało wtedy włączone do tego wykazu. Powody tego włączenia, wskazane w odpowiedniej kolumnie wymienionego wykazu, są następujące: »Prezes Issam Anbouba Est. (branża rolna)[(4) ]. Wspiera gospodarczo reżim syryjski«.
3 Rozporządzenie Rady (UE) nr 442/2011 z dnia 9 maja 2011 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. L 121, s. 1) zostało wydane na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE [(5) ] i decyzji 2011/273. W swoim art. 4 ust. 1 przewiduje ono zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załącznikach II, będących w ich posiadaniu, dyspozycji lub pod ich kontrolą. Rozporządzenie Rady (UE) nr 878/2011 z dnia 2 września 2011 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. L 228, s. 1) zmieniło w szczególności załącznik II do rozporządzenia nr 442/2011 i włączyło nazwisko skarżącego do wykazu osób, podmiotów lub organów objętych spornym środkiem. Powody tego objęcia wykazem wskazane w omawianym załączniku są identyczne z wymienionymi w załączniku do decyzji 2011/522.
4 Decyzją Rady 2011/628/WPZiB z dnia 23 września 2011 r. zmieniającą decyzję 2011/273/WPZiB (Dz.U. L 247, s. 17) i rozporządzeniem Rady (UE) nr 1011/2011 z dnia 13 października 2011 r. zmieniającym rozporządzenie nr 442/2011 (Dz.U. L 269, s. 18) utrzymano nazwisko skarżącego w wykazie wymienionym powyżej w pkt 3 i wprowadzono informacje dotyczące daty i miejsca jego urodzenia.
5 W dniu 7 października 2011 r. skarżący wniósł do Rady wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji włączającej jego nazwisko do rozpatrywanego wykazu, na który Rada udzieliła odpowiedzi odmownej w dniu 14 listopada 2011 r.
6 Decyzją Rady 2011/684/WPZiB z dnia 13 października 2011 r. zmieniającą decyzję 2011/273/WPZiB (Dz.U. L 269, s. 33) dodano nazwę nowego podmiotu do wykazu osób, podmiotów i organów objętych rozpatrywanymi środkami i zmieniono co do istoty niektóre przepisy decyzji 2011/273. Decyzją Rady 2011/735/WPZiB z dnia 14 listopada 2011 r. zmieniającą decyzję 2011/273 (Dz.U. L 296, s. 53) wprowadzono dodatkowe środki ograniczające w odniesieniu do osób objętych tym wykazem.
7 W dniu 14 października 2011 r. Rada opublikowała zawiadomienie do wiadomości osób i podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji Rady 2011/273/WPZiB, zmienionej decyzją Rady 2011/684/WPZiB, oraz w rozporządzeniu Rady (UE) nr 442/2011, zmienionym rozporządzeniem Rady (UE) nr 1011/2011 (Dz.U. C 303, s. 5).
8 Decyzja 2011/273 została uchylona i zastąpiona decyzją Rady 2011/782/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (Dz.U. L 319, s. 56) w wyniku przyjęcia nowych środków dodatkowych, utrzymujących nazwisko skarżącego w wykazie osób, podmiotów i organów objętych tymi środkami.
9 Decyzją wykonawczą Rady 2012/37/WPZiB z dnia 23 stycznia 2012 r. dotyczącą wykonania decyzji 2011/782 (Dz.U. L 19, s. 33) dodano inne osoby i podmioty do rozpatrywanego wykazu, a decyzją Rady 2012/122/WPZiB z dnia 27 lutego 2012 r. zmieniającą decyzję 2011/782 (Dz.U. L 54, s. 14) wprowadzono nowe środki w odniesieniu do osób umieszczonych w tym wykazie.
10 Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. L 16, s. 1) samo zostało zmienione rozporządzeniem Rady (UE) nr 168/2012 z dnia 27 lutego 2012 r. (Dz.U. L 54, s. 1), którym włączono inne nazwiska do wykazu osób, podmiotów i organów objętych tymi środkami i wprowadzono nowe środki w odniesieniu do osób umieszczonych w tym wykazie. Rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 410/2012 z dnia 14 maja 2012 r. dotyczącym wykonania art. 32 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 36/2012 (Dz.U. L 126, s. 3) zmieniono informacje dotyczące daty i miejsca urodzenia skarżącego oraz powodów umieszczenia jego nazwiska w wykazie zawartym w załączniku II do rozporządzenia nr 36/2012 w następujący sposób:
»Zapewnia wsparcie finansowe dla aparatu represji oraz grup paramilitarnych dokonujących aktów przemocy wobec ludności cywilnej w Syrii. Zapewnia obiekty (pomieszczenia, magazyny) służące jako improwizowane ośrodki przetrzymywania więźniów. Powiązania finansowe z wysokiej rangi urzędnikami syryjskimi«”.
II – Skargi do Sądu
14. I. Anbouba wniósł do Sądu dwie skargi o stwierdzenie nieważności.
15. W pierwszej skardze (sprawa T‑563/11) zwrócono się albo w samej skardze, albo w pismach dostosowujących żądania o stwierdzenie nieważności następujących aktów:
– decyzji 2011/522;
– decyzji 2011/628;
– decyzji 2011/782;
– rozporządzenia nr 878/2011 oraz
– rozporządzenia nr 36/2012
w zakresie, w jakim nazwisko I. Anbouby widniało w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi przyjętymi w związku z sytuacją w Syrii.
16. W drugiej skardze (sprawa T‑592/11) zwrócono się albo w samej skardze, albo w pismach dostosowujących żądania o stwierdzenie nieważności następujących aktów:
– decyzji 2011/684;
– decyzji 2011/782;
– rozporządzenia nr 1011/2011;
– rozporządzenia nr 36/2012 oraz
– rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012
w zakresie, w jakim nazwisko I. Anbouby widniało w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi przyjętymi w związku z sytuacją w Syrii.
III – Zaskarżone wyroki
17. W pierwszej skardze (sprawa T‑563/11) I. Anbouba podniósł sześć zarzutów nieważności, ale odstąpił od trzech z nich. Sąd zbadał trzy pozostałe zarzuty, a mianowicie drugi, oparty na naruszeniu zasad postępowania dowodowego i na oczywistych błędach w ocenie dotyczących powodów umieszczenia I. Anbouby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi, trzeci, oparty na naruszeniu prawa do obrony, i czwarty, oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
18. W drugiej skardze (sprawa T‑592/11) I. Anbouba podniósł sześć zarzutów nieważności, ale odstąpił od ostatnich dwóch z nich. Sąd zbadał cztery pozostałe zarzuty, a mianowicie pierwszy, oparty na naruszeniu zasady domniemania niewinności i na odwróceniu ciężaru dowodu, drugi, oparty na oczywistych błędach w ocenie dotyczących powodów umieszczenia I. Anbouby w wykazie osób objętych sankcjami Unii, trzeci, oparty na naruszeniu prawa do obrony, i czwarty, oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
19. W tych dwóch postępowaniach po zbadaniu i oddaleniu wszystkich zarzutów Sąd oddalił skargi i obciążył I. Anboubę kosztami postępowania.
IV – Żądania stron postępowania przed Trybunałem
20. W sprawach C‑605/13 P i C‑630/13 P I. Anbouba wnosi do Trybunału o:
1) uchylenie zaskarżonych wyroków;
2) orzeczenie w drodze nowych środków, że:
– decyzja o umieszczeniu I. Anbouby w wykazie osób i podmiotów objętych sankcjami gospodarczymi jest niezgodna z prawem;
– decyzje i rozporządzenia rozpatrywane w sprawach T‑563/11 i T‑592/11 są nieważne, oraz
– Rada zostaje obciążona kosztami postępowania w obydwu instancjach.
21. Rada wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołań;
– w razie potrzeby posiłkowo o oddalenie skarg przeciwko spornym aktom oraz
– obciążenie I. Anbouby kosztami postępowania.
22. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołań oraz
– obciążenie I. Anbouby kosztami postępowania.
V – Odwołania
23. Oba odwołania oparte są na dwóch identycznych zarzutach.
24. W zarzucie pierwszym I. Anbouba podważa zastosowanie przez Sąd w odniesieniu do niego domniemania powiązań z reżimem syryjskim, zaś w zarzucie drugim niedokonanie przez Sąd zwykłej kontroli rozpatrywanych decyzji i rozporządzeń.
25. Odwołania są skierowane przeciwko następującym punktom zaskarżonych wyroków.
26. Punkty 32 i 33 wyroku T‑563/11 (identyczne co do istoty z punktami 42 i 43 wyroku T‑592/11) zostały zredagowane w następujący sposób:
„32 Z motywów decyzji 2011/522 wynika, że ponieważ środki ograniczające przyjęte w decyzji 2011/273 nie powstrzymały represji reżimu syryjskiego przeciwko [syryjskiej] ludności cywilnej, Rada uznała, iż omawiane środki należy zastosować wobec kolejnych osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, w szczególności wobec osób i podmiotów finansujących ten reżim lub udzielających mu – zwłaszcza aparatowi bezpieczeństwa – wsparcia logistycznego oraz osłabiających starania na rzecz pokojowego przejścia do demokracji. Wydaje się zatem, że decyzja 2011/522 rozszerzyła środki ograniczające na głównych przedsiębiorców syryjskich, gdyż Rada uznała, iż [osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi] można uważać za osoby związane z reżimem syryjskim, ponieważ przedsiębiorstwa [te] mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie. Postępując w ten sposób, Rada zamierzała zastosować domniemanie wspierania reżimu syryjskiego wobec osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii.
33 Z akt sprawy wynika, że Rada zastosowała takie domniemanie wobec skarżącego ze względu na jego pozycję prezesa [SAPCO], ważnej spółki przemysłu rolno-spożywczego, [mającej 60% rynku w sektorze oleju sojowego], kierującego kilku spółkami działającymi w dziedzinie nieruchomości i edukacji oraz członka założyciela zarządu […] Cham Holding [największej prywatnej spółki w Syrii], utworzonej w 2007 r., a także sprawowaną przez niego funkcję sekretarza generalnego izby handlu i przemysłu miasta Hims (Syria)”.
27. Dla zbadania, czy Rada naruszyła prawo, stosując domniemanie, Sąd odniósł się w pkt 35 wyroku T‑563/11 i w pkt 45 wyroku T‑592/11 do orzecznictwa w dziedzinie prawa konkurencji, zgodnie z którym instytucje mogą stosować domniemania odzwierciedlające przyznaną administracji, na której spoczywa ciężar dowodu, możliwość wyciągnięcia określonych wniosków na podstawie ogólnego doświadczenia wynikającego z typowego przebiegu wypadków(6) . Przypomniał on w pkt 36 wyroku T‑563/11 i w pkt 46 wyroku T‑592/11, że domniemanie – nawet trudne do obalenia – mieści się w dopuszczalnych granicach, jeżeli jest proporcjonalne do zamierzonego celu, istnieje możliwość przedstawienia dowodu przeciwnego i zagwarantowane jest prawo do obrony(7) .
28. W tychże punktach Sąd oparł się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., nie pozostaje zatem obojętny względem domniemań faktycznych lub prawnych, lecz nakazuje państwom zamknąć je w rozsądnych granicach uwzględniających znaczenie zagadnienia i zachowujących prawo do obrony(8) .
29. W pkt 37 wyroku T‑563/11 i w pkt 47 wyroku T‑592/11 Sąd odniósł się również do pkt 69 wyroku Tay Za/Rada(9), z którego wynika, że w odniesieniu do decyzji o zamrożeniu funduszy stosowanie domniemań nie jest wykluczone, o ile zostały one przewidziane w rozpatrywanych aktach oraz odpowiadają celowi tej regulacji.
30. Stosując te tezy orzecznictwa do rozpatrywanej sprawy, Sąd orzekł w pierwszej kolejności w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11, iż uwzględniając autorytarny charakter reżimu syryjskiego i ścisłą kontrolę sprawowaną przez państwo nad gospodarką syryjską, Rada mogła uznać za zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia okoliczność, że działalność jednego z głównych przedsiębiorców w Syrii, działającego w wielu sektorach, mogła być prowadzona wyłącznie przy korzystaniu z przychylności tego reżimu i przekazywaniu mu w zamian określonego wsparcia.
31. Sąd zbadał w drugiej kolejności, czy domniemanie to było proporcjonalne do celu zamierzonego przez Radę, czy było ono wzruszalne oraz czy zachowano przy tym prawo do obrony I. Anbouby.
32. W pkt 40 wyroku T‑563/11 i w pkt 50 wyroku T‑592/11 Sąd przypomniał cele decyzji 2011/522, zachowawczy charakter przyjętych środków oraz nadrzędne względy dotyczące bezpieczeństwa i prowadzenia stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich, które mogą sprzeciwiać się ujawnieniu zainteresowanym określonych środków dowodowych. Uznał on, że zastosowanie tego domniemania przez Radę wydaje się proporcjonalne.
33. W pkt 41 wyroku T‑563/11 i w pkt 51 wyroku T‑592/11 Sąd stwierdził, iż domniemanie to jest wzruszalne, ponieważ Rada zobowiązana była poinformować osoby objęte środkami ograniczającymi o powodach ich umieszczenia w wykazie, zaś osoby te mogły oprzeć się na faktach i informacjach, które mogły być w ich wyłączonym posiadaniu, dla wykazania, że nie przekazują wsparcia rządzącemu reżimowi.
34. W pkt 43 wyroku T‑563/11 i w pkt 53 wyroku T‑592/11 Sąd orzekł w trzeciej kolejności, że domniemanie to zostało przewidziane w rozpatrywanych aktach i odpowiada ich celom.
35. Biorąc pod uwagę te elementy, Sąd stwierdził w pkt 44 wyroku T‑563/11 i w pkt 54 wyroku T‑592/11, że Rada nie naruszyła prawa, uznając, iż sama pozycja I. Anbouby jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii umożliwiała jej domniemanie, że ten ostatni wspierał gospodarczo reżim syryjski.
36. Sąd zbadał następnie w ramach zarzutu drugiego informacje przedstawione przez I. Anboubę, zmierzające do wykazania, że Rada popełniła błąd w ocenie, uznając, iż jako ważny przedsiębiorca w Syrii wspierał gospodarczo reżim syryjski. W wyniku tego badania Sąd ocenił, że I. Anbouba nie przedstawił żadnych informacji umożliwiających obalenie tego domniemania.
VI – Argumenty stron
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego
37. I. Anbouba podnosi, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż Rada prawidłowo zastosowała domniemanie wspierania reżimu syryjskiego do osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii, ponieważ domniemanie to pozbawione jest podstawy prawnej, nieproporcjonalne do zgodnego z prawem celu i niewzruszalne.
38. W pierwszej kolejności I. Anbouba podnosi brak podstawy prawnej zastosowania domniemania. Utrzymuje on, że wbrew warunkowi przewidzianemu w orzecznictwie Trybunału sporne akty nie przewidują stosowania tego domniemania. Drugie zdanie pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11 stanowiły dokonaną przez Sąd wykładnię decyzji 2011/522.
39. W drugiej kolejności I. Anbouba podnosi nieproporcjonalność domniemania w stosunku do zamierzonego celu. Sąd zatwierdził jego zdaniem osąd Rady zwalniający ją z konieczności konkretnego ustalenia związku pomiędzy osobami objętymi środkami ograniczającymi a reżimem syryjskim. I. Anbouba podważa także dokonane przez Sąd odesłanie do orzecznictwa w dziedzinie konkurencji. Podnosi on, że pojęcia „zasad wynikających z ogólnego doświadczenia” i „typowego przebiegu wypadków”, zawarte w pkt 35 wyroku T‑563/11 i w pkt 45 wyroku T‑592/11, są niejasne, a sprawy z dziedziny konkurencji, dotyczące sankcji ekonomicznych, mają zupełnie inny kontekst niż sprawa dotycząca zamrożenia środków. I. Anbouba stwierdza, że domniemanie to ze względu na swój niezwykle ogólny charakter nie mieści się w dopuszczalnych granicach, ponieważ jest nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego zgodnego z prawem celu.
40. I. Anbouba utrzymuje wreszcie, że rozpatrywane domniemanie jest niewzruszalne. W istocie skoro nie może on zaprzeczyć temu, że kieruje przedsiębiorstwem w Syrii, oraz materialnie niemożliwe jest przedstawienie dowodu na niewspieranie syryjskiego reżimu, jedyna możliwość podważenia tego domniemania polegałaby na przedstawieniu dowodu na opozycję wobec tego reżimu. Podważa on okoliczność, że domniemanie to nie pozostawia miejsca dla osób, które nie przynależąc do kategorii wspierających ten reżim, nie zaliczają się jednak do jego zdeklarowanych przeciwników. Sąd zatem błędnie oddalił jako niewystarczające informacje przedstawione przez I. Anboubę, wskazujące na brak wspierania przez niego rządzącego reżimu.
41. Rada przypomina na wstępie, że posiada ogólne kompetencje do przyjmowania środków ograniczających przeciwko członkom reżimu syryjskiego, odpowiedzialnego za ciężkie naruszenia praw człowieka. Z natury swojej zachowawcze, te środki ograniczające zmierzają wyłącznie do wywarcia presji na władze syryjskie i osoby z nimi związane, aby zaprzestały one kampanii brutalnych represji, która pochłonęła w Syrii tysiące ofiar. Dla zapewnienia ich skuteczności muszą one odnosić się do osób odpowiedzialnych za te represje i osób podejrzewanych o związek z tymi pierwszymi osobami.
42. Rada podkreśla następnie, że cel polityki zagranicznej w niniejszych sprawach wymaga szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii i ograniczonej kontroli sądowej.
43. Odnosząc się do pkt 40 opinii rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Tay Za/Rada(10), gdzie rzecznik generalny rozróżnił trzy kręgi osób, do których skierowane zostały środki ograniczające, mianowicie po pierwsze przywódcy, po drugie osoby związane z tymi przywódcami i w szczególności osoby odnoszące korzyści z polityki gospodarczej oraz po trzecie członkowie rodziny osób odnoszących korzyści z polityki gospodarczej, Rada wskazuje, że I. Anbouba należy do drugiego kręgu wymienionych osób.
44. Rada przypomina, że I. Anbouba jest ważnym przedsiębiorcą należącym do rządzącej klasy ekonomicznej w Syrii, jednym z filarów rządzącej władzy oraz że jest akcjonariuszem Cham Holding, spółki również objętej środkami ograniczającymi, a także osobą bliską Ramiemu Makhloufowi, który z kolei jest zbliżony do reżimu, zaś obaj zasiadają w zarządzie Cham Holding, spółki pozostającej pod kontrolą tego ostatniego.
45. Rada podkreśla znaczenie kręgów rodzinnych dla sprawowania władzy, zarówno politycznej, jak i gospodarczej w Syrii, utrzymujące się od dziesięcioleci. Badania życia politycznego w Syrii oraz sprawowania władzy przez klan Assadów(11) ujawniły dokonany historycznie pomiędzy tymi wielkimi rodzinami, wśród nich rodzinami Anboubów i Makhloufów, związanymi ze sobą nawzajem, podział zarówno stanowisk u szczytu władzy (armia dla klanu Assadów), jak i głównych stanowisk w od dawna scentralizowanej gospodarce. Po śmierci Hafeza Al-Assada i w wyniku dokonanej częściowo fali liberalizacji gospodarczej te rodziny związane z reżimem, poza kontrolowaniem sektora gospodarki publicznej, zdominowały także nowy sektor prywatny.
46. Rada podnosi, że w ramach decyzji przyjętej na podstawie art. 29 TUE, w zgodzie z prawem międzynarodowym, Unia może ustanowić domniemania, na których opierają się środki ograniczające przeciwko danej kategorii osób i podmiotów. Podkreśla, iż oparła się na okoliczności, że I. Anbouba należy do nielicznej grupy złożonej z najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami w Syrii, oraz na okoliczności, że jego przedsiębiorstwa działają z powodzeniem pod władzą tego reżimu, co Sąd stwierdził w pkt 46 wyroku T‑563/11 i w pkt 64 wyroku T‑592/11. Te dwie okoliczności stawiają I. Anboubę w szczególnej pozycji w porównaniu z innym osobami.
47. Dla obalenia tego domniemania do I. Anbouby należałoby udowodnienie nie tego, że pozostaje w opozycji wobec reżimu, ale tego, że nie znajduje się w szczególnej pozycji w porównaniu z innymi osobami, a takiego dowodu nie przedstawił.
48. W kwestii proporcjonalności tego domniemania Rada odnosi się do pkt 50 wyroku T‑592/11.
49. W swoich uwagach interwenienta Komisja analizuje art. 4 decyzji 2011/522, który jej zdaniem rozróżnia cztery kategorie osób i podmiotów mogących podlegać środkom ograniczającym, mianowicie osoby odpowiedzialne za brutalne represje, osoby czerpiące korzyści z reżimu, osoby wspierające reżim i osoby związane z wyżej wymienionymi osobami i podmiotami. Przypomina ona ponadto stanowiska piastowane przez I. Anboubę (członek zarządu kilku spółek, działający w kilku sektorach, członek zarządu Cham Holding, której przewodniczy wraz z Ramim Makhloufem, kuzynem prezydenta Baszara Al-Assada, sekretarz generalny izby handlu i przemysłu miasta Hims). Komisja podnosi, że zasada wynikająca z ogólnego doświadczenia odnosi się nie do wszystkich przedsiębiorców syryjskich, ale do „głównych przedsiębiorców w Syrii, działających w wielu sektorach”.
50. Komisja przypomina, że domniemanie jest „zabiegiem prawniczym polegającym na wyprowadzeniu faktu niepewnego z faktu pewnego. Zabieg ten stosuje się w sytuacji, gdy charakter niepewnego faktu czyni go bardzo trudnym do ustalenia, a fakt ten wynika z innego faktu, łatwiejszego do ustalenia”(12) . Stosowanie domniemania zostało dopuszczone przez Trybunał, zaś Komisja przywołuje w tym względzie wyrok Aalborg Portland i in./Komisja(13), w którym Trybunał orzekł w pkt 79, że „nawet jeśli ciężar dowodu […] spoczywa na Komisji lub na zainteresowanym przedsiębiorstwie czy stowarzyszeniu, okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę mogą mieć taki charakter, że druga strona będzie zobowiązana dostarczyć wyjaśnienia lub uzasadnienie, a w przeciwnym razie można uznać, iż zadośćuczyniono ciężarowi dowodu”.
51. Zdaniem Komisji domniemanie jest poró wnywalne ze zbiorem poszlak, niewystarczająco podważonych przez drugą stronę. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje skądinąd regularnie, że dowód „poza wszelką rozsądną wątpliwość” może „wynikać ze zbioru poszlak lub nieobalonych domniemań, wystarczająco poważnych, dokładnych i spójnych”(14), stawiając zatem w jednym rzędzie zbiór poszlak i nieobalone domniemania.
52. Domniemania zostały dopuszczone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w dziedzinie prawa karnego. Według tego Trybunału art. 6 ust. 2 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności nakazuje państwom zamknąć je w rozsądnych granicach uwzględniających znaczenie zagadnienia i zachowujących prawo do obrony(15) . Są one również dopuszczane przez Trybunał w dziedzinie prawa karnego(16) . A fortiori domniemanie powinno być także dopuszczalne w dziedzinie takiej jak w niniejszej sprawie, dotyczącej środka polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, poddanego przy tym jedynie ograniczonej kontroli.
53. Według Komisji decyzja może opierać się na informacjach takich jak publiczne sprawozdania, artykuły prasowe lub raporty służb wywiadowczych, a nie na środkach dowodowych, na przykład w braku uprawnień do przeprowadzenia dochodzenia w państwach trzecich. Podkreśla ona, że właściwe zastosowanie domniemania jest kwestią faktyczną i może być poddane kontroli w ramach odwołania jedynie wyjątkowo.
54. W odniesieniu do rzekomego braku podstawy prawnej tego domniemania Komisja podnosi, po pierwsze, że jakkolwiek zdanie drugie pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11 stanowi dokonaną przez Sąd wykładnię decyzji 2011/522, jak utrzymuje I. Anbouba, nie jest jasne, dlaczego wykładnia taka miałby być nieprawidłowa. Podnosi ona, po drugie, że błędne pod względem prawnym jest twierdzenie, iż domniemanie musi być przewidziane w akcie prawnym. W istocie domniemania „faktyczne” wynikają z utrwalonych zasad oceny dowodu i są dopuszczane zarówno przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wreszcie wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) dotyczył zupełnie innego domniemania odnoszącego się do członków rodziny przedsiębiorcy, zaś uwaga poczyniona przez Trybunał w pkt 69 tego wyroku pozwala na wyciągnięcie wniosku, że byłby on skłonny uznać takie domniemanie za dopuszczalne, gdyby zostało ono przewidziane przynajmniej w rozpatrywanym wspólnym stanowisku lub w rozpatrywanym rozporządzeniu, co jednak nie miało miejsca. Komisja twierdzi, że okoliczność, iż domniemanie nie zostało wyraźnie przewidziane we właściwym uregulowaniu, nie ma znaczenia, ponieważ domniemania faktyczne z definicji nie są przewidziane prawem, działając na poziomie poznawczym, a nie normatywnym.
55. W odniesieniu do rzekomej nieproporcjonalności tego domniemania Komisja podważa argument I. Anbouby, oparty na domniemaniach w dziedzinie prawa konkurencji. Podnosi ona, że dowodzenie czegokolwiek zawsze polega na działaniu na podstawie doświadczenia. Co więcej, argument I. Anbouby pomija okoliczność, że ani Rada, ani Sąd nie wskazały na „ogólne” domniemanie, które stosowałoby się do wszystkich reżimów. Sąd opiera się na okolicznościach właściwych reżimowi syryjskiemu, niepodważanych w ramach odwołania. Komisja podkreśla ponadto, że przeciwnie do prawa konkurencji Rada nie posiada uprawnień do prowadzenia dochodzenia na terytorium syryjskim i musi w związku z tym opierać się na poszlakach, co uzasadniania dalej idącą dopuszczalność domniemań w dziedzinie innej niż prawo karne. Wreszcie Komisja wskazuje, że Sąd uwzględnił znaczenie zagadnienia (pkt 40 wyroku T‑563/11 i pkt 50 wyroku T‑592/11) zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
56. W odniesieniu do rzekomej niewzruszalności tego domniemania Komisja jest zdania, że I. Anbouba wypacza znaczenie zaskarżonych wyroków. Sąd nie wymaga bowiem wykazania pozostawania w opozycji wobec reżimu, ale niewspierania reżimu lub nieczerpania z niego korzyści. Wskazuje ona, że odwołania nie podają w wątpliwość ocen dokonanych w pkt 66–76 wyroku T‑592/11. Okoliczność, że taki dowód może być trudny do przedstawienia w odniesieniu do ważnego przedsiębiorcy działającego w kilku sektorach może nawet wzmacniać prawidłowość domniemania (domniemanie opiera się na zasadzie wynikającej z ogólnego doświadczenia, od której nie ma lub jest niewiele wyjątków), a nie osłabiać ją.
