1.

Stosowanie systemu płatności jednolitych zakłada w szczególności istnienie „kwalifikujących się hektarów”, tak jak są one definiowane w art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ( 2 ).

2.

Niniejsza sprawa dotyczy dwóch kwestii związanych z ustaleniem, czy powierzchnie, o których mowa w postępowaniu głównym, stanowią „hektary kwalifikujące się” do objęcia pomocą, mianowicie:

3.

Pytania te wynikają w istocie z odesłania prejudycjalnego dokonanego przez Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (wyższy sąd administracyjny Szlezwik-Holsztyn, Niemcy) w ramach sporu między panią Utą Wree a Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (regionalnym urzędem ds. rolnictwa, środowiska i obszarów wiejskich kraju związkowego Szlezwik-Holsztyn, zwanym dalej „Landesamt”) dotyczącego uwzględnienia, jako powierzchni kwalifikujących się do objęcia pomocą, powierzchni stanowiącej renaturyzowaną okładzinę składowiska odpadów znajdującego się pod poeksploatacyjnym nadzorem.

4.

W ramach niniejszej sprawy Trybunał ma zatem zająć stanowisko w przedmiocie podstawowych pojęć prawa rolnego, takich jak pojęcie działalności rolniczej, w kwestii uznania za powierzchnię użytków rolnych, wskazania hektarów kwalifikujących się do objęcia pomocą oraz wykorzystywania powierzchni gospodarstwa rolnego „głównie” do prowadzenia działalności rolniczej. Pragnę zauważyć na wstępie, że odesłanie prejudycjalne dotyczy wyłącznie warunków systemu płatności jednolitych z wyłączeniem wszelkich innych względów, takich jak względy związane ze zdrowiem publicznym, bezpieczeństwem żywnościowym lub innym czynnikiem.

5.

Motyw 7 rozporządzenia nr 73/2009 ma następujące brzmienie:

„W rozporządzeniu [Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1)] uznano pozytywny wpływ trwałych użytków zielonych na środowisko. Należy zachować środki przewidziane w tym rozporządzeniu, zmierzające do zachęcenia do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne”.

6.

Zgodnie z art. 2 lit. c) i h) rozporządzenia nr 73/2009:

[…]

7.

Artykuł 34, który znajduje się w tytule III „System płatności jednolitej” rozporządzenia nr 73/2009, stanowi:

„1.   Wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane rolnikom w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar. Aktywowane uprawnienia do płatności dają prawo do płatności kwot w nich określonych.

2.   Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:

[…]”.

8.

Rozporządzanie nr 1120/2009 ( 6 ) określa szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009.

9.

Artykuł 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ma następujące brzmienie:

Do celów tytułu III rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i niniejszego rozporządzenia, zastosowanie mają następujące definicje

[…]

10.

Zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 1120/2009:

„Do celów art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, jeżeli powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa wykorzystywana jest także do prowadzenia działalności pozarolniczej, powierzchnia ta uważana jest za wykorzystywaną głównie do prowadzenia działalności rolniczej, o ile jej prowadzenie nie jest znacząco utrudnione przez intensywność, charakter, okres trwania i harmonogram działalności pozarolniczej.

Państwa członkowskie ustalają zasady wykonania przepisów akapitu pierwszego na swoim terytorium”.

11.

Pani Wree jest weterynarzem i prowadzi owczarnię. Hoduje w niej owce i chowa jagnięta rzeźne. Należące do niej stada wypasają się na różnych gruntach zielonych na terenach okręgu Nordfriesland i okręgu Schleswig-Flensburg.

12.

Owe użytki zielone obejmują w szczególności renaturyzowaną okładzinę składowiska odpadów Ahrenshöft w okręgu Nordfriesland oraz składowiska Schleswig-Haferteich w okręgu Schleswig-Flensburg (zwanych dalej łącznie „składowiskami”). Na obu tych naziemnych składowiskach faza składowania odpadów została zakończona. Składowisko Ahrenshöft znajduje się jeszcze w fazie zamykania i zostanie niebawem objęte fazą nadzoru poeksploatacyjnego, zaś składowisko Schleswig-Haferteich jest już objęte fazą poeksploatacyjnego nadzoru. Chciałbym podkreślić, że odesłanie prejudycjalne dotyczy tylko tego drugiego przypadku, chociaż sytuacja składowiska Ahrenshöft również została w nim opisana.

13.

Zgodnie z umowami zawartymi między panią Wree i podmiotami eksploatującymi te dwa składowiska jest ona uprawniona do nieodpłatnego wypasania swych stad owiec na użytkach zielonych, które obejmują renaturyzowaną okładzinę obu składowisk.

14.

W jednolitym wniosku z dnia 11 maja 2010 r. pani Wree wystąpiła do Landesamt o przyznanie jednolitej płatności za rok złożenia wniosku, to jest rok 2010. Landesamt oddalił ów wniosek. Pani Wree oszacowała będącą w jej dyspozycji powierzchnię kwalifikującą się do objęcia pomocą na 25,5098 hektarów, w których ujęła również tereny zielone położone na obu składowiskach. Landesam podniósł, że wspomniana powierzchnia kwalifikująca się do objęcia pomocą wynosi jedynie 5,7243 hektarów, a pozostałe tereny nie figurują w rejestrze gruntów rolnych. Zdaniem Landesamt te ostatnie nie stanowią powierzchni wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej.

15.

Pani Wree wniosła skargę administracyjną na tę decyzję. Wskazała ona, że użytkuje tereny położone na składowiskach jako użytki zielone w celu hodowli owiec oraz że niweluje nierówności i kosi niektóre części tychże terenów. Ponadto na poparcie swej skargi podniosła ona, że cała powierzchnia składowisk może być wykorzystywana bez ograniczeń w celu wypasania owiec.

16.

Decyzją z dnia 31 marca 2011 r. Landesamt oddalił skargę pani Wree jako bezzasadną. Na poparcie swej decyzji wskazał on, że tereny objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią powierzchni użytków rolnych w rozumieniu rozporządzenia nr 73/2009, lecz zamknięte składowiska w rozumieniu Deponieverordnung (rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów) ( 7 ).

17.

W dniu 15 kwietnia 2011 r. pani Wree wniosła skargę na tę decyzję do Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (sądu administracyjnego Szlezwik-Holsztyn). Na poparcie skargi podniosła ona w szczególności, że nie można uznać, iż sporne powierzchnie są wykorzystywane przede wszystkim jako zamknięte składowiska, gdyż w tym względzie chodzi o pewien stan, a nie o korzystanie. Landesamt podnosi natomiast, że wspomniane powierzchnie są wykorzystywane przede wszystkim jako składowiska znajdujące się pod poeksploatacyjnym nadzorem oraz że ze względów stabilności składowisk na gruntach mogą być wypasane w sposób kontrolowany owce. Według Landesamt podmioty prowadzące składowiska udostępniły nieodpłatnie sporne powierzchnie pani Wree głównie po to, by uniknąć nieprzyjemnych procesów biologicznych, które wpływają na stabilność składowisk.

18.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht uwzględnił skargę pani Wree. Orzekł on, iż pani Wree miała prawo do płatności jednolitej za rok 2010 i że powierzchnia składowisk winna zostać uwzględniona przy obliczaniu pomocy. Landesamt wniósł odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego.

19.

Uznawszy, iż rozstrzygniecie sporu w postępowaniu głównym zależy od wykładni prawa Unii, Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht – postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. –zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy dany grunt stanowi grunt rolny [powierzchnię użytków rolnych] w rozumieniu art 34 ust. 2 lit. a) [rozporządzenia nr 73/2009], również wtedy, gdy jego użytkowanie służy celom rolniczym (wypas w ramach hodowli owiec), jednakże grunt ten tworzy okładzinę składowiska odpadów znajdującego się pod poeksploatacyjnym nadzorem?”.

20.

Uwagi na piśmie złożyli: pani Wree, Landesamt, rząd duński i Komisja Europejska. Rozprawa nie miała miejsca.

21.

Aby udzielić odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, należy zbadać kolejno pojęcie działalności rolniczej, kwestie uznania za powierzchnię użytków rolnych, wskazania hektarów kwalifikujących się do objęcia pomocą oraz wykorzystywania powierzchni gospodarstwa rolnego „głównie” do prowadzenia działalności rolniczej.

22.

Landesamt twierdzi, że korzystanie z terenu jako okładziny składowiska odpadów znajdującego się pod poeksploatacyjnym nadzorem nie jest wykorzystywaniem do prowadzenia działalności rolniczej, ale jest ono objęte gospodarką odpadami. Wykorzystywanie tego terenu jako użytków zielonych jest środkiem, który odpowiada celom tego korzystania.

23.

Tymczasem Landesamt oraz Komisja wydają się przyznawać, że tereny są też wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, ponieważ pani Wree wypasa swoje stada na spornych powierzchniach w celach zarobkowych.

24.

Sąd odsyłający nie zapytuje się wyraźnie Trybunału, czy okoliczność, że pani Wree wypasa swoje stada na użytkach zielonych, które obejmują renaturyzowaną okładzinę składowisk, oznacza, że działalność pani Wree winna zostać uznana za „działalność rolniczą” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009.

25.

