1.

Może to być zaskakujące, ale rozprowadzanie nawozu jest w orzecznictwie Trybunału jednym z najważniejszych tematów prawa ochrony środowiska w zakresie rolnictwa ( 2 ). Dlatego też zrozumiałe było uzależnienie pobierania subwencji rolnych od przestrzegania właściwych przepisów. Stało się to wraz z wprowadzeniem w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 ( 3 ) tak zwanej „cross-compliance” i zostało rozszerzone na dalsze systemy wsparcia, w szczególności na wsparcie przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, które ma zostać zbadane w niniejszej sprawie ( 4 ).

2.

Obecnie powstaje pytanie, na jakich warunkach beneficjent wsparcia jest odpowiedzialny za naruszenie przepisów dotyczących rozprowadzania nawozu na objętych wsparciem gruntach. Niderlandzka Raad van State zwraca się przy tym do Trybunału z pytaniami, które mają znaczenie wykraczające poza prawo ochrony środowiska w zakresie rolnictwa. Chodzi bowiem o przesłanki umyślnego działania i jego stwierdzenie oraz o to, w jakim zakresie działania innych osób mogą być przypisywane beneficjentowi, jeżeli zlecił on tym osobom rozprowadzenie nawozu.

3.

Unijne ramy określają rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 oraz wydane w celu jego wykonania rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 ( 5 ) i nr 796/2004 ( 6 ).

4.

Na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 przyznawana jest pomoc mająca na celu wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Beneficjenci otrzymujący taką pomoc są zobowiązaniu zgodnie z art. 51 do przestrzegania na terenie całego gospodarstwa określonych minimalnych wymogów w zakresie środowiska naturalnego. Jego ustęp 1 brzmi w swojej właściwej wersji następująco:

„1.   W przypadkach gdy beneficjenci otrzymujący płatności na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)–(v) oraz lit. b) ppkt (i), (iv) i (v) nie przestrzegają na terenie całego gospodarstwa obowiązkowych wymogów przewidzianych w art. 4 i 5 oraz załącznikach III i IV do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 w wyniku działania lub zaniechania, które jest im bezpośrednio przypisane, całkowita kwota płatności, które mają być im przyznane w roku kalendarzowym, w którym wystąpi niezgodność, podlega redukcji lub anulowaniu.

Redukcję lub anulowanie, o których mowa w akapicie pierwszym, stosuje się również w przypadkach, gdy beneficjenci otrzymujący płatności zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt (iv) nie przestrzegają na terenie całego gospodarstwa, w wyniku działania bądź zaniechania, które jest im bezpośrednio przypisane, minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3.

[…]”.

5.

Do wymienionych wymogów zalicza się na mocy art. 4 i pkt 4 załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dyrektywa 91/676 ( 7 ). Zgodnie z tą dyrektywą państwa członkowskie ustanawiają zasady rozprowadzania nawozów.

6.

Artykuł 22 rozporządzenia nr 1975/2006 stanowi, że w odniesieniu do redukcji i wykluczeń, które należy zastosować w przypadku stwierdzenia niezgodności, stosuje się w szczególności art. 65 ust. 2 rozporządzenia WE nr 796/2004. To odesłanie zostało skreślone przez art. 1 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 484/2009 ( 8 ) z dniem 1 stycznia 2010 r.

7.

Artykuł 23 akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 1975/2006 („Obliczanie redukcji i wykluczeń”) reguluje obliczanie redukcji:

„W przypadku gdy niezgodność wynika z zaniedbania ze strony beneficjenta, redukcję oblicza się zgodnie z art. 66 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

W przypadku umyślnej niezgodności redukcję oblicza się zgodnie z art. 67 rozporządzenia (WE) nr 796/2004”.

8.

Artykuł 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 brzmiał w pierwotnej wersji następująco:

„Do celów stosowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 działanie lub zaniechanie przypisuje się bezpośrednio indywidualnemu rolnikowi, który sam dopuścił się niezgodności i który w momencie stwierdzenia danej niezgodności zarządza danym gospodarstwem, obszarem, jednostką produkcyjną lub zwierzęciem. W przypadku gdy dane gospodarstwo, obszar, jednostka produkcyjna lub zwierzę zostało przekazane rolnikowi po rozpoczęciu występowania niezgodności, przejmujący ponosi odpowiedzialność w równym stopniu, o ile kontynuował niezgodności, mimo że mógł je stwierdzić i zakończyć”.

9.

Na mocy art. 2 pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 239/2005 ( 9 ) art. 65 ust. 2 został zmieniony w ten sposób, że w różnych, ale nie we wszystkich wersjach językowych, z jego treści zostało wykreślone słowo „sam”.