57. W odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta I. Anbouba wskazuje, że Komisja rozróżnia cztery kategorie osób/podmiotów, które mogą podlegać środkom ograniczającym, podczas gdy rzecznik generalny P. Mengozzi w swojej opinii w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2011:786) rozróżnia tylko trzy takie kategorie. Podnosi on, że do Trybunału należy kontrola tego, czy domniemanie posiada podstawę prawną, ponieważ zasada wynikająca z ogólnego doświadczenia została wyprowadzona z okoliczności rzekomo powszechnie znanych, jednak nieuzasadnionych. I. Anbouba podważa w szczególności wnioski wyciągnięte przez Radę i Komisję z dotyczących go okoliczności:
– nie zostało ustalone, że mógł on wpływać na działania zarzucane Cham Holding, oraz nie uwzględniono jego dymisji, złożonej w kwietniu 2011 r., z tej spółki, podczas gdy umieszczenie osoby fizycznej w wykazie ze względu na jej związki z osobą lub podmiotem umieszczonym w wykazie nie może opierać się na domniemaniach niepopartych działaniem zainteresowanego(17) ;
– w odniesieniu do jego stanowiska sekretarza generalnego izby handlu i przemysłu miasta Hims (pomiędzy 2005 a 2008 r.) I. Anbouba podnosi, że wcześniej pełnione funkcje nie mogą uzasadniać umieszczenia go wykazie(18) . I. Anbouba uściśla ponadto, że został wybrany na to stanowisko po przeprowadzeniu kampanii przeciwko innemu kandydatowi zbliżonemu do reżimu;
– jeśli chodzi o różnorodność jego niepowiązanych ze sobą inwestycji w kilku sektorach gospodarki, I. Anbouba podnosi, że nie stanowi to samo w sobie dowodu na wspieranie reżimu, oraz
– w odniesieniu do związków rodzinnych z prezydentem Syrii I. Anbouba podnosi, że Komisja odwołuje się prawdopodobnie do publikacji przytoczonej przez Radę, w której znajduje się aluzja do kilku wielkich rodzin związanych z klanem Assadów; wskazuje on, że publikacja ta została przytoczona dopiero w postępowaniu odwoławczym oraz że nie mógł on skorzystać ze swojego prawa do obrony w tym względzie; zauważa on w każdym razie, że nie został on wymieniony w omawianej publikacji.
58. Rada nie wniosła uwag w odniesieniu do przedstawionych przez Komisję uwag interwenienta.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego
59. I. Anbouba podnosi, że w braku domniemania Rada powinna była przedstawić dowody na poparcie swojej decyzji o umieszczeniu go w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi w Syrii. Zwalniając Radę z obowiązku przedstawienia dowodów lub uzasadnienia niewyjawienia tych dowodów oraz akceptując okoliczność, że oparła ona swoją decyzję wyłącznie na domniemaniu, którego nie mogła przepisowo zastosować, Sąd zaniechał ukarania oczywistego naruszenia zasady kontradyktoryjności i prawa do obrony.
60. Opierając się na wyroku Komisja i in./Kadi(19), I. Anbouba uważa, że jeżeli Rada była uprawniona do niewyjawienia mu posiadanych przez nią dowodów z nadrzędnych względów dotyczących bezpieczeństwa lub prowadzenia stosunków międzynarodowych, to powinna była jednak z jednej strony przedstawić je Sądowi, aby mógł on je ocenić, a z drugiej strony uzasadnić istnienie względów sprzeciwiających się ujawnieniu tych dowodów I. Anboubie.
61. Rada nie zajmuje stanowiska w przedmiocie zarzutu drugiego.
62. Komisja podnosi, że domniemanie dokonuje przesunięcia przedmiotu dowodu. Sytuacja osobista I. Anbouby i cechy reżimu syryjskiego były faktami znanymi. Fakty te nie były podważane, nie było zatem potrzeby przedstawiania Sądowi dalszych dowodów.
63. Wskazuje ona, że wyrok Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), przywołany przez I. Anboubę, nie ma znaczenia. W istocie sprawa leżąca u podstaw tego wyroku dotyczy terroryzmu, a w takich przypadkach wymagania wobec dowodów są inne. W tamtej sprawie osoba objęta środkami ograniczającymi zaprzeczała wszystkim faktom, a Komisja nie oparła się na informacjach lub domniemaniach, których podstawa faktyczna znajdowała się w domenie publicznej lub była uznana przez tę osobę. Natomiast wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft(20) odzwierciedla sytuację, w której elementy wskazujące na prawdziwość informacji uwzględnionych w odniesieniu do danej osoby prawnej nie były podważane i wynikały z dokumentów publicznych. W tych warunkach, jak orzekł Trybunał, Rada nie była więc zobowiązana do przedstawienia dalszych dowodów na działania Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (zwanej dalej: „Kala Naft”)(21) .
VII – Moja ocena
64. Dwa zarzuty podniesione przez I. Anboubę w każdym odwołaniu, jakkolwiek przedstawione przez niego oddzielnie, są moim zdaniem ściśle powiązane.
65. W zarzucie pierwszym I. Anbouba podnosi bowiem, że sama jego pozycja jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii nie uprawniała Rady do zastosowania do niego domniemania wspierania reżimu Baszara Al-Assada. Uważa on – i taki jest przedmiot zarzutu drugiego – że Rada była zobowiązana do przedstawienia dalszych dowodów na poparcie umieszczenia go w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi w celu wykazania, iż wspiera on reżim syryjski.
66. Zdaniem I. Anbouby, poprzestając na jego pozycji ważnego przedsiębiorcy w Syrii i nie wymagając dalszych dowodów, Rada odwróciła ciężar dowodu, przenosząc na niego obowiązek przedstawienia dowodu przeciwnego na to, że nie wspiera on reżimu Baszara Al-Assada.
67. Jakkolwiek w ramach rozpatrywanych odwołań I. Anbouba wskazał, że nie podważa samego w sobie posłużenia się domniemaniem jako metodą przeprowadzenia dowodu, to jednak przedstawił powody, dla których domniemanie wspierania reżimu Baszara Al-Assada nie mogło zostać do niego zastosowane. W istocie jego zdaniem takie domniemanie byłoby pozbawione podstawy prawnej, nieproporcjonalne i niewzruszalne.
68. Reasumując, te dwa zarzuty podniesione przez I. Anboubę zmierzają do podważenia sposobu, w jaki Sąd ocenił, czy poszanowane zostały zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, uznając zastosowanie domniemania wspierania przez niego reżimu syryjskiego oraz nie wymagając od Rady w związku z tym dostarczenia dalszych dowodów na poparcie istnienia tego wspierania.
69. Uwzględniając ścisłe związki pomiędzy tymi dwoma zarzutami podniesionymi przez I. Anbouby w każdym odwołaniu, rozważę je łącznie.
70. Na wstępie należy określić, co leży w kompetencjach Trybunału w ramach postępowania odwoławczego.
71. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zarzucane naruszenie zasad obowiązujących w odniesieniu do dowodów stanowi kwestię prawną, która jest dopuszczalna na etapie odwołania(22) .
72. Dokładniej Trybunał orzekł, że „szczegółowe zarzuty skarżącej nie mogą zostać zbadane w ramach odwołania w zakresie, w jakim dotyczą dokonanej przez Sąd oceny przedstawionych mu dowodów. Do Trybunału należy natomiast zbadanie, czy przy dokonywaniu tej oceny Sąd naruszył prawo, naruszając ogólną zasadę prawa, taką jak domniemanie niewinności, oraz zasady obowiązujące w odniesieniu do dowodów, takie jak zasady dotyczące ciężaru dowodu”(23) .
73. W ten sposób „kwestia podziału ciężaru dowodu, jakkolwiek może wpłynąć na ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd, jest kwestią prawną”(24) .
74. W świetle tego orzecznictwa Trybunał zobowiązany jest zbadać w ramach rozpatrywanych odwołań, czy Sąd naruszył zasady dotyczące podziału ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających.
75. Pragnę w pierwszej kolejności przypomnieć, poprzez analizę trzech wyroków, zasady, jakie Trybunał ustanowił w odniesieniu do ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających. Zbadam następnie w drugiej kolejności, czy rozumowanie przeprowadzone przez Sąd jest zgodne z orzecznictwem Trybunału.
A – Zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
76. Na obecnym etapie rozwoju sporów dotyczących środków ograniczających główne wskazówki co do zasad odnoszących się do ciężaru dowodu znajdują się w wyrokach Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) oraz Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776).
1. Wyrok Tay Za/Rada
77. Wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) dotyczy środków ograniczających wprowadzonych wobec Republiki Związku Myanmar. Środki polegające na zamrożeniu funduszy zostały przyjęte wobec osób czerpiących korzyści z polityki gospodarczej rządu. Nazwisko skarżącego wraz z informacją „Syn Tay Za” oraz nazwisko jego ojca, Tay Za, wraz z uzasadnieniem, że kieruje on przedsiębiorstwami, widniały w wykazie osób, których fundusze zostały zamrożone.
78. Skarżący podważył okoliczność, że sama jego przynależność do rodziny osoby kierującej przedsiębiorstwami mogła zostać uznana za wystarczającą dla uzasadnienia umieszczenia go w wykazie.
79. Jako że rozpatrywane środki ograniczające zostały przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE, Trybunał wskazał warunki, w jakich osoba może podlegać środkowi obejmującemu zamrożenie jej funduszy na podstawie tych artykułów.
80. W tym względzie Trybunał przypomniał, że orzekł już, w wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja(25), iż „w świetle brzmienia art. 60 WE i 301 WE, w szczególności zawartych w nich wyrażeń »w stosunku do danych państw trzecich« i »z jednym lub większą liczbą państw trzecich«, postanowienia te dotyczą podejmowania środków wobec państw trzecich, przy czym pojęcie to może obejmować przywódców takiego państwa, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane”(26) .
81. W konsekwencji Trybunał wskazał w pkt 55 wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), że „nie można wykluczyć, iż kierujący niektórymi przedsiębiorstwami mogą podlegać środkom ograniczającym przyjętym na podstawie art. 60 WE i 301 WE, o ile zostanie ustalone, że są oni związani z przywódcami Republiki Związku Myanmar lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców ”(27) .
82. W ramach sprawy, w której zapadł ten wyrok, syn osoby kierującej przedsiębiorstwami ujętej w spornym wykazie podlegał środkowi obejmującemu zamrożenie funduszy z tego tylko powodu, że należał do rodziny osoby, która mogła być uważana za związaną z przywódcami Republiki Związku Myanmar. Sąd orzekł bowiem, że można domniemywać, iż członkowie rodziny kierujących przedsiębiorstwami czerpią korzyści z funkcji wykonywanych przez tych kierujących, tak że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dojść do wniosku, iż oni również czerpią zyski z polityki gospodarczej rządu. Sąd orzekł także, że domniemanie to może zostać obalone, jeżeli skarżącemu uda się wykazać, iż nie łączy go ścisła więź z kierującym, który jest członkiem jego rodziny.
83. Sąd doszedł zatem do wniosku, że środki ograniczające na podstawie ukierunkowanych i selektywnych sankcji obejmujących pewne kategorie osób uznawa nych przez Radę za związane z odnośnym reżimem, w tym członków rodziny najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami danego państwa trzeciego, wchodzą w zakres stosowania art. 60 WE i 301 WE.
84. Trybunał uznał, że rozumując w ten sposób, Sąd naruszył prawo.
85. Trybunał, przyznając, że w pkt 166 wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (EU:C:2008:461) dokonał rozszerzającej wykładni art. 60 WE i 301 WE w zakresie, w jakim włączył do pojęcia państw trzecich, widniejącego we wspomnianych artykułach, przywódców tych państw, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, uściślił jednak, iż wykładnia taka została podporządkowana warunkom zmierzającym do zapewnienia stosowania art. 60 WE i 301 WE zgodnie z celem, który został im wyznaczony.
86. Zdaniem Trybunału, aby środki wobec osób fizycznych mogły zostać przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE jako środki ograniczające obejmujące państwa trzecie, muszą one dotyczyć wyłącznie przywódców wspomnianych państw i osób, które są z tymi przywódcami powiązane.
87. Wymóg ten prowadzi jego zdaniem do zapewnienia istnienia wystarczającej więzi pomiędzy danymi osobami i państwem trzecim, które jest celem środków ograniczających przyjętych przez Unię, uniemożliwiając dokonywanie zbyt szerokiej i z tego względu sprzecznej z orzecznictwem Trybunału wykładni art. 60 WE i 301 WE.
88. Trybunał podważył zatem dokonanie przez Sąd przy zastosowaniu domniemania, że członkowie rodziny najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami również czerpią korzyści z polityki gospodarczej rządu, rozszerzenia kategorii osób fizycznych mogących podlegać ukierunkowanym środkom ograniczającym. W tym względzie zdaniem Trybunału zastosowanie takich środków do osób fizycznych tylko ze względu na ich powiązania rodzinne z osobami związanymi z przywódcami danego państwa trzeciego i niezależnie od ich osobistego zachowania sprzeczne jest z orzecznictwem Trybunału dotyczącym art. 60 WE i 301 WE.
89. Według Trybunału nie jest bowiem łatwo wykazać więź, nawet pośrednią, pomiędzy brakiem postępu w demokratyzacji oraz ciągłym naruszaniem praw człowieka w Myanmarze a zachowaniem członków rodziny osób kierujących przedsiębiorstwami. Co więcej, Trybunał zamierzał ograniczyć kategorię osób fizycznych, które mogą zostać objęte ukierunkowanymi środkami ograniczającymi, do tych, których powiązanie z danym państwem trzecim narzuca się z całą oczywistością, to znaczy do przywódców państw trzecich i osób z tymi przywódcami związanych.
90. Trybunał dodał, że kryterium zastosowane przez Sąd w celu włączenia członków rodziny osób kierujących przedsiębiorstwami zasadza się na domniemaniu nieprzewidzianym ani w rozporządzeniu (WE) 194/2008(28), ani we wspólnych stanowiskach 2006/318/WPZiB(29) i 2007/750/WPZiB(30), do których rozporządzenie to zawiera odniesienia, i nieodpowiadającym celom tego rozporządzenia.
91. Trybunał wywnioskował z tego, że „środek w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych należących do wnoszącego odwołanie mógł zostać przyjęty w ramach rozporządzenia mającego na celu nałożenie sankcji na państwo trzecie na podstawie art. 60 WE i 301 WE tylko w oparciu o szczegółowo określone i konkretne okoliczności pozwalające na ustalenie, że wspomniany wnoszący odwołanie czerpie zyski z polityki gospodarczej przywódców Republiki Związku Myanmar ”(31) .
92. Rozumowanie Trybunału przedstawione w wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) zostało rozwinięte w odniesieniu do obowiązującej wówczas podstawy prawnej, mianowicie art. 60 WE i 301 WE. Niemniej jednak główne tezy tego wyroku wydają mi się nadal nie tracić na znaczeniu.
93. W istocie znaczenie zagadnienia podmiotowego zakresu stosowania środków przyjętych wobec państwa trzeciego na podstawie art. 60 WE i 301 WE straciło oczywiście na sile, odkąd art. 215 ust. 2 TFUE dopuszcza przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa. Jednakże rozważania zawarte w tym wyroku, w szczególności w odniesieniu do konieczności wykazania przez Radę istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą umieszczoną w wykazie a reżimem danego państwa trzeciego, nie straciły całkowicie na znaczeniu, ponieważ treść art. 301 WE została co do istoty powtórzona w art. 215 ust. 1 TFUE.
94. Nie jest zatem moim zdaniem wykluczone, że to ostatnie postanowienie może stanowić, jak to miało miejsce uprzednio w przypadku art. 60 WE i 301 WE, podstawę prawną dla przyjęcia środków wobec przywódców państw trzecich oraz osób z nimi związanych. Artykuł 215 ust. 2 TFUE odnosiłby się zatem do osób, które nie mogą być uznane za związane z państwem trzecim, co jest zresztą spójne z brzmieniem tego postanowienia dotyczącego osób fizycznych i prawnych, a także grup i podmiotów „innych niż państwa”.
95. W tym przypadku rozporządzenia rozpatrywane w niniejszych sprawach zostały wydane na podstawie art. 215 TFUE bez uściślenia, czy środki obejmujące zamrożenie funduszy skierowane przeciwko osobom uważanym za związane z reżimem syryjskim zostały przyjęte na podstawie ust. 1 czy ust. 2 tego artykułu.
96. Bez względu na to jak jest w istocie, należy mieć na uwadze, że główny wkład wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) nie traci na znaczeniu, nawet po wprowadzeniu nowych podstaw prawnych w art. 215 ust. 1 i 2 TFUE.
97. Wyrok ten ilustruje zatem okoliczność, że „główna trudność powstająca w dziedzinie indywidualnych środków ograniczających formalnie ukierunkowanych na państwo polega na określeniu kryteriów powiązania rzeczywistego indywidualnego celu z formalnym celem państwowym”(32) .
98. W tym względzie główny wkład tego wyroku zasadza się na tym, że skoro kryterium umieszczenia w wykazie ujęte w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających opiera się na związku łączącym pewną kategorię osób z reżimem danego państwa trzeciego, na przykład na okoliczności czerpania korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez ten reżim, Rada jest zobowiązana przy stosowaniu tego kryterium umieszczenia w wykazie do wykazania istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą, którą postanowiła wskazać, a tym reżimem. To właśnie pod tym warunkiem umieszczenie osoby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy będzie mogło być uważane za właściwe do osiągnięcia celu polityki prowadzonej przez Radę.
99. W szczególności Trybunał przyznał, że osoby kierujące niektórymi przedsiębiorstwami mogą być objęte środkami ograniczającymi, ale pod warunkiem, iż zostanie ustalone, że są one związane z przywódcami danego państwa trzeciego lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców(33) .
100. Trybunał nie jest więc usatysfakcjonowany zarzutami niepopartymi informacjami i dowodami. W braku szczegółowo określonych i konkretnych informacji pozwalających na ustalenie, że dana osoba czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców państwa trzeciego, nie istnieje wystarczający związek z reżimem i należy stwierdzić nieważność umieszczenia w wykazie(34) .
101. Jak będę miał okazję dokładniej wyjaśnić poniżej, oczywiste jest, że w ramach rozpatrywanych odwołań związek pomiędzy I. Anboubą a reżimem syryjskim jest znacznie silniejszy i nie może podlegać tym samym ograniczeniom, jakie Trybunał przewidział w wyroku w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2012:138). Przeciwnie do sytuacji w sprawie, w której zapadł ten wyrok, Rada wykazała, że I. Anbouba był objęty zakresem stosowania kryterium umieszczenia w wykazie, to jest, należał jako ważny przedsiębiorca w Syrii do kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierających go(35) .
2. Wyrok Komisja i in./Kadi
102. Wyrok Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) dotyczy środków ograniczających wobec osób i podmiotów związanych z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami.
103. Zgodnie z tym wyrokiem skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga w szczególności, by „w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w [wykazie osób objętych sankcjami], sąd Unii upewnił się, że decyzja ta […] opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej […]. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tejże decyzji – są wykazane ”(36) .
104. To bowiem do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów. Jest istotne, by przedstawione przez dany organ informacje lub dowody wykazywały powody wysunięte przeciwko zainteresowanej osobie. Jeśli materiały te nie pozwalają na stwierdzenie zasadności danego powodu, sąd Unii pomija ten powód jako uzasadnienie rozpatrywanej decyzji o umieszczeniu w wykazie lub o pozostawieniu wpisu(37) .
105. Zatem „poszanowanie [prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony prawnej] wymaga, […] by w przypadku sporu sądowego sąd Unii skontrolował […] w szczególności, czy przywołane [na poparcie decyzji o umieszczeniu w wykazie lub o pozostawieniu wpisu] powody są wystarczająco precyzyjne i konkretne oraz, w razie potrzeby, czy rzeczywistość okoliczności faktycznych odpowiadających danemu powodowi została wykazana w świetle przekazanych materiałów”(38) .
106. W odniesieniu do sytuacji ważnych przedsiębiorców w reżimie autorytarnym wymóg ten łączy się moim zdaniem z wymogiem sformułowanym przez Trybunał w pkt 55 wyroku w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), a mianowicie, że „nie można wykluczyć, iż kierujący niektórymi przedsiębiorstwami mogą podlegać środkom ograniczającym […], o ile zostanie ustalone , że są oni związani z przywódcami [danego państwa trzeciego] lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców”(39) .
107. W tym względzie wykazanie związku pomiędzy osobą umieszczoną w wykazie a reżimem danego państwa trzeciego musi opierać się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej, aby mogło zostać uznane za wystarczające.
108. Jak wykażę poniżej, podstawa faktyczna w ramach spraw leżących u podstaw rozpatrywanych odwołań złożona jest jednocześnie z informacji powszechnie znanych oraz z niespornych okoliczności faktycznych, tak że istnienie wystarczającego związku pomiędzy I. Anboubą a reżimem syryjskim może zostać uznane za wykazane.
3. Wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft
109. Należy wymienić wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776), ponieważ odnosi on do dziedziny środków ograniczających dotyczących państwa trzeciego rozważania zawarte w wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), dotyczącym środka antyterrorystycznego.
110. Inną wartością tego ważnego wyroku jest nie tylko stwierdzenie prewencyjnego charakteru środków ograniczających bez wyciągnięcia z tego konsekwencji, ale pełne uwzględnienie tego charakteru w ramach badania zasadności spornego środka obejmującego zamrożenie funduszy.
111. Charakter prewencyjny, a nie represyjny środków ograniczających wpływa oczywiście na charakter, sposób przeprowadzenia i intensywność dowodu, jaki może być wymagany od Rady.
112. Sprawa dotyczyła umieszczenia Kala Naft w wykazie osób i podmiotów, których fundusze są zamrożone, ponieważ wspierają one działania Islamskiej Republiki Iranu stwarzające zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej lub tworzenie systemów jej przenoszenia. Kala Naft jest spółką irańską należącą do National Iranian Oil Company (zwanej dalej „NIOC”), działającą jako centrala zakupowa dla sektorów naftowego, gazowego i petrochemicznego grupy spółek należących do spółki NIOC.
113. W opinii, jaką przedstawiłem w ramach tej sprawy, położyłem nacisk na prewencyjny charakter środków ograniczających dotyczących Islamskiej Republiki Iranu oraz konsekwencji, jakie należy z tego wyciągnąć w zakresie dowodu. W odniesieniu do oceny zasadności uzasadnienia wykazałem, że w przypadku gdy sąd Unii na podstawie wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach i dostępnych mu okoliczności faktycznych jest w stanie stwierdzić, iż ryzyko, jakie stwarzają osoba lub podmiot w kontekście zwalczania rozprzestrzeniania broni jądrowej, zostało dostatecznie dowiedzione, ta osoba lub ten podmiot mogą słusznie zostać uznane za wspierające działania w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej, a zatem mogą zostać objęte zamrożeniem funduszy.
114. Wyrok Trybunału wydaje się stosować podobne podejście.
115. W swoim wyroku Trybunał na wstępie zbadał sposób, w jaki Sąd zidentyfikował i zinterpretował zasady ogólne znajdujących zastosowanie aktów, przed dokładniejszym zajęciem się sposobem, w jaki Sąd dokonał kontroli uzasadnienia i zasadności spornych aktów.
116. W odniesieniu do zasad ogólnych Trybunał oparł się na dwóch następujących stwierdzeniach. Z jednej strony te zasady ogólne ustanowiły związek pomiędzy nabyciem zakazanych towarów i technologii, w konkretnym przypadku nabyciem urządzeń i kluczowych technologii wykorzystywanych w kluczowych sektorach przemysłu naftowo-gazowego w Iranie, a rozprzestrzenianiem broni jądrowej(40) .
117. Z drugiej strony zasady ogólne przewidywały jako kryterium umieszczenia w wykazie zaangażowanie w działalność Iranu stwarzającą zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej, bezpośrednie związanie z taką działalnością lub wspieranie jej. W tym względzie Trybunał orzekł, że „pojęcie »wspierania« oznacza mniejszy stopień powiązania z działaniami Iranu mającymi na celu rozprzestrzenianie broni jądrowej niż pojęcia »zaangażowania« i »bezpośredniego związania« i że może obejmować nabywanie towarów i technologii związanych z przemysłem naftowo-gazowym oraz handel nimi”(41) . Na poparcie tej wykładni Trybunał uwzględnił kilka aktów wymieniających przychody sektora energetycznego i ryzyko związane z surowcami przeznaczonymi dla przemysłu naftowo-gazowego. Te okoliczności pozwoliły Trybunałowi na stwierdzenie, że „sporne akty dotyczyły irańskiego przemysłu naftowego, gazowego i petrochemicznego z uwagi na ryzyko, jakie przemysł ten stanowi dla rozprzestrzeniania broni jądrowej, zarówno przez generowane przez niego przychody, jak i przez wykorzystywanie sprzętu i materiałów podobnych do tych, jakie są używane w określonych wrażliwych działaniach związa nych z cyklem paliwa jądrowego”(42) .
118. Trybunał wywnioskował z tego, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, gdy orzekł, że „przyjęcie środków ograniczających wobec danego podmiotu zakłada, iż podmiot ten wcześniej dopuścił się faktycznie nagannego zachowania, a samo ryzyko, że dany podmiot dopuści się takiego zachowania w przyszłości, nie jest wystarczające”(43) . „Różne przepisy spornych aktów przewidujące zamrożenie funduszy są bowiem sformułowane w sposób ogólny (»zaangażowane w działalność […], bezpośrednio związane z taką działalnością lub wspierające ją […]«), nie odnosząc się do zachowań poprzedzających decyzję o zamrożeniu funduszy”(44) . Z tego wynika zdaniem Trybunału, że „nawet gdy dotyczą określonego podmiotu, odesłanie do ogólnego celu, takiego, jaki widnieje w statucie tego podmiotu, może wystarczyć do uzasadnienia przyjęcia środków ograniczających”(45) .