Sądzę, że fakt wypasania stad na terenach, które obejmują renaturyzowaną okładzinę składowisk, może stanowić sam w sobie działalność rolniczą, w zakresie w jakim owa działalność polega na „hodowli oraz utrzymywaniu zwierząt do celów gospodarskich” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009, w przeciwieństwie do na przykład działalności wykonywanej w celach niezarobkowych.

26.

Nie uważam natomiast, by działalność polegająca na wypasaniu stad na użytkach zielonych, które obejmują renaturyzowaną okładzinę składowisk, mogła być traktowana jako „utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska” przewidziane w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009. Podzielam zatem w tym względzie stanowisko Landesamt, zdaniem którego wprawdzie etap poeksploatacyjnego nadzoru dotyczy również ochrony środowiska, nie chodzi tu jednak o „utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”, które w świetle art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 także stanowi działalność rolniczą.

27.

Moim zdaniem musi tak być, ponieważ trudno jest przyjąć, że położenie byłego składowiska – nawet takiego, które jest objęte poeksploatacyjnym nadzorem – spełnia warunek „dobrej kultury rolnej” przewidziany w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 ( 8 ). Miejsca, w których dobra kultura rolna może po prostu być utrzymana, nie wymagają takiego nadzoru – z punktu widzenia ochrony zdrowia – co składowiska, o których mowa w postępowaniu głównym.

28.

Ponadto, jak słusznie wskazuje Komisja, wykładnia pojęcia powierzchni użytków rolnych oznacza konieczność ustalenia, czy omawiane powierzchnie mogą zostać uznane za „grunty”, ponieważ definicja trwałych użytków zielonych zawarta w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 odnosi się do tego terminu, czy też wprost przeciwnie należy uznać renaturyzowaną okładzinę składowisk za objętą pojęciem „instalacji”. Podobnie jak Komisja uważam bowiem, że użytki zielone powinny być same w sobie gruntami, zaś instalacja lub budynek nie może odpowiadać definicji użytków zielonych ( 9 ).

29.

W uwagach na piśmie pani Wree podnosi, że właściwa warstwa uszczelniająca znajduje się ponad warstwą odprowadzania gazu oraz warstwą kompensującą. Zdaniem pani Wree składa się ona z dwóch elementów, mianowicie z warstwy mineralnej oraz geomembrany. W dolnej części składowiska warstwę mineralną stanowi Trioplast; mieszanka piasku, bentonitu i polimeru. W górnej części składowiska warstwa mineralna składa się z 50 cm gliny.

30.

Tak więc składowiska odpadów są pokryte różnymi warstwami. Wprawdzie renaturyzowana okładzina składowisk została dodana, zawiera ona jednak składniki obecne w glebie naturalnej, mianowicie piasek i glinę. Moim zdaniem wynika stąd, że nie można uznać, iż każdy skopany grunt winien koniecznie zostać potraktowany jako stanowiący część instalacji. Wprost przeciwnie nic nie stoi na przeszkodzie temu, by renaturyzowana okładzina składowisk została uznana za grunt, ponieważ ma ona właśnie na celu być jak najbardziej zbliżona do powierzchni naturalnej pokrytej trawą oraz innymi zielonymi roślinami paszowymi. Podobnie jest w przypadku powierzchni stanowiących pobocza autostrad; są one wynikiem wykopów, ale nie różnią się od powierzchni naturalnych po dodaniu renaturyzowanej okładziny. Bezsporne jest, że takie powierzchnie są objęte pojęciem gruntów. Dlatego też uważam, że renaturyzowana okładzina składowisk może zostać uznana z prawnego punktu widzenia za grunt.

31.

Z art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że „kwalifikujący się hektar” stanowi niezaprzeczalnie część powierzchni użytków rolnych. Jak stwierdził już rzecznik generalny J. Mazák, wyrażenie „kwalifikujący się [do objęcia pomocą] hektar” oznacza całość gruntów ornych i pastwisk trwałych – z wyjątkiem powierzchni zajmowanych przez uprawy trwałe i lasy – które są wykorzystywane do działalności rolniczej ( 10 ).

32.

Ponadto zgodnie z wykładnią Trybunału elementy krajobrazu takie jak pobocza, ścieżki i rowy nie mogą być brane pod uwagę przy określaniu powierzchni kwalifikujących się do wsparcia ( 11 ).

33.

Natomiast trwałe użytki zielone stanowią powierzchnię użytków rolnych. Odwołam się w tym względzie do art. 2 rozporządzenia nr 1120/2009, zgodnie z którym trwałymi użytkami zielonymi są „grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych […]; a w tym celu »trawy lub inne pasze z roślin zielonych« oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt)”.

34.

W wyroku w sprawie Landkreis Bad Dürkheim ( 12 ) Trybunał dokonał wykładni art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, którego zakresu był taki sam jak zakres art. 34 rozporządzenia nr 73/2009. Trybunał orzekł, że kwalifikacja jako „grunty orne” oraz „pastwiska trwałe”, a w konsekwencji jako „grunt rolny”zależy od faktycznego przeznaczenia danych gruntów [podkreślenie moje] ( 13 ).

35.

Uważam, że ani kwalifikacja spornych powierzchni w świetle pojęcia użytku zielonego, ani ich faktyczne przeznaczenie w tym celu nie mogą być w niniejszej sprawie poważnie kwestionowane.

36.

Artykuł 9 rozporządzenia nr 1120/2009 określa, pod jakimi warunkami powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa, która jest także wykorzystywana do prowadzenia działalności pozarolniczej, może być uważana za wykorzystywaną „głównie” do prowadzenia działalności rolniczej do celów art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 9 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1120/2009 jest tak wówczas, gdy „jej prowadzenie nie jest znacząco utrudnione przez intensywność, charakter, okres trwania i harmonogram działalności pozarolniczej”. Zgodnie z art. 9 akapit drugi tego rozporządzenia państwa członkowskie ustalają zasady wykonania tego przepisu na swoim terytorium.

37.

W niniejszej sprawie należy zatem zbadać, czy działania związane z etapem poeksploatacyjnego nadzoru nad składowiskiem utrudniają znacząco prowadzenie działalności rolniczej ze względu na ich intensywność, charakter, okres trwania i ich harmonogram.

38.

Moim zdaniem obiektywne cechy charakterystyczne powierzchni oraz działalności mają rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy powierzchnia może zostać uznana za wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej oraz czy działalność pozarolnicza utrudnia „znacząco” prowadzenie działalności rolniczej. Subiektywna opinia rolnika nie może być decydująca, jak podnosi słusznie rząd duński. Ponadto w niektórych przypadkach obiektywne cechy charakterystyczne powierzchni lub działalności mogą faktycznie stanowić znaczące utrudnienie w prowadzenie działalności rolniczej ( 14 ).

39.

Do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy działalność rolnicza prowadzona przez panią Wree jest znacząco utrudniona ze względu na charakter działalności pozarolniczej, która obejmuje konkretne środki związane z etapem zamykania składowisk oraz etapem poeksploatacyjnego nadzoru nad nimi. Wykorzystanie spornych powierzchni jako okładziny dawnych składowisk nie jest samo w sobie rozstrzygające. Należy natomiast zbadać działalność prowadzoną przez podmioty zarządzające składowiskami celem spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa Unii oraz z przepisów krajowych dotyczących składowisk odpadów ( 15 ).

40.

Na zakończenie chciałbym ponadto zauważyć, że w wyroku w sprawie Landkreis Bad Dürkheim ( 16 ) Trybunał zajął się także pojęciem zarządzania i stwierdził, że nie wiąże się ono „z istnieniem po stronie rolnika nieograniczonego uprawnienia do dysponowania danym gruntem w ramach jego wykorzystywania do celów rolniczych”. Trybunał uznał natomiast, że „rolnik musi dysponować w odniesieniu do danego gruntu wystarczającą samodzielnością przy prowadzeniu działalności rolniczej, co powinien ocenić sąd krajowy, mając na uwadze wszystkie okoliczności niniejszej sprawy” ( 17 ). Uważam, że owo kryterium wystarczającej samodzielności może zostać wykorzystane mutatis mutandis przy ocenie, czy pozostałe rodzaje działalności utrudniają znacząco prowadzenie działalności rolniczej.

41.

Proponuję zatem Trybunałowi odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne w ten sposób, że art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, iż powierzchnia taka jak powierzchnia będąca przedmiotem postępowania głównego jest uważana za powierzchnię użytków rolnych w rozumieniu tego przepisu, jeśli może być tam prowadzony wypas związany z hodowlą owiec, przy czym nie jest on znacząco utrudniony przez środki niezbędne do nadzoru nad dawnym składowiskiem odpadów. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy jest tak faktycznie.

42.

Mając powyższe na względzie, proponuje Trybunałowi odpowiedzieć na pytanie zadane przez Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht w następujący sposób:

Powierzchnia pokryta trawą lub innymi zielonymi roślinami paszowymi, która stanowi okładzinę składowiska odpadów znajdującego się pod poeksploatacyjnym nadzorem i która służy także do wypasu związanego z hodowlą owiec, winna zostać uznana za powierzchnię użytków rolnych w rozumieniu art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, jeśli wykonywanie tam owej działalności nie jest znacząco utrudnione przez środki niezbędne do nadzoru nad dawnym składowiskiem odpadów. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy jest tak faktycznie.