10.

Na mocy art. 2 pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 319/2008 ( 10 ) art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 został skreślony z dniem 1 kwietnia 2008 r., jednakowoż art. 3 rozporządzenia (WE) nr 319/2008 stanowi:

„Artykuł 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w brzmieniu ustanowionym przed jego skreśleniem przez art. 2 pkt 3 niniejszego rozporządzenia pozostaje w mocy do celów stosowania art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006”.

11.

Artykuły 66 i 67 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 regulują zakres redukcji pomocy w przypadku niedbalstwa i winy umyślnej.

12.

Na podstawie art. 5 ust. 1 Besluit gebruik meststoffen (rozporządzenia rządowego w sprawie stosowania nawozów), które zostało wydane w celu wykonania dyrektywy 91/676, rozprowadzanie nawozów na terenach stanowiących łąki lub grunty uprawne jest zabronione, jeśli nie następuje w sposób niskoemisyjny.

13.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (wytycznych dotyczących ram prawnych dla wzajemnej zgodności w ramach wspólnej polityki rolnej, zwanych dalej „wytycznymi”) przyznane w ramach wspólnej polityki rolnej wsparcie dochodowe podlega redukcji o określoną stawkę procentową w wypadku naruszenia zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.

14.

Na podstawie art. 8 ust. 1 wytycznych z reguły każde umyślne niespełnienie wymogu lub normy powoduje redukcję o 20%, przy czym do oceny istnienia umyślności należy w każdym wypadku stosować następujące kryteria przewidziane w art. 8 ust. 2 wytycznych:

15.

W załączniku jako wzajemna zgodność wymienione jest zobowiązanie do niskoemisyjnego korzystania z nawozu.

16.

A.M. van der Ham i A.H. van der Ham-Reijersen van Buuren (zwani dalej łącznie lub oddzielnie „van der Ham”) są właścicielami gospodarstwa rolnego w Niderlandach i beneficjentami pomocy na rzecz ochrony środowiska naturalnego w zakresie rolnictwa.

17.

W dniu 13 marca 2009 r. w związku z kontrolą w gospodarstwie van der Ham stwierdzono, że nawóz nie został rozprowadzony w sposób niskoemisyjny. Odpowiednia łąka była nawożona na zlecenie van der Ham przez przedsiębiorstwo usług rolniczych. Trybunał nie otrzymał żadnych bliższych informacji na temat konkretnych warunków rozprowadzania nawozu.

18.

Na podstawie tych ustaleń decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (zarząd komisji prowincji Zuid-Holland, zwany dalej „College”) zredukował o 20% przyznaną van der Ham na rok 2009 pomoc z powodu umyślnej niezgodności.

19.

College ocenia zwykle na podstawie kryteriów wymienionych w art. 8 ust. 2 wytycznych, czy niespełnienie wzajemnej zgodności było umyślne. W wypadku zakazu rozprowadzania nawozu w sposób niespełniający wymogów niskiej emisji chodzi o „długoterminową trwałą politykę” w rozumieniu art. 8 ust. 2 lit. c) wytycznych, w związku z czym wskutek naruszenia tego zakazu przyjęto winę umyślną. Niespełniające wymogów niskiej emisji rozprowadzanie nawozu przez przedsiębiorstwo usług rolniczych zostało przypisane van der Ham.

20.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r. College oddalił odwołanie wniesione przez van der Ham jako bezzasadne. Również skarga wniesiona do Rechtbank 's‑Gravenhage nie była skuteczna, na co van der Ham wniósł środek odwoławczy do Raad van State. Sąd ten zwraca się do Trybunału o udzielenie w drodze orzeczenia prejudycjalnego odpowiedzi na następujące pytania:

21.

W postępowaniu przed Trybunałem uwagi na piśmie przedstawili Komisja Europejska, Królestwo Niderlandów, Republika Słowenii oraz Republika Estońska. W toku rozprawy w dniu 25 września 2013 r. uwagi przedstawili ponadto van der Ham, natomiast nie przedstawiła uwag Estonia.

22.

Należy najpierw wyjaśnić, która wersja wymienionych rozporządzeń jest właściwa (pkt A). Następnie omówione zostaną kryteria umyślnego naruszenia wymogów (pkt B) oraz okoliczności, w jakich beneficjent pomocy ponosi odpowiedzialność za naruszenia, których dopuściły się osoby działające na jego zlecenie (pkt C).

23.

Pytania Raad van State odnoszą się do art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 74/2009 oraz bez bliższych informacji dotyczących właściwej wersji do art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 i art. 67 rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

24.