119. Trybunał uznał następnie w świetle zasad ogólnych określających kryterium umieszczenia w wykazie, że pierwszy powód, dotyczący tego, iż Kala Naft prowadzi handel sprzętem dla sektora naftowego i gazowego, który może zostać użyty w irańskim programie jądrowym, był wystarczająco precyzyjny i konkretny, aby pozwolić Kala Naft na sprawdzenie zasadności spornych aktów, przygotowanie linii obrony przed Sądem, a temu ostatniemu na przeprowadzenie kontroli. Co się tyczy zasadności środka, a konkretniej, rzeczywistego wystąpienia okoliczności podanych w tym pierwszym powodzie, Trybunał orzekł, również w świetle zasad ogólnych określających kryterium umieszczenia w wykazie, że „Rada miała prawo uznać, że można było przyjąć środki względem Kala Naft, ponieważ spółka ta prowadzi handel sprzętem dla sektora naftowego i gazowego, który może zostać użyty w irańskim programie jądrowym”(46) .
120. W tym względzie Trybunał wziął pod uwagę następującą podstawę faktyczną, mianowicie to, że Kala Naft stanowi centrum nabywcze grupy irańskiej krajowej spółki naftowej, NIOC. Trybunał wskazał, że jest to wpisane do statutu tej spółki i nie jest przez nią kwestionowane. Kala Naft sama podniosła, że z jej metod pracy jasno wynika wyłącznie naftowy, gazowy i petrochemiczny charakter jej działalności(47) . Ponadto Kala Naft sama wskazała, że do jej zadań należy udział w nabywaniu barier stopowych dla NIOC i jej spółek zależnych(48) .
121. W świetle tych okoliczności Trybunał stwierdził, że fakty podane w pierwszym powodzie zostały wykazane w sposób wystarczający pod względem prawnym i że ten pierwszy powód uzasadniał sam w sobie wpisy do wykazów spornych aktów.
122. W pkt 105 swojego wyroku Trybunał stwierdził również w odniesieniu do okoliczności wykazujących rzeczywistość powodów podanych w stosunku do Kala Naft, że wykonywana przez nią funkcja ośrodka nabywczego grupy NIOC wynika zarówno z jej statutu, jak i z wydawanych przez nią broszur. Rada nie miała zatem obowiązku przedstawienia dowodu na działalność Kala Naft w drodze innych środków dowodowych.
123. Znaczenie tego wyroku polega na wykazaniu, że wymóg, jaki Trybunał zastosował w swoim wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) w kwestii zakresu dowodu, nie zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności środków obejmujących zamrożenie funduszy. W istocie pojęcie „wystarczająco solidnej podstawy faktycznej” jest wystarczająco szerokie i plastyczne, aby umożliwić sądom Unii przystosowanie wymaganego typu i stopnia dowodu w zależności od kontekstu, w jakim występują te środki.
124. Należy przy tym zaaprobować sposób, w jaki Trybunał przeprowadził swoje rozumowanie, dokonując na wstępie dokładnej analizy zakresu kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających przed wyciągnięciem z tego konsekwencji w ramach badania zasadności środka indywidualnego dotyczącego Kala Naft. Jak pokazuje ta sprawa, badanie zasadności środka ograniczającego jest w istocie ściśle związane ze sposobem, w jaki sformułowane jest zawarte w zasadach ogólnych kryterium umieszczenia w wykazie.
125. Należy w tym względzie zauważyć, że Trybunał położył nacisk na okoliczność, iż Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania przy ustalaniu zawartego w zasadach ogólnych kryterium umieszczenia w wykazie. W pkt 120 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776) Trybunał stwierdził bowiem, że podczas gdy skarżąca podważała proporcjonalność zasad ogólnych, w oparciu o które postanowiono o jej wpisie do wykazów, „należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż jeżeli chodzi o kontrolę sądową przestrzegania zasady proporcjonalności należy dopuścić stosowanie szerokiego zakresu uznania przez prawodawcę Unii w dziedzinach, które wiążą się po stronie tego prawodawcy z dokonywaniem politycznych , ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. Wywiódł on z tego, że wyłącznie rażąco niewłaściwy charakter środka przyjętego w tych dziedzinach, w stosunku do celu, który właściwa instytucja powinna realizować, może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego środka”(49) .
126. Konkretniej wyrok ten pokazuje, że obiektywne okoliczności faktyczne i powszechnie znane fakty dotyczące działalności przedsiębiorstwa, w połączeniu z istnieniem niespornych okoliczności faktycznych, mogą być wystarczające dla uznania, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu.
4. Podsumowanie wymogów dotyczących ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
127. W odniesieniu do środków zmierzających do wywarcia presji na państwo trzecie kryteria umieszczenia w wykazie są ogólnie oparte na powiązaniach pomiędzy danymi kategoriami osób a tym państwem. W tym względzie osoby kierujące niektórymi przedsiębiorstwami mogą być objęte środkami ograniczającymi, pod warunkiem że zostanie ustalone, iż są one związane z przywódcami tego państwa lub iż działalność tych przedsiębiorstw pozostaje pod kontrolą tych przywódców.
128. Wykazanie takiego związku musi opierać się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Innymi słowy, względy uzasadniające umieszczenie osoby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy powinny być wystarczająco poparte.
129. Jeśli środek ograniczający zostaje przyjęty z zastosowaniem kryterium umieszczenia w wykazie opartego na związku pomiędzy daną kategorią osób a reżimem danego państwa trzeciego, takim jak czerpanie korzyści z polityki prowadzonej przez ten reżim lub wspieranie go, środek ten może zostać przyjęty wyłącznie na podstawie precyzyjnych i konkretnych informacji umożliwiających ustalenie, że osoba, której dotyczy, czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców tego państwa trzeciego lub ich wspiera.
130. Takie precyzyjne i konkretne informacje mogą obejmować fakty powszechnie znane lub niesporne. Informacje dotyczące działalności gospodarczej wykonywanej przez osobę lub stanowiska przez nią zajmowanego mogą stanowić w zależności od kontekstu wystarczającą wskazówkę co do tego, że umieszczenie w wykazie danej osoby może służyć osiągnięciu celu zamierzonego przez Unię. W takim przypadku Rada nie jest zobowiązana przedstawić dodatkowe dowody.
131. Należy obecnie zbadać, czy rozumowanie przeprowadzone przez Sąd w zaskarżonych wyrokach jest zgodne z zasadami dotyczącymi ciężaru dowodu, które wynikają z orzecznictwa Trybunału.
B – Zgodność rozumowania Sądu z zasadami dotyczącymi ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
132. W celu oddalenia szczegółowego zarzutu opartego na przekonaniu, że Rada dokonała odwrócenia ciężaru dowodu, Sąd w zaskarżonych wyrokach przeprowadził rozumowanie oparte na pojęciu domniemania.
133. Rozumowanie przeprowadzone przez Sąd może zostać streszczone następująco.
134. Na wstępie Sąd stwierdził na podstawie motywów decyzji 2011/522, że ponieważ środki ograniczające przyjęte w decyzji 2011/273 nie powstrzymały represji reżimu syryjskiego przeciwko syryjskiej ludności cywilnej, Rada uznała, iż omawiane środki należy zastosować wobec kolejnych osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, w szczególności wobec osób i podmiotów finansujących ten reżim lub udzielających mu – zwłaszcza aparatowi bezpieczeństwa – wsparcia logistycznego oraz osłabiających starania na rzecz pokojowego przejścia do demokracji. Wywnioskował on z tego, że decyzja 2011/522 rozszerzyła środki ograniczające na głównych syryjskich przedsiębiorców, ponieważ Rada uważała, że osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi można uznać za osoby związane z syryjskim reżimem, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie. Sąd wskazał, że postępując w ten sposób, Rada zamierzała zastosować domniemanie wspierania syryjskiego reżimu wobec osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii.
135. To na etapie badania kryterium umieszczenia w wykazie, zdefiniowanego w decyzji 2011/522, Sąd przedstawił myśl, zgodnie z którą rozszerzenie tego kryterium jest oparte na domniemaniu wspierania reżimu syryjskiego przez główne osoby kierujące przedsiębiorstwami. Sąd wskazał następnie okoliczności faktyczne, na podstawie których Rada zastosowała wobec I. Anbouby domniemanie wspierania tego reżimu.
136. Sąd kontynuował swoje rozważania, badając, czy Rada mogła bez naruszenia prawa zastosować takie domniemanie wspierania reżimu wobec I. Anbouby. To na tym etapie Sąd orzekł, że domniemanie zastosowane wobec niego przez Radę było oparte na podstawie prawnej, proporcjonalne i wzruszalne. Sąd wywnioskował z tego, że Rada nie naruszyła prawa, uznając, iż sama pozycja I. Anbouby jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii pozwalała jej na przyjęcie domniemania, że ten ostatni wspierał gospodarczo reżim syryjski.
137. Należy zbadać, czy rozumując w ten sposób, Sąd naruszył zasady dotyczące ciężaru dowodu zdefiniowane przez Trybunał.
138. W tym względzie uważam, że nawet jeśli użycie pojęcia domniemania, wokół którego Sąd rozwinął swoje rozumowanie, nie wynika z ww. orzecznictwa Trybunału, z wyjątkiem wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), w którym ostatecznie uznano je za niewystarczające do uzasadnienia spornego środka, to jednak Sąd dokonał w istocie prawidłowej oceny ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie w kontekście sytuacji w Syrii oraz dowodów i informacji, którymi dysponowała.
139. W celu przedstawienia powodów, dla których podzielam wniosek wyciągnięty przez Sąd, wskażę w pierwszej kolejności kryterium umieszczenia w wykazie wynikające z zasad ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, następnie w drugiej kolejności zbadam sposób, w jaki to kryterium umieszczenia w wykazie zostało zastosowane.
1. Ogólne kryterium umieszczenia w wykazie
140. W celu kontroli zgodności z prawem indywidualnych środków obejmujących umieszczenie w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy do sądu Unii należy na wstępie zbadanie ustalonego przez Radę ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie. To w świetle tego kryterium sąd Unii powinien bowiem oceniać w każdym przypadku, czy powody przedstawione w spornych aktach są wystarczająco precyzyjne i konkretne, czy rzeczywistość okoliczności faktycznych odpowiadających danemu powodowi została wykazana w świetle przekazanych materiałów oraz, ostatecznie, czy podnoszone okoliczności faktyczne są wystarczające dla uzasadnienia środka dotyczącego umieszczenia w wykazie.
141. Pragnę przede wszystkim zauważyć, że Sąd rozpoczął badanie poszanowania zasad dotyczących ciężaru dowodu właśnie od dokonania analizy zawartego w decyzji 2011/522 kryterium umieszczenia w wykazie.
142. Z badania tego wynika, że w kontekście środków ograniczających przyjętych w celu wywarcia presji na reżim syryjski umieszczanie osób w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy było stopniowo rozszerzane, tak aby objąć nie tylko krąg przywódców Syryjskiej Republiki Arabskiej, ale także osoby i podmioty czerpiące korzyści z reżimu tego państwa trzeciego lub wspierające go.
143. W decyzji 2011/273 Unia zdecydowanie potępiła brutalne represje, w tym przy użyciu ostrej amunicji, wobec pokojowych protestów zorganizowanych w różnych miejscowościach Syrii, w wyniku których kilku demonstrantów poniosło śmierć, a pewna liczba osób odniosła rany lub została arbitralnie zatrzymana. Unia wezwała władze syryjskie do okazania powściągliwości i zaprzestania represji (motyw 2 tej decyzji). W motywie 3 tej decyzji wskazano, że w związku z powagą sytuacji należy zastosować środki ograniczające wobec Syrii i wobec osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w tym kraju. W art. 4 ust. 1 decyzji 2011/273 przewidziano zatem, że zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz osób fizycznych lub prawnych i podmiotów z nimi powiązanych.
144. Następnie w decyzji 2011/522 Rada przypomniała w motywie 2, że w dniu 18 sierpnia 2001 r. Unia kategorycznie potępiła brutalną kampanię prowadzoną przez Baszara Al-Assada i jego reżim przeciw swojemu własnemu narodowi, która doprowadziła do tego, że wielu obywateli Syrii poniosło śmierć lub doznało obrażeń. Unia wielokrotnie podkreślała, że należy zaprzestać brutalnych represji, uwolnić zatrzymanych demonstrantów, zapewnić swobodny dostęp międzynarodowym organizacjom humanitarnym i organizacjom strzegącym praw człowieka, a także mediom oraz rozpocząć prawdziwy, pluralistyczny dialog narodowy. W tym samym motywie Rada stwierdza, że przywódcy syryjscy bez skrupułów ignorowali apele Unii i szerokiej społeczności międzynarodowej. W tym kontekście Unia postanowiła, jak to wynika z motywu 3 tej decyzji, przyjąć dodatkowe środki ograniczające wobec reżimu syryjskiego.
145. W motywie 4 decyzji 2011/52 przewidziano zatem, że „[r]restrykcje wjazdowe i zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych należy zastosować wobec kolejnych osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go , w szczególności wobec osób i podmiotów finansujących ten reżim lub udzielających mu – zwłaszcza aparatowi bezpieczeństwa – wsparcia logistycznego oraz osłabiających starania na rzecz pokojowego przejścia do demokracji w Syrii”(50) .
146. Zamiar ten został wprowadzony w życie poprzez zmianę art. 4 ust. 1 decyzji 2011/273, który przewidywał od tej pory, że „[z]mrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go , oraz osób i podmiotów z nimi powiązanych”(51) .
147. To rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie zostało przeprowadzone w rozporządzeniu nr 878/2011 zmieniającym rozporządzenie nr 442/2011. Artykuł 5 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia w zmienionym brzmieniu dotyczy więc, poza kategorią osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, „osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go , lub osób i podmiotów z nimi powiązanych”(52) .
148. Decyzja 2011/782 uchyliła następnie decyzję 2011/273 i skupiła w jednym instrumencie prawnym środki nałożone przez tę ostatnią i środki dodatkowe. Artykuł 18 ust. 1 decyzji 2011/782, dotyczący ograniczeń wjazdu, oraz jej art. 19 ust. 1, dotyczący środków obejmujących zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, odnoszą się do osób „czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go”. Decyzja 2011/782 została wykonana rozporządzeniem nr 36/2012, uchylającym rozporządzenie nr 442/2011.
149. Temu rozszerzeniu kryterium umieszczenia w wykazie osób, których fundusze zostają zamrożone, towarzyszyło wprowadzenie dodatkowych środków ograniczających, takich jak zakaz inwestycji w sektorze ropy naftowej, zakaz udziału w niektórych przedsięwzięciach infrastrukturalnych oraz inwestycjach dokonywanych w te przedsięwzięcia, a także zakaz przekazywania bilonu i banknotów w walucie syryjskiej Centralnemu Bankowi Syrii.
150. Strategia Unii od 2011 r. polegała zatem na wprowadzeniu jednocześnie ogólnych środków ograniczających, takich jak zakaz inwestycji w sektorach gospodarczych, oraz indywidualnych środków ograniczających, takich jak środki obejmujące zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych. Nowe środki zostały wprowadzane na tak długo, jak długo utrzymują się represje przeciwko ludności cywilnej, w celu wzmożenia presji na reżim syryjski i zobowiązania go do zmiany swojego zachowania. Powaga sytuacji w Syrii i brak stwierdzonej poprawy wymagają zatem wprowadzenia dodatkowych środków ograniczających.
151. W odniesieniu do środków obejmujących zamrożenie funduszy kryterium umieszczenia w wykazie zostało rozszerzone na kategorię osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go.
152. Jak wynika z motywu 4 decyzji 2011/522, to rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie zmierza do stworzenia przeszkód dla wsparcia finansowego i logistycznego udzielanego reżimowi przez niektóre osoby i podmioty. W ocenie Rady poprzez sparaliżowanie takiego wsparcia będzie możliwe osiągnięcie celu polegającego na zakończeniu aktów przemocy popełnianych przez reżim Baszara Al-Assada.
153. Wprowadzając takie kryterium umieszczenia w wykazie, Rada oceniła, że zamrożenie funduszy należących do osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu może przyczynić się do jego osłabienia poprzez ograniczenie wsparcia, jakie te kategorie osób i podmiotów mu przekazują.
154. Należy w tym względzie uznać, że Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania przy definiowaniu zasad ogólnych związanych z kryterium umieszczenia w wykazie. Pragnę przypomnieć, że Trybunał orzekł podobnie w pkt 120 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776).
155. Z motywów 2–4 decyzji 2011/522 wynika, że Rada ma na celu doprowadzenie do zaprzestania brutalnych represji syryjskiego prezydenta Baszara Al-Assada i jego reżimu przeciwko własnemu narodowi, uzyskanie uwolnienia zatrzymanych demonstrantów, zapewnienie swobodnego dostępu organizacjom humanitarnym i międzynarodowym organizacjom strzegącym praw człowieka, a także mediom oraz rozpoczęcie prawdziwego, pluralistycznego dialogu narodowego.
156. Ze względu na powagę i charakter zamierzonych celów Rada mogła uznać za niezbędne rozszerzenie podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających poza krąg przywódców danego państwa trzeciego. Do Rady należy ocena tego, czy biorąc pod uwagę rezultaty osiągnięte dzięki wcześniejszym środkom ograniczającym, należało rozszerzyć ich zakres w celu wzmożenia presji wywieranej na to państwo trzecie.
157. Poza tym Rada może także uznać, że jeśliby rozpatrywane środki ograniczające dotyczyły wyłącznie przywódców syryjskiego reżimu, a nie także osób czerpiących korzyści z tego reżimu lub wspierających go, osiągnięcie celów zamierzonych przez Radę mogłoby zostać udaremnione, ponieważ owi przywódcy mogliby łatwo uzyskać wsparcie, w szczególności finansowe, którego potrzebują, aby kontynuować represje przeciwko ludności cywilnej, za pośrednictwem innych osób zajmujących albo wysokie stanowiska kierownicze w instytucjach państwa syryjskiego(53), albo istotną pozycję gospodarczą w tym państwie. W konsekwencji Rada mogła także zgodnie z prawem uznać, że przyjęcie środków ograniczających przeciwko kategorii osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu tego państwa trzeciego, a które są z tego powodu z tym reżimem związane, mogło przyczynić się do wywarcia presji na ten reżim mogącej zakończyć lub złagodzić represje wobec ludności cywilnej(54) . Decyzja Rady o rozszerzeniu podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających na osoby czerpiące korzyści z reżimu jest w związku z tym zgodna z pierwszorzędną funkcją tych środków mających za zadanie spowodować ustanie aktów przemocy popełnianych przez reżim autorytarny, taki jak reżim syryjski, a więc funkcją obejmującą stosowanie przymusu w celu uzyskania zmiany sytuacji lub zachowania(55) .
158. Ustanowienie przez Radę zasad ogólnych dotyczących kryteriów umieszczenia w wykazie opiera się z konieczności na domniemaniach, ponieważ zasady te ustalane są na podstawie oceny związku pomiędzy daną kategorią osób a reżimem, a więc na podstawie wpływu, jaki mogą wywrzeć te środki ograniczające na osiągnięcie celów określonych przez Radę, w konkretnym przypadku celu zakończenia krwawych represji przeciwko ludności cywilnej w Syrii. Innymi słowy, na etapie ustalania kryterium umieszczenia w wykazie Rada z konieczności opiera się na ocenie potencjalnego skutku, jaki może wywrzeć na zamierzony cel wskazanie osób należących do określonej kategorii.
159. W niniejszej sprawie Rada podczas ustalania ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie uznała, że okoliczność czerpania korzyści z polityki prowadzonej przez reżim syryjski wskazuje na istnienie bliskiego związku z tym reżimem. Poprzez objęcie tej kategorii osób środki obejmujące zamrożenie funduszy mogły więc przyczynić się od osłabienia tego reżimu. Dokonując takiej oceny, Rada nie wykroczyła poza granice szerokiego zakresu swobodnego uznania, jaki jej przysługuje, jak to zostało wykazane powyżej.
2. Stosowanie ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie
160. Przyjęcie środków ograniczających wobec I. Anbouby świadczy o tym, że Rada zamierzała objąć określone osoby kierujące przedsiębiorstwami kategorią osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierających go.
161. W tym względzie Rada uważała, jak wynika z pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11, że osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi mogły zostać uznane za osoby związane z reżimem syryjskim, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie.
162. Rada ustaliła zatem związek pomiędzy tymi dwoma składnikami kryterium umieszczenia w wykazie dotyczącego, dla przypomnienia, alternatywnie kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go. Rada uznała więc, że dana osoba nie mogłaby czerpać korzyści z polityki reżimu bez wspierania go.
163. Ten związek pomiędzy dwoma składnikami kryterium umieszczenia w wykazie został uwidoczniony w oryginalnych powodach wpisu do wykazu I. Anbouby, mianowicie „Prezes [SAPCO]. Wspiera gospodarczo reżim syryjski”. Powody zawarte w załączniku II do rozporządzenia nr 36/2012 są również częściowo oparte na istnieniu wsparcia finansowego przekazywanego przez I. Anboubę reżimowi syryjskiemu.
164. Jak wynika z tych powodów, Rada oparła się na pozycji gospodarczej I. Anbouby i wywnioskowała na tej podstawie, że wspierał on gospodarczo reżim Baszara Al-Assada.
165. Debata przeprowadzona przed Sądem pozwoliła Radzie na poparcie tych powodów za pomocą pewnej liczby okoliczności faktycznych wykazujących, po pierwsze, znaczącą pozycję gospodarczą I. Anbouby, po drugie, istnienie biznesowych związków pomiędzy tym ostatnim a osobą bliską Baszarowi Al-Assadowi oraz wreszcie pełnienie przez I. Anboubę funkcji administracyjnych w sektorze gospodarczym. Te okoliczności faktyczne wymienione są w pkt 33 wyroku T‑563/11 i w pkt 43 wyroku T‑592/11.
166. Sąd w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11 oparł się także na autorytarnym charakterze reżimu syryjskiego i ścisłej kontroli sprawowanej przez państwo nad gospodarką syryjską, orzekając, iż Rada mogła słusznie uznać za zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia okoliczność, że działalność jednego z głównych przedsiębiorców w Syrii, aktywnego w wielu sektorach, nie mogłaby być prowadzona z powodzeniem bez korzystania przez niego z przychylności tego reżimu i przekazywania mu w zamian pewnego wsparcia.
167. To na podstawie tej okoliczności faktycznej Sąd ocenił, że Rada zastosowała do I. Anbouby domniemanie wspierania reżimu syryjskiego.
168. Jakkolwiek zgadzam się z wnioskiem, do którego doszedł w istocie Sąd, mianowicie że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, to jednak nie jestem przekonany, że po określeniu kryterium umieszczenia w wykazie badanie zastosowania tego kryterium powinno być dokonywane przy użyciu pojęcia domniemania i przy przeprowadzaniu za każdym razem oceny, czy domniemanie to jest oparte na podstawie prawnej, proporcjonalne i wzruszalne.
169. Niniejsze sprawy moim zdaniem pokazują, że rozumowanie rozwinięte wyłącznie wokół pojęcia domniemania utrudnia raczej przeprowadzenie analizy, niż je ułatwia. Co więcej, posłużenie się tym pojęciem prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której im bardziej domniemanie opiera się na solidnej podstawie faktycznej, tym łatwiej jest mu zarzucić niewzruszalność i tym samym podważyć je co do zasady.
170. Z tego względu zbadanie po prostu, czy Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w świetle kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, wydaje mi się jednocześnie jaśniejsze i bardziej zgodne z orzecznictwem Trybunału. W tym celu do sądu Unii należy zbadanie, czy w świetle informacji i dowodów przedstawionych przez Radę może on uznać, że powody, dla których dana osoba została umieszczona w wykazie, mają wystarczające podstawy. Dokładniej w sytuacji, takiej jak w niniejszym postępowaniu odwoławczym, do sądu Unii należy zbadanie, czy rozpatrywany środek został przyjęty na podstawie precyzyjnych i konkretnych informacji pozwalających na ustalenie, że osoba umieszczona w wykazie czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców państwa trzeciego lub ich wspiera.
171. Oczywiście, jeśli sąd Unii zamierza przeprowadzić realistyczną kontrolę, powinien w pełni uwzględnić kontekst, w który wpisują się rozpatrywane środki ograniczające. Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo w poniższych rozważaniach, jasne jest, że jeśli takie środki skierowane są wobec państwa trzeciego w stanie wojny domowej i rządzonego przez autorytarny reżim, pilność sytuacji i trudności w przeprowadzeniu dochodzenia nie pozwalają sądowi Unii na wymaganie wysokiego stopnia udowodnienia. Sąd Unii powinien więc uznać, że jeśli Rada przedstawiła mu zbiór precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak na poparcie powodów umieszczenia w wykazie, to wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu.
172. Ze względu na wątpliwości co do użycia pojęcia domniemania na etapie stosowania kryterium umieszczenia w wykazie skłaniam się do uznania, że Sąd naruszył prawo, opierając całe swoją argumentację na tym pojęciu. Co powiedziawszy, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku jest zasadna w świetle innych względów prawnych, odwołanie musi zostać oddalone(56) . Skoro zatem zgadzam się z wnioskiem, do którego w istocie doszedł Sąd, mianowicie, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, niniejsze odwołania nie powinny zostać uwzględnione.
173. Zgodnie z wnioskiem, do którego doszedł Sąd, powody uzasadniające umieszczenie I. Anbouby w wykazie mogą zostać uznane za mające wystarczające podstawy.
174. W istocie skoro Sąd miał do czynienia zarówno z faktami powszechnie znanymi, jak i niespornymi okolicznościami faktycznymi, mógł słusznie uznać, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu.
175. Ponadto, biorąc pod uwagę szczególne cechy reżimu syryjskiego, a także kontekst wojny domowej w Syrii, nie można Sądowi zarzucać odstąpienia od wymagania od Rady przedstawienia dalszych dowodów.
a) Fakty powszechnie znane
176. Sąd słusznie w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11 położył nacisk na związek współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców w Syrii a reżimem Baszara Al-Assada.
177. Istnienie tego związku stanowi zdaniem Sądu „zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia”. Chodzi zatem, innymi słowy, o fakt powszechnie znany.
178. Należy w tym względzie uściślić, że orzecznictwo wyłącza co do zasady spod kontroli w ramach postępowania odwoławczego kwestię tego, czy dany fakt jest powszechnie znany, z wyjątkiem przypadków przeinaczenia faktów(57) .
179. W każdym razie pragnę wskazać, że istnienie związku współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców w Syrii a reżimem Baszara Al-Assada wynika z wielu badań dotyczących tego reżimu.
180. Powszechnie zatem wiadomo, że pod rządami autorytarnego reżimu zdominowanego przez przywódców partii Baas dostęp do zasobów politycznych i gospodarczych następuje za pośrednictwem instytucji takich jak partia Baas, służby wywiadowcze i armia.
181. Od lat 90. reżim zdołał pozyskać wsparcie górnych warstw środowiska przedsiębiorców, na przykład w ramach konsultacji wyborczych, otwierając im dostęp do parlamentu(58) . Ta grupa społeczna znalazła się zatem w pozycji umożliwiającej obronę interesów tego sektora w ramach reżimu(59) . Ten system zmowy interesów dał i nadal daje stabilizację reżimowi partii Baas(60) .
182. Ponadto proces liberalizacji gospodarki wdrożony przez Baszara Al-Assada nie może przesłonić utrzymującej się ścisłej kontroli państwa nad gospodarką syryjską(61) . Jest ona nadal silnie regulowana i subwencjonowana, zaś proces liberalizacji ma charakter selektywny(62) . To zjawisko przyczyniło się do powstania „klienckiej burżuazji biznesowej”(63) ze względu na skorumpowanie administracji reżimu(64) .
183. Powstał w ten sposób ścisły związek, często o charakterze rodzinnym, pomiędzy przedsiębiorcami starającymi się czerpać korzyści z otwarcia gospodarki syryjskiej a rządzącym reżimem. Skoro reżim zapewnił sobie w ten sposób wsparcie polityczne i finansowe osób kierujących przedsiębiorstwami, te ostatnie mogły korzystać ze swoich powiązań z reżimem w celu rozwinięcia swojej działalności gospodarczej(65) . W ten sposób powstała relacja współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców a rządzącym reżimem(66) . Elita gospodarcza stała się więc istotnym wsparciem tego reżimu(67) .
184. W świetle tych informacji Sąd mógł słusznie oprzeć się na związku współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców a reżimem syryjskim, aby uznać, że stanowi to poważną poszlakę wskazującą na wspieranie reżimu syryjskiego przez osobę kierującą przedsiębiorstwami, taką jak I. Anbouba.
185. Sąd poparł co więcej swoje rozumowanie ciągiem niespornych okoliczności faktycznych.
b) Niesporne okoliczności faktyczne
186. I. Anbouba jest prezesem SAPCO, głównej spółki przemysłu rolno-spożywczego (SAPCO posiada 60% udziału w rynku w sektorze oleju sojowego).
187. I. Anbouba kieruje ponadto kilkoma spółkami działającymi w sektorze nieruchomości i edukacji.
188. Jest bezsporne, a te okoliczności faktyczne to potwierdzają, że działalność gospodarcza I. Anbouby rozwinęła się z powodzeniem wraz z procesem otwarcia gospodarki syryjskiej wdrożonym przez reżim Baszara Al-Assada. Z tego tylko powodu jest już ustalone, że wskazanie I. Anbouby odpowiada pierwszemu składnikowi kryterium umieszczenia w wykazie, odnoszącemu się do kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego.
189. I. Anbouba podnosi, że stosowanie środków ograniczających do osób fizycznych ze względu na ich sytuację gospodarczą i społeczną niezależnie od zachowania tych osób jest sprzeczne z orzecznictwem Trybunału dotyczącym środków obejmujących zamrożenie funduszy. Nie zgadzam się z tym. Wystarczająco solidna podstawa faktyczna, jakiej Trybunał wymaga od czasu wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), zależy ściśle od kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, przy których określaniu Rada korzysta, jak pokazałem, z szerokiego zakresu swobodnego uznania. W niniejszej sprawie zaś czerpanie korzyści z reżimu może z pewnością zostać wykazane przez Radę poprzez powołanie się – ze wskazaniem na obiektywne okoliczności takie jak działalność handlowa prowadzona przez I. Anboubę – na pozycję gospodarczą osiągniętą przez niego pod rządami obecnego reżimu, bez wykazywania jego szczególnego indywidualnego zachowania.
190. Ponadto inne niesporne okoliczności faktyczne świadczą o tym, że I. Anbouba jest objęty podmiotowym zakresem stosowania drugiego składnika kryterium umieszczenia w wykazie, odnoszącemu się do osób wspierających reżim syryjski.
191. I. Anbouba przyznał bowiem, że był w okresie od 2007 r. do kwietnia 2011 r. jednym z dziewięciu członków zarządu Cham Holding, najważniejszej w Syrii prywatnej spółki, której współprezesem był kuzyn syryjskiego prezydenta Baszara Al-Assada, Rami Makhlouf.
192. Ten ostatni jest ważnym przedsiębiorcą w Syrii, podobnie jak jego brat Ehab. Obaj kontrolują kilka ważnych przedsiębiorstw. Komisja wskazuje w swoich uwagach interwenienta, co nie zostało podważone, że niektóre z tych przedsiębiorstw działają na podstawie zezwoleń wydanych po dokonaniu otwarcia gospodarki na przedsiębiorstwa prywatne pozostające często pod kontrolą członków rodziny prezydenta syryjskiego.
193. Jak podkreśla Komisja, co nie zostało podważone przez I. Anboubę, Cham Holding, działająca w wielu sektorach gospodarki za pośrednictwem spółek zależnych, jest związana z reżimem Baszara Al-Assada, mianowicie z powodu związków rodzinnych łączących tego ostatniego z Ramim Makhloufem. I. Anbouba sam wskazuje, że podmiot ten jest „znany ze swojego bliskiego powiązania z syryjskim aparatem państwowym”(68) .
194. Z tego względu niedawno zakończone członkostwo I. Anbouby w zarządzie Cham Holding wskazuje samo w sobie na istnienie relacji bliskości pomiędzy nim a reżimem Baszara Al-Assada.
195. Biorąc pod uwagę tę niesporną okoliczność faktyczną, Sąd mógł zgodnie z prawem wywnioskować z istnienia związków biznesowych pomiędzy I. Anboubą a osobą bliską Baszarowi Al-Assadowi, że ze względu na autorytarny charakter reżimu i sprawowaną przez państwo ścisłą kontrolę nad gospodarką syryjską I. Anbouba nie mógł rozwijać działalności handlowej, nie korzystając z przychylności reżimu i nie dostarczając mu w zamian pewnego wsparcia.
196. Sąd wziął przy tym pod uwagę w swojej ocenie okoliczność, że pozycja I. Anbouby nie była podobna do pozycji którejkolwiek osoby kierującej przedsiębiorstwami. Innymi słowy, pozycja I. Anbouby wyróżnia się ze względu na wielość sektorów gospodarki, w których działał, a także ze względu na jego związek biznesowy z przedsiębiorcą bliskim rządzącej władzy.
197. Pozycja zajmowana przez I. Anboubę charakteryzuje się również tym, że – jak przyznał – był on sekretarzem generalnym izby handlu i przemysłu miasta Hims od 2004 r. do 2008 r. Ta niesporna okoliczność faktyczna w istotny sposób wskazuje na wpływ wywierany przez I. Anboubę w ramach procesu selektywnego otwierania gospodarki syryjskiej. Biorąc pod uwagę charakter reżimu syryjskiego i sposób, w jaki prowadzono proces liberalizacji gospodarki, można rozsądnie twierdzić, że I. Anbouba mógł czerpać korzyści z pełnionych funkcji dla rozwijania swoich interesów oraz że w każdym razie funkcje te świadczą o pewnym związku z reżimem Baszara Al-Assada(69) .
198. Należy wreszcie uściślić, że I. Anbouba nie podważał ani autorytarnego charakteru reżimu syryjskiego, ani ścisłej kontroli sprawowanej przez państwo nad gospodarką syryjską. On sam zresztą uznaje ten reżim w swoich pismach za „totalitarny”(70) .
c) Istnienie wystarczająco solidnej podstawy faktycznej
199. Uwzględniając całość faktów powszechnie znanych oraz niespornych okoliczności faktycznych, Sąd mógł słusznie uznać, że Rada wywiązała się z ciążącego na niej ciężaru dowodu.
200. Same te okoliczności faktyczne mogły bowiem dowodzić, że I. Anbouba był jak najbardziej objęty podmiotowym zakresem stosowania kryterium umieszczenia w wykazie, a mianowicie należał do osób czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go.
201. Wspomniane okoliczności faktyczne wskazywały przy tym w sposób precyzyjny, konkretny i spójny na istnienie wsparcia udzielanego przez I. Anboubę reżimowi Baszara Al-Assada. Powody mające uzasadnić umieszczenie I. Anbouby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy mogły więc zostać uznane za mające wystarczające podstawy.
202. Wobec takiej wystarczająco solidnej podstawy faktycznej Sąd nie miał zatem wcale obowiązku wymagać od Rady dostarczenia dalszych dowodów czy informacji.
203. Przy uwzględnieniu sytuacji w Syrii nie byłoby właściwe zwiększanie ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie i wymaganie od niej, by wykroczyła poza obiektywne informacje, na które powołała się przed Sądem.
204. W celu dostosowania stopnia dowodu, jakiego można wymagać od Rady w rzeczywistej sytuacji w Syrii, sąd Unii powinien wziąć pod uwagę, że Syryjska Republika Arabska jest w stanie wojny domowej, co utrudnia dostęp do dowodów i obiektywnych informacji. Ten kontekst wojenny jest dodatkowo zaostrzany przez obecne akty okrucieństwa grupy terrorystycznej zwanej „państwem islamskim”. I. Anbouba sam przyznaje, że obecna sytuacja w Syrii komplikuje przeprowadzenie dowodu, do którego Rada jest zobowiązana(71) .
205. Reżim, przeciwko któremu skierowane są środki ograniczające, jest przy tym nadal przy władzy, co wyklucza wszelką współpracę Unii z krajowymi władzami w celu uzyskania informacji lub niezbędnych dowodów.
206. Wreszcie represje wobec ludności cywilnej w praktyce utrudniają lub wręcz uniemożliwiają zebranie zeznań opozycjonistów pozostających lub mających rodzinę w Syrii i zgadzających się na ujawnienie ich tożsamości. Wynikające z tego trudności w prowadzeniu dochodzenia oraz niebezpieczeństwo dla osób dostarczających informacje stanowią przeszkodę dla dostarczenia dokładnych dowodów dotyczących osobistego zachowania obejmującego wspieranie reżimu.
207. Sytuacja wojenna, jaka panuje w Syrii, powinna zatem prowadzić do modyfikacji ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie. Na pytanie zadane na ten temat na rozprawie I. Anbouba przyznał zresztą, że sytuacja wojenna w Syrii utrudnia przeprowadzenie dowodu i wymaga zatem dostosowania rządzących nim zasad.
208. Uwzględniając tę sytuację, Rada wywiązuje się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, jeśli przedstawia przed sądem Unii zbiór wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalający na ustalenie istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą podlegającą środkowi obejmującemu zamrożenie funduszy a zwalczanym reżimem.
209. Opisana powyżej sytuacja wymaga zatem równowagi w zakresie ciężaru dowodu. Jakkolwiek przeniesienie na osobę umieszczoną w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy ciężaru udowodnienia bezzasadności powodów umieszczenia w wykazie nie jest oczywiście zgodne z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), to jednak orzecznictwo to nie może również poprzez wymaganie zbyt wysokiego stopnia dowodu nałożyć na Radę ciężaru przedstawienia dowodu niemożliwego.
210. Uwzględniając te rozważania, uważam – jak w istocie orzekł Sądu w zaskarżonych wyrokach – że Rada wywiązała się z ciężaru dowodu spoczywającego na niej na mocy art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stosownie do wykładni nadanej mu przez Trybunał w wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), uzasadniając powody umieszczenia I. Anbouby w wykazie ogółem faktów powszechnie znanych i niespornych okoliczności faktycznych wykazujących w wystarczający sposób istnienie związku między nim a reżimem syryjskim.
211. Sąd uszanował także możliwość, jaką należy przyznać każdej osobie umieszczonej w wykazie podważającej środek obejmujący zamrożenie funduszy, przedstawienia dowodu na to, że pomimo istnienia poważnych poszlak wskazujących na jej przynależność do kategorii osób i podmiotów, których dotyczy kryterium umieszczenia w wykazie, nie jest ona jednak związana z reżimem danego państwa trzeciego.
212. Rozważania zawarte w zaskarżonych wyrokach świadczą w kliku miejscach o uwzględnieniu przez Sąd tej możliwości przedstawienia przez I. Anboubę dowodu przeciwnego, mianowicie, że nie czerpie on korzyści z polityki prowadzonej przez ten reżim ani nie wspiera go. Odnoszę się w tym względzie do pkt 41 i 42 wyroku T‑563/11 i do pkt 51 i 52 wyroku T‑592/11, a także do pkt 45–60 wyroku T‑563/11 i do pkt 63–76 wyroku T‑592/11, w których Sąd położył nacisk na możliwość przedstawienia przez I. Anboubę dowodów przeciwnych, następnie zbadał konkretnie informacje przez niego przedstawione, mające na celu wykazanie, że Rada popełniła błąd w ocenie, uznając, iż jako ważny przedsiębiorca w Syrii udzielał on wsparcia gospodarczego reżimowi syryjskiemu.
213. Przeciwnie do twierdzeń I. Anbouby Sąd uszanował więc zasadę kontradyktoryjności i jego prawo do obrony.
214. W swoich odwołaniach I. Anbouba w rzeczywistości nie próbował podważyć oceny dowodów przeciwnych, której Sąd dokonał w ramach badania informacji przedstawionych przez niego w celu wykazania, że nie udzielał on wsparcia reżimowi syryjskiemu. W każdym razie skoro, jak wykazałem powyżej, Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, do właściwości Trybunału na etapie postępowania odwoławczego nie należy badanie sposobu, w jaki Sąd ocenił dowody przeciwne przedstawione mu przez I. Anboubę(72) .
VIII – Wnioski
215. Uwzględniając powyższe wywody, proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołania oraz
– obciążył I. Anboubę kosztami postępowania.
(1) .
(2) – Zobacz C. Beaucillon, Les mesures restrictives de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant 2014, s. 445.
(3) – T‑563/11, EU:T:2013:429, zwany dalej „wyrokiem T‑563/11”, i T‑592/11, EU:T:2013:427, zwany dalej „wyrokiem T‑592/11” (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami”).
(4) – Zwanej dalej „SAPCO”.
(5) – Pragnę jednak zauważyć, że w umocowaniach rozporządzenia nr 442/2011 wymieniono art. 215 TFUE bez doprecyzowania, czy przyjęte środki oparte są na ust. 1, czy ust. 2 tego artykułu.
(6) – Sąd odniósł się mianowicie do wyroku Akzo Nobel i in./Komisja (C‑97/08 P, EU:C:2009:536, pkt 60–63).
(7) – Sąd odniósł się do wyroku Elf Aquitaine/Komisja (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 62 i przywołane tam orzecznictwo).
(8) – Sąd odniósł się do wyroków: z dnia 7 października 1988 r. w sprawie Salabiaku przeciwko Francji, seria A, nr 141A, § 28; w sprawie Klouvi przeciwko Francji, nr 30754/03, § 41.
(9) – C‑376/10 P, EU:C:2012:138.
(10) – C‑376/10 P, EU:C:2011:786.
(11) – Rada odnosi się przykładowo do pozycji B. Haddad, Business Networks in Syria – The political economy of authoritarian resilience, Stanford University Press, 2012.
(12) – Odnosi się ona do definicji podanej przez R. Cabrillaca, Dictionnaire du vocabulaire juridique, 2 e éd., Paris, Litec 2004, s. 301.
(13) – C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6.
(14) – Komisja przywołuje w szczególności wyrok Öcalan przeciwko Turcji [Wielka Izba], sprawa nr 46221/99, § 180, CEDH 2005-IV.
(15) – Wyżej wymieniony wyrok Salabiaku przeciwko Francji, § 28.
(16) – Wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, pkt 43, 44).
(17) – Zobacz wyrok Sedghi i Azizi/Rada (T‑66/12, EU:T:2014:347, pkt 69).
(18) – Zobacz wyrok Alchaar/Rada (T‑203/12, EU:T:2014:602, pkt 155).
(19) – C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518.
(20) – C‑348/12 P, EU:C:2013:776.
(21) – Punkty 89, 105.
(22) – Zobacz w szczególności wyrok Bertelsmann i Sony Corporate of American/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
(23) – Wyrok Hals/Komisja (C‑199/92 P, EU:C:1999:358, pkt 65).
(24) – Wyrok BAI i Komisja/Bayer (C‑2/01 P i C‑3/01 P, EU:C:2004:2, pkt 61).
(25) – C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461.
(26) – Wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
(27) – Podkreślenie moje.
(28) – Rozporządzenie Rady (WE) z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie przedłużenia obowiązywania i wzmocnienia środków ograniczających wobec Birmy/Związku Myanmar, uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 817/2006 (Dz.U. L 66, s. 1).
(29) – Wspólne stanowisko Rady z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie odnowienia środków ograniczających skierowanych przeciwko Birmie/Związkowi Myanmar (Dz.U. L 116, s. 77).
(30) – Wspólne stanowisko Rady z dnia 19 listopada 2007 r. zmieniające wspólne stanowisko 2006/318/WPZiB (Dz.U. L 308, s. 1).
(31) – Podkreślenie moje.
(32) – Zobacz C. Beaucillon, op.cit., s. 131.
(33) – Wyrok Tay Za/Rada, EU:C:2012:138, pkt 55.
(34) – Zobacz D. Simon, Mesures restrictives (Myanmar), Revue Europe, mai 2012, nr 5, pkt 174, który wskazuje, że „rozwiązanie przyjęte przez Trybunał […] skutkuje ograniczeniem kategorii osób, które można objąć wykazem, poprzez nałożenie wymogu pewnej intensywności powiązań”.
(35) – W pkt 39 opinii w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2011:786) rzecznik generalny P. Mengozzi opisał w następujący sposób związek łączący ojca skarżącego, kierującego przedsiębiorstwami, i sporny reżim państwa trzeciego:
„W niniejszym przypadku widoczne jest, zgodnie z oceną Rady, której nie ma podstaw kwestionować, iż ojciec wnoszącego odwołanie jest związany z reżimem birmańskim, nie należąc jednak do samego rządu. Jego kwalifikacja jako »osoby związanej« z reżimem birmańskim wynika z rzeczywistych korzyści czerpanych z birmańskiej polityki gospodarczej przez dwa przedsiębiorstwa, którymi kieruje, i to w tym znaczeniu więź łącząca go ze wspomnianym reżimem jest wystarczająca. Jednakże ciągle w zakresie dotyczącym ojca wnoszącego odwołanie więź ta, jakkolwiek wystarczająca, jest przede wszystkim pośrednia, ponieważ jest scharakteryzowany jako pasywny beneficjent polityki gospodarczej, o której nie decyduje”.
(36) – Punkt 119. Podkreślenie moje.
(37) – Punkty 121–123.
(38) – Punkt 136. Podkreślenie moje.
(39) – Podkreślenie moje.
(40) – Punkty 76, 77.
(41) – Punkt 80.
(42) – Punkt 112.
(43) – Punkt 84.
(44) – Punkt 85.
(45) – Idem.
(46) – Punkt 88.
(47) – Punkt 89.
(48) – Punkt 90.
(49) – Podkreślenie moje.
(50) – Podkreślenie moje.
(51) – Zobacz art. 1 pkt 3 decyzji 2011/522. Podkreślenie moje.
(52) – Zobacz art. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 878/2011. Podkreślenie moje.
(53) – Zobacz w tym względzie wyrok Mayaleh/Rada (T‑307/12 i T‑408/13, EU:T:2014:926, pkt 147).
(54) – Ibidem, pkt 148.
(55) – Zobacz C. Beaucillon, op.cit., s. 485.
(56) – Zobacz w szczególności wyrok Artegodan/Komisja (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
(57) – Zdaniem Trybunału, „należy […] wskazać w pierwszej kolejności, że co do zasady na osobie, która powołuje się na określone okoliczności faktyczne na poparcie swoich żądań, ciąży obowiązek przedstawienia dowodów na to, że miały one miejsce (zobacz podobnie wyrok […] Brunnhofer, C‑381/99, [EU:C:2001:358], pkt 52) oraz że jakkolwiek od tej zasady odstępuje się, gdy przedstawione twierdzenia dotyczą faktów powszechnie znanych, to ustalenie notoryjnego charakteru przedstawionych okoliczności faktycznych należy do sądu pierwszej instancji i stanowi ustalenie faktyczne, które – z wyłączeniem przypadków przeinaczenia – nie podlega kontroli w ramach postępowania odwoławczego (zobacz podobnie wyrok […] OHIM/Celltech C‑273/05 P, [EU:C:2007:224], pkt 39, 45 i przytoczone tam orzecznictwo)” [zob. postanowienie Provincia di Ascoli Piceno i Comune di Monte Urano/Apache Footwear i in., C‑464/07 P(I), EU:C:2008:49, pkt 9].
(58) – Zobacz S. Belhadj, La Syrie de Bashar al-Asad–Anatomie d’un régime autoritaire, Belin, Paris, 2013, s. 267, 268.
(59) – Ibidem (s. 270, 271).
(60) – Ibidem (s. 272).
(61) – Ibidem. Autor wskazuje, że pomimo deklarowanego zamiaru przejścia od gospodarki kierowanej i chronionej do gospodarki rynkowej i otwartej, „większość wyższych działaczy [partii Baas] i w pierwszej kolejności Baszar [Al-Assad] nie kryje chęci utrzymania pełnej kontroli nad procesem transformacji struktur gospodarki krajowej” (s. 297, 298).
(62) – Zobacz R. Friberg Lyme, Sanctioning Assad’s Syria – Mapping the economic, socioeconomic and political repercussions of the international sanctions imposed on Syria since March 2011, Danish Institute for International Studies Report 2012:13 . Autor wskazuje odpowiednio na s. 15 i 18:
„The liberalisation process proved, however, selective and partial as the economy overall remained highly regulated and subsidized. […] the economy remained restrained by a bloated, corrupt and ineffective public administration”.
„The process [of liberalisation] largely benefitted the educated, urban, upper middle class and saw the rise of economic oligarchs who extracted considerable wealth from virtual monopolies on newly opened business opportunities, particularly in sectors like oil, telecoms, pharmaceuticals and chemicals, electronics, agro-business and tourism, while midrange investment activity was lacking”.
(63) – Zobacz S. Belhadj, op.cit., s. 344.
(64) – Zobacz Syria Under Bashar (II): Domestic Policy Challenges, International Crisis Group Middle East Report nr 24 , 11 February 2004, odpowiednio s. 3, 11:
„Syria developed a quasi-corporatist system, built around patron-client relations and a widespread network of economic allegiance and corruption”.
„[T]he economic and the political are interlinked: deep public sector reforms would undermine patronage and clientelism. […] Likewise, widespread corruption is a central feature of the system, affecting all administrative levels and regulating entire facets of the economy. […] [P]rivate sector businessmen who took advantage of economic liberalisation have become major beneficiaries of corruption. As a result, they have monopolised most of the new lucrative markets”.
(65) – Zobacz R. Friberg Lyme, op.cit. Autor wskazuje odpowiednio na s. 20 i 21:
„[A]n organic alliance between elites within military, security and civilian state institutions and an emerging class of private sector entrepreneurs became a vital pillar of regime power. The selective liberalisation process provided instruments for co-opting and re-organising networks of allegiance and patronage as the resources generated by the economic openings and economic regulation were, first and foremost, exploited by regime elites and their close allies […]. The new organic networks often involved close kinship between security, military and state officials and a new generation of business entrepreneurs”.
„The lion’s share of the new opportunities and market openings went to a small group of individuals associated with the regime, either through family ties and/o r through public governmental positions in the military and security services. The new entrepreneurial elite received licensing and concessions within the public services and could delegate management to gain the most profitable projects, benefit from tailor-made regulation, and enjoy privileged access to foreign investments and expatriate Syrian and Arab business communities […]. They were therefore the ones largely benefitting from the opportunities arising from liberalisation, especially within sectors such as energy (oil and gas), telecoms and IT, duty free zones, pharmaceuticals, chemicals, electronics, agro-business, tourism and car dealerships. […] These people therefore owed their fortunes (or large parts thereof) to their organic relationship with regime insiders. By gathering patronage networks […], the regime not only undercut any other collective action to rally private sector businesspeople against the regime, but by creating strategic openings to benefit its allies (and family members), the regime also assured themselves of allies through interdependence”.
(66) – Ibidem. Autor wskazuje na s. 24:
„[T]he lucrative business openings, brought about by the liberalisation process, primarily benefitted an emerging entrepreneurial business class due to its organic and tightly knit (often family) ties to the inner core of the regime, creating a high degree of interdependence – and to some degree blurring of the distinction – between the two”.
(67) – Ibidem. Autor wskazuje w przypisie na s. 21:
„The new elites even challenged the Ba’ath traditionalists as they began seeking political representation. The party’s importance as a mobilising driver for the regime declined and was to some degree taken over by the new commercial elite. This was clearly demonstrated in the presidential referendum in 2007 where the business elite mobilised regime support, covering the costs of all meeting venues in the country. These networks have been highly active in organising and financing demonstrations and shabihas in favour of the regime during the uprising of 2011”.
(68) – Zobacz s. 7 jego odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta.
(69) – Zobacz w tym względzie R. Friberg Lyme, op.cit., który wskazuje w przypisie na s. 20:
„Membership of the chambers began in the 1980s where it became a de facto prerequisite for acquiring a commercial, industrial record and business licenses […]. […] [T]he chambers of commerce have always been tied to the regime and have played a limited role in representing the interests of the wider merchant class”.
(70) – Zobacz pkt 33 jego skarg.
(71) – Zobacz s. 3 jego odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta.
(72) – Wyrok Hüls/Komisja, EU:C:1999:358, pkt 65.
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 8 stycznia 2015 r. ( 1 )
Sprawy C‑605/13 P i C‑630/13 P
Issam Anbouba
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
„Odwołania — Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii — Środki skierowane przeciwko osobom i podmiotom czerpiącym korzyści z reżimu lub wspierającym go — Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych — Kryterium umieszczenia w wykazie — Szeroki zakres swobodnego uznania Rady — Ciężar dowodu”
|
1. |
Od marca 2011 r. prezydent Baszar Al-Assad i reżim, któremu przewodzi, spotykają się w Syrii z oporem. Panujący reżim odpowiada na tę opozycję najchętniej za pomocą represji, które pogrążyły kraj w wojnie domowej. |
|
2. |
W obliczu przemocy stosowanej przez reżim Baszara Al-Assada Unia Europejska postanowiła wprowadzić środki ograniczające. Środki te obliczone są na wywarcie presji na ten reżim, tak aby zaprzestał on aktów przemocy przeciwko ludności cywilnej. Mają one albo zasięg ogólny, przewidując na przykład zakaz eksportu określonych produktów do Syrii, albo zasięg indywidualny, przewidując przykładowo zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych osób fizycznych i prawnych związanych z reżimem syryjskim. |
|
3. |
Jakkolwiek środki ograniczające odnoszą się formalnie do państwa, w rzeczywistości dotykają one osób fizycznych lub prawnych albo uważanych za bezpośrednio odpowiedzialne za sytuację, której Unia zamierza przeciwdziałać, albo przyczyniających się do niej lub mających możliwość wywarcia wpływu na jej rozwiązanie ( 2 ). |
|
4. |
Środki ograniczające przyjęte wobec reżimu syryjskiego miały charakter progresywny. Na początku odnosiły się one do osób pełniących oficjalne funkcje w ramach aparatu państwowego. Po stwierdzeniu, że pomimo tego pierwszego pakietu środków represje przeciwko ludności cywilnej nie ustały, Unia rozszerzyła zasięg środków na inne grupy ludności, wśród nich na szereg osób kierujących przedsiębiorstwami. |
|
5. |
W związku z tym poszerzeniem podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających powstaje problem dotyczący wykazania związku pomiędzy osobami umieszczonymi w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy a reżimem państwa trzeciego, przeciwko któremu środki te są skierowane. |
|
6. |
To właśnie ta problematyka ma centralne znaczenie dla niniejszych spraw. |
|
7. |
We wniesionych dwóch odwołaniach Issam Anbouba zwraca się do Trybunału o uchylenie dwóch wyroków Sądu Unii Europejskiej Anbouba/Rada ( 3 ), w których Sąd oddalił jego skargi o stwierdzenie nieważności kilku odnoszących się do niego decyzji o zamrożeniu funduszy. |
|
8. |
W tych wyrokach Sąd orzekł, że uwzględniając okoliczność, iż osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi mogą zostać uznane za osoby związane z reżimem syryjskim, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie, Rada Unii Europejskiej uznała za słuszne zastosowanie domniemania wspierania reżimu syryjskiego w odniesieniu do osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii. |
|
9. |
Sąd ocenił na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych, że takie domniemanie mogło zostać zastosowane do I. Anbouby. |
|
10. |
W granicach postępowania odwoławczego Trybunał ma zadecydować, czy w swoich wyrokach Sąd naruszył zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, jakie wynikają z orzecznictwa Trybunału. |
|
11. |
W niniejszej opinii po dokonaniu przeglądu niedawnego orzecznictwa Trybunału ustanawiającego takie zasady zaproponuję oddalenie rozpatrywanych odwołań. |
|
12. |
W istocie, jakkolwiek oparcie przez Sąd swojego rozumowania na pojęciu domniemania wydaje mi się wątpliwe, przedstawię powody, dla których jestem zdania, że Sąd mógł słusznie dojść do wniosku, iż Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, uwzględniając w szczególności kryterium umieszczenia w wykazie przewidziane w zasadach ogólnych dotyczących środków ograniczających skierowanych przeciwko reżimowi syryjskiemu, przy którego ustalaniu Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania, istnienie ogółu faktów powszechnie znanych i niespornych okoliczności faktycznych, cechy tego reżimu oraz kontekst wojny domowej w Syrii. |
I – Okoliczności powstania sporu
|
13. |
Sąd w zaskarżonych wyrokach opisał okoliczności faktyczne powstania sporu w następujący sposób:
|
II – Skargi do Sądu
|
14. |
I. Anbouba wniósł do Sądu dwie skargi o stwierdzenie nieważności. |
|
15. |
W pierwszej skardze (sprawa T‑563/11) zwrócono się albo w samej skardze, albo w pismach dostosowujących żądania o stwierdzenie nieważności następujących aktów:
w zakresie, w jakim nazwisko I. Anbouby widniało w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi przyjętymi w związku z sytuacją w Syrii. |
|
16. |
W drugiej skardze (sprawa T‑592/11) zwrócono się albo w samej skardze, albo w pismach dostosowujących żądania o stwierdzenie nieważności następujących aktów:
w zakresie, w jakim nazwisko I. Anbouby widniało w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi przyjętymi w związku z sytuacją w Syrii. |
III – Zaskarżone wyroki
|
17. |
W pierwszej skardze (sprawa T‑563/11) I. Anbouba podniósł sześć zarzutów nieważności, ale odstąpił od trzech z nich. Sąd zbadał trzy pozostałe zarzuty, a mianowicie drugi, oparty na naruszeniu zasad postępowania dowodowego i na oczywistych błędach w ocenie dotyczących powodów umieszczenia I. Anbouby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi, trzeci, oparty na naruszeniu prawa do obrony, i czwarty, oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia. |
|
18. |
W drugiej skardze (sprawa T‑592/11) I. Anbouba podniósł sześć zarzutów nieważności, ale odstąpił od ostatnich dwóch z nich. Sąd zbadał cztery pozostałe zarzuty, a mianowicie pierwszy, oparty na naruszeniu zasady domniemania niewinności i na odwróceniu ciężaru dowodu, drugi, oparty na oczywistych błędach w ocenie dotyczących powodów umieszczenia I. Anbouby w wykazie osób objętych sankcjami Unii, trzeci, oparty na naruszeniu prawa do obrony, i czwarty, oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia. |
|
19. |
W tych dwóch postępowaniach po zbadaniu i oddaleniu wszystkich zarzutów Sąd oddalił skargi i obciążył I. Anboubę kosztami postępowania. |
IV – Żądania stron postępowania przed Trybunałem
|
20. |
W sprawach C‑605/13 P i C‑630/13 P I. Anbouba wnosi do Trybunału o:
|
|
21. |
Rada wnosi do Trybunału o:
|
|
22. |
Komisja wnosi do Trybunału o:
|
V – Odwołania
|
23. |
Oba odwołania oparte są na dwóch identycznych zarzutach. |
|
24. |
W zarzucie pierwszym I. Anbouba podważa zastosowanie przez Sąd w odniesieniu do niego domniemania powiązań z reżimem syryjskim, zaś w zarzucie drugim niedokonanie przez Sąd zwykłej kontroli rozpatrywanych decyzji i rozporządzeń. |
|
25. |
Odwołania są skierowane przeciwko następującym punktom zaskarżonych wyroków. |
|
26. |
Punkty 32 i 33 wyroku T‑563/11 (identyczne co do istoty z punktami 42 i 43 wyroku T‑592/11) zostały zredagowane w następujący sposób:
|
|
27. |
Dla zbadania, czy Rada naruszyła prawo, stosując domniemanie, Sąd odniósł się w pkt 35 wyroku T‑563/11 i w pkt 45 wyroku T‑592/11 do orzecznictwa w dziedzinie prawa konkurencji, zgodnie z którym instytucje mogą stosować domniemania odzwierciedlające przyznaną administracji, na której spoczywa ciężar dowodu, możliwość wyciągnięcia określonych wniosków na podstawie ogólnego doświadczenia wynikającego z typowego przebiegu wypadków ( 6 ). Przypomniał on w pkt 36 wyroku T‑563/11 i w pkt 46 wyroku T‑592/11, że domniemanie – nawet trudne do obalenia – mieści się w dopuszczalnych granicach, jeżeli jest proporcjonalne do zamierzonego celu, istnieje możliwość przedstawienia dowodu przeciwnego i zagwarantowane jest prawo do obrony ( 7 ). |
|
28. |
W tychże punktach Sąd oparł się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., nie pozostaje zatem obojętny względem domniemań faktycznych lub prawnych, lecz nakazuje państwom zamknąć je w rozsądnych granicach uwzględniających znaczenie zagadnienia i zachowujących prawo do obrony ( 8 ). |
|
29. |
W pkt 37 wyroku T‑563/11 i w pkt 47 wyroku T‑592/11 Sąd odniósł się również do pkt 69 wyroku Tay Za/Rada ( 9 ), z którego wynika, że w odniesieniu do decyzji o zamrożeniu funduszy stosowanie domniemań nie jest wykluczone, o ile zostały one przewidziane w rozpatrywanych aktach oraz odpowiadają celowi tej regulacji. |
|
30. |
Stosując te tezy orzecznictwa do rozpatrywanej sprawy, Sąd orzekł w pierwszej kolejności w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11, iż uwzględniając autorytarny charakter reżimu syryjskiego i ścisłą kontrolę sprawowaną przez państwo nad gospodarką syryjską, Rada mogła uznać za zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia okoliczność, że działalność jednego z głównych przedsiębiorców w Syrii, działającego w wielu sektorach, mogła być prowadzona wyłącznie przy korzystaniu z przychylności tego reżimu i przekazywaniu mu w zamian określonego wsparcia. |
|
31. |
Sąd zbadał w drugiej kolejności, czy domniemanie to było proporcjonalne do celu zamierzonego przez Radę, czy było ono wzruszalne oraz czy zachowano przy tym prawo do obrony I. Anbouby. |
|
32. |
W pkt 40 wyroku T‑563/11 i w pkt 50 wyroku T‑592/11 Sąd przypomniał cele decyzji 2011/522, zachowawczy charakter przyjętych środków oraz nadrzędne względy dotyczące bezpieczeństwa i prowadzenia stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich, które mogą sprzeciwiać się ujawnieniu zainteresowanym określonych środków dowodowych. Uznał on, że zastosowanie tego domniemania przez Radę wydaje się proporcjonalne. |
|
33. |
W pkt 41 wyroku T‑563/11 i w pkt 51 wyroku T‑592/11 Sąd stwierdził, iż domniemanie to jest wzruszalne, ponieważ Rada zobowiązana była poinformować osoby objęte środkami ograniczającymi o powodach ich umieszczenia w wykazie, zaś osoby te mogły oprzeć się na faktach i informacjach, które mogły być w ich wyłączonym posiadaniu, dla wykazania, że nie przekazują wsparcia rządzącemu reżimowi. |
|
34. |
W pkt 43 wyroku T‑563/11 i w pkt 53 wyroku T‑592/11 Sąd orzekł w trzeciej kolejności, że domniemanie to zostało przewidziane w rozpatrywanych aktach i odpowiada ich celom. |
|
35. |
Biorąc pod uwagę te elementy, Sąd stwierdził w pkt 44 wyroku T‑563/11 i w pkt 54 wyroku T‑592/11, że Rada nie naruszyła prawa, uznając, iż sama pozycja I. Anbouby jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii umożliwiała jej domniemanie, że ten ostatni wspierał gospodarczo reżim syryjski. |
|
36. |
Sąd zbadał następnie w ramach zarzutu drugiego informacje przedstawione przez I. Anboubę, zmierzające do wykazania, że Rada popełniła błąd w ocenie, uznając, iż jako ważny przedsiębiorca w Syrii wspierał gospodarczo reżim syryjski. W wyniku tego badania Sąd ocenił, że I. Anbouba nie przedstawił żadnych informacji umożliwiających obalenie tego domniemania. |
VI – Argumenty stron
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego
|
37. |
I. Anbouba podnosi, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż Rada prawidłowo zastosowała domniemanie wspierania reżimu syryjskiego do osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii, ponieważ domniemanie to pozbawione jest podstawy prawnej, nieproporcjonalne do zgodnego z prawem celu i niewzruszalne. |
|
38. |
W pierwszej kolejności I. Anbouba podnosi brak podstawy prawnej zastosowania domniemania. Utrzymuje on, że wbrew warunkowi przewidzianemu w orzecznictwie Trybunału sporne akty nie przewidują stosowania tego domniemania. Drugie zdanie pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11 stanowiły dokonaną przez Sąd wykładnię decyzji 2011/522. |
|
39. |
W drugiej kolejności I. Anbouba podnosi nieproporcjonalność domniemania w stosunku do zamierzonego celu. Sąd zatwierdził jego zdaniem osąd Rady zwalniający ją z konieczności konkretnego ustalenia związku pomiędzy osobami objętymi środkami ograniczającymi a reżimem syryjskim. I. Anbouba podważa także dokonane przez Sąd odesłanie do orzecznictwa w dziedzinie konkurencji. Podnosi on, że pojęcia „zasad wynikających z ogólnego doświadczenia” i „typowego przebiegu wypadków”, zawarte w pkt 35 wyroku T‑563/11 i w pkt 45 wyroku T‑592/11, są niejasne, a sprawy z dziedziny konkurencji, dotyczące sankcji ekonomicznych, mają zupełnie inny kontekst niż sprawa dotycząca zamrożenia środków. I. Anbouba stwierdza, że domniemanie to ze względu na swój niezwykle ogólny charakter nie mieści się w dopuszczalnych granicach, ponieważ jest nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego zgodnego z prawem celu. |
|
40. |
I. Anbouba utrzymuje wreszcie, że rozpatrywane domniemanie jest niewzruszalne. W istocie skoro nie może on zaprzeczyć temu, że kieruje przedsiębiorstwem w Syrii, oraz materialnie niemożliwe jest przedstawienie dowodu na niewspieranie syryjskiego reżimu, jedyna możliwość podważenia tego domniemania polegałaby na przedstawieniu dowodu na opozycję wobec tego reżimu. Podważa on okoliczność, że domniemanie to nie pozostawia miejsca dla osób, które nie przynależąc do kategorii wspierających ten reżim, nie zaliczają się jednak do jego zdeklarowanych przeciwników. Sąd zatem błędnie oddalił jako niewystarczające informacje przedstawione przez I. Anboubę, wskazujące na brak wspierania przez niego rządzącego reżimu. |
|
41. |
Rada przypomina na wstępie, że posiada ogólne kompetencje do przyjmowania środków ograniczających przeciwko członkom reżimu syryjskiego, odpowiedzialnego za ciężkie naruszenia praw człowieka. Z natury swojej zachowawcze, te środki ograniczające zmierzają wyłącznie do wywarcia presji na władze syryjskie i osoby z nimi związane, aby zaprzestały one kampanii brutalnych represji, która pochłonęła w Syrii tysiące ofiar. Dla zapewnienia ich skuteczności muszą one odnosić się do osób odpowiedzialnych za te represje i osób podejrzewanych o związek z tymi pierwszymi osobami. |
|
42. |
Rada podkreśla następnie, że cel polityki zagranicznej w niniejszych sprawach wymaga szerokich uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii i ograniczonej kontroli sądowej. |
|
43. |
Odnosząc się do pkt 40 opinii rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Tay Za/Rada ( 10 ), gdzie rzecznik generalny rozróżnił trzy kręgi osób, do których skierowane zostały środki ograniczające, mianowicie po pierwsze przywódcy, po drugie osoby związane z tymi przywódcami i w szczególności osoby odnoszące korzyści z polityki gospodarczej oraz po trzecie członkowie rodziny osób odnoszących korzyści z polityki gospodarczej, Rada wskazuje, że I. Anbouba należy do drugiego kręgu wymienionych osób. |
|
44. |
Rada przypomina, że I. Anbouba jest ważnym przedsiębiorcą należącym do rządzącej klasy ekonomicznej w Syrii, jednym z filarów rządzącej władzy oraz że jest akcjonariuszem Cham Holding, spółki również objętej środkami ograniczającymi, a także osobą bliską Ramiemu Makhloufowi, który z kolei jest zbliżony do reżimu, zaś obaj zasiadają w zarządzie Cham Holding, spółki pozostającej pod kontrolą tego ostatniego. |
|
45. |
Rada podkreśla znaczenie kręgów rodzinnych dla sprawowania władzy, zarówno politycznej, jak i gospodarczej w Syrii, utrzymujące się od dziesięcioleci. Badania życia politycznego w Syrii oraz sprawowania władzy przez klan Assadów ( 11 ) ujawniły dokonany historycznie pomiędzy tymi wielkimi rodzinami, wśród nich rodzinami Anboubów i Makhloufów, związanymi ze sobą nawzajem, podział zarówno stanowisk u szczytu władzy (armia dla klanu Assadów), jak i głównych stanowisk w od dawna scentralizowanej gospodarce. Po śmierci Hafeza Al-Assada i w wyniku dokonanej częściowo fali liberalizacji gospodarczej te rodziny związane z reżimem, poza kontrolowaniem sektora gospodarki publicznej, zdominowały także nowy sektor prywatny. |
|
46. |
Rada podnosi, że w ramach decyzji przyjętej na podstawie art. 29 TUE, w zgodzie z prawem międzynarodowym, Unia może ustanowić domniemania, na których opierają się środki ograniczające przeciwko danej kategorii osób i podmiotów. Podkreśla, iż oparła się na okoliczności, że I. Anbouba należy do nielicznej grupy złożonej z najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami w Syrii, oraz na okoliczności, że jego przedsiębiorstwa działają z powodzeniem pod władzą tego reżimu, co Sąd stwierdził w pkt 46 wyroku T‑563/11 i w pkt 64 wyroku T‑592/11. Te dwie okoliczności stawiają I. Anboubę w szczególnej pozycji w porównaniu z innym osobami. |
|
47. |
Dla obalenia tego domniemania do I. Anbouby należałoby udowodnienie nie tego, że pozostaje w opozycji wobec reżimu, ale tego, że nie znajduje się w szczególnej pozycji w porównaniu z innymi osobami, a takiego dowodu nie przedstawił. |
|
48. |
W kwestii proporcjonalności tego domniemania Rada odnosi się do pkt 50 wyroku T‑592/11. |
|
49. |
W swoich uwagach interwenienta Komisja analizuje art. 4 decyzji 2011/522, który jej zdaniem rozróżnia cztery kategorie osób i podmiotów mogących podlegać środkom ograniczającym, mianowicie osoby odpowiedzialne za brutalne represje, osoby czerpiące korzyści z reżimu, osoby wspierające reżim i osoby związane z wyżej wymienionymi osobami i podmiotami. Przypomina ona ponadto stanowiska piastowane przez I. Anboubę (członek zarządu kilku spółek, działający w kilku sektorach, członek zarządu Cham Holding, której przewodniczy wraz z Ramim Makhloufem, kuzynem prezydenta Baszara Al-Assada, sekretarz generalny izby handlu i przemysłu miasta Hims). Komisja podnosi, że zasada wynikająca z ogólnego doświadczenia odnosi się nie do wszystkich przedsiębiorców syryjskich, ale do „głównych przedsiębiorców w Syrii, działających w wielu sektorach”. |
|
50. |
Komisja przypomina, że domniemanie jest „zabiegiem prawniczym polegającym na wyprowadzeniu faktu niepewnego z faktu pewnego. Zabieg ten stosuje się w sytuacji, gdy charakter niepewnego faktu czyni go bardzo trudnym do ustalenia, a fakt ten wynika z innego faktu, łatwiejszego do ustalenia” ( 12 ). Stosowanie domniemania zostało dopuszczone przez Trybunał, zaś Komisja przywołuje w tym względzie wyrok Aalborg Portland i in./Komisja ( 13 ), w którym Trybunał orzekł w pkt 79, że „nawet jeśli ciężar dowodu […] spoczywa na Komisji lub na zainteresowanym przedsiębiorstwie czy stowarzyszeniu, okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę mogą mieć taki charakter, że druga strona będzie zobowiązana dostarczyć wyjaśnienia lub uzasadnienie, a w przeciwnym razie można uznać, iż zadośćuczyniono ciężarowi dowodu”. |
|
51. |
Zdaniem Komisji domniemanie jest porównywalne ze zbiorem poszlak, niewystarczająco podważonych przez drugą stronę. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje skądinąd regularnie, że dowód „poza wszelką rozsądną wątpliwość” może „wynikać ze zbioru poszlak lub nieobalonych domniemań, wystarczająco poważnych, dokładnych i spójnych” ( 14 ), stawiając zatem w jednym rzędzie zbiór poszlak i nieobalone domniemania. |
|
52. |
Domniemania zostały dopuszczone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w dziedzinie prawa karnego. Według tego Trybunału art. 6 ust. 2 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności nakazuje państwom zamknąć je w rozsądnych granicach uwzględniających znaczenie zagadnienia i zachowujących prawo do obrony ( 15 ). Są one również dopuszczane przez Trybunał w dziedzinie prawa karnego ( 16 ). A fortiori domniemanie powinno być także dopuszczalne w dziedzinie takiej jak w niniejszej sprawie, dotyczącej środka polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, poddanego przy tym jedynie ograniczonej kontroli. |
|
53. |
Według Komisji decyzja może opierać się na informacjach takich jak publiczne sprawozdania, artykuły prasowe lub raporty służb wywiadowczych, a nie na środkach dowodowych, na przykład w braku uprawnień do przeprowadzenia dochodzenia w państwach trzecich. Podkreśla ona, że właściwe zastosowanie domniemania jest kwestią faktyczną i może być poddane kontroli w ramach odwołania jedynie wyjątkowo. |
|
54. |
W odniesieniu do rzekomego braku podstawy prawnej tego domniemania Komisja podnosi, po pierwsze, że jakkolwiek zdanie drugie pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11 stanowi dokonaną przez Sąd wykładnię decyzji 2011/522, jak utrzymuje I. Anbouba, nie jest jasne, dlaczego wykładnia taka miałby być nieprawidłowa. Podnosi ona, po drugie, że błędne pod względem prawnym jest twierdzenie, iż domniemanie musi być przewidziane w akcie prawnym. W istocie domniemania „faktyczne” wynikają z utrwalonych zasad oceny dowodu i są dopuszczane zarówno przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wreszcie wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) dotyczył zupełnie innego domniemania odnoszącego się do członków rodziny przedsiębiorcy, zaś uwaga poczyniona przez Trybunał w pkt 69 tego wyroku pozwala na wyciągnięcie wniosku, że byłby on skłonny uznać takie domniemanie za dopuszczalne, gdyby zostało ono przewidziane przynajmniej w rozpatrywanym wspólnym stanowisku lub w rozpatrywanym rozporządzeniu, co jednak nie miało miejsca. Komisja twierdzi, że okoliczność, iż domniemanie nie zostało wyraźnie przewidziane we właściwym uregulowaniu, nie ma znaczenia, ponieważ domniemania faktyczne z definicji nie są przewidziane prawem, działając na poziomie poznawczym, a nie normatywnym. |
|
55. |
W odniesieniu do rzekomej nieproporcjonalności tego domniemania Komisja podważa argument I. Anbouby, oparty na domniemaniach w dziedzinie prawa konkurencji. Podnosi ona, że dowodzenie czegokolwiek zawsze polega na działaniu na podstawie doświadczenia. Co więcej, argument I. Anbouby pomija okoliczność, że ani Rada, ani Sąd nie wskazały na „ogólne” domniemanie, które stosowałoby się do wszystkich reżimów. Sąd opiera się na okolicznościach właściwych reżimowi syryjskiemu, niepodważanych w ramach odwołania. Komisja podkreśla ponadto, że przeciwnie do prawa konkurencji Rada nie posiada uprawnień do prowadzenia dochodzenia na terytorium syryjskim i musi w związku z tym opierać się na poszlakach, co uzasadniania dalej idącą dopuszczalność domniemań w dziedzinie innej niż prawo karne. Wreszcie Komisja wskazuje, że Sąd uwzględnił znaczenie zagadnienia (pkt 40 wyroku T‑563/11 i pkt 50 wyroku T‑592/11) zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. |
|
56. |
W odniesieniu do rzekomej niewzruszalności tego domniemania Komisja jest zdania, że I. Anbouba wypacza znaczenie zaskarżonych wyroków. Sąd nie wymaga bowiem wykazania pozostawania w opozycji wobec reżimu, ale niewspierania reżimu lub nieczerpania z niego korzyści. Wskazuje ona, że odwołania nie podają w wątpliwość ocen dokonanych w pkt 66–76 wyroku T‑592/11. Okoliczność, że taki dowód może być trudny do przedstawienia w odniesieniu do ważnego przedsiębiorcy działającego w kilku sektorach może nawet wzmacniać prawidłowość domniemania (domniemanie opiera się na zasadzie wynikającej z ogólnego doświadczenia, od której nie ma lub jest niewiele wyjątków), a nie osłabiać ją. |
|
57. |
W odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta I. Anbouba wskazuje, że Komisja rozróżnia cztery kategorie osób/podmiotów, które mogą podlegać środkom ograniczającym, podczas gdy rzecznik generalny P. Mengozzi w swojej opinii w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2011:786) rozróżnia tylko trzy takie kategorie. Podnosi on, że do Trybunału należy kontrola tego, czy domniemanie posiada podstawę prawną, ponieważ zasada wynikająca z ogólnego doświadczenia została wyprowadzona z okoliczności rzekomo powszechnie znanych, jednak nieuzasadnionych. I. Anbouba podważa w szczególności wnioski wyciągnięte przez Radę i Komisję z dotyczących go okoliczności:
|
|
58. |
Rada nie wniosła uwag w odniesieniu do przedstawionych przez Komisję uwag interwenienta. |
B – W przedmiocie zarzutu drugiego
|
59. |
I. Anbouba podnosi, że w braku domniemania Rada powinna była przedstawić dowody na poparcie swojej decyzji o umieszczeniu go w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi w Syrii. Zwalniając Radę z obowiązku przedstawienia dowodów lub uzasadnienia niewyjawienia tych dowodów oraz akceptując okoliczność, że oparła ona swoją decyzję wyłącznie na domniemaniu, którego nie mogła przepisowo zastosować, Sąd zaniechał ukarania oczywistego naruszenia zasady kontradyktoryjności i prawa do obrony. |
|
60. |
Opierając się na wyroku Komisja i in./Kadi ( 19 ), I. Anbouba uważa, że jeżeli Rada była uprawniona do niewyjawienia mu posiadanych przez nią dowodów z nadrzędnych względów dotyczących bezpieczeństwa lub prowadzenia stosunków międzynarodowych, to powinna była jednak z jednej strony przedstawić je Sądowi, aby mógł on je ocenić, a z drugiej strony uzasadnić istnienie względów sprzeciwiających się ujawnieniu tych dowodów I. Anboubie. |
|
61. |
Rada nie zajmuje stanowiska w przedmiocie zarzutu drugiego. |
|
62. |
Komisja podnosi, że domniemanie dokonuje przesunięcia przedmiotu dowodu. Sytuacja osobista I. Anbouby i cechy reżimu syryjskiego były faktami znanymi. Fakty te nie były podważane, nie było zatem potrzeby przedstawiania Sądowi dalszych dowodów. |
|
63. |
Wskazuje ona, że wyrok Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), przywołany przez I. Anboubę, nie ma znaczenia. W istocie sprawa leżąca u podstaw tego wyroku dotyczy terroryzmu, a w takich przypadkach wymagania wobec dowodów są inne. W tamtej sprawie osoba objęta środkami ograniczającymi zaprzeczała wszystkim faktom, a Komisja nie oparła się na informacjach lub domniemaniach, których podstawa faktyczna znajdowała się w domenie publicznej lub była uznana przez tę osobę. Natomiast wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft ( 20 ) odzwierciedla sytuację, w której elementy wskazujące na prawdziwość informacji uwzględnionych w odniesieniu do danej osoby prawnej nie były podważane i wynikały z dokumentów publicznych. W tych warunkach, jak orzekł Trybunał, Rada nie była więc zobowiązana do przedstawienia dalszych dowodów na działania Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (zwanej dalej: „Kala Naft”) ( 21 ). |
VII – Moja ocena
|
64. |
Dwa zarzuty podniesione przez I. Anboubę w każdym odwołaniu, jakkolwiek przedstawione przez niego oddzielnie, są moim zdaniem ściśle powiązane. |
|
65. |
W zarzucie pierwszym I. Anbouba podnosi bowiem, że sama jego pozycja jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii nie uprawniała Rady do zastosowania do niego domniemania wspierania reżimu Baszara Al-Assada. Uważa on – i taki jest przedmiot zarzutu drugiego – że Rada była zobowiązana do przedstawienia dalszych dowodów na poparcie umieszczenia go w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi w celu wykazania, iż wspiera on reżim syryjski. |
|
66. |
Zdaniem I. Anbouby, poprzestając na jego pozycji ważnego przedsiębiorcy w Syrii i nie wymagając dalszych dowodów, Rada odwróciła ciężar dowodu, przenosząc na niego obowiązek przedstawienia dowodu przeciwnego na to, że nie wspiera on reżimu Baszara Al-Assada. |
|
67. |
Jakkolwiek w ramach rozpatrywanych odwołań I. Anbouba wskazał, że nie podważa samego w sobie posłużenia się domniemaniem jako metodą przeprowadzenia dowodu, to jednak przedstawił powody, dla których domniemanie wspierania reżimu Baszara Al-Assada nie mogło zostać do niego zastosowane. W istocie jego zdaniem takie domniemanie byłoby pozbawione podstawy prawnej, nieproporcjonalne i niewzruszalne. |
|
68. |
Reasumując, te dwa zarzuty podniesione przez I. Anboubę zmierzają do podważenia sposobu, w jaki Sąd ocenił, czy poszanowane zostały zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, uznając zastosowanie domniemania wspierania przez niego reżimu syryjskiego oraz nie wymagając od Rady w związku z tym dostarczenia dalszych dowodów na poparcie istnienia tego wspierania. |
|
69. |
Uwzględniając ścisłe związki pomiędzy tymi dwoma zarzutami podniesionymi przez I. Anbouby w każdym odwołaniu, rozważę je łącznie. |
|
70. |
Na wstępie należy określić, co leży w kompetencjach Trybunału w ramach postępowania odwoławczego. |
|
71. |
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że zarzucane naruszenie zasad obowiązujących w odniesieniu do dowodów stanowi kwestię prawną, która jest dopuszczalna na etapie odwołania ( 22 ). |
|
72. |
Dokładniej Trybunał orzekł, że „szczegółowe zarzuty skarżącej nie mogą zostać zbadane w ramach odwołania w zakresie, w jakim dotyczą dokonanej przez Sąd oceny przedstawionych mu dowodów. Do Trybunału należy natomiast zbadanie, czy przy dokonywaniu tej oceny Sąd naruszył prawo, naruszając ogólną zasadę prawa, taką jak domniemanie niewinności, oraz zasady obowiązujące w odniesieniu do dowodów, takie jak zasady dotyczące ciężaru dowodu” ( 23 ). |
|
73. |
W ten sposób „kwestia podziału ciężaru dowodu, jakkolwiek może wpłynąć na ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd, jest kwestią prawną” ( 24 ). |
|
74. |
W świetle tego orzecznictwa Trybunał zobowiązany jest zbadać w ramach rozpatrywanych odwołań, czy Sąd naruszył zasady dotyczące podziału ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających. |
|
75. |
Pragnę w pierwszej kolejności przypomnieć, poprzez analizę trzech wyroków, zasady, jakie Trybunał ustanowił w odniesieniu do ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających. Zbadam następnie w drugiej kolejności, czy rozumowanie przeprowadzone przez Sąd jest zgodne z orzecznictwem Trybunału. |
A – Zasady dotyczące ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
|
76. |
Na obecnym etapie rozwoju sporów dotyczących środków ograniczających główne wskazówki co do zasad odnoszących się do ciężaru dowodu znajdują się w wyrokach Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) oraz Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776). |
1. Wyrok Tay Za/Rada
|
77. |
Wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) dotyczy środków ograniczających wprowadzonych wobec Republiki Związku Myanmar. Środki polegające na zamrożeniu funduszy zostały przyjęte wobec osób czerpiących korzyści z polityki gospodarczej rządu. Nazwisko skarżącego wraz z informacją „Syn Tay Za” oraz nazwisko jego ojca, Tay Za, wraz z uzasadnieniem, że kieruje on przedsiębiorstwami, widniały w wykazie osób, których fundusze zostały zamrożone. |
|
78. |
Skarżący podważył okoliczność, że sama jego przynależność do rodziny osoby kierującej przedsiębiorstwami mogła zostać uznana za wystarczającą dla uzasadnienia umieszczenia go w wykazie. |
|
79. |
Jako że rozpatrywane środki ograniczające zostały przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE, Trybunał wskazał warunki, w jakich osoba może podlegać środkowi obejmującemu zamrożenie jej funduszy na podstawie tych artykułów. |
|
80. |
W tym względzie Trybunał przypomniał, że orzekł już, w wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja ( 25 ), iż „w świetle brzmienia art. 60 WE i 301 WE, w szczególności zawartych w nich wyrażeń »w stosunku do danych państw trzecich« i »z jednym lub większą liczbą państw trzecich«, postanowienia te dotyczą podejmowania środków wobec państw trzecich, przy czym pojęcie to może obejmować przywódców takiego państwa, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane” ( 26 ). |
|
81. |
W konsekwencji Trybunał wskazał w pkt 55 wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), że „nie można wykluczyć, iż kierujący niektórymi przedsiębiorstwami mogą podlegać środkom ograniczającym przyjętym na podstawie art. 60 WE i 301 WE, o ile zostanie ustalone, że są oni związani z przywódcami Republiki Związku Myanmar lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców” ( 27 ). |
|
82. |
W ramach sprawy, w której zapadł ten wyrok, syn osoby kierującej przedsiębiorstwami ujętej w spornym wykazie podlegał środkowi obejmującemu zamrożenie funduszy z tego tylko powodu, że należał do rodziny osoby, która mogła być uważana za związaną z przywódcami Republiki Związku Myanmar. Sąd orzekł bowiem, że można domniemywać, iż członkowie rodziny kierujących przedsiębiorstwami czerpią korzyści z funkcji wykonywanych przez tych kierujących, tak że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dojść do wniosku, iż oni również czerpią zyski z polityki gospodarczej rządu. Sąd orzekł także, że domniemanie to może zostać obalone, jeżeli skarżącemu uda się wykazać, iż nie łączy go ścisła więź z kierującym, który jest członkiem jego rodziny. |
|
83. |
Sąd doszedł zatem do wniosku, że środki ograniczające na podstawie ukierunkowanych i selektywnych sankcji obejmujących pewne kategorie osób uznawanych przez Radę za związane z odnośnym reżimem, w tym członków rodziny najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami danego państwa trzeciego, wchodzą w zakres stosowania art. 60 WE i 301 WE. |
|
84. |
Trybunał uznał, że rozumując w ten sposób, Sąd naruszył prawo. |
|
85. |
Trybunał, przyznając, że w pkt 166 wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (EU:C:2008:461) dokonał rozszerzającej wykładni art. 60 WE i 301 WE w zakresie, w jakim włączył do pojęcia państw trzecich, widniejącego we wspomnianych artykułach, przywódców tych państw, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, uściślił jednak, iż wykładnia taka została podporządkowana warunkom zmierzającym do zapewnienia stosowania art. 60 WE i 301 WE zgodnie z celem, który został im wyznaczony. |
|
86. |
Zdaniem Trybunału, aby środki wobec osób fizycznych mogły zostać przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE jako środki ograniczające obejmujące państwa trzecie, muszą one dotyczyć wyłącznie przywódców wspomnianych państw i osób, które są z tymi przywódcami powiązane. |
|
87. |
Wymóg ten prowadzi jego zdaniem do zapewnienia istnienia wystarczającej więzi pomiędzy danymi osobami i państwem trzecim, które jest celem środków ograniczających przyjętych przez Unię, uniemożliwiając dokonywanie zbyt szerokiej i z tego względu sprzecznej z orzecznictwem Trybunału wykładni art. 60 WE i 301 WE. |
|
88. |
Trybunał podważył zatem dokonanie przez Sąd przy zastosowaniu domniemania, że członkowie rodziny najważniejszych osób kierujących przedsiębiorstwami również czerpią korzyści z polityki gospodarczej rządu, rozszerzenia kategorii osób fizycznych mogących podlegać ukierunkowanym środkom ograniczającym. W tym względzie zdaniem Trybunału zastosowanie takich środków do osób fizycznych tylko ze względu na ich powiązania rodzinne z osobami związanymi z przywódcami danego państwa trzeciego i niezależnie od ich osobistego zachowania sprzeczne jest z orzecznictwem Trybunału dotyczącym art. 60 WE i 301 WE. |
|
89. |
Według Trybunału nie jest bowiem łatwo wykazać więź, nawet pośrednią, pomiędzy brakiem postępu w demokratyzacji oraz ciągłym naruszaniem praw człowieka w Myanmarze a zachowaniem członków rodziny osób kierujących przedsiębiorstwami. Co więcej, Trybunał zamierzał ograniczyć kategorię osób fizycznych, które mogą zostać objęte ukierunkowanymi środkami ograniczającymi, do tych, których powiązanie z danym państwem trzecim narzuca się z całą oczywistością, to znaczy do przywódców państw trzecich i osób z tymi przywódcami związanych. |
|
90. |
Trybunał dodał, że kryterium zastosowane przez Sąd w celu włączenia członków rodziny osób kierujących przedsiębiorstwami zasadza się na domniemaniu nieprzewidzianym ani w rozporządzeniu (WE) 194/2008 ( 28 ), ani we wspólnych stanowiskach 2006/318/WPZiB ( 29 ) i 2007/750/WPZiB ( 30 ), do których rozporządzenie to zawiera odniesienia, i nieodpowiadającym celom tego rozporządzenia. |
|
91. |
Trybunał wywnioskował z tego, że „środek w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych należących do wnoszącego odwołanie mógł zostać przyjęty w ramach rozporządzenia mającego na celu nałożenie sankcji na państwo trzecie na podstawie art. 60 WE i 301 WE tylko w oparciu o szczegółowo określone i konkretne okoliczności pozwalające na ustalenie, że wspomniany wnoszący odwołanie czerpie zyski z polityki gospodarczej przywódców Republiki Związku Myanmar” ( 31 ). |
|
92. |
Rozumowanie Trybunału przedstawione w wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) zostało rozwinięte w odniesieniu do obowiązującej wówczas podstawy prawnej, mianowicie art. 60 WE i 301 WE. Niemniej jednak główne tezy tego wyroku wydają mi się nadal nie tracić na znaczeniu. |
|
93. |
W istocie znaczenie zagadnienia podmiotowego zakresu stosowania środków przyjętych wobec państwa trzeciego na podstawie art. 60 WE i 301 WE straciło oczywiście na sile, odkąd art. 215 ust. 2 TFUE dopuszcza przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa. Jednakże rozważania zawarte w tym wyroku, w szczególności w odniesieniu do konieczności wykazania przez Radę istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą umieszczoną w wykazie a reżimem danego państwa trzeciego, nie straciły całkowicie na znaczeniu, ponieważ treść art. 301 WE została co do istoty powtórzona w art. 215 ust. 1 TFUE. |
|
94. |
Nie jest zatem moim zdaniem wykluczone, że to ostatnie postanowienie może stanowić, jak to miało miejsce uprzednio w przypadku art. 60 WE i 301 WE, podstawę prawną dla przyjęcia środków wobec przywódców państw trzecich oraz osób z nimi związanych. Artykuł 215 ust. 2 TFUE odnosiłby się zatem do osób, które nie mogą być uznane za związane z państwem trzecim, co jest zresztą spójne z brzmieniem tego postanowienia dotyczącego osób fizycznych i prawnych, a także grup i podmiotów „innych niż państwa”. |
|
95. |
W tym przypadku rozporządzenia rozpatrywane w niniejszych sprawach zostały wydane na podstawie art. 215 TFUE bez uściślenia, czy środki obejmujące zamrożenie funduszy skierowane przeciwko osobom uważanym za związane z reżimem syryjskim zostały przyjęte na podstawie ust. 1 czy ust. 2 tego artykułu. |
|
96. |
Bez względu na to jak jest w istocie, należy mieć na uwadze, że główny wkład wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138) nie traci na znaczeniu, nawet po wprowadzeniu nowych podstaw prawnych w art. 215 ust. 1 i 2 TFUE. |
|
97. |
Wyrok ten ilustruje zatem okoliczność, że „główna trudność powstająca w dziedzinie indywidualnych środków ograniczających formalnie ukierunkowanych na państwo polega na określeniu kryteriów powiązania rzeczywistego indywidualnego celu z formalnym celem państwowym” ( 32 ). |
|
98. |
W tym względzie główny wkład tego wyroku zasadza się na tym, że skoro kryterium umieszczenia w wykazie ujęte w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających opiera się na związku łączącym pewną kategorię osób z reżimem danego państwa trzeciego, na przykład na okoliczności czerpania korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez ten reżim, Rada jest zobowiązana przy stosowaniu tego kryterium umieszczenia w wykazie do wykazania istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą, którą postanowiła wskazać, a tym reżimem. To właśnie pod tym warunkiem umieszczenie osoby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy będzie mogło być uważane za właściwe do osiągnięcia celu polityki prowadzonej przez Radę. |
|
99. |
W szczególności Trybunał przyznał, że osoby kierujące niektórymi przedsiębiorstwami mogą być objęte środkami ograniczającymi, ale pod warunkiem, iż zostanie ustalone, że są one związane z przywódcami danego państwa trzeciego lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców ( 33 ). |
|
100. |
Trybunał nie jest więc usatysfakcjonowany zarzutami niepopartymi informacjami i dowodami. W braku szczegółowo określonych i konkretnych informacji pozwalających na ustalenie, że dana osoba czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców państwa trzeciego, nie istnieje wystarczający związek z reżimem i należy stwierdzić nieważność umieszczenia w wykazie ( 34 ). |
|
101. |
Jak będę miał okazję dokładniej wyjaśnić poniżej, oczywiste jest, że w ramach rozpatrywanych odwołań związek pomiędzy I. Anboubą a reżimem syryjskim jest znacznie silniejszy i nie może podlegać tym samym ograniczeniom, jakie Trybunał przewidział w wyroku w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2012:138). Przeciwnie do sytuacji w sprawie, w której zapadł ten wyrok, Rada wykazała, że I. Anbouba był objęty zakresem stosowania kryterium umieszczenia w wykazie, to jest, należał jako ważny przedsiębiorca w Syrii do kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierających go ( 35 ). |
2. Wyrok Komisja i in./Kadi
|
102. |
Wyrok Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) dotyczy środków ograniczających wobec osób i podmiotów związanych z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami. |
|
103. |
Zgodnie z tym wyrokiem skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga w szczególności, by „w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w [wykazie osób objętych sankcjami], sąd Unii upewnił się, że decyzja ta […] opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej […]. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tejże decyzji – są wykazane” ( 36 ). |
|
104. |
To bowiem do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów. Jest istotne, by przedstawione przez dany organ informacje lub dowody wykazywały powody wysunięte przeciwko zainteresowanej osobie. Jeśli materiały te nie pozwalają na stwierdzenie zasadności danego powodu, sąd Unii pomija ten powód jako uzasadnienie rozpatrywanej decyzji o umieszczeniu w wykazie lub o pozostawieniu wpisu ( 37 ). |
|
105. |
Zatem „poszanowanie [prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony prawnej] wymaga, […] by w przypadku sporu sądowego sąd Unii skontrolował […] w szczególności, czy przywołane [na poparcie decyzji o umieszczeniu w wykazie lub o pozostawieniu wpisu] powody są wystarczająco precyzyjne i konkretne oraz, w razie potrzeby, czy rzeczywistość okoliczności faktycznych odpowiadających danemu powodowi została wykazana w świetle przekazanych materiałów” ( 38 ). |
|
106. |
W odniesieniu do sytuacji ważnych przedsiębiorców w reżimie autorytarnym wymóg ten łączy się moim zdaniem z wymogiem sformułowanym przez Trybunał w pkt 55 wyroku w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), a mianowicie, że „nie można wykluczyć, iż kierujący niektórymi przedsiębiorstwami mogą podlegać środkom ograniczającym […], o ile zostanie ustalone, że są oni związani z przywódcami [danego państwa trzeciego] lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców” ( 39 ). |
|
107. |
W tym względzie wykazanie związku pomiędzy osobą umieszczoną w wykazie a reżimem danego państwa trzeciego musi opierać się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej, aby mogło zostać uznane za wystarczające. |
|
108. |
Jak wykażę poniżej, podstawa faktyczna w ramach spraw leżących u podstaw rozpatrywanych odwołań złożona jest jednocześnie z informacji powszechnie znanych oraz z niespornych okoliczności faktycznych, tak że istnienie wystarczającego związku pomiędzy I. Anboubą a reżimem syryjskim może zostać uznane za wykazane. |
3. Wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft
|
109. |
Należy wymienić wyrok Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776), ponieważ odnosi on do dziedziny środków ograniczających dotyczących państwa trzeciego rozważania zawarte w wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), dotyczącym środka antyterrorystycznego. |
|
110. |
Inną wartością tego ważnego wyroku jest nie tylko stwierdzenie prewencyjnego charakteru środków ograniczających bez wyciągnięcia z tego konsekwencji, ale pełne uwzględnienie tego charakteru w ramach badania zasadności spornego środka obejmującego zamrożenie funduszy. |
|
111. |
Charakter prewencyjny, a nie represyjny środków ograniczających wpływa oczywiście na charakter, sposób przeprowadzenia i intensywność dowodu, jaki może być wymagany od Rady. |
|
112. |
Sprawa dotyczyła umieszczenia Kala Naft w wykazie osób i podmiotów, których fundusze są zamrożone, ponieważ wspierają one działania Islamskiej Republiki Iranu stwarzające zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej lub tworzenie systemów jej przenoszenia. Kala Naft jest spółką irańską należącą do National Iranian Oil Company (zwanej dalej „NIOC”), działającą jako centrala zakupowa dla sektorów naftowego, gazowego i petrochemicznego grupy spółek należących do spółki NIOC. |
|
113. |
W opinii, jaką przedstawiłem w ramach tej sprawy, położyłem nacisk na prewencyjny charakter środków ograniczających dotyczących Islamskiej Republiki Iranu oraz konsekwencji, jakie należy z tego wyciągnąć w zakresie dowodu. W odniesieniu do oceny zasadności uzasadnienia wykazałem, że w przypadku gdy sąd Unii na podstawie wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach i dostępnych mu okoliczności faktycznych jest w stanie stwierdzić, iż ryzyko, jakie stwarzają osoba lub podmiot w kontekście zwalczania rozprzestrzeniania broni jądrowej, zostało dostatecznie dowiedzione, ta osoba lub ten podmiot mogą słusznie zostać uznane za wspierające działania w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej, a zatem mogą zostać objęte zamrożeniem funduszy. |
|
114. |
Wyrok Trybunału wydaje się stosować podobne podejście. |
|
115. |
W swoim wyroku Trybunał na wstępie zbadał sposób, w jaki Sąd zidentyfikował i zinterpretował zasady ogólne znajdujących zastosowanie aktów, przed dokładniejszym zajęciem się sposobem, w jaki Sąd dokonał kontroli uzasadnienia i zasadności spornych aktów. |
|
116. |
W odniesieniu do zasad ogólnych Trybunał oparł się na dwóch następujących stwierdzeniach. Z jednej strony te zasady ogólne ustanowiły związek pomiędzy nabyciem zakazanych towarów i technologii, w konkretnym przypadku nabyciem urządzeń i kluczowych technologii wykorzystywanych w kluczowych sektorach przemysłu naftowo-gazowego w Iranie, a rozprzestrzenianiem broni jądrowej ( 40 ). |
|
117. |
Z drugiej strony zasady ogólne przewidywały jako kryterium umieszczenia w wykazie zaangażowanie w działalność Iranu stwarzającą zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej, bezpośrednie związanie z taką działalnością lub wspieranie jej. W tym względzie Trybunał orzekł, że „pojęcie »wspierania« oznacza mniejszy stopień powiązania z działaniami Iranu mającymi na celu rozprzestrzenianie broni jądrowej niż pojęcia »zaangażowania« i »bezpośredniego związania« i że może obejmować nabywanie towarów i technologii związanych z przemysłem naftowo-gazowym oraz handel nimi” ( 41 ). Na poparcie tej wykładni Trybunał uwzględnił kilka aktów wymieniających przychody sektora energetycznego i ryzyko związane z surowcami przeznaczonymi dla przemysłu naftowo-gazowego. Te okoliczności pozwoliły Trybunałowi na stwierdzenie, że „sporne akty dotyczyły irańskiego przemysłu naftowego, gazowego i petrochemicznego z uwagi na ryzyko, jakie przemysł ten stanowi dla rozprzestrzeniania broni jądrowej, zarówno przez generowane przez niego przychody, jak i przez wykorzystywanie sprzętu i materiałów podobnych do tych, jakie są używane w określonych wrażliwych działaniach związanych z cyklem paliwa jądrowego” ( 42 ). |
|
118. |
Trybunał wywnioskował z tego, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, gdy orzekł, że „przyjęcie środków ograniczających wobec danego podmiotu zakłada, iż podmiot ten wcześniej dopuścił się faktycznie nagannego zachowania, a samo ryzyko, że dany podmiot dopuści się takiego zachowania w przyszłości, nie jest wystarczające” ( 43 ). „Różne przepisy spornych aktów przewidujące zamrożenie funduszy są bowiem sformułowane w sposób ogólny (»zaangażowane w działalność […], bezpośrednio związane z taką działalnością lub wspierające ją […]«), nie odnosząc się do zachowań poprzedzających decyzję o zamrożeniu funduszy” ( 44 ). Z tego wynika zdaniem Trybunału, że „nawet gdy dotyczą określonego podmiotu, odesłanie do ogólnego celu, takiego, jaki widnieje w statucie tego podmiotu, może wystarczyć do uzasadnienia przyjęcia środków ograniczających” ( 45 ). |
|
119. |
Trybunał uznał następnie w świetle zasad ogólnych określających kryterium umieszczenia w wykazie, że pierwszy powód, dotyczący tego, iż Kala Naft prowadzi handel sprzętem dla sektora naftowego i gazowego, który może zostać użyty w irańskim programie jądrowym, był wystarczająco precyzyjny i konkretny, aby pozwolić Kala Naft na sprawdzenie zasadności spornych aktów, przygotowanie linii obrony przed Sądem, a temu ostatniemu na przeprowadzenie kontroli. Co się tyczy zasadności środka, a konkretniej, rzeczywistego wystąpienia okoliczności podanych w tym pierwszym powodzie, Trybunał orzekł, również w świetle zasad ogólnych określających kryterium umieszczenia w wykazie, że „Rada miała prawo uznać, że można było przyjąć środki względem Kala Naft, ponieważ spółka ta prowadzi handel sprzętem dla sektora naftowego i gazowego, który może zostać użyty w irańskim programie jądrowym” ( 46 ). |
|
120. |
W tym względzie Trybunał wziął pod uwagę następującą podstawę faktyczną, mianowicie to, że Kala Naft stanowi centrum nabywcze grupy irańskiej krajowej spółki naftowej, NIOC. Trybunał wskazał, że jest to wpisane do statutu tej spółki i nie jest przez nią kwestionowane. Kala Naft sama podniosła, że z jej metod pracy jasno wynika wyłącznie naftowy, gazowy i petrochemiczny charakter jej działalności ( 47 ). Ponadto Kala Naft sama wskazała, że do jej zadań należy udział w nabywaniu barier stopowych dla NIOC i jej spółek zależnych ( 48 ). |
|
121. |
W świetle tych okoliczności Trybunał stwierdził, że fakty podane w pierwszym powodzie zostały wykazane w sposób wystarczający pod względem prawnym i że ten pierwszy powód uzasadniał sam w sobie wpisy do wykazów spornych aktów. |
|
122. |
W pkt 105 swojego wyroku Trybunał stwierdził również w odniesieniu do okoliczności wykazujących rzeczywistość powodów podanych w stosunku do Kala Naft, że wykonywana przez nią funkcja ośrodka nabywczego grupy NIOC wynika zarówno z jej statutu, jak i z wydawanych przez nią broszur. Rada nie miała zatem obowiązku przedstawienia dowodu na działalność Kala Naft w drodze innych środków dowodowych. |
|
123. |
Znaczenie tego wyroku polega na wykazaniu, że wymóg, jaki Trybunał zastosował w swoim wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518) w kwestii zakresu dowodu, nie zawsze prowadzi do stwierdzenia nieważności środków obejmujących zamrożenie funduszy. W istocie pojęcie „wystarczająco solidnej podstawy faktycznej” jest wystarczająco szerokie i plastyczne, aby umożliwić sądom Unii przystosowanie wymaganego typu i stopnia dowodu w zależności od kontekstu, w jakim występują te środki. |
|
124. |
Należy przy tym zaaprobować sposób, w jaki Trybunał przeprowadził swoje rozumowanie, dokonując na wstępie dokładnej analizy zakresu kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających przed wyciągnięciem z tego konsekwencji w ramach badania zasadności środka indywidualnego dotyczącego Kala Naft. Jak pokazuje ta sprawa, badanie zasadności środka ograniczającego jest w istocie ściśle związane ze sposobem, w jaki sformułowane jest zawarte w zasadach ogólnych kryterium umieszczenia w wykazie. |
|
125. |
Należy w tym względzie zauważyć, że Trybunał położył nacisk na okoliczność, iż Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania przy ustalaniu zawartego w zasadach ogólnych kryterium umieszczenia w wykazie. W pkt 120 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776) Trybunał stwierdził bowiem, że podczas gdy skarżąca podważała proporcjonalność zasad ogólnych, w oparciu o które postanowiono o jej wpisie do wykazów, „należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż jeżeli chodzi o kontrolę sądową przestrzegania zasady proporcjonalności należy dopuścić stosowanie szerokiego zakresu uznania przez prawodawcę Unii w dziedzinach, które wiążą się po stronie tego prawodawcy z dokonywaniem politycznych, ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. Wywiódł on z tego, że wyłącznie rażąco niewłaściwy charakter środka przyjętego w tych dziedzinach, w stosunku do celu, który właściwa instytucja powinna realizować, może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego środka” ( 49 ). |
|
126. |
Konkretniej wyrok ten pokazuje, że obiektywne okoliczności faktyczne i powszechnie znane fakty dotyczące działalności przedsiębiorstwa, w połączeniu z istnieniem niespornych okoliczności faktycznych, mogą być wystarczające dla uznania, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu. |
4. Podsumowanie wymogów dotyczących ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
|
127. |
W odniesieniu do środków zmierzających do wywarcia presji na państwo trzecie kryteria umieszczenia w wykazie są ogólnie oparte na powiązaniach pomiędzy danymi kategoriami osób a tym państwem. W tym względzie osoby kierujące niektórymi przedsiębiorstwami mogą być objęte środkami ograniczającymi, pod warunkiem że zostanie ustalone, iż są one związane z przywódcami tego państwa lub iż działalność tych przedsiębiorstw pozostaje pod kontrolą tych przywódców. |
|
128. |
Wykazanie takiego związku musi opierać się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Innymi słowy, względy uzasadniające umieszczenie osoby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy powinny być wystarczająco poparte. |
|
129. |
Jeśli środek ograniczający zostaje przyjęty z zastosowaniem kryterium umieszczenia w wykazie opartego na związku pomiędzy daną kategorią osób a reżimem danego państwa trzeciego, takim jak czerpanie korzyści z polityki prowadzonej przez ten reżim lub wspieranie go, środek ten może zostać przyjęty wyłącznie na podstawie precyzyjnych i konkretnych informacji umożliwiających ustalenie, że osoba, której dotyczy, czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców tego państwa trzeciego lub ich wspiera. |
|
130. |
Takie precyzyjne i konkretne informacje mogą obejmować fakty powszechnie znane lub niesporne. Informacje dotyczące działalności gospodarczej wykonywanej przez osobę lub stanowiska przez nią zajmowanego mogą stanowić w zależności od kontekstu wystarczającą wskazówkę co do tego, że umieszczenie w wykazie danej osoby może służyć osiągnięciu celu zamierzonego przez Unię. W takim przypadku Rada nie jest zobowiązana przedstawić dodatkowe dowody. |
|
131. |
Należy obecnie zbadać, czy rozumowanie przeprowadzone przez Sąd w zaskarżonych wyrokach jest zgodne z zasadami dotyczącymi ciężaru dowodu, które wynikają z orzecznictwa Trybunału. |
B – Zgodność rozumowania Sądu z zasadami dotyczącymi ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających
|
132. |
W celu oddalenia szczegółowego zarzutu opartego na przekonaniu, że Rada dokonała odwrócenia ciężaru dowodu, Sąd w zaskarżonych wyrokach przeprowadził rozumowanie oparte na pojęciu domniemania. |
|
133. |
Rozumowanie przeprowadzone przez Sąd może zostać streszczone następująco. |
|
134. |
Na wstępie Sąd stwierdził na podstawie motywów decyzji 2011/522, że ponieważ środki ograniczające przyjęte w decyzji 2011/273 nie powstrzymały represji reżimu syryjskiego przeciwko syryjskiej ludności cywilnej, Rada uznała, iż omawiane środki należy zastosować wobec kolejnych osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, w szczególności wobec osób i podmiotów finansujących ten reżim lub udzielających mu – zwłaszcza aparatowi bezpieczeństwa – wsparcia logistycznego oraz osłabiających starania na rzecz pokojowego przejścia do demokracji. Wywnioskował on z tego, że decyzja 2011/522 rozszerzyła środki ograniczające na głównych syryjskich przedsiębiorców, ponieważ Rada uważała, że osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi można uznać za osoby związane z syryjskim reżimem, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie. Sąd wskazał, że postępując w ten sposób, Rada zamierzała zastosować domniemanie wspierania syryjskiego reżimu wobec osób kierujących głównymi przedsiębiorstwami w Syrii. |
|
135. |
To na etapie badania kryterium umieszczenia w wykazie, zdefiniowanego w decyzji 2011/522, Sąd przedstawił myśl, zgodnie z którą rozszerzenie tego kryterium jest oparte na domniemaniu wspierania reżimu syryjskiego przez główne osoby kierujące przedsiębiorstwami. Sąd wskazał następnie okoliczności faktyczne, na podstawie których Rada zastosowała wobec I. Anbouby domniemanie wspierania tego reżimu. |
|
136. |
Sąd kontynuował swoje rozważania, badając, czy Rada mogła bez naruszenia prawa zastosować takie domniemanie wspierania reżimu wobec I. Anbouby. To na tym etapie Sąd orzekł, że domniemanie zastosowane wobec niego przez Radę było oparte na podstawie prawnej, proporcjonalne i wzruszalne. Sąd wywnioskował z tego, że Rada nie naruszyła prawa, uznając, iż sama pozycja I. Anbouby jako ważnego przedsiębiorcy w Syrii pozwalała jej na przyjęcie domniemania, że ten ostatni wspierał gospodarczo reżim syryjski. |
|
137. |
Należy zbadać, czy rozumując w ten sposób, Sąd naruszył zasady dotyczące ciężaru dowodu zdefiniowane przez Trybunał. |
|
138. |
W tym względzie uważam, że nawet jeśli użycie pojęcia domniemania, wokół którego Sąd rozwinął swoje rozumowanie, nie wynika z ww. orzecznictwa Trybunału, z wyjątkiem wyroku Tay Za/Rada (EU:C:2012:138), w którym ostatecznie uznano je za niewystarczające do uzasadnienia spornego środka, to jednak Sąd dokonał w istocie prawidłowej oceny ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie w kontekście sytuacji w Syrii oraz dowodów i informacji, którymi dysponowała. |
|
139. |
W celu przedstawienia powodów, dla których podzielam wniosek wyciągnięty przez Sąd, wskażę w pierwszej kolejności kryterium umieszczenia w wykazie wynikające z zasad ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, następnie w drugiej kolejności zbadam sposób, w jaki to kryterium umieszczenia w wykazie zostało zastosowane. |
1. Ogólne kryterium umieszczenia w wykazie
|
140. |
W celu kontroli zgodności z prawem indywidualnych środków obejmujących umieszczenie w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy do sądu Unii należy na wstępie zbadanie ustalonego przez Radę ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie. To w świetle tego kryterium sąd Unii powinien bowiem oceniać w każdym przypadku, czy powody przedstawione w spornych aktach są wystarczająco precyzyjne i konkretne, czy rzeczywistość okoliczności faktycznych odpowiadających danemu powodowi została wykazana w świetle przekazanych materiałów oraz, ostatecznie, czy podnoszone okoliczności faktyczne są wystarczające dla uzasadnienia środka dotyczącego umieszczenia w wykazie. |
|
141. |
Pragnę przede wszystkim zauważyć, że Sąd rozpoczął badanie poszanowania zasad dotyczących ciężaru dowodu właśnie od dokonania analizy zawartego w decyzji 2011/522 kryterium umieszczenia w wykazie. |
|
142. |
Z badania tego wynika, że w kontekście środków ograniczających przyjętych w celu wywarcia presji na reżim syryjski umieszczanie osób w wykazach dotyczących zamrożenia funduszy było stopniowo rozszerzane, tak aby objąć nie tylko krąg przywódców Syryjskiej Republiki Arabskiej, ale także osoby i podmioty czerpiące korzyści z reżimu tego państwa trzeciego lub wspierające go. |
|
143. |
W decyzji 2011/273 Unia zdecydowanie potępiła brutalne represje, w tym przy użyciu ostrej amunicji, wobec pokojowych protestów zorganizowanych w różnych miejscowościach Syrii, w wyniku których kilku demonstrantów poniosło śmierć, a pewna liczba osób odniosła rany lub została arbitralnie zatrzymana. Unia wezwała władze syryjskie do okazania powściągliwości i zaprzestania represji (motyw 2 tej decyzji). W motywie 3 tej decyzji wskazano, że w związku z powagą sytuacji należy zastosować środki ograniczające wobec Syrii i wobec osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w tym kraju. W art. 4 ust. 1 decyzji 2011/273 przewidziano zatem, że zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz osób fizycznych lub prawnych i podmiotów z nimi powiązanych. |
|
144. |
Następnie w decyzji 2011/522 Rada przypomniała w motywie 2, że w dniu 18 sierpnia 2001 r. Unia kategorycznie potępiła brutalną kampanię prowadzoną przez Baszara Al-Assada i jego reżim przeciw swojemu własnemu narodowi, która doprowadziła do tego, że wielu obywateli Syrii poniosło śmierć lub doznało obrażeń. Unia wielokrotnie podkreślała, że należy zaprzestać brutalnych represji, uwolnić zatrzymanych demonstrantów, zapewnić swobodny dostęp międzynarodowym organizacjom humanitarnym i organizacjom strzegącym praw człowieka, a także mediom oraz rozpocząć prawdziwy, pluralistyczny dialog narodowy. W tym samym motywie Rada stwierdza, że przywódcy syryjscy bez skrupułów ignorowali apele Unii i szerokiej społeczności międzynarodowej. W tym kontekście Unia postanowiła, jak to wynika z motywu 3 tej decyzji, przyjąć dodatkowe środki ograniczające wobec reżimu syryjskiego. |
|
145. |
W motywie 4 decyzji 2011/52 przewidziano zatem, że „[r]restrykcje wjazdowe i zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych należy zastosować wobec kolejnych osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, w szczególności wobec osób i podmiotów finansujących ten reżim lub udzielających mu – zwłaszcza aparatowi bezpieczeństwa – wsparcia logistycznego oraz osłabiających starania na rzecz pokojowego przejścia do demokracji w Syrii” ( 50 ). |
|
146. |
Zamiar ten został wprowadzony w życie poprzez zmianę art. 4 ust. 1 decyzji 2011/273, który przewidywał od tej pory, że „[z]mrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, oraz osób i podmiotów z nimi powiązanych” ( 51 ). |
|
147. |
To rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie zostało przeprowadzone w rozporządzeniu nr 878/2011 zmieniającym rozporządzenie nr 442/2011. Artykuł 5 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia w zmienionym brzmieniu dotyczy więc, poza kategorią osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, „osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go, lub osób i podmiotów z nimi powiązanych” ( 52 ). |
|
148. |
Decyzja 2011/782 uchyliła następnie decyzję 2011/273 i skupiła w jednym instrumencie prawnym środki nałożone przez tę ostatnią i środki dodatkowe. Artykuł 18 ust. 1 decyzji 2011/782, dotyczący ograniczeń wjazdu, oraz jej art. 19 ust. 1, dotyczący środków obejmujących zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, odnoszą się do osób „czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go”. Decyzja 2011/782 została wykonana rozporządzeniem nr 36/2012, uchylającym rozporządzenie nr 442/2011. |
|
149. |
Temu rozszerzeniu kryterium umieszczenia w wykazie osób, których fundusze zostają zamrożone, towarzyszyło wprowadzenie dodatkowych środków ograniczających, takich jak zakaz inwestycji w sektorze ropy naftowej, zakaz udziału w niektórych przedsięwzięciach infrastrukturalnych oraz inwestycjach dokonywanych w te przedsięwzięcia, a także zakaz przekazywania bilonu i banknotów w walucie syryjskiej Centralnemu Bankowi Syrii. |
|
150. |
Strategia Unii od 2011 r. polegała zatem na wprowadzeniu jednocześnie ogólnych środków ograniczających, takich jak zakaz inwestycji w sektorach gospodarczych, oraz indywidualnych środków ograniczających, takich jak środki obejmujące zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych. Nowe środki zostały wprowadzane na tak długo, jak długo utrzymują się represje przeciwko ludności cywilnej, w celu wzmożenia presji na reżim syryjski i zobowiązania go do zmiany swojego zachowania. Powaga sytuacji w Syrii i brak stwierdzonej poprawy wymagają zatem wprowadzenia dodatkowych środków ograniczających. |
|
151. |
W odniesieniu do środków obejmujących zamrożenie funduszy kryterium umieszczenia w wykazie zostało rozszerzone na kategorię osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go. |
|
152. |
Jak wynika z motywu 4 decyzji 2011/522, to rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie zmierza do stworzenia przeszkód dla wsparcia finansowego i logistycznego udzielanego reżimowi przez niektóre osoby i podmioty. W ocenie Rady poprzez sparaliżowanie takiego wsparcia będzie możliwe osiągnięcie celu polegającego na zakończeniu aktów przemocy popełnianych przez reżim Baszara Al-Assada. |
|
153. |
Wprowadzając takie kryterium umieszczenia w wykazie, Rada oceniła, że zamrożenie funduszy należących do osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu może przyczynić się do jego osłabienia poprzez ograniczenie wsparcia, jakie te kategorie osób i podmiotów mu przekazują. |
|
154. |
Należy w tym względzie uznać, że Rada korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania przy definiowaniu zasad ogólnych związanych z kryterium umieszczenia w wykazie. Pragnę przypomnieć, że Trybunał orzekł podobnie w pkt 120 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (EU:C:2013:776). |
|
155. |
Z motywów 2–4 decyzji 2011/522 wynika, że Rada ma na celu doprowadzenie do zaprzestania brutalnych represji syryjskiego prezydenta Baszara Al-Assada i jego reżimu przeciwko własnemu narodowi, uzyskanie uwolnienia zatrzymanych demonstrantów, zapewnienie swobodnego dostępu organizacjom humanitarnym i międzynarodowym organizacjom strzegącym praw człowieka, a także mediom oraz rozpoczęcie prawdziwego, pluralistycznego dialogu narodowego. |
|
156. |
Ze względu na powagę i charakter zamierzonych celów Rada mogła uznać za niezbędne rozszerzenie podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających poza krąg przywódców danego państwa trzeciego. Do Rady należy ocena tego, czy biorąc pod uwagę rezultaty osiągnięte dzięki wcześniejszym środkom ograniczającym, należało rozszerzyć ich zakres w celu wzmożenia presji wywieranej na to państwo trzecie. |
|
157. |
Poza tym Rada może także uznać, że jeśliby rozpatrywane środki ograniczające dotyczyły wyłącznie przywódców syryjskiego reżimu, a nie także osób czerpiących korzyści z tego reżimu lub wspierających go, osiągnięcie celów zamierzonych przez Radę mogłoby zostać udaremnione, ponieważ owi przywódcy mogliby łatwo uzyskać wsparcie, w szczególności finansowe, którego potrzebują, aby kontynuować represje przeciwko ludności cywilnej, za pośrednictwem innych osób zajmujących albo wysokie stanowiska kierownicze w instytucjach państwa syryjskiego ( 53 ), albo istotną pozycję gospodarczą w tym państwie. W konsekwencji Rada mogła także zgodnie z prawem uznać, że przyjęcie środków ograniczających przeciwko kategorii osób i podmiotów czerpiących korzyści z reżimu tego państwa trzeciego, a które są z tego powodu z tym reżimem związane, mogło przyczynić się do wywarcia presji na ten reżim mogącej zakończyć lub złagodzić represje wobec ludności cywilnej ( 54 ). Decyzja Rady o rozszerzeniu podmiotowego zakresu stosowania środków ograniczających na osoby czerpiące korzyści z reżimu jest w związku z tym zgodna z pierwszorzędną funkcją tych środków mających za zadanie spowodować ustanie aktów przemocy popełnianych przez reżim autorytarny, taki jak reżim syryjski, a więc funkcją obejmującą stosowanie przymusu w celu uzyskania zmiany sytuacji lub zachowania ( 55 ). |
|
158. |
Ustanowienie przez Radę zasad ogólnych dotyczących kryteriów umieszczenia w wykazie opiera się z konieczności na domniemaniach, ponieważ zasady te ustalane są na podstawie oceny związku pomiędzy daną kategorią osób a reżimem, a więc na podstawie wpływu, jaki mogą wywrzeć te środki ograniczające na osiągnięcie celów określonych przez Radę, w konkretnym przypadku celu zakończenia krwawych represji przeciwko ludności cywilnej w Syrii. Innymi słowy, na etapie ustalania kryterium umieszczenia w wykazie Rada z konieczności opiera się na ocenie potencjalnego skutku, jaki może wywrzeć na zamierzony cel wskazanie osób należących do określonej kategorii. |
|
159. |
W niniejszej sprawie Rada podczas ustalania ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie uznała, że okoliczność czerpania korzyści z polityki prowadzonej przez reżim syryjski wskazuje na istnienie bliskiego związku z tym reżimem. Poprzez objęcie tej kategorii osób środki obejmujące zamrożenie funduszy mogły więc przyczynić się od osłabienia tego reżimu. Dokonując takiej oceny, Rada nie wykroczyła poza granice szerokiego zakresu swobodnego uznania, jaki jej przysługuje, jak to zostało wykazane powyżej. |
2. Stosowanie ogólnego kryterium umieszczenia w wykazie
|
160. |
Przyjęcie środków ograniczających wobec I. Anbouby świadczy o tym, że Rada zamierzała objąć określone osoby kierujące przedsiębiorstwami kategorią osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego lub wspierających go. |
|
161. |
W tym względzie Rada uważała, jak wynika z pkt 32 wyroku T‑563/11 i pkt 42 wyroku T‑592/11, że osoby kierujące głównymi przedsiębiorstwami syryjskimi mogły zostać uznane za osoby związane z reżimem syryjskim, ponieważ przedsiębiorstwa te mogą prowadzić swoją działalność gospodarczą wyłącznie, korzystając z przychylności tego reżimu i przekazując mu w zamian określone wsparcie. |
|
162. |
Rada ustaliła zatem związek pomiędzy tymi dwoma składnikami kryterium umieszczenia w wykazie dotyczącego, dla przypomnienia, alternatywnie kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go. Rada uznała więc, że dana osoba nie mogłaby czerpać korzyści z polityki reżimu bez wspierania go. |
|
163. |
Ten związek pomiędzy dwoma składnikami kryterium umieszczenia w wykazie został uwidoczniony w oryginalnych powodach wpisu do wykazu I. Anbouby, mianowicie „Prezes [SAPCO]. Wspiera gospodarczo reżim syryjski”. Powody zawarte w załączniku II do rozporządzenia nr 36/2012 są również częściowo oparte na istnieniu wsparcia finansowego przekazywanego przez I. Anboubę reżimowi syryjskiemu. |
|
164. |
Jak wynika z tych powodów, Rada oparła się na pozycji gospodarczej I. Anbouby i wywnioskowała na tej podstawie, że wspierał on gospodarczo reżim Baszara Al-Assada. |
|
165. |
Debata przeprowadzona przed Sądem pozwoliła Radzie na poparcie tych powodów za pomocą pewnej liczby okoliczności faktycznych wykazujących, po pierwsze, znaczącą pozycję gospodarczą I. Anbouby, po drugie, istnienie biznesowych związków pomiędzy tym ostatnim a osobą bliską Baszarowi Al-Assadowi oraz wreszcie pełnienie przez I. Anboubę funkcji administracyjnych w sektorze gospodarczym. Te okoliczności faktyczne wymienione są w pkt 33 wyroku T‑563/11 i w pkt 43 wyroku T‑592/11. |
|
166. |
Sąd w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11 oparł się także na autorytarnym charakterze reżimu syryjskiego i ścisłej kontroli sprawowanej przez państwo nad gospodarką syryjską, orzekając, iż Rada mogła słusznie uznać za zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia okoliczność, że działalność jednego z głównych przedsiębiorców w Syrii, aktywnego w wielu sektorach, nie mogłaby być prowadzona z powodzeniem bez korzystania przez niego z przychylności tego reżimu i przekazywania mu w zamian pewnego wsparcia. |
|
167. |
To na podstawie tej okoliczności faktycznej Sąd ocenił, że Rada zastosowała do I. Anbouby domniemanie wspierania reżimu syryjskiego. |
|
168. |
Jakkolwiek zgadzam się z wnioskiem, do którego doszedł w istocie Sąd, mianowicie że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, to jednak nie jestem przekonany, że po określeniu kryterium umieszczenia w wykazie badanie zastosowania tego kryterium powinno być dokonywane przy użyciu pojęcia domniemania i przy przeprowadzaniu za każdym razem oceny, czy domniemanie to jest oparte na podstawie prawnej, proporcjonalne i wzruszalne. |
|
169. |
Niniejsze sprawy moim zdaniem pokazują, że rozumowanie rozwinięte wyłącznie wokół pojęcia domniemania utrudnia raczej przeprowadzenie analizy, niż je ułatwia. Co więcej, posłużenie się tym pojęciem prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której im bardziej domniemanie opiera się na solidnej podstawie faktycznej, tym łatwiej jest mu zarzucić niewzruszalność i tym samym podważyć je co do zasady. |
|
170. |
Z tego względu zbadanie po prostu, czy Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w świetle kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, wydaje mi się jednocześnie jaśniejsze i bardziej zgodne z orzecznictwem Trybunału. W tym celu do sądu Unii należy zbadanie, czy w świetle informacji i dowodów przedstawionych przez Radę może on uznać, że powody, dla których dana osoba została umieszczona w wykazie, mają wystarczające podstawy. Dokładniej w sytuacji, takiej jak w niniejszym postępowaniu odwoławczym, do sądu Unii należy zbadanie, czy rozpatrywany środek został przyjęty na podstawie precyzyjnych i konkretnych informacji pozwalających na ustalenie, że osoba umieszczona w wykazie czerpie korzyści z polityki gospodarczej prowadzonej przez przywódców państwa trzeciego lub ich wspiera. |
|
171. |
Oczywiście, jeśli sąd Unii zamierza przeprowadzić realistyczną kontrolę, powinien w pełni uwzględnić kontekst, w który wpisują się rozpatrywane środki ograniczające. Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo w poniższych rozważaniach, jasne jest, że jeśli takie środki skierowane są wobec państwa trzeciego w stanie wojny domowej i rządzonego przez autorytarny reżim, pilność sytuacji i trudności w przeprowadzeniu dochodzenia nie pozwalają sądowi Unii na wymaganie wysokiego stopnia udowodnienia. Sąd Unii powinien więc uznać, że jeśli Rada przedstawiła mu zbiór precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak na poparcie powodów umieszczenia w wykazie, to wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu. |
|
172. |
Ze względu na wątpliwości co do użycia pojęcia domniemania na etapie stosowania kryterium umieszczenia w wykazie skłaniam się do uznania, że Sąd naruszył prawo, opierając całe swoją argumentację na tym pojęciu. Co powiedziawszy, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku jest zasadna w świetle innych względów prawnych, odwołanie musi zostać oddalone ( 56 ). Skoro zatem zgadzam się z wnioskiem, do którego w istocie doszedł Sąd, mianowicie, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, niniejsze odwołania nie powinny zostać uwzględnione. |
|
173. |
Zgodnie z wnioskiem, do którego doszedł Sąd, powody uzasadniające umieszczenie I. Anbouby w wykazie mogą zostać uznane za mające wystarczające podstawy. |
|
174. |
W istocie skoro Sąd miał do czynienia zarówno z faktami powszechnie znanymi, jak i niespornymi okolicznościami faktycznymi, mógł słusznie uznać, że Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu. |
|
175. |
Ponadto, biorąc pod uwagę szczególne cechy reżimu syryjskiego, a także kontekst wojny domowej w Syrii, nie można Sądowi zarzucać odstąpienia od wymagania od Rady przedstawienia dalszych dowodów. |
a) Fakty powszechnie znane
|
176. |
Sąd słusznie w pkt 38 wyroku T‑563/11 i w pkt 48 wyroku T‑592/11 położył nacisk na związek współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców w Syrii a reżimem Baszara Al-Assada. |
|
177. |
Istnienie tego związku stanowi zdaniem Sądu „zasadę wynikającą z ogólnego doświadczenia”. Chodzi zatem, innymi słowy, o fakt powszechnie znany. |
|
178. |
Należy w tym względzie uściślić, że orzecznictwo wyłącza co do zasady spod kontroli w ramach postępowania odwoławczego kwestię tego, czy dany fakt jest powszechnie znany, z wyjątkiem przypadków przeinaczenia faktów ( 57 ). |
|
179. |
W każdym razie pragnę wskazać, że istnienie związku współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców w Syrii a reżimem Baszara Al-Assada wynika z wielu badań dotyczących tego reżimu. |
|
180. |
Powszechnie zatem wiadomo, że pod rządami autorytarnego reżimu zdominowanego przez przywódców partii Baas dostęp do zasobów politycznych i gospodarczych następuje za pośrednictwem instytucji takich jak partia Baas, służby wywiadowcze i armia. |
|
181. |
Od lat 90. reżim zdołał pozyskać wsparcie górnych warstw środowiska przedsiębiorców, na przykład w ramach konsultacji wyborczych, otwierając im dostęp do parlamentu ( 58 ). Ta grupa społeczna znalazła się zatem w pozycji umożliwiającej obronę interesów tego sektora w ramach reżimu ( 59 ). Ten system zmowy interesów dał i nadal daje stabilizację reżimowi partii Baas ( 60 ). |
|
182. |
Ponadto proces liberalizacji gospodarki wdrożony przez Baszara Al-Assada nie może przesłonić utrzymującej się ścisłej kontroli państwa nad gospodarką syryjską ( 61 ). Jest ona nadal silnie regulowana i subwencjonowana, zaś proces liberalizacji ma charakter selektywny ( 62 ). To zjawisko przyczyniło się do powstania „klienckiej burżuazji biznesowej” ( 63 ) ze względu na skorumpowanie administracji reżimu ( 64 ). |
|
183. |
Powstał w ten sposób ścisły związek, często o charakterze rodzinnym, pomiędzy przedsiębiorcami starającymi się czerpać korzyści z otwarcia gospodarki syryjskiej a rządzącym reżimem. Skoro reżim zapewnił sobie w ten sposób wsparcie polityczne i finansowe osób kierujących przedsiębiorstwami, te ostatnie mogły korzystać ze swoich powiązań z reżimem w celu rozwinięcia swojej działalności gospodarczej ( 65 ). W ten sposób powstała relacja współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców a rządzącym reżimem ( 66 ). Elita gospodarcza stała się więc istotnym wsparciem tego reżimu ( 67 ). |
|
184. |
W świetle tych informacji Sąd mógł słusznie oprzeć się na związku współzależności pomiędzy środowiskiem przedsiębiorców a reżimem syryjskim, aby uznać, że stanowi to poważną poszlakę wskazującą na wspieranie reżimu syryjskiego przez osobę kierującą przedsiębiorstwami, taką jak I. Anbouba. |
|
185. |
Sąd poparł co więcej swoje rozumowanie ciągiem niespornych okoliczności faktycznych. |
b) Niesporne okoliczności faktyczne
|
186. |
I. Anbouba jest prezesem SAPCO, głównej spółki przemysłu rolno-spożywczego (SAPCO posiada 60% udziału w rynku w sektorze oleju sojowego). |
|
187. |
I. Anbouba kieruje ponadto kilkoma spółkami działającymi w sektorze nieruchomości i edukacji. |
|
188. |
Jest bezsporne, a te okoliczności faktyczne to potwierdzają, że działalność gospodarcza I. Anbouby rozwinęła się z powodzeniem wraz z procesem otwarcia gospodarki syryjskiej wdrożonym przez reżim Baszara Al-Assada. Z tego tylko powodu jest już ustalone, że wskazanie I. Anbouby odpowiada pierwszemu składnikowi kryterium umieszczenia w wykazie, odnoszącemu się do kategorii osób czerpiących korzyści z reżimu syryjskiego. |
|
189. |
I. Anbouba podnosi, że stosowanie środków ograniczających do osób fizycznych ze względu na ich sytuację gospodarczą i społeczną niezależnie od zachowania tych osób jest sprzeczne z orzecznictwem Trybunału dotyczącym środków obejmujących zamrożenie funduszy. Nie zgadzam się z tym. Wystarczająco solidna podstawa faktyczna, jakiej Trybunał wymaga od czasu wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), zależy ściśle od kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w zasadach ogólnych dotyczących rozpatrywanych środków ograniczających, przy których określaniu Rada korzysta, jak pokazałem, z szerokiego zakresu swobodnego uznania. W niniejszej sprawie zaś czerpanie korzyści z reżimu może z pewnością zostać wykazane przez Radę poprzez powołanie się – ze wskazaniem na obiektywne okoliczności takie jak działalność handlowa prowadzona przez I. Anboubę – na pozycję gospodarczą osiągniętą przez niego pod rządami obecnego reżimu, bez wykazywania jego szczególnego indywidualnego zachowania. |
|
190. |
Ponadto inne niesporne okoliczności faktyczne świadczą o tym, że I. Anbouba jest objęty podmiotowym zakresem stosowania drugiego składnika kryterium umieszczenia w wykazie, odnoszącemu się do osób wspierających reżim syryjski. |
|
191. |
I. Anbouba przyznał bowiem, że był w okresie od 2007 r. do kwietnia 2011 r. jednym z dziewięciu członków zarządu Cham Holding, najważniejszej w Syrii prywatnej spółki, której współprezesem był kuzyn syryjskiego prezydenta Baszara Al-Assada, Rami Makhlouf. |
|
192. |
Ten ostatni jest ważnym przedsiębiorcą w Syrii, podobnie jak jego brat Ehab. Obaj kontrolują kilka ważnych przedsiębiorstw. Komisja wskazuje w swoich uwagach interwenienta, co nie zostało podważone, że niektóre z tych przedsiębiorstw działają na podstawie zezwoleń wydanych po dokonaniu otwarcia gospodarki na przedsiębiorstwa prywatne pozostające często pod kontrolą członków rodziny prezydenta syryjskiego. |
|
193. |
Jak podkreśla Komisja, co nie zostało podważone przez I. Anboubę, Cham Holding, działająca w wielu sektorach gospodarki za pośrednictwem spółek zależnych, jest związana z reżimem Baszara Al-Assada, mianowicie z powodu związków rodzinnych łączących tego ostatniego z Ramim Makhloufem. I. Anbouba sam wskazuje, że podmiot ten jest „znany ze swojego bliskiego powiązania z syryjskim aparatem państwowym” ( 68 ). |
|
194. |
Z tego względu niedawno zakończone członkostwo I. Anbouby w zarządzie Cham Holding wskazuje samo w sobie na istnienie relacji bliskości pomiędzy nim a reżimem Baszara Al-Assada. |
|
195. |
Biorąc pod uwagę tę niesporną okoliczność faktyczną, Sąd mógł zgodnie z prawem wywnioskować z istnienia związków biznesowych pomiędzy I. Anboubą a osobą bliską Baszarowi Al-Assadowi, że ze względu na autorytarny charakter reżimu i sprawowaną przez państwo ścisłą kontrolę nad gospodarką syryjską I. Anbouba nie mógł rozwijać działalności handlowej, nie korzystając z przychylności reżimu i nie dostarczając mu w zamian pewnego wsparcia. |
|
196. |
Sąd wziął przy tym pod uwagę w swojej ocenie okoliczność, że pozycja I. Anbouby nie była podobna do pozycji którejkolwiek osoby kierującej przedsiębiorstwami. Innymi słowy, pozycja I. Anbouby wyróżnia się ze względu na wielość sektorów gospodarki, w których działał, a także ze względu na jego związek biznesowy z przedsiębiorcą bliskim rządzącej władzy. |
|
197. |
Pozycja zajmowana przez I. Anboubę charakteryzuje się również tym, że – jak przyznał – był on sekretarzem generalnym izby handlu i przemysłu miasta Hims od 2004 r. do 2008 r. Ta niesporna okoliczność faktyczna w istotny sposób wskazuje na wpływ wywierany przez I. Anboubę w ramach procesu selektywnego otwierania gospodarki syryjskiej. Biorąc pod uwagę charakter reżimu syryjskiego i sposób, w jaki prowadzono proces liberalizacji gospodarki, można rozsądnie twierdzić, że I. Anbouba mógł czerpać korzyści z pełnionych funkcji dla rozwijania swoich interesów oraz że w każdym razie funkcje te świadczą o pewnym związku z reżimem Baszara Al-Assada ( 69 ). |
|
198. |
Należy wreszcie uściślić, że I. Anbouba nie podważał ani autorytarnego charakteru reżimu syryjskiego, ani ścisłej kontroli sprawowanej przez państwo nad gospodarką syryjską. On sam zresztą uznaje ten reżim w swoich pismach za „totalitarny” ( 70 ). |
c) Istnienie wystarczająco solidnej podstawy faktycznej
|
199. |
Uwzględniając całość faktów powszechnie znanych oraz niespornych okoliczności faktycznych, Sąd mógł słusznie uznać, że Rada wywiązała się z ciążącego na niej ciężaru dowodu. |
|
200. |
Same te okoliczności faktyczne mogły bowiem dowodzić, że I. Anbouba był jak najbardziej objęty podmiotowym zakresem stosowania kryterium umieszczenia w wykazie, a mianowicie należał do osób czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go. |
|
201. |
Wspomniane okoliczności faktyczne wskazywały przy tym w sposób precyzyjny, konkretny i spójny na istnienie wsparcia udzielanego przez I. Anboubę reżimowi Baszara Al-Assada. Powody mające uzasadnić umieszczenie I. Anbouby w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy mogły więc zostać uznane za mające wystarczające podstawy. |
|
202. |
Wobec takiej wystarczająco solidnej podstawy faktycznej Sąd nie miał zatem wcale obowiązku wymagać od Rady dostarczenia dalszych dowodów czy informacji. |
|
203. |
Przy uwzględnieniu sytuacji w Syrii nie byłoby właściwe zwiększanie ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie i wymaganie od niej, by wykroczyła poza obiektywne informacje, na które powołała się przed Sądem. |
|
204. |
W celu dostosowania stopnia dowodu, jakiego można wymagać od Rady w rzeczywistej sytuacji w Syrii, sąd Unii powinien wziąć pod uwagę, że Syryjska Republika Arabska jest w stanie wojny domowej, co utrudnia dostęp do dowodów i obiektywnych informacji. Ten kontekst wojenny jest dodatkowo zaostrzany przez obecne akty okrucieństwa grupy terrorystycznej zwanej „państwem islamskim”. I. Anbouba sam przyznaje, że obecna sytuacja w Syrii komplikuje przeprowadzenie dowodu, do którego Rada jest zobowiązana ( 71 ). |
|
205. |
Reżim, przeciwko któremu skierowane są środki ograniczające, jest przy tym nadal przy władzy, co wyklucza wszelką współpracę Unii z krajowymi władzami w celu uzyskania informacji lub niezbędnych dowodów. |
|
206. |
Wreszcie represje wobec ludności cywilnej w praktyce utrudniają lub wręcz uniemożliwiają zebranie zeznań opozycjonistów pozostających lub mających rodzinę w Syrii i zgadzających się na ujawnienie ich tożsamości. Wynikające z tego trudności w prowadzeniu dochodzenia oraz niebezpieczeństwo dla osób dostarczających informacje stanowią przeszkodę dla dostarczenia dokładnych dowodów dotyczących osobistego zachowania obejmującego wspieranie reżimu. |
|
207. |
Sytuacja wojenna, jaka panuje w Syrii, powinna zatem prowadzić do modyfikacji ciężaru dowodu spoczywającego na Radzie. Na pytanie zadane na ten temat na rozprawie I. Anbouba przyznał zresztą, że sytuacja wojenna w Syrii utrudnia przeprowadzenie dowodu i wymaga zatem dostosowania rządzących nim zasad. |
|
208. |
Uwzględniając tę sytuację, Rada wywiązuje się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu, jeśli przedstawia przed sądem Unii zbiór wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalający na ustalenie istnienia wystarczającego związku pomiędzy osobą podlegającą środkowi obejmującemu zamrożenie funduszy a zwalczanym reżimem. |
|
209. |
Opisana powyżej sytuacja wymaga zatem równowagi w zakresie ciężaru dowodu. Jakkolwiek przeniesienie na osobę umieszczoną w wykazie dotyczącym zamrożenia funduszy ciężaru udowodnienia bezzasadności powodów umieszczenia w wykazie nie jest oczywiście zgodne z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), to jednak orzecznictwo to nie może również poprzez wymaganie zbyt wysokiego stopnia dowodu nałożyć na Radę ciężaru przedstawienia dowodu niemożliwego. |
|
210. |
Uwzględniając te rozważania, uważam – jak w istocie orzekł Sądu w zaskarżonych wyrokach – że Rada wywiązała się z ciężaru dowodu spoczywającego na niej na mocy art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stosownie do wykładni nadanej mu przez Trybunał w wyroku Komisja i in./Kadi (EU:C:2013:518), uzasadniając powody umieszczenia I. Anbouby w wykazie ogółem faktów powszechnie znanych i niespornych okoliczności faktycznych wykazujących w wystarczający sposób istnienie związku między nim a reżimem syryjskim. |
|
211. |
Sąd uszanował także możliwość, jaką należy przyznać każdej osobie umieszczonej w wykazie podważającej środek obejmujący zamrożenie funduszy, przedstawienia dowodu na to, że pomimo istnienia poważnych poszlak wskazujących na jej przynależność do kategorii osób i podmiotów, których dotyczy kryterium umieszczenia w wykazie, nie jest ona jednak związana z reżimem danego państwa trzeciego. |
|
212. |
Rozważania zawarte w zaskarżonych wyrokach świadczą w kliku miejscach o uwzględnieniu przez Sąd tej możliwości przedstawienia przez I. Anboubę dowodu przeciwnego, mianowicie, że nie czerpie on korzyści z polityki prowadzonej przez ten reżim ani nie wspiera go. Odnoszę się w tym względzie do pkt 41 i 42 wyroku T‑563/11 i do pkt 51 i 52 wyroku T‑592/11, a także do pkt 45–60 wyroku T‑563/11 i do pkt 63–76 wyroku T‑592/11, w których Sąd położył nacisk na możliwość przedstawienia przez I. Anboubę dowodów przeciwnych, następnie zbadał konkretnie informacje przez niego przedstawione, mające na celu wykazanie, że Rada popełniła błąd w ocenie, uznając, iż jako ważny przedsiębiorca w Syrii udzielał on wsparcia gospodarczego reżimowi syryjskiemu. |
|
213. |
Przeciwnie do twierdzeń I. Anbouby Sąd uszanował więc zasadę kontradyktoryjności i jego prawo do obrony. |
|
214. |
W swoich odwołaniach I. Anbouba w rzeczywistości nie próbował podważyć oceny dowodów przeciwnych, której Sąd dokonał w ramach badania informacji przedstawionych przez niego w celu wykazania, że nie udzielał on wsparcia reżimowi syryjskiemu. W każdym razie skoro, jak wykazałem powyżej, Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu w dziedzinie środków ograniczających, do właściwości Trybunału na etapie postępowania odwoławczego nie należy badanie sposobu, w jaki Sąd ocenił dowody przeciwne przedstawione mu przez I. Anboubę ( 72 ). |
VIII – Wnioski
|
215. |
Uwzględniając powyższe wywody, proponuję, aby Trybunał:
|
( 1 ) Język oryginału: francuski.
( 2 ) Zobacz C. Beaucillon, Les mesures restrictives de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant 2014, s. 445.
( 3 ) T‑563/11, EU:T:2013:429, zwany dalej „wyrokiem T‑563/11”, i T‑592/11, EU:T:2013:427, zwany dalej „wyrokiem T‑592/11” (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami”).
( 4 ) Zwanej dalej „SAPCO”.
( 5 ) Pragnę jednak zauważyć, że w umocowaniach rozporządzenia nr 442/2011 wymieniono art. 215 TFUE bez doprecyzowania, czy przyjęte środki oparte są na ust. 1, czy ust. 2 tego artykułu.
( 6 ) Sąd odniósł się mianowicie do wyroku Akzo Nobel i in./Komisja (C‑97/08 P, EU:C:2009:536, pkt 60–63).
( 7 ) Sąd odniósł się do wyroku Elf Aquitaine/Komisja (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 62 i przywołane tam orzecznictwo).
( 8 ) Sąd odniósł się do wyroków: z dnia 7 października 1988 r. w sprawie Salabiaku przeciwko Francji, seria A, nr 141A, § 28; w sprawie Klouvi przeciwko Francji, nr 30754/03, § 41.
( 9 ) C‑376/10 P, EU:C:2012:138.
( 10 ) C‑376/10 P, EU:C:2011:786.
( 11 ) Rada odnosi się przykładowo do pozycji B. Haddad, Business Networks in Syria – The political economy of authoritarian resilience, Stanford University Press, 2012.
( 12 ) Odnosi się ona do definicji podanej przez R. Cabrillaca, Dictionnaire du vocabulaire juridique, 2e éd., Paris, Litec 2004, s. 301.
( 13 ) C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6.
( 14 ) Komisja przywołuje w szczególności wyrok Öcalan przeciwko Turcji [Wielka Izba], sprawa nr 46221/99, § 180, CEDH 2005-IV.
( 15 ) Wyżej wymieniony wyrok Salabiaku przeciwko Francji, § 28.
( 16 ) Wyrok Spector Photo Group i Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, pkt 43, 44).
( 17 ) Zobacz wyrok Sedghi i Azizi/Rada (T‑66/12, EU:T:2014:347, pkt 69).
( 18 ) Zobacz wyrok Alchaar/Rada (T‑203/12, EU:T:2014:602, pkt 155).
( 19 ) C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518.
( 20 ) C‑348/12 P, EU:C:2013:776.
( 21 ) Punkty 89, 105.
( 22 ) Zobacz w szczególności wyrok Bertelsmann i Sony Corporate of American/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
( 23 ) Wyrok Hals/Komisja (C‑199/92 P, EU:C:1999:358, pkt 65).
( 24 ) Wyrok BAI i Komisja/Bayer (C‑2/01 P i C‑3/01 P, EU:C:2004:2, pkt 61).
( 25 ) C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461.
( 26 ) Wyrok Tay Za/Rada (EU:C:2012:138, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
( 27 ) Podkreślenie moje.
( 28 ) Rozporządzenie Rady (WE) z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie przedłużenia obowiązywania i wzmocnienia środków ograniczających wobec Birmy/Związku Myanmar, uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 817/2006 (Dz.U. L 66, s. 1).
( 29 ) Wspólne stanowisko Rady z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie odnowienia środków ograniczających skierowanych przeciwko Birmie/Związkowi Myanmar (Dz.U. L 116, s. 77).
( 30 ) Wspólne stanowisko Rady z dnia 19 listopada 2007 r. zmieniające wspólne stanowisko 2006/318/WPZiB (Dz.U. L 308, s. 1).
( 31 ) Podkreślenie moje.
( 32 ) Zobacz C. Beaucillon, op.cit., s. 131.
( 33 ) Wyrok Tay Za/Rada, EU:C:2012:138, pkt 55.
( 34 ) Zobacz D. Simon, Mesures restrictives (Myanmar), Revue Europe, mai 2012, nr 5, pkt 174, który wskazuje, że „rozwiązanie przyjęte przez Trybunał […] skutkuje ograniczeniem kategorii osób, które można objąć wykazem, poprzez nałożenie wymogu pewnej intensywności powiązań”.
( 35 ) W pkt 39 opinii w sprawie Tay Za/Rada (EU:C:2011:786) rzecznik generalny P. Mengozzi opisał w następujący sposób związek łączący ojca skarżącego, kierującego przedsiębiorstwami, i sporny reżim państwa trzeciego:
„W niniejszym przypadku widoczne jest, zgodnie z oceną Rady, której nie ma podstaw kwestionować, iż ojciec wnoszącego odwołanie jest związany z reżimem birmańskim, nie należąc jednak do samego rządu. Jego kwalifikacja jako »osoby związanej« z reżimem birmańskim wynika z rzeczywistych korzyści czerpanych z birmańskiej polityki gospodarczej przez dwa przedsiębiorstwa, którymi kieruje, i to w tym znaczeniu więź łącząca go ze wspomnianym reżimem jest wystarczająca. Jednakże ciągle w zakresie dotyczącym ojca wnoszącego odwołanie więź ta, jakkolwiek wystarczająca, jest przede wszystkim pośrednia, ponieważ jest scharakteryzowany jako pasywny beneficjent polityki gospodarczej, o której nie decyduje”.
( 36 ) Punkt 119. Podkreślenie moje.
( 37 ) Punkty 121–123.
( 38 ) Punkt 136. Podkreślenie moje.
( 39 ) Podkreślenie moje.
( 40 ) Punkty 76, 77.
( 41 ) Punkt 80.
( 42 ) Punkt 112.
( 43 ) Punkt 84.
( 44 ) Punkt 85.
( 45 ) Idem.
( 46 ) Punkt 88.
( 47 ) Punkt 89.
( 48 ) Punkt 90.
( 49 ) Podkreślenie moje.
( 50 ) Podkreślenie moje.
( 51 ) Zobacz art. 1 pkt 3 decyzji 2011/522. Podkreślenie moje.
( 52 ) Zobacz art. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 878/2011. Podkreślenie moje.
( 53 ) Zobacz w tym względzie wyrok Mayaleh/Rada (T‑307/12 i T‑408/13, EU:T:2014:926, pkt 147).
( 54 ) Ibidem, pkt 148.
( 55 ) Zobacz C. Beaucillon, op.cit., s. 485.
( 56 ) Zobacz w szczególności wyrok Artegodan/Komisja (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
( 57 ) Zdaniem Trybunału, „należy […] wskazać w pierwszej kolejności, że co do zasady na osobie, która powołuje się na określone okoliczności faktyczne na poparcie swoich żądań, ciąży obowiązek przedstawienia dowodów na to, że miały one miejsce (zobacz podobnie wyrok […] Brunnhofer, C‑381/99, [EU:C:2001:358], pkt 52) oraz że jakkolwiek od tej zasady odstępuje się, gdy przedstawione twierdzenia dotyczą faktów powszechnie znanych, to ustalenie notoryjnego charakteru przedstawionych okoliczności faktycznych należy do sądu pierwszej instancji i stanowi ustalenie faktyczne, które – z wyłączeniem przypadków przeinaczenia – nie podlega kontroli w ramach postępowania odwoławczego (zobacz podobnie wyrok […] OHIM/Celltech C‑273/05 P, [EU:C:2007:224], pkt 39, 45 i przytoczone tam orzecznictwo)” [zob. postanowienie Provincia di Ascoli Piceno i Comune di Monte Urano/Apache Footwear i in., C‑464/07 P(I), EU:C:2008:49, pkt 9].
( 58 ) Zobacz S. Belhadj, La Syrie de Bashar al-Asad–Anatomie d’un régime autoritaire, Belin, Paris, 2013, s. 267, 268.
( 59 ) Ibidem (s. 270, 271).
( 60 ) Ibidem (s. 272).
( 61 ) Ibidem. Autor wskazuje, że pomimo deklarowanego zamiaru przejścia od gospodarki kierowanej i chronionej do gospodarki rynkowej i otwartej, „większość wyższych działaczy [partii Baas] i w pierwszej kolejności Baszar [Al-Assad] nie kryje chęci utrzymania pełnej kontroli nad procesem transformacji struktur gospodarki krajowej” (s. 297, 298).
( 62 ) Zobacz R. Friberg Lyme, Sanctioning Assad’s Syria – Mapping the economic, socioeconomic and political repercussions of the international sanctions imposed on Syria since March 2011, Danish Institute for International Studies Report 2012:13. Autor wskazuje odpowiednio na s. 15 i 18:
„The liberalisation process proved, however, selective and partial as the economy overall remained highly regulated and subsidized. […] the economy remained restrained by a bloated, corrupt and ineffective public administration”.
„The process [of liberalisation] largely benefitted the educated, urban, upper middle class and saw the rise of economic oligarchs who extracted considerable wealth from virtual monopolies on newly opened business opportunities, particularly in sectors like oil, telecoms, pharmaceuticals and chemicals, electronics, agro-business and tourism, while midrange investment activity was lacking”.
( 63 ) Zobacz S. Belhadj, op.cit., s. 344.
( 64 ) Zobacz Syria Under Bashar (II): Domestic Policy Challenges, International Crisis Group Middle East Report nr 24, 11 February 2004, odpowiednio s. 3, 11:
„Syria developed a quasi-corporatist system, built around patron-client relations and a widespread network of economic allegiance and corruption”.
„[T]he economic and the political are interlinked: deep public sector reforms would undermine patronage and clientelism. […] Likewise, widespread corruption is a central feature of the system, affecting all administrative levels and regulating entire facets of the economy. […] [P]rivate sector businessmen who took advantage of economic liberalisation have become major beneficiaries of corruption. As a result, they have monopolised most of the new lucrative markets”.
( 65 ) Zobacz R. Friberg Lyme, op.cit. Autor wskazuje odpowiednio na s. 20 i 21:
„[A]n organic alliance between elites within military, security and civilian state institutions and an emerging class of private sector entrepreneurs became a vital pillar of regime power. The selective liberalisation process provided instruments for co-opting and re-organising networks of allegiance and patronage as the resources generated by the economic openings and economic regulation were, first and foremost, exploited by regime elites and their close allies […]. The new organic networks often involved close kinship between security, military and state officials and a new generation of business entrepreneurs”.
„The lion’s share of the new opportunities and market openings went to a small group of individuals associated with the regime, either through family ties and/or through public governmental positions in the military and security services. The new entrepreneurial elite received licensing and concessions within the public services and could delegate management to gain the most profitable projects, benefit from tailor-made regulation, and enjoy privileged access to foreign investments and expatriate Syrian and Arab business communities […]. They were therefore the ones largely benefitting from the opportunities arising from liberalisation, especially within sectors such as energy (oil and gas), telecoms and IT, duty free zones, pharmaceuticals, chemicals, electronics, agro-business, tourism and car dealerships. […] These people therefore owed their fortunes (or large parts thereof) to their organic relationship with regime insiders. By gathering patronage networks […], the regime not only undercut any other collective action to rally private sector businesspeople against the regime, but by creating strategic openings to benefit its allies (and family members), the regime also assured themselves of allies through interdependence”.
( 66 ) Ibidem. Autor wskazuje na s. 24:
„[T]he lucrative business openings, brought about by the liberalisation process, primarily benefitted an emerging entrepreneurial business class due to its organic and tightly knit (often family) ties to the inner core of the regime, creating a high degree of interdependence – and to some degree blurring of the distinction – between the two”.
( 67 ) Ibidem. Autor wskazuje w przypisie na s. 21:
„The new elites even challenged the Ba’ath traditionalists as they began seeking political representation. The party’s importance as a mobilising driver for the regime declined and was to some degree taken over by the new commercial elite. This was clearly demonstrated in the presidential referendum in 2007 where the business elite mobilised regime support, covering the costs of all meeting venues in the country. These networks have been highly active in organising and financing demonstrations and shabihas in favour of the regime during the uprising of 2011”.
( 68 ) Zobacz s. 7 jego odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta.
( 69 ) Zobacz w tym względzie R. Friberg Lyme, op.cit., który wskazuje w przypisie na s. 20:
„Membership of the chambers began in the 1980s where it became a de facto prerequisite for acquiring a commercial, industrial record and business licenses […]. […] [T]he chambers of commerce have always been tied to the regime and have played a limited role in representing the interests of the wider merchant class”.
( 70 ) Zobacz pkt 33 jego skarg.
( 71 ) Zobacz s. 3 jego odpowiedzi na przedstawione przez Komisję uwagi interwenienta.
( 72 ) Wyrok Hüls/Komisja, EU:C:1999:358, pkt 65.