I – Wprowadzenie

II – Prawo Unii

III – Postępowanie i żądania stron

IV – Ocena

A – W przedmiocie podstaw prawnych

B – Uregulowania francuskie właściwe pod względem czasowym

C – W przedmiocie kryterium oceny transpozycji punktów załączników do dyrektywy azotanowej

D – W przedmiocie zarzutu pierwszego: okresy rolniczego wykorzystania

1. W przedmiocie niezakwestionowanych co do istoty części zarzutu

2. W przedmiocie rolniczego wykorzystania nawozów typu II na użytkach zielonych obsianych od więcej niż sześciu miesięcy

3. W przedmiocie rolniczego wykorzystania nawozów rodzaju III na użytkach zielonych obsianych od więcej niż sześciu miesięcy

E – W przedmiocie zarzutu drugiego: pojemność obiektów do składowania odchodów zwierzęcych

1. W przedmiocie braku precyzyjnych reguł dla określenia niezbędnych pojemności obiektów do składowania

2. W przedmiocie długości maksymalnych okresów, w których należy zapewnić składowanie

3. W przedmiocie składowania na polu

F – Zarzut trzeci: zrównoważone nawożenie

G – Zarzut czwarty: zapewnienie górnej granicy 170 kg azotu na hektar rocznie

1. W przedmiocie krów mlecznych

2. W przedmiocie pozostałych zwierząt użytkowych

H – Zarzut piąty: rolnicze wykorzystanie w terenie o dużym nachyleniu

I – Zarzut szósty: grunty przemarznięte lub pokryte śniegiem

V – Koszty

VI – Wnioski

1.

Dyrektywa azotanowa ( 2 ) ma duże znaczenie dla jakości wody w Unii Europejskiej. Dotyczy ona stosowania nawozów zawierających azot, w szczególności odchodów zwierzęcych. Celem dyrektywy jest to, aby rolnicy nie stosowali więcej azotu niż w danym momencie potrzebują tego rośliny. W razie przekroczenia tej ilości powstaje niebezpieczeństwo, że azot nie będzie przez rośliny zużywany, lecz oddawany do środowiska.

2.

Istotny jest przy tym nie azot jako taki, który, jak wiadomo, występuje w dużych ilościach w powietrzu, lecz określone związki azotu, których rośliny potrzebują do wzrostu, przede wszystkim azotany. Te postaci azotu są określane jako „zmineralizowane”. Poza azotem zmineralizowanym odchody zwierzęce zawierają również znaczne ilości azotu organicznego, przykładowo w proteinach i aminokwasach. Ten azot organiczny musi zostać „zmineralizowany” przez mikroorganizmy, zanim będzie dostępny dla roślin.

3.

Azotany, które nie są zużywane przez rośliny, mogą zanieczyszczać wody naturalne. Rozpuszczają się one w wodzie i mogą w wodzie infiltracyjnej dotrzeć do wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ponadto wody powierzchniowe mogą zostać zanieczyszczone przez azotany zawarte w wodzie spływającej powierzchniowo. Na tej drodze zanieczyszczenia może być transportowany również azot organiczny, który zostanie zmineralizowany dopiero w wodzie.

4.

W wodach powierzchniowych azotany działają tak jak nawozy i wzmacniają w szczególności rozrost określonych glonów. Glony te mogą wpłynąć negatywnie na jakość wody i bioróżnorodność wód. Ponadto mogą rozmnożyć się gatunki glonów, które wydzielają substancje toksyczne. Zanieczyszczenie wód podziemnych azotanami może pogorszyć w szczególności jakość wody pitnej.

5.

Komisja donosiła wprawdzie niedawno o polepszeniu jakości wód powierzchniowych, niemniej w przypadku wód podziemnych praktycznie nie można było stwierdzić żadnych zmian ( 3 ). Dotyczy to również Francji, gdzie od 2000 r. ponad 10% wszystkich stacji pomiarowych wykazuje wartości azotanów przekraczające 50 mg/l w wodach podziemnych. W przypadku wód powierzchniowych zdarza się to znacznie rzadziej, a ponadto można stwierdzić tendencję do obniżania się problematycznych wyników pomiarów ( 4 ). W każdym razie pozostaje jeszcze wiele do zrobienia, aby zmniejszyć zanieczyszczanie wód azotanami.

6.

Dlatego też dyrektywa azotanowa nie zajmuje Trybunału po raz pierwszy. Niniejsze postępowanie oznacza jednak nowy etap jej wykonania. Podczas gdy celem dotychczasowych postępowań było zasadniczo to, aby państwa członkowskie w ogóle podjęły przewidziane środki, w niniejszym przypadku Komisja zajmuje się wnikliwie jakością środków wykonawczych.

7.

W tym względzie chodzi częściowo o trudne kwestie techniczne, a mianowicie o okresy, w trakcie których należy zakazać rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych, niezbędne w związku z tym pojemności obiektów do składowania odchodów zwierzęcych, o to, na jakich warunkach i w jakich ilościach odchody zwierzęce mogą być wykorzystywane, oraz o wykorzystanie ich w terenie pochyłym, przemarzniętym i pokrytym śniegiem.

8.

Cel dyrektywy azotanowej jest określony w art. 1:

„Niniejsza dyrektywa ma na celu:

9.

W tym celu państwa członkowskie ustanawiają zgodnie z art. 4 dyrektywy azotanowej niewiążące zbiór lub zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej, obejmujące co najmniej pozycje określone w części A załącznika II, i określają zgodnie z art. 3 strefy podatne wymagające szczególnej ochrony, którą precyzuje art. 5:

„1.   […] państwa członkowskie do celów realizacji celów określonych w art. 1 ustanawiają programy działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia.

2.   […]

3.   Programy działań uwzględniają:

4.   Programy działania są wprowadzane w życie w ciągu czterech lat od ich ustanowienia i składają się z następujących obowiązkowych środków:

5.   […]

6.   […]

7.   Państwa członkowskie co najmniej co cztery lata dokonują przeglądu i, w miarę potrzeby, zmieniają swoje programy działania, w tym także wszystkie środki dodatkowe podejmowane zgodnie z ust. 5. Powiadamiają one Komisję o wszelkich zmianach tych programów działania”.

10.

Konkretnie chodzi o poniższe środki określone w załącznikach II i III:

„ZAŁĄCZNIK II

ZBIÓR (ZBIORY) ZASAD DOBREJ PRAKTYKI ROLNICZEJ

B. […]”.

„Załącznik III

Środki, które należy włączyć do programów działania, jak określono w art. 5 ust. 4 lit. a)

11.

Komisja rozpoczęła badanie francuskich uregulowań w 2009 r. i po wezwaniu Republiki Francuskiej w dniu 28 października 2011 r. do przedstawienia stanowiska skierowała do niej uzasadnioną opinię, w której wyznaczyła ostateczny termin na wykonanie obowiązków wynikających z prawa Unii na dzień 28 grudnia 2011 r. Ponieważ odpowiedź Republiki Francuskiej nie usunęła wątpliwości Komisji, w dniu 16 maja 2012 r. wniosła ona niniejszą skargę.

12.

Komisja wnosi o:

13.

Republika Francuska wnosi o:

14.

Strony przedstawiły swoje stanowiska na piśmie i na rozprawie, która miała miejsce w dniu 7 listopada 2013 r.

15.

Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa azotanowa ma na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu.

16.

W tym celu państwa członkowskie wyznaczają w szczególności strefy zagrożenia, które są lub mogą być zanieczyszczane azotem, jeżeli nie zostaną podjęte żadne środki ochronne. Dla tych stref państwa członkowskie muszą ustanowić programy działania zgodnie z art. 5 ust. 1.

17.

Niniejsze postępowanie odnosi się do tych programów działania. Dotyczą one około połowy terytorium Francji ( 5 ).

18.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a) i b) dyrektywy azotanowej programy działania wyznaczają wiążąco środki przewidziane w załączniku III i w zasadach dobrej praktyki rolniczej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) zasady dobrej praktyki rolniczej muszą zawierać postanowienia obejmujące co najmniej pozycje określone w części A załącznika II.

19.