Kontrola w gospodarstwie van der Ham odbyła się wszelako w dniu 13 marca 2009 r. Dlatego też w niniejszej sprawie wymienione rozporządzenia należy stosować i dokonywać ich wykładni ( 11 ) w wersji, która obowiązywała w odniesieniu do tego okresu.

25.

W przypadku art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 jest to wersja sprzed zmiany przez rozporządzenie (WE) nr 74/2009, ponieważ właściwe w niniejszej sprawie zmiany obowiązywały dopiero od 1 stycznia 2010 r.

26.

Również art. 22 i 23 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 zostały zmienione, konkretnie przez art. 1 ust. 10 i 11 rozporządzenia (WE) nr 484/2009 ( 12 ), jednakże zmiany te były stosowane również od dnia 1 stycznia 2010 r. W związku z tym również w tym względzie należy dokonywać wykładni wersji sprzed zmiany.

27.

Wreszcie, mimo że rozporządzenie (WE) nr 796/2004 zostało zmienione przez rozporządzenie (WE) nr 380/2009 dopiero po kontroli gospodarstwa van der Ham w dniu 16 maja 2009 r., niemniej jednak zmiany te były stosowane do wniosków o pomoc odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych, które rozpoczęły się w dniu 1 stycznia 2009 r. lub później. Następnie na podstawie art. 86 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 ( 13 ) zostało ono uchylone od dnia 1 stycznia 2010 r., niemniej jednak było nadal stosowane do wniosków o pomoc odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Zatem w niniejszej sprawie właściwe jest rozporządzenie (WE) nr 796/2004 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 380/2009. Nie powoduje to problemów związanych z mocą wsteczną, gdyż zmiany nie dotyczą właściwych w niniejszej sprawie przepisów.

28.

Za pomocą pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający dąży do ustalenia, jak należy interpretować pojęcie „umyślnej niezgodności” zawarte w art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 i art. 67 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 oraz czy pojęcie to można interpretować w ten sposób, że umyślna niezgodność ma miejsce już wtedy, gdy w przypadku naruszonej reguły chodzi o naruszenie długoterminowej trwałej polityki. Drugie pytanie prejudycjalne jest sformułowane trochę bardziej otwarcie w ten sposób, czy należy przyjąć umyślną niezgodność, jeśli występuje jedna lub więcej okoliczności zdefiniowanych w krajowych wytycznych.

29.

Rząd słoweński twierdzi, że drugie pytanie prejudycjalne należy ograniczyć do wymienionego już w pierwszym pytaniu kryterium, czy naruszona została długoterminowa trwała polityka. W odniesieniu do kryteriów wymienionych w pozostałych punktach pytanie ma jego zdaniem charakter czysto hipotetyczny i nie ma bezpośredniego związku z postępowaniem głównym.

30.

Prawdą jest, iż rozstrzygnięcia organu administracji są oparte tylko na wymienionym kryterium. Jednakże nie należy wykluczać tego, że również inne kryteria mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Dlatego też należy udzielić odpowiedzi w całości również na pytanie drugie.

31.

W celu udzielenia odpowiedzi na oba pierwsze pytania użyteczne jest najpierw zbadanie pojęcia umyślności i następnie przeanalizowanie kryteriów krajowych.

32.

Jak stwierdza sąd odsyłający, pojęcie „umyślnej niezgodności” zawarte w art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 i art. 67 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie jest zdefiniowane. Z uwagi na to, że rozporządzenia te nie odsyłają w tym względzie również do prawa krajowego, wykładni pojęcia niezgodności należy dokonywać w prawie Unii w sposób autonomiczny i jednolity ( 14 ).

33.

Chociaż w orzecznictwie pojęcie umyślności okazjonalnie się pojawia, to jednak ani prawodawca, ani Trybunał nie wypracowali dotychczas ogólnie obowiązującej definicji.

34.

Ilustrują to wymieniony przez sąd odsyłający wyrok w sprawie Afrasiabi i in. ( 15 ) i zinterpretowany tam art. 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu ( 16 ). Zgodnie z wersją francuską wymienionego przepisu zakazane jest świadome i rozmyślne ( 17 ) uczestnictwo w określonych działaniach, w związku z czym Trybunał orzekł, że oba te elementy muszą zaistnieć kumulatywnie ( 18 ). Natomiast przykładowo w niemieckiej ( 19 ), angielskiej ( 20 ) czy niderlandzkiej ( 21 ) wersji rozporządzenia (WE) nr 423/2007 i wyroku łączone są świadomość i zamiar: w zamiarze jest już zawarty element świadomości ( 22 ).

35.

W każdym wypadku z wyroku w sprawie Afrasiabi można odczytać, że przedstawiający uwagi uczestnicy postępowania słusznie prezentują zgodnie stanowisko, że pojęcie umyślności obejmuje również bez wyraźnego wymienienia elementu świadomości oba te elementy, a mianowicie świadomość ( 23 ) i wolę. Wynika to z dostatecznego ogólnoeuropejskiego przekonania ( 24 ), w związku z czym należy również przyjąć, że kieruje się nim prawodawca unijny, gdy stosuje pojęcie umyślności.

36.

Świadomość i wola muszą odnosić się do koniecznych znamion naruszenia. Z wyroku w sprawie Afrasiabi i in. należy w tym względzie wnioskować, że wystarczy, jeżeli sprawca godzi się na naruszenie ( 25 ).

37.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że umyślna niezgodność w rozumieniu art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1975 i art. 67 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 794/2004 wymaga co najmniej, aby sprawca był świadomy możliwości zaistnienia niezgodności i się na to godził.

38.

Teraz należy wyjaśnić, czy dopuszczalne jest zrezygnowanie z konkretnego stwierdzenia świadomości i woli i zamiast tego domniemanie umyślności, jeśli spełnione są określone kryteria, przykładowo jeśli naruszenie dotyczy długoterminowej trwałej polityki.

39.

Według Komisji państwa członkowskie mogą ustanawiać odpowiednie reguły, jeżeli przestrzegają zasady skuteczności i ekwiwalencji. Zgodnie z tymi zasadami kryteria nie mogą nadmiernie ograniczać skuteczności wymogów unijnych ani kształtować jej w sposób mniej korzystny niż skuteczność wymogów czysto krajowych. Obie te zasady są jednak zwykle miarodajne dla uregulowań krajowych tylko w zakresie, w jakim państwa członkowskie w braku przepisów unijnych regulują tryb stosowania materialnego prawa Unii ( 26 ).

40.

Przeprowadzanie dowodów powinno być przyporządkowane prawu procesowemu; nie odnosi się to jednak do zasad oceny dowodów takich jak niniejsze kryteria. Dotyczą one stwierdzenia przewidzianej w prawie unijnym materialnej przesłanki redukcji pomocy. Dlatego też kryteria te muszą respektować treść regulacyjną tej przesłanki. Oznacza to, że nie mogą one prowadzić do przyjęcia umyślności, jeżeli nie ma miejsca umyślność w rozumieniu prawa unijnego, ani nie mogą one wyłączać umyślności, gdy ma ona miejsce z punktu widzenia prawa unijnego.

41.

Przesłanka umyślnego naruszenia wymogów mogłaby zostać ograniczona w swojej skuteczności, gdyby każde z tych kryteriów ustanawiało niewzruszalne domniemanie umyślności, tak jak to sugerują oba pierwsze pytania prejudycjalne. Nie można bowiem wykluczyć, że kryteria te są spełnione, mimo że naruszenie nie wystąpiło umyślnie.

42.

Rozprowadzanie nawozów może być jasnym przypadkiem. Działalność ta jest z reguły wykonywana umyślnie w określony sposób. Jeżeli w tym obszarze występuje długoterminowa trwała polityka, to można domniemywać, że uczestnikom wiadome było ryzyko niezgodności w wypadku określonej metody rozprowadzania i że co najmniej się na nią godzili.

43.

Jednakże w przypadku innych naruszeń umyślność działania, mimo wiedzy o zakazie, może być wątpliwa. Wspomnieć można przykładowo ściśle chronione rośliny określone w art. 13 dyrektywy siedliskowej ( 27 ), które zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i lit. A pkt 5 załącznika III nie mogą być celowo ścinane lub niszczone, przy czym wystarczy również godzenie się na szkodę ( 28 ). Te przepisy ochronne mogą zostać naruszone na przykład przez koszenie łąki, na której znajdują się egzemplarze ściśle chronionych gatunków, które mimo starannej kontroli zostały przeoczone. W takim przypadku musi istnieć przynajmniej możliwość wzruszenia kryteriów niderlandzkich.

44.

Z zastrzeżeniem treści spornych kryteriów nie budzi natomiast wątpliwości, że – jak podkreśla rząd niderlandzki – art. 8 ust. 2 wytycznych niderlandzkich wymaga zgodnie ze swoim brzmieniem jedynie stosowania określonych kryteriów przy ocenie umyślności. Zwykłe uwzględnienie odpowiednich kryteriów nie może bowiem szkodzić.

45.

Jeżeli chodzi o poszczególne kryteria, to większość z nich w formie, w której są używane w wytycznych, wydaje być odpowiednia do tego, aby poprzeć stwierdzenie umyślności.

46.

Najważniejsze w niniejszej sprawie kryterium, które zostało wymienione przez organ administracji dla przyjęcia umyślności, a mianowicie by zasady niskoemisyjnego rozprowadzania nawozu stanowiły część długoterminowej trwałej polityki, nie może być jednakże rozumiane błędnie. Nie pozwala ono na wniosek a contrario, że w razie wątpliwości nowe zasady nie są naruszane umyślnie. Przeciwnie, odbiorca pomocy rolnej musi znać wszystkie zasady, których należy przestrzegać przy korzystaniu z pomocy. Jeżeli uniknie się tego błędu, to kryterium to wydaje się zupełnie odpowiednie do poparcia przyjęcia umyślnego naruszenia zakazu. Pozwala ono bowiem przyjąć, że ryzyko naruszenia odpowiednich wymogów w przypadku określonych praktyk musiało być znane beneficjentowi pomocy, w związku z czym można stwierdzić, że co najmniej godził się on na niezgodność.

47.

Wreszcie drugie pytanie prejudycjalne jest niejasne w odniesieniu do kryterium złożoności danej regulacji: jest rzeczą oczywistą, że złożoność regulacji nie pozwala na wniosek co do umyślnej niezgodności. Przeciwnie, szczególnie złożone wymogi mogą być szczególnie łatwo interpretowane błędnie. Kryterium złożoności zostało więc przypuszczalnie włączone do katalogu raczej jako wskazówka przemawiająca przeciwko przyjęciu umyślności. Niemniej również to kryterium nie może być interpretowane w ten sposób, że bezwzględnie wyłącza ono umyślność.

48.

Podsumowując, należy stwierdzić, że kryteria wymienione w art. 8 ust. 2 niderlandzkich wytycznych dotyczących ram prawnych dla wzajemnej zgodności w ramach wspólnej polityki rolnej mogą być stosowane, aby w sposób wzruszalny domniemywać umyślnego naruszenia wymogów przewidzianych w art. 4 i 5 oraz załącznikach III i IV do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Wykładnia i stosowanie tych kryteriów nie może jednak czynić przesłanki „umyślnej niezgodności” bezprzedmiotową.

49.

Poprzez trzecie pytanie prejudycjalne Raad van State dąży do ustalenia, czy rolnikowi można przypisać umyślną niezgodność, jeżeli osoba trzecia wykonała na jego zlecenie prace, których skutkiem była niezgodność. Możliwe do wyobrażenia są w tym względzie różne systemy przypisania. Szczególnie skuteczna byłaby niezależna od winy odpowiedzialność beneficjenta pomocy za każdą niezgodność w jego gospodarstwie lub co najmniej za każdą niezgodność spowodowaną w sposób zawiniony przez działającą osobę. Znacznie bardziej korzystne dla rolników będących beneficjentami byłoby ograniczenie przypisania do zawinionych niezgodności popełnionych indywidualnie przez beneficjenta pomocy. Poniżej dowiodę, że należy wybrać rozwiązanie kompromisowe między tymi dwoma skrajnościami.

50.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 redukcja lub wykluczenie płatności wymagają naruszenia wymogów „w wyniku działania lub zaniechania, które jest […] bezpośrednio przypisane [indywidualnemu rolnikowi]”.

51.

Na podstawie art. 22 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 w odniesieniu do redukcji i wykluczeń, które należy zastosować w przypadku stwierdzenia niezgodności, stosuje się między innymi art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Przepis ten wymienia jako przesłankę przypisania działania lub zaniechania rolnikowi okoliczność, że „dopuścił się niezgodności”.

52.

Konieczne w świetle powyższego bezpośrednie przypisanie niezgodności i konieczność, aby beneficjent pomocy dopuścił się tej niezgodności, wskazują na to, że tylko samodzielnie popełniona niezgodność uzasadnia redukcję pomocy. Francuska wersja art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 jest jednakże sformułowana w sposób bardziej otwarty, jako że uznaje za wystarczające, że beneficjent pomocy spowodował niezgodność („être à l’origine”).

53.

Różne wersje językowe danego przepisu prawa unijnego muszą być interpretowane jednolicie. W przypadku różnic między tymi wersjami dany przepis należy co do zasady interpretować na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część on stanowi ( 29 ). Wykładnia przepisu różniącego się w wersjach językowych powinna być jednakże ustalana również w zależności od rzeczywistej woli jego autora ( 30 ).

54.

Zawarta w art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 przesłanka, zgodnie z którą naruszenie musi wynikać z „działania lub zaniechania, które jest […] bezpośrednio przypisane [indywidualnemu rolnikowi]”, została sformułowana w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przy wprowadzaniu związania wsparcia dla rolnictwa standardami w zakresie środowiska naturalnego, tzw. cross-compliance.

55.

Niemiecka i niderlandzka wersja art. 51 ust. 1 podlegającego tutaj analizie rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 różnią się wprawdzie nieznacznie od sformułowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, jednakże w szczególności angielska i francuska wersja tych przepisów dowodzą, że powinny one mieć zasadniczo tę samą treść. Dlatego też należy przyjąć, że różnice w wersji niemieckiej i niderlandzkiej wynikają jedynie z mniej spójnego tłumaczenia, jednakże nie mają na celu merytorycznej zmiany.

56.

W toku procedury legislacyjnej Komisja zaproponowała w odniesieniu do rozporządzenia nr 1782/2003 redukcję lub anulowanie płatności w przypadku każdego niespełnienia minimalnych wymogów ( 31 ). Propozycja ta jest jeszcze rozpoznawalna w motywie 2 rozporządzenia, gdzie płatność kwoty pomocy bezpośredniej jest uzależniana od spełnienia norm, ale nie wspomina się o bezpośrednim przypisaniu. Jedynie wysokość redukcji powinna być określana w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości.

57.

Natomiast państwa członkowskie przywiązały w Radzie wielką wagę do bezpośredniej odpowiedzialności beneficjenta pomocy ( 32 ). Dlatego też należy przyjąć, że za pomocą obowiązującego dziś sformułowania prawodawca zamierzał uniemożliwić redukcję pomocy niezależnie od osobistej odpowiedzialności rolnika.

58.

Motyw 45 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 można interpretować jako potwierdzenie tego podejścia. Zgodnie z tym motywem powinien zostać ustanowiony system sankcji, w przypadku gdy beneficjenci otrzymujący płatności nie spełniają obowiązkowych wymagań przewidzianych rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 w całym swym gospodarstwie, z uwzględnieniem dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności. Jeżeli zaś niezgodności nie spowodował beneficjent pomocy, to nie ma też powodu do jego karania.

59.

Przesłanka podlegającej przypisaniu bezpośrednio indywidualnemu rolnikowi niezgodności została skonkretyzowana przez art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. W pierwotnym brzmieniu wersji niemieckiej, duńskiej, angielskiej, włoskiej, niderlandzkiej i szwedzkiej przypisanie wymagało, aby rolnik sam dopuścił się niezgodności. To mogłoby być interpretowane w ten sposób, że tylko samodzielnie popełnione niezgodności zezwalają na redukcję subwencji.

60.

Później skreślony został jednak we wspomnianych wersjach językowych wyraz „sam”, aby wyjaśnić, że dany rolnik również może zostać pociągnięty do odpowiedzialności, jeżeli „nie działał pojedynczo w ścisłym znaczeniu tego słowa” ( 33 ) Jak podkreśla rząd niderlandzki, odpowiedzialność beneficjenta pomocy nie jest więc ograniczona do niezgodności popełnionych samodzielnie.

61.

W łącznej ocenie geneza art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i geneza art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 prowadzą do wniosku, że niezgodność należy sankcjonować w związku z indywidualną odpowiedzialnością beneficjenta pomocy, jednakowoż nie jest konieczne samodzielne dopuszczenie się tej niezgodności.

62.

Systemowy kontekst art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i art. 65 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 pozwala na bliższe skonkretyzowanie odpowiedzialności beneficjenta pomocy [w tym względzie lit. a)]. Natomiast ani późniejsze uzupełnienia systemu [w tym względzie lit. b)], ani zasady ogólne [w tym względzie lit. c)], ani ryzyko nadużycia [w tym względzie lit. d)] nie wymagają rozszerzenia odpowiedzialności beneficjenta pomocy.

63.

Dotychczasowe rozważania przemawiają w przeważającej mierze za ograniczeniem redukcji do niezgodności, za które odpowiedzialność ponosi beneficjent pomocy. Pozytywne kryteria dla stwierdzenia tej odpowiedzialności wynikają z przepisów, które wiążą redukcję pomocy z umyślnością i niedbalstwem.

64.

Wprawdzie żadne z podstawowych rozporządzeń – rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – nie zawiera odpowiednich uregulowań, jednakże art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 odsyła w przedmiocie wykonania art. 51 pierwszego z wymienionych rozporządzeń do art. 66 i 67 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Jest tam uregulowane obliczanie redukcji i wykluczenia w przypadku niezgodności spowodowanych w wyniku niedbalstwa lub umyślnie.

65.

Mimo że niedbalstwo i umyślność są więc wyraźnie wymieniane jedynie w związku z wymiarem sankcji, to jednak z kontekstu należy wnioskować, że oba te elementy, każdy z nich sam w sobie, stanowią również przesłankę sankcji. System redukcji i wykluczeń przewidziany w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 jest więc oparty na zasadzie winy. Odpowiedzialność jest ponoszona za popełnione w sposób zawiniony niezgodności, które wynikają albo z niedbalstwa albo z winy umyślnej.

66.

To założenie potwierdzają motywy 56 i 57 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Zgodnie z pierwszym z wymienionych motywów system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń z płatności odnośnie do warunków wzajemnej zgodności (w dziedzinie prawa ochrony środowiska) ma działać jako motywacja dla rolników do przestrzegania istniejącego ustawodawstwa w różnych obszarach wzajemnej zgodności. System ten powinien zatem mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku niezgodności, na które rolnicy mogli mieć wpływ. Są to niezgodności umyślne lub będące wynikiem niedbalstwa, jak potwierdza motyw 57.

67.

Sama okoliczność, że prace są wykonywane przez inne osoby, nie wyłącza w takim przypadku własnej winy rolnika. Może ona odnosić się w szczególności do wyboru, instruowania lub kontrolowania przyjmującego zlecenie (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Beneficjent pomocy musi bowiem z reguły zapewnić, że ten, kto wykonuje na jego rzecz prace gospodarskie, dysponuje niezbędnymi umiejętnościami i wiedzą, aby uniknąć niezgodności. Nie może on w szczególności udzielić zlecenia, które nieuchronnie prowadzi do naruszenia wymogów, lecz musi sformułować zlecenie w ten sposób, aby prace nie prowadziły do niezgodności. Musi też odpowiednio kontrolować wykonawcę, aby w razie potrzeby móc zapobiec niezgodnościom.

69.

W odniesieniu do niniejszego przypadku zrozumiałe byłoby, gdyby na podstawie długoterminowej trwałej polityki niskoemisyjnego rozprowadzania nawozu instytucje niderlandzkie domniemywały umyślną niezgodność. Wówczas do beneficjenta pomocy należałoby obalenie tego domniemania. W tym celu mógłby on na przykład wykazać, że udzielił zlecenia solidnemu i doświadczonemu przedsiębiorstwu usługowemu, że nakazał mu rozprowadzenie nawozu w sposób niskoemisyjny, że je odpowiednio kontrolował oraz że poinformował o szczególnych warunkach na jego gruntach. Jeżeli zlecającemu nie udałoby się wykazać pełnego wykonania swoich obowiązków, to często mogłoby mieć miejsce tylko niedbalstwo. W przypadku oczywistych niezgodności, przykładowo udzielenia zlecenia znanemu z niesolidności przedsiębiorstwu usługowemu bez wystarczającego nadzoru, można jednakże domniemywać godzenia się na naruszenie wymogów, to jest umyślności.

70.

W postępowaniu głównym rozszerzenie przypisania nie może zostać również oparte na wyroku w sprawie Langestraat ( 34 ), który jest wymieniany we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

71.

W tym przypadku Trybunał potwierdził, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących wzajemnej zgodności przez osobę, której przekazano grunt lub która takiego przekazania dokonała, należy w całości przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc ( 35 ).

72.

To rozstrzygnięcie jest jednakże oparte na art. 23 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 73/2009 ( 36 ). Uregulowanie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie już ze względów czasowych. Przede wszystkim dotyczy ono jednak innej, szczególnej sytuacji, a mianowicie przekazania gruntów.

73.

Rząd niderlandzki próbuje jednak uzasadnić szerszą odpowiedzialność zasadą respondeat superior, zgodnie z którą osoba, która nakazuje wykonanie prac osobom trzecim, ponosi odpowiedzialność za te osoby.

74.

Istnienie takiej ogólnej reguły nie wydaje mi się wynikać z prawa unijnego, również sam rząd niderlandzki nie przedstawił dowodów na jej poparcie.

75.

Co się tyczy prawa państw członkowskich, to prawo cywilne Niderlandów wydaje się przewidywać odpowiednią regułę zarówno w odniesieniu do prawa umów, jak też w odniesieniu do obszaru pozaumownego, a więc w dziedzinie odpowiedzialności deliktowej ( 37 ).

76.

Analiza porównawcza porządków prawnych państw członkowskich ujawnia jednak różnice. Przykładowo prawu niektórych państw członkowskich zasada przypisania nieprawidłowego zachowania pomocników niezależnie od własnej winy jest zasadniczo nieznana w dziedzinie odpowiedzialności deliktowej. Zlecający nie ponosi więc tam odpowiedzialności za nieprawidłowe zachowanie swoich pomocników jak za własne zachowanie, lecz ponosi ją tylko w takim zakresie, w jakim osobiście ponosi winę przykładowo w wyborze lub nadzorze ( 38 ).

77.

Co innego ma zastosowanie w dziedzinie prawa umów. Jeżeli dana osoba posługuje się w celu wykonania zobowiązania umownego osobą trzecią, to w odniesieniu do wyraźnej większości państw członkowskich należy przyjąć, że dochodzą one w swoich porządkach prawnych do rozwiązań, w świetle których zawinione zachowanie pomocników wobec kontrahenta podlega w rezultacie przypisaniu dłużnikowi. Za winę działającej na jego rzecz osoby trzeciej musi on ponosić odpowiedzialność jak za winę własną ( 39 ).

78.

Zatem w przypadku odpowiedzialności za osoby, którym dłużnik powierzył wykonanie zobowiązania, chodzi o ogólnie uznaną zasadę prawa umów. Pomoc, która została przyznana van der Ham, nie opiera się natomiast na umowie zawartej na zasadach autonomii stron, lecz na publiczno-prawnym akcie władczym. Jednakże ten stosunek prawny jest podobny do umowy w zakresie, w jakim, tak jak w przypadku umowy, ustanawia zespół wzajemnych zobowiązań, w przypadku którego bieżąca wypłata pomocy z jednej strony jest powiązana ze spełnieniem wymogów w zakresie pomocy z drugiej strony.

79.

W tym sensie zasada odpowiedzialności danej osoby za jej pomocnika umownego wydaje się kwalifikować do stosowania analogii, jednakowoż jej ratio legis polega na tym, że ten, kto w celu wykonania zobowiązania posługuje się pomocnikiem i czerpie z tego korzyść w postaci rozszerzenia zasięgu swojej działalności, powinien ponosić również straty wynikające z ewentualnego nieprawidłowego zachowania swojego pomocnika. Powinno się zatem unikać stawiania kontrahenta w gorszej sytuacji w odniesieniu do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków po stronie dłużnika.

80.

Te rozważania nie zmieniają jednak okoliczności, że prawodawca Unii nie włączył zasady respondeat superior do uregulowań dotyczących redukcji pomocy rolnej z powodu naruszenia „cross-compliance”. Przeciwnie, w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wyraźnie przyjął on za decydujące kryterium to, czy niezgodność należy przypisać bezpośrednio beneficjentowi pomocy, i konkretyzuje to przypisanie w art. 65–67 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w rozumieniu odpowiedzialności z tytułu winy.

81.

Dlatego też przyjęcie niezależnej od winy odpowiedzialności beneficjenta pomocy za osoby działające na jego zlecenie byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa. Zasada ta wymaga, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne i aby ich stosowanie było możliwe do przewidzenia przez jednostki. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, gdy chodzi o uregulowanie, które może wiązać się z obciążeniami finansowymi dla zainteresowanego ( 40 ).

82.

Konieczność istnienia winy nie może zostać wreszcie również obalona argumentem rządu niderlandzkiego, że ścisła interpretacja odpowiedzialności rolnika mogłaby sprzyjać zachowaniom noszącym znamiona nadużycia.

83.

Z pewnością znaczne ryzyko nadużycia istniałoby, gdyby odpowiedzialność rolnika była ograniczona do niezgodności, których dopuściłby się on samodzielnie, tak jak to dopuszcza brzmienie omawianych przepisów przy bardzo ścisłej ich wykładni. W takim przypadku zwykły podział pracy umożliwiałby bowiem obejście wymogów.

84.

Ograniczenie odpowiedzialności beneficjenta pomocy do zawinionych niezgodności nie sprzyja jednakże nadużyciom. Każde nadużycie byłoby bowiem siłą rzeczy związane z winą beneficjenta pomocy.

85.

W konsekwencji rolnikowi otrzymującemu pomoc na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 należy przypisać naruszenie wymogów wzajemnej zgodności przez inne osoby, którym zlecił on wykonanie prac, wyłącznie w przypadku jego własnej winy, która może wynikać w szczególności z wyboru, instruowania lub nadzorowania tych innych osób.

86.

Proponuję zatem, by na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał odpowiedział następująco: