WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba)

z dnia 12 marca 2014 r.

Sprawa F‑128/12

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu

Służba publiczna – Wynagrodzenie – Dodatki rodzinne – Dodatek na dziecko pozostające na utrzymaniu – Zwrot nienależnych kwot – Zamiar wprowadzenia administracji w błąd – Dowód – Niemożność powołania się przeciwko administracji na pięcioletni termin przedawnienia zgłoszenia żądania zwrotu nienależnych kwot – Zarzut niezgodności z prawem – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi – Zasada zgodności – Zarzut niezgodności z prawem podniesiony po raz pierwszy w skardze – Dopuszczalność

Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy art. 106a, w której CR żąda stwierdzenia nieważności decyzji Parlamentu Europejskiego o zwrocie nienależnych kwot z tytułu zasiłku na dziecko pozostające na utrzymaniu po upływie pięcioletniego terminu przedawnienia.

Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. CR pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążony kosztami poniesionymi przez Parlament Europejski. Rada Unii Europejskiej, interwenient, pokrywa własne koszty.

Streszczenie

1. Skargi urzędników – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Zgodność pomiędzy zażaleniem i skargą – Identyczność przedmiotu i podstawy – Zarzut niezgodności z prawem podniesiony po raz pierwszy w skardze – Dopuszczalność

(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)

2. Urzędnicy – Zwrot nienależnych kwot – Termin przedawnienia – Umyślne wprowadzenie administracji w błąd przez pracownika – Niemożność powołania się na wskazany termin wobec administracji – Naruszenie zasady pewności prawa przez prawodawcę Unii – Brak

(regulamin pracowniczy, art. 85 akapit drugi)

3. Urzędnicy – Zwrot nienależnych kwot – Termin przedawnienia – Umyślne wprowadzenie administracji w błąd przez pracownika – Niemożność powołania się na wskazany termin wobec administracji – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(regulamin pracowniczy, art. 85 akapit drugi)

4. Urzędnicy – Zwrot nienależnych kwot – Termin przedawnienia – Wyjątek – Zamiar pracownika wprowadzenia administracji w błąd – Ciężar dowodu

(regulamin pracowniczy, art. 85 akapit drugi)

1. Względy dotyczące, odpowiednio, celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, charakteru zarzutu niezgodności z prawem oraz zasady skutecznej ochrony sądowej sprzeciwiają się temu, aby zarzut niezgodności z prawem podniesiony po raz pierwszy w skardze miał zostać uznany za niedopuszczalny tylko z tego powodu, że nie został on podniesiony w poprzedzającym tę skargę zażaleniu.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, uwzględniając zasadę domniemania zgodności z prawem aktów prawnych instytucji Unii Europejskiej, zgodnie z którą uregulowania Unii Europejskiej wywołują w pełni skutki prawne, dopóki właściwy sąd nie stwierdzi ich niezgodności z prawem, organ powołujący nie mógł podjąć decyzji o niezastosowaniu obowiązującego przepisu, który ewentualnie narusza przepis wyższej rangi, wyłącznie w celu umożliwienia pozasądowego uregulowania sporu. Taka decyzja jest a fortiori wykluczona, w sytuacji gdy wspomniany organ wykonuje kompetencje związane, jak ma to miejsce w przypadku spełnienia warunków stosowania art. 85 regulaminu pracowniczego, oraz gdy administracja ma obowiązek odzyskania kwot nienależnie pobranych przez członka jej personelu. W ramach wykonywania kompetencji związanych omawiany organ nie jest w stanie cofnąć lub zmienić zaskarżonej przez urzędnika decyzji, nawet gdyby uznał on za uzasadniony zarzut niezgodności z prawem skierowany przeciwko uregulowaniu, w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do charakteru zarzutu niezgodności z prawem, art. 277 TFUE jest wyrazem zasady ogólnej, gwarantującej każdej stronie prawo do podważenia w trybie incydentalnym, celem uzyskania stwierdzenia nieważności aktu, który może ona zaskarżyć, ważności wcześniejszego aktu instytucji Unii stanowiącego podstawę prawną tego zaskarżonego aktu, jeśli strona ta nie miała prawa wniesienia bezpośredniej skargi na taki akt, którego jednak konsekwencje w ten sposób ponosi ona bez uprzedniej możliwości żądania stwierdzenia jego nieważności. Artykuł 277 TFUE ma więc na celu ochronę podmiotu prawa przed zastosowaniem niezgodnego z prawem aktu prawnego, przy czym oczywiste jest, że skutki wyroku stwierdzającego brak obowiązywania danego aktu ograniczają się jedynie do stron sporu i że wyrok ten nie podważa jako takiego aktu, który stał się niezaskarżalny.

Tymczasem przy założeniu, że obowiązek podniesienia zarzutu niezgodności z prawem w zażaleniu, pod groźbą niedopuszczalności, jest zgodny z celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, charakter zarzutu niezgodności z prawem polega na pogodzeniu zasady zgodności z prawem z zasadą pewności prawa.

Wreszcie z brzmienia art. 277 TFUE wynika, że możliwość podważenia aktu o zasięgu ogólnym po upływie terminu na złożenie skargi jest otwarta dla strony wyłącznie w ramach sporu przed sądem Unii. Zarzut taki nie może zatem wywierać w pełni skutków w ramach administracyjnego postępowania zażaleniowego.

W trzeciej i ostatniej kolejności rygor niedopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem podniesionego po raz pierwszy w skardze stanowi ograniczenie prawa do skutecznej ochrony sądowej nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez zasadę zgodności, a mianowicie doprowadzenia do polubownego rozstrzygnięcia sporu pomiędzy danym urzędnikiem a administracją. O ile bowiem każdy urzędnik wykazujący się zwykłym stopniem staranności powinien znać regulamin pracowniczy, o tyle zarzut niezgodności z prawem prowadzi z natury do rozumowania, polegającego na ocenie jego zgodności z prawem w świetle zasad ogólnych lub przepisów prawa wyższej rangi, w ten sposób, że nie można wymagać od urzędnika czy pracownika, który wnosi zażalenie i który niekoniecznie posiada odpowiednie kwalifikacje prawnicze, by podniósł taki zarzut na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi pod rygorem jego późniejszej niedopuszczalności.

(zob. pkt 32, 33, 35, 36, 38–40, 44, 45)

Odesłanie:

Trybunał: sprawa 7/77 Ritter von Wüllerstorff und Urbair przeciwko Komisji, 16 marca 1978 r., pkt 7; sprawa 101/78 Granaria, 13 lutego 1979 r., pkt 4; sprawa 92/78 Simmenthal przeciwko Komisji, 6 marca 1979 r., pkt 39; sprawy połączone 6/79 i 97/79 Grassi przeciwko Radzie, 3 lipca 1980 r., pkt 15; sprawa 144/82 Detti przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 14 lipca 1983 r., pkt 16; sprawa 262/80 Andersen i in. przeciwko Parlamentowi, 19 stycznia 1984 r., pkt 6; sprawa 63/87 Komisja przeciwko Grecji, 7 czerwca 1988 r., pkt 10; sprawa C‑475/01 Komisja przeciwko Grecji, 5 października 2004 r., pkt 18

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑13/97 Losch przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 30 września 1998 r., pkt 99; sprawa T‑154/96 Chvatal i in. przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 30 września 1998 r., pkt 112; sprawy połączone T‑34/96 i T‑163/96 Connolly przeciwko Komisji, 19 maja 1999 r., pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa T‑120/99 Kik przeciwko OHIM (Kik), 12 lipca 2001 r., pkt 55; sprawa T‑386/00 Gonçalves przeciwko Parlamentowi, 23 stycznia 2002 r., pkt 34; sprawa T‑173/04 Carius przeciwko Komisji, 25 października 2006 r., pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa T‑218/06 Neurim Pharmaceuticals (1991) przeciwko OHIM – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), 17 września 2008 r., pkt 52; sprawy połączone F‑72/12 i F‑10/13 Roulet przeciwko Komisji, 21 listopada 2013 r., pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑64/10 Mantzouratos przeciwko Parlamentowi, 7 czerwca 2011 r., pkt 22; sprawa F‑66/11 Cristina przeciwko Komisji, 20 czerwca 2012 r., pkt 34

2. Przedawnienie, zapobiegając możliwości wzruszania bez końca stanów utrwalonych wskutek upływu czasu, służy wzmocnieniu pewności prawa, lecz może też stanowić akceptację sytuacji, która przynajmniej pierwotnie była bezprawna. Stopień, w jakim czyni się do niego odwołanie, stanowi zatem kompromis między wymogami pewności prawa a wymogami legalności, będący wypadkową kontekstu historycznego i społecznego przeważających w danym czasie w społeczeństwie. Dlatego też jego określenie należy wyłącznie do ustawodawcy. Wybory dokonane przez prawodawcę Unii w zakresie ustanawiania reżimu przedawnienia i określania jego terminów nie mogą tym samym być podawane w wątpliwość przez sąd Unii.

Fakt, że w art. 85 akapit drugi zdanie drugie regulaminu pracowniczego wprowadzono brak możliwości powołania się przeciwko administracji na pięcioletni termin przedawnienia dla wykonywania przez nią uprawnień do zwrotu nienależnych świadczeń, w przypadku gdy jest ona w stanie udowodnić, że zainteresowany umyślnie wprowadził ją w błąd, nie jest więc sam w sobie bezprawny z punktu widzenia zasady pewności prawa.

(zob. pkt 48, 49)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑22/02 i T‑23/02 Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, 6 października 2005 r., pkt 82, 83

3. Zgodnie z zasadą proporcjonalności zgodność z prawem regulacji Unii jest uzależniona od warunku, by wprowadzane przez nią środki były właściwe do realizacji uzasadnionych celów wytyczonych przez rozpatrywaną regulację i nie wykraczały poza to, co konieczne do ich osiągnięcia, przy założeniu, że w razie możliwości wyboru pomiędzy kilkoma odpowiednimi środkami należy co do zasady zastosować środek najmniej dolegliwy.

Jest oczywiste, że celem art. 85 regulaminu pracowniczego jest ochrona interesów finansowych Unii w szczególnym kontekście stosunków między instytucjami Unii a ich pracownikami, czyli osobami, które są z tymi instytucjami związane szczególnym obowiązkiem przestrzegania lojalności ustanowionym w art. 11 regulaminu pracowniczego, który żąda w szczególności, aby urzędnik w swoim postępowaniu kierował się „wyłącznie interesem Unii” i pełnił powierzone mu funkcje „w poszanowaniu obowiązku zachowania lojalności wobec Unii.

Otóż art. 85 akapit drugi zdanie drugie regulaminu pracowniczego zobowiązuje administrację do odzyskania w całości nienależnie wypłaconych kwot w szczególnej sytuacji, w której jest ona w stanie udowodnić, że dany urzędnik umyślnie wprowadził ją w błąd, z naruszeniem wyżej wspomnianego obowiązku zachowania lojalności. W związku z tym niemożność powołania się na pięcioletni termin przedawnienia nie wykracza poza to, co konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.

(zob. pkt 60–63)

Odesłanie:

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑36/10 Rapone przeciwko Komisji, 28 marca 2012 r., pkt 50

4. Zgodnie z art. 85 akapit drugi regulaminu pracowniczego żądanie zwrotu nienależnie pobranej kwoty musi być przedłożone nie później niż pięć lat od dnia, w którym kwota została wypłacona. Jednakże w przypadkach, w których organ powołujący jest w stanie wykazać, że odbiorca umyślnie wprowadził w błąd administrację w celu uzyskania danej kwoty, żądanie zwrotu jest możliwe także po upływie tego pięcioletniego okresu. Z treści art. 85 akapit drugi zdanie drugie regulaminu pracowniczego wynika zatem wyraźnie, że obowiązek udowodnienia zamiaru danego pracownika wprowadzenia w błąd administracji spoczywa na tej ostatniej.

W sytuacji gdy organ powołujący oparł swe żądanie zwrotu nienależnych kwot na okoliczności, że dany pracownik kilkakrotnie przedkładał administracji nieprawdziwe oświadczenia oraz że te nieprawdziwe oświadczenia pochodziły od urzędnika posiadającego wysoką grupę zaszeregowania oraz doświadczenie prawnicze w dziedzinie służby publicznej, który nie kwestionował ani tego, że był świadomy, iż wypłata była nienależna, ani tego, że powinien był być tego świadomy, wykazała ona w sposób wystarczający pod względem prawnym zamiar wprowadzenia administracji w błąd przez tego pracownika.

(zob. pkt 67, 68, 72, 73)