W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi oraz w skardze Komisja zakwestionowała w szczególności dekret nr 2001‑34 z dnia 10 stycznia 2001 r. ( 6 ) oraz zarządzenie z dnia 6 marca 2001 r. ( 7 ), których przedmiotem były krajowe programy działania mające na celu ochronę wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego oraz programy działania różnych departamentów.

20.

Francja powołuje się jednak wyłącznie na nowsze uregulowania, w szczególności na zarządzenie z dnia 19 grudnia 2011 r. ( 8 ); także Komisja zajmuje stanowisko w przedmiocie tych przepisów.

21.

Należy przypomnieć w tym względzie, iż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wystąpienie uchybienia powinno być oceniane z punktu widzenia sytuacji danego państwa członkowskiego w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii oraz że Trybunał zasadniczo nie bierze pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym ( 9 ).

22.

W uzasadnionej opinii z dnia 28 października 2011 r. Komisja wyznaczyła Francji ostateczny termin na dzień 28 grudnia 2011 r.

23.

Zarządzenie z dnia 19 grudnia 2011 r. weszło w życie przed upływem tego terminu, a więc w zasadzie powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie ( 10 ). Niemniej art. 2 ust. II tego zarządzenia wymienia różne przepisy, które weszły w życie dopiero w dniu 1 września 2012 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Ponadto pewne uregulowania należy stosować dopiero od dnia 1 czerwca 2016 r., a więc od jeszcze późniejszego momentu. Obie te grupy przepisów są więc w niniejszej sprawie bez znaczenia.

24.

Ponadto należy rozważyć, czy Komisja może zakwestionować pozostałe uregulowania zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. Chociaż nie były one przedmiotem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, to nie może to jednak oznaczać, że musi istnieć idealna zbieżność pomiędzy przepisami krajowymi, o których mowa w uzasadnionej opinii, a przepisami wymienionymi w skardze. W przypadku zmiany przepisów, która nastąpiła pomiędzy różnymi fazami postępowania, wystarczy bowiem, aby system ustanowiony przez przepisy kwestionowane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi został w całości utrzymany w nowych uregulowaniach przyjętych przez państwo członkowskie po przedstawieniu uzasadnionej opinii, które są zaskarżone w ramach skargi ( 11 ).

25.

Trybunał orzekł także, że skarga jest dopuszczalna, jeśli dotyczy nowych przepisów krajowych, które wprowadzają wyjątki do systemu stanowiącego przedmiot uzasadnionej opinii i w ten sposób stanowią częściową realizację postulatów zawartych w postawionym zarzucie. Niedopuszczenie skargi w takim przypadku mogłoby umożliwić państwu członkowskiemu utrudnianie procedury dotyczącej stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez nieznaczne zmiany w przepisach po każdej notyfikacji uzasadnionej opinii, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy kwestionowanych uregulowań w pozostałym zakresie ( 12 ).

26.

Inaczej jest jednak w przypadku zarzutów nowych w stosunku do zarzutów podniesionych w uzasadnionej opinii, które dotyczą krajowych przepisów ustanowionych po wydaniu uzasadnionej opinii w celu usunięcia braków wskazanych w podniesionych w niej zarzutach ( 13 ).

27.

W związku z powyższym należy zbadać dopuszczalność każdego zarzutu wysuniętego w skardze, ustalając, w jakim zakresie może on zostać uwzględniony przez Trybunał.

28.

Francja odpiera poszczególne zarzuty, podnosząc, iż dyrektywa azotanowa pozostawia państwom członkowskim decyzję, jakie przepisy powinny być wydane w celu transpozycji poszczególnych punktów załączników II i III. Komisja może więc kwestionować tylko oczywiście nieodpowiednie uregulowania.

29.

Należy przyznać tej argumentacji, że sporne punkty załączników są sformułowane w relatywnie otwarty sposób. Państwa członkowskie muszą przyjąć postanowienia lub przepisy dotyczące określonych kwestii, jednakże z samego brzmienia nie zawsze można dokładnie odczytać, jaką treść muszą mieć przepisy wykonawcze. W konsekwencji dyrektywa azotanowa przyznaje państwom członkowskim zakres swobody w ramach transpozycji ( 14 ).

30.

Ta swoboda jest jednak ograniczona, i to przede wszystkim przez określony w art. 1 dyrektywy azotanowej cel zmniejszenia istniejącego zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych i zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu wód w taki sposób ( 15 ). Dyrektywa ta realizuje więc cel poprawy jakości środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 1 tiret pierwsze TFUE, i zasadę działania zapobiegawczego, o której mowa w art. 191 ust. 2 TFUE.

31.

Poza tym na podstawie art. 5 ust. 3 dyrektywy azotanowej – jak również zgodnie z art. 191 ust. 3 TFUE – przy ustalaniu niezbędnych środków w programach działań państwa członkowskie muszą uwzględniać dostępne dane naukowo-techniczne ( 16 ).

32.

Komisja może więc kwestionować wszelkie braki krajowych programów działań, które stoją na przeszkodzie skutecznemu zmniejszeniu zanieczyszczania wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych i zapobieganiu mu. W tym celu powinna się ona opierać na najlepszej dostępnej wiedzy naukowej.

33.

W niniejszej sprawie znaczenie mają przede wszystkim trzy ekspertyzy. Komisja wyraźnie powołuje się na sporządzoną na jej zlecenie ekspertyzę z 2001 r. ( 17 ) oraz artykuł naukowy z 2007 r. ( 18 ), którego wprawdzie nie przedkłada, ale który jednak nie jest co do istoty kwestionowany przez Francję. Ponadto Komisja opublikowała w Internecie bardziej aktualną ekspertyzę z 2011 r. ( 19 ), również sporządzoną na jej zlecenie. Ostatnia wymieniona ekspertyza nie może jednak zostać wykorzystana na niekorzyść Francji, ponieważ strony się na nią nie powołują. Z uwagi jednak na to, że Komisja uważa ją za istotną, należy przyjąć, że dokumentuje ona zaktualizowaną w stosunku do ekspertyzy z 2001 r. wiedzę naukową. Dlatego też zasadniczo może ona podważyć lub co najmniej zrelatywizować uzasadnione naukowo argumenty Komisji.

34.

Ponadto Francja może podważyć dane zastrzeżenia w szczególności na podstawie nowszej lub lepszej wiedzy naukowej. W tym celu państwo to przedkłada różne dokumenty.

35.

Wreszcie należy podkreślić również konieczność możliwej do zastosowania praktycznie transpozycji dyrektywy azotanowej przez rolników. W przedmiocie transpozycji dyrektywy siedliskowej ( 20 ) Trybunał orzekł, że w ramach dyrektywy, która ustanawia złożone i techniczne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, państwa członkowskie są w sposób szczególny zobowiązane do dbania o to, aby ich przepisy prawne mające zapewnić transpozycję tej dyrektywy były jasne i precyzyjne ( 21 ). Jak ilustruje niniejsza sprawa, uregulowania dyrektywy azotanowej mają również charakter złożony i techniczny. Ponadto jej praktyczne stosowanie przeważnie nie należy do władz, które muszą posiadać niezbędną znajomość rzeczy, lecz do rolników. Dlatego też transpozycja musi być określona w sposób tak jasny i precyzyjny, aby stosowanie zasad było możliwe również bez specjalistycznego wykształcenia w zakresie ochrony środowiska ( 22 ).

36.

Zarzut pierwszy obejmuje pięć części dotyczących okresów rolniczego wykorzystania nawozów. Zgodnie z pkt 1 w części A załącznika II do dyrektywy azotanowej zasady dobrej praktyki rolniczej powinny zawierać przepisy dotyczące okresów, w których nawozy nie powinny być rozprowadzane na obszarach rolniczych, o ile okresy są w danym przypadku istotne. Również zgodnie z pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy azotanowej programy działania obejmują przepisy dotyczące okresów, w czasie których jest zakazane rolnicze wykorzystanie na obszarach rolniczych określonych rodzajów nawozów.

37.

Francja powołuje się natomiast wyłącznie na pkt I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r., które zawiera nowe uregulowania odnoszące się do większości części zarzutu. Wprawdzie zarządzenie to weszło w życie w dniu 28 grudnia 2011 r., niemniej – jak przyznaje Francja – właściwe wymogi należało stosować zgodnie z jego art. 2 ust. II dopiero od dnia 1 września 2012 r. Wymogi te nie określały więc stanu prawnego w momencie decydującym dla sprawy.

38.

W konsekwencji właściwa jest uprzednio obowiązująca regulacja zarządzenia z dnia 6 marca 2001 r. Tak jak nowe przepisy, rozróżnia ono z jednej strony różne uprawy i z drugiej strony różne rodzaje nawozów. W przypadku upraw rozróżnia się duże uprawy wiosenne i jesienne oraz użytki zielone obsiane od więcej niż sześciu miesięcy. Rodzaj I klasyfikacji nawozów obejmuje raczej stałe odchody zwierzęce, zaś rodzaj II raczej płynne odchody zwierzęce, tj. gnojowicę lub gnojówkę, a typ III obejmuje na przykład sztuczne nawozy mineralne.

39.

Komisja twierdzi, że Francja uchybiła tym zobowiązaniom poprzez:

40.

Jeżeli chodzi o brak zakazów, Komisja podnosi, że zgodnie z pkt 1 części A załącznika II i pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy azotanowej państwa członkowskie są zasadniczo zobowiązane do ustanowienia takich zakazów. Rezygnacja z zakazów wymaga więc uzasadnienia.

41.

W zakresie, w jakim Komisja kwestionuje istniejące zakazy jako niewystarczające, wskazuje ona, że po zakończeniu lub przed rozpoczęciem okresu wegetacji nie mogą być rozprowadzane żadne nawozy.

42.

Francja nie próbuje jednakże usprawiedliwiać braku zakazów lub uzasadniać okresu trwania krytykowanych zakazów. Ogranicza ona swoją argumentację do przedstawienia względnie do obrony minimalnych zakazów wprowadzonych w części I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r.

43.

Tym samym Francja nie zaprzecza temu, że uregulowania istniejące przed 2011 r. były niewystarczające. Z uwagi na to, że w momencie decydującym dla sprawy nowe regulacje jeszcze nie obowiązywały, omawiane części zarzutu są zasadne.

44.

W zakresie, w jakim Komisja kwestionuje nowe regulacje ( 23 ), jej zarzuty należy odrzucić z powodu, który słusznie już podniosła Francja – że zarzutów tych, wbrew art. 21 ust. 1 statutu i art. 38 § 1 lit. c) obowiązującego w momencie wniesienia skargi regulaminu postępowania [obecnie art. 120 lit. c) regulaminu postępowania], nie można odczytać ze skargi, lecz jedynie z załącznika do uzasadnionej opinii ( 24 ).

45.

W niniejszej sprawie ma to tym większe znaczenie, że Komisja ogranicza się w skardze do krytyki określonych okresów zakazów jako niewystarczających i jedynie w tym załączniku wskazuje, które okresy zakazów uważa za właściwe. To ostatnie twierdzenie zmieniałoby jednakże przedmiot skargi i musiałaby zostać przedstawione w sposób wyraźnie rozpoznawalny w skardze (i w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi). Stosowne wywody zawarte w replice zostały podniesione po terminie według art. 42 § 2 regulaminu postępowania obowiązującego w momencie wniesienia repliki (obecnie art. 127 § 1 regulaminu postępowania).

46.

Nie oznacza to jednak, że niniejszy zarzut nie dotyczy części I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. Francja przedstawiła bowiem nowe regulacje w zakresie rolniczego wykorzystania nawozów na użytkach zielonych jedynie w niepełny sposób. Przewidują one odstępstwo w odniesieniu do rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych rodzaju I, o niewielkiej zawartości azotu, na użytkach zielonych – do limitu 20 kg azotu na hektar ( 25 ). Gdyby jednak rolnicy wykorzystywali każdego miesiąca tak dużo azotu, to każdego roku osiągnięta zostałaby wielkość 240 kg azotu, a więc ilość znacznie większa niż dopuszczalna zgodnie z pkt 2 załącznika III do dyrektywy azotanowej. W świetle tego odstępstwa, mającego tym samym szeroki zakres, część I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. należy uznać w odniesieniu do rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych rodzaju I na użytkach zielonych za drobną zmianę wcześniejszego stanu prawnego. To uregulowanie jest więc przedmiotem niniejszego postępowania, jako że dopuszcza ono całoroczne rolnicze wykorzystanie odchodów zwierzęcych rodzaju I na użytkach zielonych ( 26 ).

47.

Francja naruszyła zatem art. 5 ust. 4, pkt 1 części A załącznika II i pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że:

48.

Komisja żąda, aby Francja zakazała rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych rodzaju II na użytkach zielonych najpóźniej od 15 września, a nie dopiero od 15 listopada, tak jak to przewidziano w zarządzeniach z dnia 6 marca 2001 r. i z dnia 19 grudnia 2011 r. Wskazuje ona, że rośliny rosną i tym samym wchłaniają azot dopiero przy temperaturze zewnętrznej 5°C. Ponadto azot organiczny jest mineralizowany, tj. przekształcany w formę dostępną dla roślin, również przy niższych temperaturach. W celu zapobieżenia wyługowaniu tego azotu nawożenia można dokonywać nie później niż do 15 dnia przez zakończeniem okresu wegetacji. W replice Komisja uzupełnia swoją argumentację twierdzeniem, że odchody zwierzęce rodzaju II zawierają szczególnie duże stężenie azotu mineralnego. Ryzyko zanieczyszczenia wód jest więc szczególnie wysokie.

49.

Francja uważa, że muszą zostać uwzględnione inne jeszcze aspekty. Jej argumenty koncentrują się jednak zasadniczo na odchodach zwierzęcych rodzaju I, który jest bez znaczenia dla niniejszych zastrzeżeń.

50.

Co się tyczy odchodów zwierzęcych rodzaju II, Francja podnosi w sposób dość ogólny, że zawarty w nich azot organiczny nie jest mineralizowany tak szybko, jak przyjmuje Komisja. W celu zagwarantowania wystarczającej dostępności azotu mineralnego na początku okresu wegetacji zasadne jest rozprowadzenie nawozu już w czasie poprzedzającej ten okres późnej jesieni.

51.

Francja nie kwestionuje jednakże przekonującej argumentacji Komisji dotyczącej wysokiego udziału już zmineralizowanego azotu w tych odchodach zwierzęcych. Rozprowadzenie tego nawozu jesienią zwiększa więc ryzyko, że zmineralizowany azot zostanie przez zimę wyługowany i tym samym przyczyni się do zanieczyszczenia wód, zamiast zostać zużyty przez rośliny.

52.

Również argument dotyczący niedoboru azotu („faim d’azote”) w związku z immobilizacją azotu przez mikroorganizmy nie może uzasadniać rolniczego wykorzystania nawozów jesienią. Przeciwnie, należy obawiać się, że duże części rozprowadzonego jesienią azotu do wiosny ulegną albo immobilizacji albo wyługowaniu. Ryzyku immobilizacji można zapobiec jedynie przez rozprowadzenie nawozu możliwie jak najbliżej okresu wegetacji.

53.

W związku z powyższym Francja naruszyła art. 5 ust. 4, pkt 1 części A załącznika II i pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że część I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. nie zakazuje rolniczego wykorzystania nawozów rodzaju II na użytkach zielonych obsianych od więcej niż sześciu miesięcy już od 15 września.

54.

Komisja żąda zakazania również w lutym rolniczego wykorzystania nawozów rodzaju III na użytkach zielonych w regionach górzystych, gdzie temperatury nie przekraczają w tym okresie 5°C. Nie uwzględnia ich ani zarządzenie z dnia 6 marca 2001 r., ani zarządzenie z dnia 19 grudnia 2011 r.

55.

Siła przekonywania tej argumentacji wynika z tego, że przy niższych temperaturach rośliny nie rosną i dlatego nie wchłaniają azotu. Ponadto Trybunał już stwierdził, że znaczenie przepisów wymienionych w części A załącznika II do dyrektywy azotanowej powinno być oceniane na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak właściwości geologiczne i klimatyczne poszczególnych regionów ( 27 ). W odniesieniu do wymogów określonych w pkt 1.1 załącznika III wynika to z samego art. 5 ust. 3 lit. b). Okoliczność, że w regionach górzystych dłużej panują niższe temperatury, musi być więc uwzględniania przy zakazach rolniczego wykorzystania nawozów.

56.

Francja nie kwestionuje tej przekonującej argumentacji Komisji.

57.

Francja naruszyła zatem art. 5 ust. 4, pkt 1 część A załącznika II i pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy azotanowej, przez to, że część I załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. nie zakazuje rolniczego wykorzystania w lutym nawozów rodzaju III na użytkach zielonych obsianych od więcej niż sześciu miesięcy w regionach górzystych, kiedy temperatury nie przekraczają tam 5°C.

58.

W drugim zarzucie skargi Komisja kwestionuje francuskie uregulowania dotyczące składowania odchodów zwierzęcych.

59.

Zgodnie z pkt 5 części A załącznika II do dyrektywy azotanowej zasady dobrej praktyki rolniczej powinny zawierać przepisy odnośnie do pojemności i sposobu budowy zbiorników do składowania odchodów zwierzęcych, włącznie ze środkami do zapobiegania zanieczyszczeniom wód przez spływ i przesiąkanie do wód podziemnych i powierzchniowych płynów zawierających odchody zwierzęce i ścieków ze składowanych substancji roślinnych, takich jak płyny z kiszonek, o ile kwestia ta ma znaczenie danym przypadku. Również zgodnie z pkt 1.2 załącznika III programy działania zawierają przepisy dotyczące pojemności zbiorników do składowania odchodów zwierzęcych. Pojemność ta musi być większa niż wymagana pojemność niezbędna do składowania odchodów zwierzęcych podczas najdłuższego okresu, w którym rolnicze wykorzystanie odchodów zwierzęcych na obszarach rolniczych na zagrożonych terenach jest zabronione, chyba że może zostać właściwemu urzędowi wykazane, iż ilość przekraczająca daną pojemność zostanie usunięta w sposób, który nie będzie szkodliwy dla środowiska.

60.

Komisja zarzuca Francji brak istnienia precyzyjnych reguł dotyczących możliwego do zweryfikowania obliczania niezbędnych pojemności. Okresy wskazywane do celów obliczania pojemności są zbyt krótkie i nie można zezwalać na składowanie stałych odchodów zwierzęcych na polu.

61.

Zdaniem Komisji nie wystarczy, że prawo francuskie w sposób abstrakcyjny przytacza cele uregulowań dotyczących niezbędnych pojemności obiektów do składowania, nie przewidując jednak żadnych konkretnych uregulowań w celu obliczenia niezbędnych pojemności obiektów do składowania poszczególnych gospodarstw. Ani rolnicy, ani organy nadzoru nie mogą stwierdzić, jakie pojemności są niezbędne.

62.

Francja nie kwestionuje konieczności konkretnej regulacji, jednakże odpiera zarzuty Komisji, podnosząc, że pkt 1 części II załącznika II do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. zawiera niezbędne kryteria. Pojemności obiektów do składowania muszą uwzględniać okresy zakazów rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych i powinny być obliczane za pomocą metody DEXEL (Diagnostic Environnement de l’Exploitation d’Elevage – diagnostyka środowiskowa w zakresie produkcji zwierzęcej).

63.

Przepis ten wszedł formalnie w życie bezpośrednio wraz z opublikowaniem zarządzenia. Według niezakwestionowanych danych przedstawionych przez Francję miał on natychmiast zastosowanie na podstawie istniejących okresów zakazów rolniczego wykorzystania. W związku z tym obowiązywał on już w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii w dniu 28 grudnia 2011 r. i powinien być uwzględniony w niniejszej sprawie.

64.

Komisja podnosi jednak, iż metoda DEXEL nie jest dostatecznie jasna, ponieważ nie przewiduje prostych kryteriów dla określenia ilości powstających odchodów zwierzęcych. Przeciwnie, zawiera ona złożony zbiór reguł, który musi być stosowany przez akredytowanych ekspertów indywidualnie do każdego gospodarstwa.

65.

Nie można jednak stwierdzić, aby wezwanie ekspertów w celu stwierdzenia niezbędnych pojemności obiektów do składowania było nieodpowiednie lub wyłączone przez dyrektywę azotanową. Przeciwnie, również ekspertyza Komisji dowodzi, że precyzyjne określenia niezbędnych pojemności obiektów do składowania jest zadaniem bardzo złożonym ( 28 ), które w rzeczy samej może wymagać współudziału ekspertów.

66.

Ponadto już w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi Komisja krytykowała fakt, że metoda DEXEL prowadzi do zbyt małych pojemności obiektów do składowania. Tę krytykę konkretyzuje ona w dopuszczalny sposób w replice, twierdząc, że nie jest przewidziany żaden margines bezpieczeństwa i że przy ustalaniu pojemności obiektów do składowania metoda ta uwzględnia również gospodarcze i agronomiczne trudności gospodarstwa.

67.

Konieczność istnienia marginesu bezpieczeństwa wynika z brzmienia pkt 1.2 załącznika III do dyrektywy azotanowej. Zgodnie z nim pojemność zbiorników do składowania odchodów zwierzęcych musi być większa niż wymagana pojemność niezbędna do składowania odchodów zwierzęcych podczas najdłuższego okresu.

68.

Jednakże Francja słusznie wskazuje, iż minimalny margines bezpieczeństwa jest przewidziany w pkt 1 tiret trzecie części II załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. Zgodnie z tym przepisem należy uwzględniać ryzyka klimatyczne, tj. ryzyko dodatkowych okresów, w trakcie których odchody zwierzęce nie mogą być rozprowadzane przykładowo z tego względu, że grunt jest przemarznięty. W konsekwencji ta część zarzutu Komisji jest bezzasadna.

69.

Jeżeli chodzi o trudności gospodarcze i agronomiczne, to dyrektywa azotanowa nigdzie nie przewiduje, aby trudności te uzasadniały odstąpienie od jej wymogów. Jeżeli gospodarstwo nie może zapewnić niezbędnych pojemności obiektów do składowania ani nie może również wykazać przyjaznej dla środowiska utylizacji, musi ono odpowiednio ograniczyć liczbę zwierząt.

70.

Przytoczone przez Komisję fragmenty dokumentu dotyczącego metody DEXEL ( 29 ) nie zezwalają jednakże na stwierdzenie, by przy ustalaniu niezbędnych pojemności obiektów do składowania metodą tą kierowały gospodarcze i agronomiczne trudności. Przeciwnie, ich celem jest spełnienie wymogów dyrektywy azotanowej bez niepotrzebnych kosztów.

71.

Krytyce poddać należy co najwyżej to, że metoda ta przewiduje środki przejściowe przed wzniesieniem obiektów do składowania o niezbędnej pojemności i w przeciwieństwie do dyrektywy azotanowej godzi się na rolnicze wykorzystanie dopóty, dopóki nie zostaną zapewnione wystarczające pojemności obiektów do składowania. Praktycznie wydaje się jednak mało realistyczne obstawanie przy tym, aby rolnicy nie stosowali odchodów zwierzęcych, mimo że ich magazyny są już zapełnione, choć jeżeli państwa członkowskie zezwalają na takie postępowanie, to naruszają one dyrektywę azotanową. Musiałyby one raczej spowodować, aby rolnicy składowali nadwyżki odchodów zwierzęcych w razie konieczności w inny sposób lub zgodnie z przepisami poddali je utylizacji. Ta kwestia nie jest jednak przedmiotem skargi.

72.

W konsekwencji ta część zarzutu jest bezzasadna.

73.

W drugiej części zarzutu Komisja podnosi wyraźnie, że przy obliczaniu pojemności obiektów do składowania osiągane są zbyt krótkie maksymalne okresy składowania.

74.

Zarzut ten jest bezzasadny już z tego względu, że zgodnie z art. 2 ust. I pkt 2 zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. nowe zakazy rolniczego wykorzystania powinny być brane za podstawę obliczania niezbędnych pojemności obiektów do składowania dopiero po trzech latach od przyjęcia piątych programów działania, najpóźniej z dniem 1 czerwca 2016 r. Ponieważ zakazy rolniczego wykorzystania są ujęte dotychczas jeszcze zbyt krótko ( 30 ), przewidziane pojemności obiektów do składowania siłą rzeczy nie pokrywają jeszcze zapotrzebowania.

75.

Komisja idzie jednak jeszcze dalej: uważa ona, iż we wszystkich departamentach w regionach Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Poitou-Charentes, Franche-Comté, Ile-de-France, Rhône-Alpes, Auvergne, Bourgogne, Pays de Loire, Nord-Pas-de-Calais i Centre muszą zostać przyjęte okresy co najmniej sześciu miesięcy, zaś w departamentach w regionach Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Midi-Pyrénées i Côte d’Azur okresy co najmniej pięciu miesięcy. W celu uzasadnienia tych okresów Komisja opiera się na ekspertyzie z 2001 r. ( 31 ).

76.

Francja odpiera twierdzenia Komisji, podnosząc, iż wymogi te są zbyt jednostronne. Istnieje wiele czynników, które muszą zostać uwzględnione i mogą prowadzić do określenia innych okresów.

77.

Należy podkreślić dwa z tych czynników: z jednej strony postępowanie ze stałymi odchodami zwierzęcymi lub tzw. zbitym obornikiem słomiastym („fumier compact pailleux”), który we Francji jest zdefiniowany jako nawóz rodzaju I, i z drugiej strony znaczenie użytków zielonych.

78.

Francja przedkłada niezakwestionowane przez Komisję co do istoty streszczenie ekspertyzy, z której wynika, że różne rodzaje nawozów, a w szczególności zbity obornik słomiasty, przede wszystkim wiążą więcej azotu mineralnego niż go oddają ( 32 ). Jeśli są one rozprowadzane w relatywnie długim okresie przed rozpoczęciem okresu wegetacji, ryzyko zanieczyszczenia wód jest w konsekwencji ograniczone. Nowsza ekspertyza opublikowana przez Komisję zawiera podobne wnioski ( 33 ).

79.

Ponadto wydaje się, że użytki zielone mogą przyswajać azot przez znacznie dłuższe okresy czasu niż inne uprawy. Dlatego też opublikowana przez Komisję ekspertyza z 2011 r. przewiduje zapewnienie w odniesieniu do użytków zielonych znacznie krótszych okresów niż w odniesieniu do innych upraw, a mianowicie dla Francji od dwóch do sześciu miesięcy w zależności od regionu ( 34 ). Ta ekspertyza jest istotna w niniejszej sprawie, ponieważ aktualizuje ona wyniki badań naukowych przedstawionych w przywołanej przez Komisję ekspertyzie z 2001 r.

80.

Bez konieczności indywidualnego badania pozostałych zarzutów Francji można więc stwierdzić, że ogólne okresy sześciu lub pięciu miesięcy, które Komisja zamierza wyegzekwować, nie są uzasadnione w odniesieniu do całego terytorium Francji.

81.

Dla gospodarstwa, które na południu Francji prowadzi hodowlę bydła w ramach ekstensywnej gospodarki pastwiskowej, okresy te byłyby prawdopodobnie zbyt długie. Natomiast gospodarstwo zajmujące się intensywnym tuczem zwierząt na północy, które wykorzystuje swoje grunty w pełni do produkcji paszy, musi przyjąć za podstawę dla obliczenia niezbędnych pojemności obiektów do składowania prawdopodobnie nawet dłuższe okresy.

82.

Dlatego też Francja naruszyła art. 5 ust. 4, pkt 5 część A załącznika II i pkt 1.2 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że pojemności obiektów do składowania odchodów zwierzęcych są obliczane zgodnie z art. 2 ust. I pkt 1 i 2 oraz częścią II załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. na podstawie trwających zbyt krótko zakazów rolniczego wykorzystania. W pozostałym zakresie ta część zarzutu jest bezzasadna.

83.

W ostatniej części zarzutu drugiego Komisja podnosi, że prawie wszystkie programy działania we Francji zezwalają na składowanie zbitego obornika słomiastego na polu przez okres dziesięciu miesięcy bez konieczności izolacji od gleby lub jego przykrycia. Wskutek tego azot może dostać się do wód podziemnych, a w przypadku silnego deszczu także do wód powierzchniowych. Brak możliwości kontrolowania warunków składowania przewidzianych w prawie francuskim Komisja krytykuje po raz pierwszy w replice.

84.

Francja słusznie wskazuje przede wszystkim, że w uzasadnionej opinii Komisja uznała jeszcze za dopuszczalne tymczasowe składowanie przez kilka tygodni ( 35 ). Ta część zarzutu jest więc dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim Komisja kwestionuje składowanie przekraczające kilka tygodni.

85.

Również jeżeli chodzi o możliwość kontrolowania przestrzegania warunków, krytyka Komisji zawarta w replice rozszerza przedmiot postępowania. Krytyka ta nie dotyczy bowiem bezpośrednio ryzyka zanieczyszczeń związanych z dozwoloną praktyką, lecz ryzyka związanego z zakazanym składowaniem odchodów zwierzęcych na polu, które wcześniej nie było poruszone.

86.

W zakresie, w jakim Komisja krytykuje natomiast w skardze warunki składowania, a mianowicie brak izolacji od gleby i brak przykrycia, jej zarzut był zawarty, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Francja, co najmniej w sposób dorozumiany w podniesionym w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi zarzucie nadmiernie długiego składowania na polu. Warunki te są bowiem charakterystyczne dla związanego z tą praktyką ryzyka zanieczyszczenia wód. Zatem ten zarzut jest dopuszczalny.

87.

Francja powołuje się jednak na uregulowanie, które zgodnie z art. 2 ust. II zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. stało się skuteczne dopiero po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii, a mianowicie na pkt 2 części II załącznika I. Niemniej zgodnie z niezakwestionowanymi informacjami przedstawionymi przez Francję regulacje te odpowiadają już obowiązującym uprzednio czterem programom działania. W konsekwencji mogą one być uwzględnione w niniejszej sprawie.

88.

Regulacje te zmniejszają ryzyko zanieczyszczenia wód, ponieważ zbity obornik słomiasty musi być najpierw wstępnie składowany przez okres dwóch miesięcy, aby mogły ujść ewentualne ciecze zawierające azot. W pozostałych, raczej suchych odchodach zwierzęcych nie powstaje pierwotnie nadwyżka azotu, ponieważ zmineralizowany azot jest znów wchłaniany przez mikroorganizmy ( 36 ).

89.

Również według informacji przedstawionych przez Francję wchłanianie zmineralizowanego azotu przez mikroby jest jednakże ograniczone pod względem czasowym, zasadniczo do jesieni i zimy ( 37 ). Ponieważ jednak odchody zwierzęce mogą być składowane do dziesięciu miesięcy, należy przyjąć, że w cieplejszych porach roku znów powstaje nadwyżka zmineralizowanego azotu. Najpóźniej w tym momencie znaczący stanie się również brak obowiązku odizolowania odchodów zwierzęcych od gleby i ich przykrycia. Leżący na otwartej przestrzeni zbity obornik słomiasty może bowiem wskutek deszczu zostać znów wzbogacony wodą, która wchłonie zmineralizowany azot i przetransportuje go do wód podziemnych lub powierzchniowych.

90.

Zatem Francja naruszyła art. 5 ust. 4, pkt 5 część A załącznika II i pkt 1.2 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że pkt 2 część II załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. zezwala na składowanie zbitego obornika słomiastego na polu przez okres do dziesięciu miesięcy, nie przewidując odizolowania odchodów zwierzęcych od gleby i ich przykrycia.

91.

Trybunał stwierdził już, że środki programów działania muszą obejmować zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a) w związku z pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy azotanowej zasady odnoszące się do ograniczenia rolniczego wykorzystania nawozów, które mają być oparte na równowadze między przewidywanym zapotrzebowaniem upraw na azot i ich zasilaniem azotem z gleby oraz z nawożenia ( 38 ). Tę wykładnię pkt 1.3 załącznika III potwierdza ponadto cel dyrektywy, która ma dostarczyć niezbędnych środków w celu zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych we Wspólnocie ( 39 ).

92.

Komisja podnosi, że francuskie uregulowania powtarzają wprawdzie te zasady, jednakże nie transponują ich do regulacji mającej bezpośrednie zastosowanie. Konieczna jest niezawodna metoda obliczeniowa oraz ustalenie niezbędnych parametrów, które pozwalałyby rolnikom na obliczenie ilości odchodów zwierzęcych, które mogą rozprowadzić. Parametry te muszą uwzględniać dane uprawy, skuteczność azotu w danym rodzaju odchodów zwierzęcych oraz azot już zawarty w glebie.

93.

Francja podnosi zasadniczo dwa argumenty przeciwko temu zarzutowi skargi: po pierwsze, dyrektywa azotanowa nie wymaga tego rodzaju dokładnej regulacji, a po drugie, pkt 1 część III załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. może nawet lepiej zagwarantować zrównoważone nawożenie niż wymagania Komisji.

94.

Jeżeli chodzi o pierwszy argument, to Trybunał wskazał już, że transpozycji pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy azotanowej należy dokonać w sposób dokładny ( 40 ). Decydujące znaczenie dla stopnia dokładności muszą mieć adresaci regulacji. Muszą oni mieć możliwość stwierdzenia, jakim podlegają obowiązkom. Jeżeli dane zasady dotyczą rolników, muszą oni mieć możliwość dokonania za pomocą dostępnych im środków w sposób niezawodny oceny tego, jakie ilości odchodów zwierzęcych mogą rozprowadzić.

95.

Może pozostać tutaj nierozstrzygnięte, czy wymogi te można spełnić jedynie poprzez system Komisji.

96.

Wymienione przez Francję przepisy nie spełniałyby ich z samego tego względu, że w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii nie miały w ogóle zastosowania wobec rolników. Punkt 1 lit. c) części III załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r., który określa obowiązki rolników, miał bowiem zastosowanie zgodnie z art. 2 ust. II tego zarządzenia dopiero od dnia 1 września 2012 r.

97.

System określony w pkt 1 lit. a) i b) części III załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. obowiązywał wprawdzie w decydującym dla sprawy momencie, niemniej również nie mógł być jeszcze stosowany. Litera a) wymaga bowiem ustanowienia przepisów wykonawczych, tj. operacyjnego zaplanowania i wypełnienia przez parametry. Zgodnie z lit. b) parametry te ustalają regiony w odniesieniu do każdej uprawy i w odniesieniu do łąk. Według informacji przedstawionych przez Komisję uregulowania te weszły w życie dopiero po upływie decydującego dla sprawy terminu, a mianowicie w dniu 1 września 2012 r.

98.

Krytykując po raz pierwszy w replice materialne braki tych regionalnych uregulowań i określone szczegółowe uregulowania zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r., Komisja próbuje rozszerzyć przedmiot niniejszego postępowania. Dlatego też argumenty te są niedopuszczalne.

99.

Jeżeli chodzi wreszcie o starą regulację pkt 2.3 załącznika do zarządzenia z dnia 6 marca 2001 r., która jednak w momencie decydującym dla sprawy jeszcze nie stosowała się wobec rolników, to ogranicza się ona do wymagania od rolników zrównoważonego nawożenia w rozumieniu pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy azotanowej.

100.

Twierdzenia Francji dotyczące tych reguł interpretuję w ten sposób, że zgodnie z nimi rolnicy muszą sami określić w odniesieniu do każdej działki, jakie nawożenie jest dopuszczalne. Temu rozwiązaniu należy przyznać pierwszeństwo przed ustalaniem parametrów, gdyż mogłyby zostać uwzględnione w pełni warunki lokalne.

101.

Teoretycznie koncepcja ta gwarantuje optymalne nawożenie. Niniejsza sprawa dowodzi jednak, iż określenie dopuszczalnego nawożenia jest nadzwyczaj złożonym przedsięwzięciem. Nie można stwierdzić, że każdy rolnik może spełnić to zadanie bez konkretnych wytycznych ( 41 ). Ponadto bez możliwych łatwo do sprawdzenia kryteriów istnieje znaczne ryzyko nadużyć. Poza tym Francja w nowych przepisach zrezygnowała z tej koncepcji i zastąpiła ją regionalnymi przepisami wykonawczymi.

102.

W konsekwencji Francja naruszyła art. 5 ust. 4 i pkt 1.3 załącznika III dyrektywy azotanowej poprzez to, że nie ustaliła w zarządzeniu z dnia 6 marca 2001 r. żadnych wystarczająco dokładnych uregulowań dotyczących zrównoważonego nawożenia.

103.

Ten zarzut odnosi się do stosowanej we Francji metody zagwarantowania przestrzegania górnej granicy 170 kg azotu rocznie na hektar zgodnie z pkt 2 załącznika III. Punkt 3 załącznika III zezwala na określenie tej ilości na podstawie liczby zwierząt. Ta metoda jest stosowana we Francji poprzez podanie w odniesieniu do różnych gatunków zwierząt ilości azotu zawartych w rozprowadzanych przez rok odchodach jednego zwierzęcia.

104.

Określenie dopuszczalnej ilości azotu na podstawie liczby zwierząt ma najwyraźniej ułatwić stosowanie górnej granicy. Rolnicy nie muszą badać, ile azotu rzeczywiście rozprowadzają. Dopóki liczba ich zwierząt nie przekracza zdolności wchłaniania azotu przez nawożone grunty, wystarczy równomierne rozdzielenie odchodów zwierzęcych, aby spełnić te wymagania.

105.

Komisja zarzuca jednak Francji, że przyjmuje ona w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt zbyt małe ilości azotu w rozprowadzanych odchodach.

106.

Również w odniesieniu do tego zarzutu skargi Francja niesłusznie powołuje się na nowe regulacje zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r., a mianowicie na załącznik II, który zgodnie z częścią V załącznika I w związku z art. 2 ust. II ma zastosowanie od jesieni 2012 r. Mają one jednak znaczenie jedynie dla oceny wielkości wydalania przez krów mlecznych, gdyż w odniesieniu do pozostałych zwierząt użytkowych wielkości zostały zachowane.

107.

Komisja opiera krytykę wielkości wydalania w odniesieniu do krów mlecznych na dwóch uzasadnionych naukowo argumentach: po pierwsze, nie jest uwzględniana produkcja mleka przez krowy. Wraz ze wzrastającą produkcją mleka wydalane jest bowiem również więcej azotu. Po drugie, Komisja podważa stosowanie zbyt wysokiego tak zwanego współczynnika ulatniania.

108.

Francja nie kwestionuje opartych na produkcji mleka twierdzeń Komisji, a zwłaszcza ich naukowych podstaw. Przeciwnie, część B załącznika II do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. potwierdza stanowisko Komisji. Zamiast jednej wielkości wydalania są tam określone różne wielkości w zależności od produkcji mleka. W tym względzie ta część zarzutu jest zatem zasadna.

109.

Drugi argument, dotyczący tak zwanego współczynnika ulatniania, wymaga wyjaśnienia. Współczynnik ten zezwala na odliczenie od wydalonych ilości azotu części, która przed rozprowadzeniem ulatnia się w powietrzu. To odliczenie jest wywodzone z orzeczenia Trybunału, w którym stwierdzono, że dla stosowania rocznej górnej granicy 170 kg istotny jest azot, który jest zawarty w odchodach zwierzęcych w chwili rolniczego wykorzystania. Ulatnianie się azotu w trakcie rolniczego wykorzystania nie może być więc uwzględniane w sposób redukujący ( 42 ). Komisja nie podważa jednakże możliwości uwzględniania w tym kontekście azotu, który się ulotnił przed rozprowadzeniem odchodów zwierzęcych, tj. w oborze i w trakcie ich składowania.

110.

W celu dokonania tego odliczenia Francja stosuje współczynnik ulatniania. Przed wydaniem zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. współczynnik ten wynosił dla krów mlecznych 30%. Francja przyjęła więc, że 30% azotu wydalonego w oborze zostanie oddanych do powietrza tam lub w trakcie składowania odchodów zwierzęcych. Komisja powołuje się jednak na naukowy artykuł z 2007 r. ( 43 ), z którego wynika, że współczynnik ten wynosi jedynie 24%.

111.

Przedłożona przez Francję analiza literatury potwierdza tę wartość ( 44 ). W związku z tym zarządzenie z dnia 19 grudnia 2011 r. nie opiera się już na współczynniku 30%, lecz na współczynniku 25%.

112.

Zatem Francja naruszyła art. 5 ust. 4 w związku z pkt 2 i 3 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że zarządzenie z dnia 6 marca 2001 r. przy ustalaniu wielkości wydalania dla krów mlecznych nie uwzględniało odpowiednio różnic w produkcji mleka i opierało się na zbyt wysokim współczynniku ulatniania.

113.

W zakresie, w jakim Komisja kwestionuje uregulowanie przejściowe w odniesieniu do okresu od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r., należy stwierdzić, że uregulowanie to nie było przedmiotem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Dlatego też zarzuty te są niedopuszczalne.

114.

W przypadku pozostałych gatunków zwierząt użytkowych krytyka Komisja ogranicza się do współczynników ulatniania, które pozostały jednakowe przed i po wydaniu zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. Komisja wycofała jednak swoją skargę w odniesieniu do świń.

115.

Komisja uznaje w tym kontekście w odniesieniu do bydła, z wyjątkiem krów mlecznych, pierwszy argument Francji, zgodnie z którym przy konkretyzowaniu tych zarzutów w skardze popełniła ona błąd obliczeniowy, który doprowadził do nieprawidłowego przedstawienia skutków stosowania zakwestionowanego współczynnika. Nie zaprzecza ona również twierdzeniom Francji, że ten sam błąd dotyczy również przedstawienia skutków w przypadku innych gatunków zwierząt użytkowych. Sam w sobie błąd ten nie pozbawia jednakże podstaw zarzutu stosowania zbyt wysokich współczynników.

116.

Poza tym należy wskazać, że w tabeli dotyczącej pozostałych gatunków bydła Komisja błędnie wskazuje stosowanie współczynnika 30%, mimo że rzeczywiście stosuje ona współczynnik 21% ( 45 ). To może prowadzić do błędnego przekonania Francji, że Komisja nie kwestionuje już francuskich współczynników ( 46 ). Takiego znaczenia nie można jednakże przypisywać oczywistemu błędowi pisarskiemu Komisji, ponieważ kontekst i konkretnie podane wielkości dowodzą, iż bazuje ona nadal na niższym współczynniku.

117.

Ponadto Francja utrzymuje, że zakwestionowane współczynniki były określane przy zastosowaniu lepszej metody niż wielkości, na które powołuje się Komisja. Wielkości Komisji są wywodzone z ilości azotu, które są oddawane do powietrza atmosferycznego z obór i składowisk odchodów zwierzęcych. Natomiast francuskie wielkości wynikają z porównania wydalonego azotu z azotem jeszcze zawartym w odchodach zwierzęcych, w momencie gdy opuszczają one oborę lub składowisko w celu ich rozsiania.

118.

Komisja nie zaprzecza wprawdzie wyraźnie tej na pierwszy rzut oka przekonującej argumentacji, jednakowoż przeczy jej co najmniej w sposób dorozumiany, gdyż obstaje przy swoich wielkościach.

119.

Co do francuskiego stanowiska powstają wątpliwości, ponieważ przedłożony przez Francję przegląd literatury nie pozwala stwierdzić żadnej metodologicznej preferencji, lecz wskazuje, że wszystkie wielkości podane w literaturze są oparte na eksperymentach, które uwzględniają jedynie zbadane konkretne warunki hodowli zwierząt ( 47 ). Ponadto podkreśla się tam duży zakres wahań stwierdzonych wielkości i wskazuje się, że francuskie współczynniki są bardzo zbliżone do wielkości podawanych w literaturze ( 48 ). Wreszcie przywoływana i niekwestionowana jest również ekspertyza przytoczona przez Komisję.

120.

Jeżeli ponadto przeanalizuje się dokumenty francuskie, w których po raz pierwszy identyfikowane są obowiązujące jeszcze dzisiaj współczynniki ulatniania dla bydła, to stwierdza się, że chodzi jedynie o średnią wartość podawaną w istniejącej wówczas literaturze dotyczącej ulatniania się azotu wydalonego przez krowy mleczne ( 49 ). Dyskusji metodologicznej dostrzec nie można.

121.

W konsekwencji nie można przyjąć, że ewentualne metodologiczne różnice w ustalaniu współczynników podważają naukową podstawę tego zarzutu Komisji.

122.

Większą wagę mógłby mieć argument Francji, że dane ustalone naukowo wykazują znaczne różnice w przypadku ulatniania azotanów w oborze i w trakcie składowania. Ten zakres wahań przemawia przeciwko uznaniu określonej wielkości za jedynie słuszny współczynnik ulatniania. To można by interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mają zasadniczo swobodę w ustalaniu współczynnika ulatniania, który porusza się w ramach wyznaczonych przez zróżnicowane wyniki ekspertyz naukowych.

123.

Tego rodzaju swoboda regulacyjna byłaby jednakże sprzeczna z zasadą zapobiegania, której należy przestrzegać przy stosowaniu dyrektywy azotanowej ( 50 ), a więc również przy transponowaniu pkt 2 i 3 załącznika III. W konsekwencji ilość wydalana ustalona na każde zwierzę musi bezwzględnie zapewniać, by górna granica 170 kg nie została przekroczona. Uda się to tylko wtedy, gdy granica będzie ustalana na tak niskim poziomie, że niezależnie od zakresu wahań rzeczywistych wielkości ulatniania w żadnym wypadku nie będzie rozprowadzane więcej niż 170 kg azotanów.

124.

W przeciwnym razie należałoby się obawiać, że w związku z warunkami klimatycznymi lub zwykłymi praktykami w określonych regionach będzie oddawane do powietrza przed wykorzystaniem rolniczym stale mniej azotu niż przyjęto to w odniesieniu do współczynnika ulatniania. Zostałoby tam więc wykorzystane każdego roku więcej niż 170 kg azotu na hektar. Mogłoby to prowadzić do zanieczyszczeń wód, którym mają zapobiegać programy działania.

125.

W konsekwencji przy ustalaniu ilości wydalania w celu stosowania górnej granicy na podstawie liczby zwierząt zgodnie z pkt 2 i 3 załącznika III do dyrektywy azotanowej współczynniki ulatniania mogą być ustalane jedynie na podstawie najniższego możliwego do wykazania naukowo ulatniania.

126.

Jeżeli jednak państwa członkowskie zamierzają mimo to umożliwić rolnikom w każdym wypadku wykorzystanie w pełni dopuszczalnej maksymalnej ilości, nie mogą one ustalać dopuszczalnych rozprowadzanych ilości poprzez zwykłą klasyfikację na podstawie liczby zwierząt. Każda klasyfikacja musi bowiem mieć wystarczający margines bezpieczeństwa w celu uniemożliwienia przekraczania w określonych przypadkach górnej granicy.

127.

Ponieważ wymagane przez Komisję niskie współczynniki ulatniania zasadniczo opierają się na artykule naukowym z 2007 r. ( 51 ), którego Francja nie podważa za pomocą lepszych danych, są one w konsekwencji istotne dla niniejszego zarzutu.

128.

Francja stosuje jednak w odniesieniu do pozostałych zwierząt użytkowych znacznie wyższe współczynniki niż dopuszczalne według informacji przedstawionych przez Komisję, a mianowicie 30% zamiast 21% w odniesieniu do pozostałego bydła, 60% zamiast 30% w odniesieniu do drobiu, odpowiednio 30% zamiast 9,5% w odniesieniu do owiec i kóz, 30% zamiast 13% w odniesieniu do koni oraz 60% zamiast 45% w odniesieniu do królików.

129.

Zatem Francja naruszyła art. 5 ust. 4 w związku z pkt 2 i 3 załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że ustalenie w załączniku II do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. wielkości wydalania dla bydła, z wyjątkiem krów mlecznych, oraz dla drobiu, owiec, kóz, koni i królików opierało się na zawyżonych współczynnikach ulatniania.

130.

Zgodnie z pkt 2 części A załącznika II do dyrektywy azotanowej zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej powinny zawierać przepisy dotyczące rolniczego wykorzystania nawozu w terenie o dużym nachyleniu, tam, gdzie jest to istotne. Nachylenie terenu należy uwzględnić też zgodnie z pkt 3 lit. a) załącznika III.

131.

W zarzucie piątym Komisja krytykuje to, że Francja wprawdzie zakazuje rolniczego wykorzystania nawozu w takim terenie, jednakże nie uregulowała dopuszczalnego nachylenia. Na polach uprawnych rolnicze wykorzystanie nawozu powinno być zakazane od nachylenia 8%, w przypadku łąk dopuszczalne jest nachylenie do 15%.

132.

Francja uważa natomiast, że nachylenie nie musi podlegać regulacji. Przeciwnie, również wiele innych czynników ma znaczenie dla ryzyka zanieczyszczenia wód. Ogólnie ujęty zakaz, w ramach którego rolnicy mogą uwzględnić te czynniki, jest więc wystarczający.

133.

Komisja nie kwestionuje znaczenia innych czynników, powołuje się jednak ekspertyzę, która zakłada znaczne ryzyko już od nachylenia 5% i zaleca nawożenie jedynie do nachylenia 7%. Przy zastosowaniu odpowiedniego urządzenia lub w terenie górzystym nawożenie może być wykonywane do nachylenia 10%. Jednakże gnojowica, a więc płynne odchody zwierzęce, może być rozprowadzana w każdym wypadku jedynie do nachylenia 7% ( 52 ).

134.

Francja nie przedstawia żadnych naukowych argumentów w celu zakwestionowania tych zaleceń. Można by to interpretować w ten sposób, że ta argumentacja Komisji nie została podważona. Ponieważ programy działania powinny być oparte na najlepszej dostępnej wiedzy naukowej, Francja nie ustanowiłaby w konsekwencji wystarczających reguł dotyczących rolniczego wykorzystania nawozu w terenie o dużym nachyleniu.

135.

Jednakże w nowszej ekspertyzie, którą Komisja opublikowała w Internecie, nawożenie powierzchniowe jest odradzane jedynie w terenach ugorowanych o nachyleniu większym niż 8%, i to szczególnie przy długości zbocza przekraczającej 100 m. Dopiero od nachylenia 15% zalecany jest całkowity zakaz nawożenia. Oba zalecenia obowiązują przede wszystkim w pobliżu wód powierzchniowych ( 53 ).

136.

W przypadku zboczy i nachyleniu przekraczającym 8% długość zbocza przekraczająca 100 m służy jedynie zilustrowaniu szczególnego ryzyka. Nie należy więc uważać jej za konieczną przesłankę obowiązku ustanowienia zakazu.

137.

Na pierwszy rzut oka można by przyjąć, że w przypadku bliskości wód powierzchniowych obowiązuje to samo co w przypadku długości zbocza. Niemniej jednak ekspertyza ogranicza przedstawienie ryzyka rolniczego wykorzystania nawozu na zboczach o dużym nachyleniu do zanieczyszczenia wód powierzchniowych. Zgodnie z tą ekspertyzą rolnicze wykorzystanie na pochyłych zboczach jest problematyczne, ponieważ odchody zwierzęce lub rozpuszczone już w wodzie związki azotu mogą być transportowane przez spływającą wodę w dół zbocza. Jeżeli znajdują się tam wody powierzchniowe, mogą one zostać bezpośrednio zanieczyszczone.

138.

Szczególne ryzyko dla wód podziemnych wskutek rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych w terenie pochyłym jest wprawdzie możliwe do wyobrażenia, jednakże nie jest wymieniane ani w ekspertyzie, ani w argumentach Komisji. Zatem Komisja nie wykazała, że zakazy rolniczego wykorzystania na gruntach położonych na zboczach są wymagane, jeżeli w pobliżu nie znajdują się wody powierzchniowe.

139.

Francuskie przepisy dotyczące rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych w pobliżu wód powierzchniowych przewidziane w części VI załącznika I do zarządzenia z dnia 19 grudnia 2011 r. nie usuwają jednak tego zarzutu. Po pierwsze, również te przepisy weszły w życie zgodnie z art. 2 ust. II zarządzenia dopiero w dniu 1 września 2012 r. – po upływie terminu decydującego dla sprawy – i są tym samym w niniejszej sprawie bez znaczenia. Po drugie, nie można stwierdzić, aby przewidziane w nich odstępy zapobiegały ryzyku zanieczyszczenia substancjami szkodliwymi na zboczach o dużym nachyleniu. Mają one bowiem zastosowanie niezależnie od nachylenia sąsiednich terenów, są więc również obiektywnie ustalone o wiele za wąsko. Odstępy bezpieczeństwa wynoszą bowiem jedynie od 2 do 35 m. W przypadku wód u stóp zboczy odstępy te nie mogą wykluczyć bezpośredniego dopływu azotanów.

140.

W konsekwencji Francja naruszyła art. 5 ust. 4 w związku z pkt 2 części A załącznika II oraz pkt 3 lit. a) załącznika III dyrektywy azotanowej poprzez to, że nie zakazuje rolniczego wykorzystania odchodów zwierzęcych w pobliżu wód powierzchniowych na zboczach o nachyleniu przekraczającym 15% oraz powierzchniowo na terenach ugorowanych o nachyleniu 8%–15%. W pozostałym zakresie ten zarzut należy oddalić.

141.

Zgodnie z pkt 3 części A załącznika II do dyrektywy azotanowej programy działania muszą zawierać przepisy dotyczące rolniczego wykorzystania nawozu na gruntach przemarzniętych lub pokrytych śniegiem. Zgodnie z pkt 1.3 lit. b) załącznika III należy uwzględnić warunki klimatyczne.

142.

W zarzucie szóstym Komisja krytykuje fakt, iż zgodnie z pkt 2.5 nr 3 załącznika do zarządzenia z dnia 6 marca 2001 r. na określonych warunkach rolnicy mogą wykorzystać nawozy rodzaju I i III na gruncie przemarzniętym. To samo dotyczy rolniczego wykorzystania nawozów rodzaju I na gruncie pokrytym śniegiem. Jeżeli grunt w ciągu 24 godzin na zmianę taje i znów zamarza, mogą być rozprowadzane wszystkie nawozy.

143.

Francja odpiera ten zarzut, twierdząc, że w dyrektywie azotanowej nie jest przewidziany absolutny zakaz rolniczego wykorzystania nawozów na gruntach przemarzniętych lub pokrytych śniegiem.

144.

Również w tym względzie swoboda transpozycji jest ograniczana przez cele dyrektywy azotanowej i stan nauki ( 54 ). Z ekspertyzy przedłożonej przez Komisję wynika, że nawożenie gruntów przemarzniętych lub pokrytych śniegiem nie może być nigdy dozwolone, ponieważ powoduje ono poważne ryzyko dla wód podziemnych i wód powierzchniowych ( 55 ). Ta sama ekspertyza podkreśla, że właśnie zmiana między zamarzaniem i tajeniem gruntu wzmacnia mineralizację azotu. Powstające związku azotu są rozpuszczalne w wodzie, mogą więc przyczynić się do zanieczyszczenia wód podziemnych, ponieważ przy odpowiednio niskich temperaturach rośliny nie wchłaniają jeszcze azotu ( 56 ).

145.

Francja nie zaprzecza tej naukowo uzasadnionej argumentacji.

146.

Nowsza ekspertyza Komisji bierze pod uwagę relatywizację zakazu rolniczego wykorzystania nawozów w odniesieniu do suchych, przemarzniętych gruntów, które są narażone na szczególne ryzyko zagęszczenia wskutek przejazdów ( 57 ). Francuskie odstępstwa nie dotyczą jednak tego przypadku.

147.

Francja naruszyła zatem art. 5 ust. 4 w związku z pkt 3 części A załącznika II i pkt 1.3 lit. b) załącznika III do dyrektywy azotanowej poprzez to, że pkt 2.5 nr 3 załącznika do zarządzenia z dnia 6 marca 2001 r. zezwala na rolnicze wykorzystanie nawozów na gruntach, które w ciągu 24 godzin na zmianę tają i znów zamarzają, oraz umożliwia na określonych warunkach dopuszczenie rolniczego wykorzystania nawozów rodzaju I i III na gruncie przemarzniętym oraz nawozów rodzaju I na gruncie pokrytym śniegiem.

148.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o zasądzenie od Republiki Francuskiej kosztów, a Republika Francuska – również uwzględniając wycofane części zarzutów oraz niedopuszczalne argumenty Komisji – zasadniczo przegrywa sprawę, należy obciążyć ją kosztami.

149.

Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje: