1. 

A. Venturini, M.R. Gramegna i A. Muzzio – skarżące w postępowaniu głównym (zwane dalej „skarżącymi”) – są uprawnionymi do wykonywania zawodu farmaceutkami należącymi do Ordine dei Farmacisti di Milano (izby aptekarskiej w Mediolanie), właścicielkami tzw. „parafarmacji” – punktów sprzedaży detalicznej produktów parafarmaceutycznych.

2. 

W skrócie, skarżące podnoszą przed Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (sądem administracyjnym regionu Lombardia, zwanym dalej „TAR Lombardia”), że nie pozwalając im na sprzedaż produktów leczniczych dostępnych na receptę, których koszty nie obciążają jednak krajowego systemu opieki zdrowotnej, ale są w całości pokrywane przez konsumenta, przepisy krajowe (zwane dalej „przedmiotowymi przepisami”) nakładają niedozwolone ograniczenie swobody przedsiębiorczości ustanowionej na podstawie art. 49 TFUE.

3. 

Skarżące są obywatelkami włoskimi, które prowadzą już działalność gospodarczą we Włoszech, a ich skarga jest skierowana przeciwko ustawodawstwu włoskiemu. Wydaje się, że żadna z nich nie korzystała z żadnej ze swobód traktatowych w związku z okolicznościami podlegającymi ocenie w postępowaniu głównym.

4. 

Okoliczności faktyczne składające się na sytuacje skarżących wydają się rzeczywiście ograniczone do określonego państwa członkowskiego. W sprawie przed sądem odsyłającym nie można zidentyfikować żadnych elementów transgranicznych.

5. 

Czy w tej sytuacji Trybunał posiada właściwość do udzielenia odpowiedzi na pytania, z którymi zwrócił się TAR Lombardia we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 49 TFUE?

6. 

Jest to moim zdaniem zasadnicza kwestia powstała w niniejszym postępowaniu, do której, w konsekwencji, odniosę się w niniejszej opinii w pierwszej kolejności. W drugiej części opinii, po przyjęciu założenia, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien być potraktowany jako dopuszczalny, wskażę na przyczyny, dla których nie zgadzam się ze skarżącymi w odniesieniu do podnoszonej niezgodności z art. 49 TFUE przedmiotowego ustawodawstwa.

7.

Włoska ustawa nr 468/1913 określiła usługi farmaceutyczne jako „podstawową działalność państwową”, wykonywaną wyłącznie za pośrednictwem aptek gminnych lub za pośrednictwem koncesji przyznawanej przez rząd prywatnym farmaceutom. W celu kontroli dostarczania produktów leczniczych wprowadzony został odpowiedni instrument administracyjny – „pianta organica”, stanowiący formę planu rozmieszczenia zapewniającego równomierną dystrybucję tych produktów na terytorium całego kraju. Co istotne, kolejny dekret królewski nr 1265/1934 ograniczył możliwość sprzedaży wszelkich produktów leczniczych wyłącznie do aptek (art. 122).

8.

Ustawa nr 537/1993 dokonała później nowej klasyfikacji produktów leczniczych, zaliczając je do następujących klas: „klasa A” dla podstawowych produktów leczniczych i produktów leczniczych stosowanych w chorobach przewlekłych; „klasa B” dla produktów leczniczych (innych niż te należące do klasy A) mających szczególne znaczenie terapeutyczne; „klasa C” dla innych produktów leczniczych nienależących do klas A albo B. Zgodnie z art. 8 ust. 14 ustawy nr 537/1993 koszty produktów leczniczych kwalifikowanych do klas A i B są w pełni pokrywane przez „Servizio Sanitario Nazionale” (SSN) (włoską krajową służbę zdrowia); podczas gdy koszty produktów leczniczych należących do klasy C są w pełni pokrywane przez konsumenta.

9.

Następnie art. 85 ust. 1 ustawy nr 388/2000 uchylił klasę B, podczas gdy art. 1 ustawy nr 311/2004 ustanowił nową kategorię produktów leczniczych – „klasę C‑bis” – obejmującą produkty lecznicze, dla których nie jest wymagana recepta i które, inaczej niż produkty należące do pozostałych kategorii, mogą być przedmiotem reklamy skierowanej do szerokiego kręgu odbiorców (które zazwyczaj są nazywane OTC – „over the counter”). Tak jak w przypadku produktów leczniczych klasy C, koszt produktów ponosi kupujący.

10.

Dekret ustawodawczy nr 223/2006, następnie przekształcony w ustawę nr 248/2006 (tzw. dekret Bersaniego) zezwolił na otwarcie nowych punktów sprzedaży, odrębnych od aptek. Punkty te, zwane zazwyczaj „parafarmacjami”, są uprawnione do sprzedawania produktów leczniczych wydawanych bez recepty (klasy C‑bis). Ostatnio dekret ustawodawczy nr 201/2011, obecnie przekształcony w ustawę nr 214/2011, dalej rozszerzył kategorie produktów leczniczych, które mogą być sprzedawane przez parafarmacje, w wyniku czego mogą one w tej chwili oferować niektóre produkty lecznicze klasy C, dostępne bez recepty.

11.

W dniu 30 czerwca 2012 r. każda ze skarżących złożyła wniosek do właściwego Azienda Sanitaria Locale (ASL) (miejscowego organu ds. zdrowia publicznego) oraz do odpowiedniego oddziału „Ministero della Salute” (ministerstwa zdrowia) i Agenzia Italiana del Farmaco (włoskiej agencji ds. produktów leczniczych) o wydanie zezwolenia na sprzedaż szerokiej publiczności produktów leczniczych sprzedawanych na receptę, których koszt jest w pełni pokrywany przez konsumenta, oraz weterynaryjnych leków gotowych dostępnych tylko na receptę, których koszty również pokrywane są w pełni przez nabywców.

12.

W dniach 15 i 17 sierpnia 2011 r. ASL odrzucił wszystkie wnioski na podstawie obowiązującego ustawodawstwa krajowego, zgodnie z którym odpowiednie produkty lecznicze mogły być sprzedawane tylko w aptekach. Podobne odmowy zostały udzielone przez ministra zdrowia odpowiednio w dniach 16 i 18 sierpnia 2011 r. Do wszystkich tych decyzji będę się w dalszym ciągu odwoływać łącznie jako do „przedmiotowych decyzji”.

13.

Skarżące zaskarżyły przedmiotowe decyzje do TAR Lombardia, twierdząc, że włoskie ustawodawstwo, na podstawie którego zostały one wydane, jest niezgodne z prawem Unii Europejskiej.

14.

W kontekście tych postępowań sąd włoski w związku z wątpliwościami co do zgodności przedmiotowego prawodawstwa z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „traktatem”) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy zasady swobody przedsiębiorczości, niedyskryminacji i ochrony konkurencji, o których mowa w art. 49 i nast. TFUE, sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisów krajowych, które nie zezwalają farmaceucie – uprawnionemu do wykonywania zawodu i należącemu do odnośnego samorządu zawodowego, lecz nieposiadającemu apteki objętej »pianta organica« [planem rozmieszczenia] – na prowadzenie w punkcie sprzedaży produktów parafarmaceutycznych, którego jest właścicielem, sprzedaży detalicznej obejmującej również produkty lecznicze, dostępne tylko na receptę zwaną »ricetta bianca«, tj. takie, których koszty nie obciążają krajowego systemu opieki zdrowotnej, a pokrywane są w całości przez obywatela, ustanawiając jednocześnie w tym sektorze zakaz sprzedaży określonej kategorii produktów leczniczych, jak też reglamentując liczbę aptek, które mogą być utworzone na terytorium krajowym?”.

15.

Uwagi na piśmie w niniejszych sprawach zostały przedstawione przez A. Venturini, Federfarmę, rządy włoski, hiszpański i portugalski oraz przez Komisję. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 15 maja 2013 r., ustnie przedstawiono stanowiska w imieniu skarżącej A. Venturini, Federfarmy, rządu hiszpańskiego i Komisji. Rząd włoski nie uczestniczył, niestety, w rozprawie, pomimo złożoności przedmiotowego prawodawstwa krajowego i pomimo faktu, że przedstawione przezeń uwagi na piśmie są wyjątkowo lapidarne.

16.

Zarówno w uwagach przedstawionych na piśmie, jak i podczas rozprawy Federfarma kwestionowała dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszych sprawach. Podnosiła przede wszystkim, że wobec braku jakiegokolwiek elementu transgranicznego pytanie zadane przez TAR Lombardia nie ma żadnego związku z prawem Unii Europejskiej i pozostaje jedynie hipotetyczne. Federfarma oparła się w szczególności na wnioskach zawartych w wyroku Trybunału w sprawie Sbarigia ( 2 ).

17.

Podczas rozprawy A. Venturini wskazała, że pomimo braku elementu transgranicznego w sprawie przed sądem odsyłającym, przedmiotowe ustawodawstwo może potencjalnie istotnie ograniczać możliwość prowadzenia działalności we Włoszech przez przedsiębiorców z siedzibą w innych państwach członkowskich. To oznacza, że pytanie prejudycjalne powinno być potraktowane jako dopuszczalne. Komisja również zakwestionowała argumentację przedstawioną przez Federfarmę, przywołując przede wszystkim wyrok w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez ( 3 ), w której okoliczności faktyczne były zasadniczo identyczne z tymi w sprawie toczącej się przed TAR Lombardia i w której Trybunał Sprawiedliwości uznał swoją właściwość.

18.

Zgadzam się z Komisją oraz ze skarżącymi, że w świetle konsekwentnego orzecznictwa Trybunału zastrzeżenia Federfarmy powinny zostać odrzucone.

19.

Jednakże należy mieć na względzie, że orzecznictwo Trybunału odnoszące się do dopuszczalności pytań, z którymi zwracają się sądy krajowe w sprawach, w których wszystkie elementy stanu faktycznego są ograniczone do jednego państwa członkowskiego, spotkało się z krytyką ze strony szeregu rzeczników generalnych ( 4 ), a także doktryny ( 5 ).

20.

Trzeba przyznać, że część krytyki skierowanej przeciwko temu orzecznictwu nie jest pozbawiona podstaw. Zbyt szeroka interpretacja tej linii orzeczniczej mogłaby oznaczać, że w każdej sprawie, w której przedsiębiorca powołuje się przed sądem krajowym na prawo Unii Europejskiej celem podważenia ważności krajowego ustawodawstwa, Trybunał musi wydać wyrok, nawet wtedy, gdy ustawodawstwo to zostało przyjęte dla realizacji całkowicie uzasadnionych celów i jego wpływ na handel wewnątrzunijny może być tylko marginalny, nieistotny lub jedynie hipotetyczny.

21.

Taka szeroka interpretacja nie jest użyteczna i nie może się ostać. Pociągałaby ona za sobą ryzyko dokonywania przez Trybunał wykładni zasad prawa Unii Europejskiej pomimo braku rzeczywistego zagrożenia dla jednolitej interpretacji prawa Unii Europejskiej ( 6 ) i wydawania orzeczeń całkowicie niezwiązanych z kontekstem faktycznym i prawnym sprawy przed sądem odsyłającym ( 7 ), tym samym rozszerzając zakres prawa Unii Europejskiej poza granice określone w traktacie ( 8 ).

22.

Ponadto rozszerzenie właściwości Trybunału będące wynikiem wejścia w życie traktatu z Lizbony, połączone ze znacznym powiększeniem liczby państw będących członkami Unii Europejskiej w ciągu ostatniego dziesięciolecia, zwieńczone niedawnym przystąpieniem do Unii Europejskiej Chorwacji, może mieć poważny wpływ na możliwości rozstrzygania przez Trybunał spraw w odpowiednim czasie przy zachowaniu jakości wydawanych przezeń orzeczeń ( 9 ). Statystyki sądowe w ostatnich latach potwierdzają wyraźny i stały wzrost liczby wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 10 ).

23.

Stoję zatem na stanowisku, że w tym momencie adekwatne byłoby dokonanie przez Trybunał pogłębionej analizy kwestii odnoszących się do dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym celu, zanim przejdę do szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego pytanie zadane przez TAR Lombardia w niniejszej sprawie jest dopuszczalne, poczynię na ten temat kilka ogólnych spostrzeżeń, mogących służyć jako wkład do takiej analizy.

24.

Jakkolwiek nie uważam, aby orzecznictwo Trybunału w tych kwestiach miało zostać całkowicie zmienione albo że zakres jego zastosowania powinien się radykalnie zmienić, jestem przekonany o potrzebie zawężającej interpretacji tego orzecznictwa, tak aby uniknąć nadmiernego poszerzenia właściwości Trybunału.

25.

Moje sugestie nie powinny jednak być odczytywane jako dotyczące tylko dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczących ustawodawstwa krajowego mającego naruszać handel wewnątrzunijny. Jestem od tego daleki. Ten problem ma większy zasięg niż około setki wnoszonych corocznie do Trybunału spraw odnoszących się do podstawowych swobód – problem ten może mieć wpływ na wszystkie wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

26.

Na początek chciałbym zwrócić uwagę, że zgodnie z ustaloną zasadą prawa materialnego Unii Europejskiej postanowienia traktatu dotyczące podstawowych swobód „nie mają zastosowania do działalności, której wszystkie istotne elementy ograniczają się do terytorium jednego państwa członkowskiego” ( 11 ).

27.

Potrzeba elementu transgranicznego dla zastosowania postanowień traktatu dotyczących podstawowych swobód jest spójna z celem tych postanowień. Parafrazując słowa rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie Hünermund, „celem tym jest liberalizacja handlu wewnątrzunijnego, [nie zaś] wspieranie niezakłóconego wykonywania działalności gospodarczej w poszczególnych państwach członkowskich” ( 12 ). W tym samym duchu rzecznik generalny A. Tizzano podkreślił w sprawie CaixaBank France, że wykładnia postanowień traktatu dotyczących podstawowych swobód rozszerzająca ich zastosowanie poza ich własne granice byłaby równoznaczna z zastosowaniem traktatu w innym celu niż zakładane cele samego traktatu; czyli nie celu w postaci stworzenia rynku wewnętrznego, na warunkach przypominających warunki jednolitego rynku i w ramach którego przedsiębiorcy mogą się swobodnie przemieszczać, lecz celu polegającego na stworzeniu rynku pozbawionego reguł, a dokładniej rynku, na którym reguły są co do zasady zakazane, z wyjątkiem sytuacji, gdy są niezbędne i proporcjonalne dla zadośćuczynienia nadrzędnym wymogom interesu publicznego ( 13 ).

28.

Jeśli zatem okoliczności faktyczne w sprawie przed sądem odsyłającym nie mają żadnego związku z wykonywaniem podstawowych swobód, badanie zgodności odpowiednich przepisów krajowych z przywołanymi przepisami prawa Unii Europejskiej jest, co do zasady, niepotrzebne sądowi krajowemu do wydania wyroku. W zakresie, w jakim zasady traktatowe nie znajdują zastosowania w sprawie przed sądem odsyłającym, odpowiedź na pytania objęte wnioskiem prejudycjalnym nie ma związku z rozstrzygnięciem sprawy i, co za tym idzie, pytania te powinny zostać uznane za mające hipotetyczny charakter.

29.

Jednakże ta zasada prawa materialnego powinna zostać pogodzona z niektórymi zasadami ogólnymi o charakterze proceduralnym. Nie muszę chyba wskazywać na okoliczność, że stosunkowo „liberalne” podejście Trybunału w odniesieniu do dopuszczalności spraw prejudycjalnych ma swoje źródło w samym brzmieniu traktatu. Artykuł 267 TFUE rzeczywiście wymaga jedynie, aby pytanie dotyczące interpretacji zasad prawa Unii Europejskiej „zostało podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich”. Zatem co do zasady to sąd rozstrzyga, czy „uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku”.

30.

Szeroki zakres kompetencji Trybunału na podstawie art. 267 TFUE jest poza tym zgodny z duchem współpracy pomiędzy Trybunałem Sprawiedliwości a sądami krajowymi, który „ma być wyznacznikiem dla dobrego funkcjonowania odesłania prejudycjalnego” ( 14 ).

31.

Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który wobec tego musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W konsekwencji w sytuacji, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii Europejskiej, Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do wydania wyroku ( 15 ). Odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne postawione przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wtedy, gdy żądana wykładnia prawa UE w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu głównego, lub też gdy problem ma charakter hipotetyczny albo gdy Trybunał nie posiada wystarczającej wiedzy na temat okoliczności faktycznych i prawnych, aby odpowiedzieć na postawione mu pytania w użyteczny sposób ( 16 ).

32.

W celu pogodzenia wspomnianych powyżej zasad prawa materialnego z zasadami proceduralnymi Trybunał w wielu sprawach uznawał pytania objęte wnioskiem za dopuszczalne pomimo tego, że wszystkie istotne elementy ograniczały się do terytorium jednego państwa członkowskiego. Pomimo tego, że takie decyzje Trybunału nie mogą zostać zakwalifikowane do wyraźnie oddzielnych grup, moim zdaniem można zidentyfikować trzy główne linie orzecznictwa.

33.

Jeśli chodzi o pierwszą linię, niewątpliwie rozpoczętą wyrokiem w sprawie Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij ( 17 ), a potwierdzoną później wyrokiem w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez (zwaną dalej „orzecznictwem na gruncie wyroku w sprawie Oosthoek”), Trybunał zauważył, że pomimo tego, że wszystkie okoliczności sprawy były ograniczone do jednego państwa członkowskiego, nie można było wykluczyć określonych transgranicznych skutków kwestionowanego prawodawstwa ( 18 ). Przedstawione pytania zostały zatem uznane za dopuszczalne.

34.

Rozumowanie Trybunału jest, moim zdaniem, prawidłowe, dopóki nie przyjmuje się na jego podstawie założenia, względnie quasi‑założenia, że Trybunał powinien orzekać w każdej sprawie, w której nie można a priori wykluczyć skutków dla handlu wewnątrzunijnego.

35.

Nie ma bowiem powodu dla ograniczania właściwości Trybunału w zakresie postępowania prejudycjalnego do spraw, w których występuje rzeczywisty i bezpośredni element transgraniczny. W zakresie, w jakim istnieją wystarczające podstawy dla stwierdzenia, że ustawodawstwo krajowe jest zdolne do wywierania istotnych skutków transgranicznych, na przykład na mocy art. 34, 35, 45, 49, 56 lub art. 63 TFUE, ustawodawstwo to całkowicie podlega tym postanowieniom traktatu.

36.

Wydaje mi się ponadto, że nieracjonalne byłoby czynienie założenia, że tylko takie naruszenia podstawowych swobód podlegają rozpatrzeniu przez Trybunał, które zostały podniesione w postępowaniu wszczętym przez osobę, która już skorzystała z jednej z tych swobód (lub próbuje to zrobić). Tak ścisła wykładnia zasad regulujących dopuszczalność odesłań prejudycjalnych nie pozwalałaby Trybunałowi na orzekanie w sprawie krajowych uregulowań, które mogą poważnie ograniczać dostęp do rynków krajowych i które, z tego samego powodu, zniechęciły do próby dostępu zagranicznych przedsiębiorców. Często łatwiej jest obywatelom danego państwa członkowskiego – ze względu na to, że wymagana inwestycja jest mniejsza, nie napotykają oni bariery językowe, są lepiej zaznajomieni z krajowym systemem prawnym i lokalnymi praktykami administracyjnymi – podważyć regulacje krajowe niezgodne z zasadami rynku wewnętrznego. Można na przykład twierdzić, że w przypadku sprawy przed TAR Lombardia, jest to czysty przypadek, że wszystkie elementy są ograniczone do jednego państwa członkowskiego. Skarżące mogły równie dobrze być obywatelkami innego państwa członkowskiego.

37.

Zgadzam się zatem z rzecznikiem generalnym L.A. Geelhoedem, który argumentował w sprawie Reisch, że „to charakter i treść środka krajowego przesądza o tym, czy Trybunał odpowiada na pytania mu przedstawione w trybie prejudycjalnym, nie zaś okoliczności w postępowaniu głównym” ( 19 ).

38.

Jeśli, rzecz jasna, w sprawie głównej pojawia się element transgraniczny, to waga rozstrzygnięcia Trybunału w przedmiocie wykładni traktatu dla sądu odsyłającego jest natychmiast zauważalna. Z drugiej strony, jeśli okoliczności są ograniczone do jednego państwa członkowskiego, to nie można czynić założeń odnośnie do skutków transgranicznych. Wobec powyższego, jeśli nie jest to ewidentne na podstawie akt sprawy, obowiązkiem sądu odsyłającego jest wyjaśnienie Trybunałowi, dlaczego zastosowanie rozpatrywanego środka potencjalnie może utrudniać korzystanie z podstawowych swobód przez przedsiębiorców zagranicznych. W braku jakiegokolwiek szczegółowego wyjaśnienia w tym zakresie Trybunał jest według mnie uprawniony do postanowienia, że sprawa ma charakter hipotetyczny i że nie ma on wystarczających informacji dla stwierdzenia, że może dokonać użytecznej wykładni zasad traktatowych.

39.

W ramach drugiej linii orzecznictwa, rozpoczynającej się wyrokiem w sprawie Guimont ( 20 ) i potwierdzonej ostatnio wyrokiem w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez (zwanej dalej „orzecznictwem na gruncie wyroku w sprawie Guimont”), Trybunał uznał przedstawione pytania za dopuszczalne pomimo tego, że wszystkie elementy stanu faktycznego były ograniczone do jednego państwa członkowskiego, w takim zakresie, w jakim żądana interpretacja prawa Unii Europejskiej wydawała się użyteczna dla sądu odsyłającego, „gdy prawo krajowe wymagało od sądu umożliwienia [obywatelowi tego państwa członkowskiego] skorzystania z takich samych praw, jakie w tej samej sytuacji przysługiwałyby na mocy prawa Unii obywatelowi innego […] państwa członkowskiego” ( 21 ).

40.

Ta linia orzecznictwa, pod warunkiem jej prawidłowej wykładni, jest moim zdaniem bardzo prawidłowa. Skłaniam się jednak ku przekonaniu, że ewoluowała nieco za daleko.

41.

Założenia leżące u podstaw tej linii orzecznictwa są według mnie prawidłowe: w zakresie, w jakim istnieje krajowy przepis lub zasada zakazujące odwrotnej dyskryminacji, a kwestionowane uregulowania krajowe mogą znaleźć zastosowanie również do przedsiębiorców zagranicznych, sąd krajowy może potrzebować pomocy ze strony Trybunału Sprawiedliwości UE w dokonywaniu prawidłowej wykładni odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej. Jest tak niezależnie od tego, że – ściśle rzecz ujmując – te przepisy unijne nie są bezpośrednio stosowane w rozpatrywanej sprawie, ale niewątpliwie znajdują zastosowanie jedynie pośrednio ( 22 ), poprzez odwołanie do nich w prawie krajowym. W tych okolicznościach właściwość Trybunału jest odpowiednio uzasadniona, ponieważ w braku jego rozstrzygnięcia sąd odsyłający nie byłby w praktyce zdolny do wydania wyroku w toczącym się przed nim sporze.

42.

Jednakże nie można, moim zdaniem, domniemywać istnienia takiej zasady co do odwrotnej dyskryminacji i jej zastosowania w sprawie głównej, jak to wydawał się zrobić Trybunał w szeregu wcześniejszych orzeczeń w tym przedmiocie ( 23 ). W przeciwnym wypadku zasadniczo wszystkie wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie zgodności krajowych przepisów z podstawowymi swobodami byłyby dopuszczalne, niezależnie od tego, że ich wpływ na handel wewnątrzunijny jest jedynie abstrakcyjnie możliwy, a ich związek z sytuacjami regulowanymi prawem Unii Europejskiej jest bardzo słaby.

43.

Trybunał powinien się ponadto upewnić, czy zaskarżone ustawodawstwo krajowe może w ogóle zostać zastosowane również w sytuacjach z elementem transgranicznym i czy nie dotyczy wyłącznie sytuacji regulowanych prawem krajowym ( 24 ). Nie ulega wątpliwości, że odwrotna dyskryminacja nie może mieć miejsca w sytuacjach, gdzie ustawodawstwo krajowe w żadnym wypadku nie może znaleźć zastosowania na przykład w stosunku do zagranicznych przedsiębiorców czy towarów.

44.

W świetle tych rozważań stoję na stanowisku, że sąd odsyłający musi wyraźnie wskazać na istnienie w swoim porządku krajowym przepisu lub zasady przeciwnych odwrotnej dyskryminacji. Sąd odsyłający powinien ponadto wskazać, że kwestionowany przepis krajowy może być zastosowany do sytuacji z elementem transgranicznym, chyba że wynika to bezpośrednio z akt sprawy.

45.

Uważam, że jeśli kwestie te nie zostaną wspomniane w odesłaniu prejudycjalnym albo jeśli jest jasne, że przepis lub zasada przeciwne odwrotnej dyskryminacji nie obowiązują w krajowym porządku prawnym ( 25 ), albo że dany środek może znaleźć zastosowanie wyłącznie do sytuacji krajowych, Trybunał powinien uznać brak swojej jurysdykcji, chyba że istnieją inne nadrzędne powody, żeby tego nie robił.

46.

Istnieje w końcu trzecia linia orzecznicza, rozpoczynająca się wyrokiem w sprawie Thomasdünger ( 26 ), ostatnio potwierdzona wyrokiem w sprawie Allianz Hungária Biztosító i in. (zwana dalej „orzecznictwem na gruncie wyroku w sprawie Thomasdünger”), w ramach której Trybunał stwierdził, że ma właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie pytań odnoszących się do prawa Unii Europejskiej w sytuacjach, w których stan faktyczny postępowania przed sądem odsyłającym sytuuje się poza zakresem stosowania prawa Unii, lecz w których przepisy tego prawa znajdują zastosowanie za pośrednictwem prawa krajowego, które przyjęło w stosunku do sytuacji czysto krajowych rozwiązania przewidziane w prawie Unii ( 27 ).

47.

Ta trzecia linia orzecznictwa stanowi, moim zdaniem, następstwo orzecznictwa na gruncie wyroku w sprawie Guimont; w orzecznictwie tym zastosowanie odpowiednich przepisów prawa Unii Europejskiej w sprawach przed sądami odsyłającymi również było pośrednie i zależne od odesłania w przepisach krajowych wprost lub w sposób dorozumiany do tych przepisów prawa Unii Europejskiej.

48.

Jak Trybunał wielokrotnie podkreślał, ani z treści art. 267 TFUE, ani z przedmiotu postępowania ustanowionego przez ten artykuł nie wynika, że autorzy traktatu zamierzali wyłączyć takie sytuacje z zakresu właściwości Trybunału ( 28 ). Ponadto Trybunał uznał istnienie określonego interesu Unii w tym, by celem uniknięcia przyszłych rozbieżności w wykładni, przepisy lub pojęcia przejęte z prawa Unii były interpretowane w sposób jednolity, bez względu na warunki, w jakich mają być stosowane ( 29 ).

49.

Zatem Trybunał przyjął swoją właściwość w sprawach, gdzie, na przykład, krajowe zasady odnoszące się do ochrony konkurencji były widocznie sformułowane na wzór art. 101 i 102 TFUE, a wykładnia tych artykułów była potrzebna dla zastosowania odpowiadających im zasad krajowych w spójny sposób ( 30 ). Rozumowanie to było następnie przyjęte w sprawach dotyczących zasad podatkowych, które wdrażały przepisy dyrektywy, rozciągając je na podobne, czysto krajowe, sytuacje ( 31 ); czy też zasad podatkowych wzorowanych na Wspólnotowym kodeksie celnym, w celu wprowadzenia jednolitej procedury dla porównywalnych sytuacji ( 32 ).

50.

Również tę linię orzecznictwa uważam za akceptowalną pod warunkiem ścisłego przestrzegania zasad, które leżą u jej podstaw: odniesienia do odpowiednich norm prawa UE nie muszą koniecznie być dokonywane w samym tekście podlegającego zastosowaniu prawa krajowego ( 33 ), jednakże muszą być wystarczająco jednoznaczne, lub, jak czasem określa to Trybunał, „bezpośrednie i bezwarunkowe” ( 34 ). Co istotniejsze, Trybunał posiada jurysdykcję w tych sprawach, tylko jeśli jest jasne, że wykładnia, jakiej dokona, będzie dla sądu krajowego wiążąca; w przeciwnym wypadku sprawa miałaby charakter hipotetyczny ( 35 ), wynikający z błędnego skorzystania z procedury przewidzianej w art. 267 TFUE ( 36 ).

51.

Ostatecznie, ponieważ Trybunał ma właściwość do interpretowania jedynie przywołanych przepisów prawa Unii Europejskiej, a nie przepisów prawa krajowego odnoszących się do tych przepisów, jego rola musi pozostać ograniczona do ścisłych ram. Do sądu odsyłającego należy na przykład ocena granic, w jakich prawo krajowe może przewidywać zastosowanie przywołanych przepisów prawa Unii Europejskiej ( 37 ). Z tych samych powodów do sądu odsyłającego będzie należało zastosowanie wykładni dokonanej przez Trybunał do sprawy przed tym sądem ( 38 ).

52.

Zatem obowiązkiem sądu krajowego jest uczynienie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wzmianki w sposób jasny przedstawiającej wszelkie krajowe przepisy i zasady, które umożliwią Trybunałowi określenie, czy udzielnie przez niego odpowiedzi jest konieczne i czy odpowiedź ta będzie wiążąca dla tego sądu.

53.

Podsumowując, jestem zdania, że w tych trzech liniach orzeczniczych Trybunał prawidłowo przyjął swoją jurysdykcję, ponieważ, pomimo tego, że wszystkie faktyczne elementy były ograniczone do jednego państwa członkowskiego, odpowiednie prawne elementy nie były.

54.

Muszę jednak dodać, że jak wskazano powyżej, w niektórych sprawach Trybunał wydawał się stwierdzać swoją jurysdykcję na podstawie samych tylko domniemań, bez dokonywania jakiegokolwiek rzeczywistego badania, czy zostały spełnione odpowiednie warunki.

55.

Uważam takie podejście za dość problematyczne. Jurysdykcja Trybunału w sprawach, które są czysto wewnętrzne dla państwa członkowskiego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady i, jako taka, musi być interpretowana ściśle.

56.

Podkreślić należy, że „duch współpracy”, który musi zajmować znaczące miejsce w ramach procedury prejudycjalnej działa w dwie strony ( 39 ). Trybunał powinien dołożyć wszelkich starań, żeby pomóc sądom odsyłającym w prawidłowej interpretacji przepisów prawa Unii Europejskiej, jednak sądy te również powinny starać się pomóc Trybunałowi, dostarczając mu wszelkich informacji i dowodów koniecznych dla zapewnienia, że może on sprawować swoją funkcję interpretacyjną zgodnie z celem art. 267 TFUE ( 40 ). Nabiera to szczególnej wagi, jeśli informacje i dowody, które mają być przedłożone przez sądy odsyłające, są niezbędne Trybunałowi dla ustalenia, że rzeczywiście posiada on jurysdykcję.

57.

Bardziej ogólnie, problemy spowodowane nieprawidłowym opisem stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do przedstawionych pytań oczywiście nie ograniczają się tylko do spraw związanych z rynkiem wewnętrznym. Problemy te mogą powstać w związku z każdym pytaniem prejudycjalnym, niezależnie od dziedziny prawa Unii Europejskiej.

58.

Brak przedłożenia przez sąd krajowy wszelkich potrzebnych informacji i dowodów odnoszących się do podstawowych kwestii sporu wydaje mi się równoznaczny z niespełnieniem wymagań określonych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem ( 41 ) i powinien prowadzić, co do zasady, do stwierdzenia przez Trybunał braku jurysdykcji; tam, gdzie to jest właściwe, Trybunał może również dokonać tego w trybie postanowienia z uzasadnieniem na podstawie art. 53 § 2 regulaminu postępowania ( 42 ).

59.

Trybunał może rzecz jasna postanowić o wypełnieniu luki w pytaniu prejudycjalnym poprzez zwrócenie się o wyjaśnienia do sądu odsyłającego zgodnie z art. 101 regulaminu postępowania, względnie, tam, gdzie to możliwe, uzyskać potrzebne informacje z akt dołączonych do wniosku ( 43 ) lub z treści pism przedłożonych przez strony ( 44 ).

60.

Te dodatkowe środki powinny być, moim zdaniem, traktowane jako wyjątek i stosowane tylko wtedy, gdy braki we wniosku są nieznaczne lub dotyczą kwestii, które nie mają dużego znaczenia dla pełnego zrozumienia zasadniczych kwestii. W mojej opinii wniosek prejudycjalny powinien stanowić samodzielny dokument zawierający wszelkie potrzebne informacje. Inne dokumenty powinny służyć jako dodatkowe źródła informacji ( 45 ) i nie mogą, moim zdaniem, ratować sytuacji, w których we wniosku prejudycjalnym brakuje informacji najbardziej podstawowych.

61.

W zakresie, w jakim wniosek prejudycjalny jest niepełny lub niejasny, prawo państw członkowskich (i, odpowiednio, innych uczestników postępowania ( 46 )) do przedłożenia uwag w tych postępowaniach, w których mają interes, może zostać naruszone. Na przykład, pomimo tego, że akty prawne państw członkowskich są zredagowane w podobny sposób, jak też tego, że w poszczególnych porządkach prawnych mogą powstawać podobne problemy prawne, rządy państw członkowskich mogą nie podjąć interwencji tylko dlatego, że nie są w stanie właściwie ocenić przedmiotu lub zakresu postępowania ( 47 ). Może to być szkodliwe nie tylko dla samych stron, ale też może pozbawić Trybunał możliwości sprawowania jego funkcji orzeczniczej polegającej na odpowiedzi na pytania prejudycjalne zgodnie z art. 267 TFUE na podstawie wypowiedzi wszystkich zainteresowanych stron, dokonywanych w oparciu o pełne informacje ( 48 ).

62.

Ponadto każda podejmowana przez Trybunał próba zebrania informacji pociąga za sobą czynienie mniej albo bardziej zaawansowanego użytku z ograniczonych zasobów Trybunału. W konsekwencji dodatkowe starania podejmowane przez Trybunał nie tylko mają negatywny wpływ na prawidłowe i szybkie rozpatrywanie tych spraw, ale mogą też, pośrednio, wpływać w pewnym stopniu na terminowość rozpatrywania innych spraw zawisłych przed Trybunałem.

63.

Skoro poczyniłem już te ogólne uwagi, wrócę teraz do kwestii dopuszczalności pytania, z którym zwrócił się TAR Lombardia.

64.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie elementy w postępowaniu głównym ograniczają się do jednego państwa członkowskiego.

65.

W świetle informacji zawartych w aktach sprawy wydaje się, że orzecznictwo wydane na gruncie wyroków w sprawie Guimont i Thomasdünger nie będzie miało do niej zastosowania, natomiast wydane na gruncie wyroku w sprawie Oosthoek już tak.

66.

W nawiązaniu do powyższego, to również na podstawie orzecznictwa wydanego na gruncie wyroku w sprawie Oosthoek Trybunał uznał w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez za dopuszczalne przedstawione przez sąd krajowy pytania prejudycjalne odnoszące się do przepisów ograniczających otwieranie nowych aptek w Asturii, niezależnie od tego, że kwestia niezgodności została podniesiona przez dwoje obywateli Hiszpanii, którzy nie korzystali ze swobód traktatowych. Trybunał rzeczywiście zauważył, między innymi, że „nie można wcale wykluczyć, że obywatele zamieszkali w innych niż Królestwo Hiszpanii państwach członkowskich byli lub są zainteresowani prowadzeniem aptek w Comunidad Autónoma de Asturias” ( 49 ).

67.

Rozumiem powyższe w ten sposób, że niezależnie od tego, że wszystkie okoliczności są ograniczone do Hiszpanii, potencjalny skutek ograniczający wywierany przez przedmiotowe ustawodawstwo w stosunku do sytuacji transgranicznych był na tyle ewidentny, że Trybunał mógł natychmiast i bez trudności stwierdzić swoją jurysdykcję ( 50 ).

68.

Rzeczywiście, jak zauważyła Komisja, faktyczne i prawne okoliczności tej sprawy są dość podobne do tych, które występują w tej chwili w sprawie przed TAR Lombardia. Uważam więc, że rozważania Trybunału z wyroku w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez są na zasadzie analogii równie aktualne w stosunku do tej sprawy. TAR Lombardia sugeruje w swoim wniosku prejudycjalnym, że przedmiotowe ustawodawstwo może mieć skutek ograniczający nie tylko w stosunku do Włoch, w zakresie, w jakim może zniechęcić obywateli mających miejsce zamieszkania w innych państwach członkowskich do prowadzenia działalności gospodarczej we Włoszech.

69.

Wydaje mi się zatem, że wbrew stanowisku Federfarmy okoliczności niniejszej sprawy są inne niż w sprawie Sbarigia. W sprawie Sbarigia spór dotyczył możliwości uzyskania odstępstwa od obowiązujących godzin otwarcia dla określonej apteki, znajdującej się w określonej lokalizacji w gminie Rzym. Nie było jasne, jaki bezpośredni lub pośredni, faktyczny lub potencjalny wpływ decyzja w tej ostatniej sprawie mogła mieć na jakiegokolwiek przedsiębiorcę prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim ( 51 ). Trybunał zatem trafnie uznał przedstawione pytanie za niedopuszczalne.

70.

Należałoby dodać, że wyrok w sprawie Sbarigia pozostaje w zgodzie z utrwaloną linią orzecznictwa. Ta sama konkluzja została osiągnięta przez Trybunał również w sprawie Woningstichting Sint Servatius ( 52 ), w której zaskarżone ograniczenie swobodnego przepływu kapitału dotyczyło jednej konkretnej spółki, działającej na podstawie prawa tego państwa członkowskiego i nie było w stanie wywołać żadnego skutku dla rynku wewnętrznego. Tak samo w sprawie van Buynder ( 53 ) Trybunał nie orzekł w odniesieniu do prawa belgijskiego, według którego wykonywanie zawodu weterynarza było obwarowane szeregiem warunków (takich jak posiadanie kwalifikacji w zakresie weterynarii oraz wpis do rejestru chirurgów weterynaryjnych), czy było ono zgodne z art. 49 TFUE, z tego względu, że pytanie zostało przedstawione w kontekście postępowania karnego toczącego się przeciwko belgijskiemu obywatelowi na tej podstawie, że wykonywał on w Belgii czynności weterynarza bez spełnienia warunków przewidzianych w ww. przepisach.

71.

We wszystkich tych sprawach Trybunał trafnie uznawał, że zgodność z prawem środków zaskarżonych przez skarżących w postępowaniu głównym nie mogła zależeć od interpretacji zasad traktatowych odnoszących się do swobodnego przepływu osób, jako że nie można było zidentyfikować żadnego skutku transgranicznego. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją. Z przyczyn wyjaśnionych w pkt 68 powyżej przedmiotowe ustawodawstwo jest objęte zakresem zastosowania art. 49 TFUE. W związku z tym poniżej dokładnie przeanalizuję kwestie merytoryczne podniesione w sprawie przed TAR Lombardia.

72.

We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym TAR Lombardia zmierza do uzyskania od Trybunału wskazówek co do tego, czy prawo krajowe, które zastrzega dla aptek sprzedaż produktów leczniczych, dla których potrzebna jest recepta, ale koszt obciąża kupującego, a nie SSN, jest zgodne z postanowieniami Unii Europejskiej w przedmiocie swobody przedsiębiorczości.

73.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczeniem w rozumieniu art. 49 TFUE jest każdy środek krajowy, który – nawet jeśli stosowany jest bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z zagwarantowanej traktatem swobody przedsiębiorczości ( 54 ).

74.

Wydaje mi się, że w niniejszym postępowaniu przed dokonaniem wykładni należy zidentyfikować rynek, na którym przedmiotowe ustawodawstwo ma wywoływać skutek ograniczający, przeszkadzając prowadzeniu działalności przez zagranicznych przedsiębiorców.

75.

Ten element nie jest oczywisty. Wniosek prejudycjalny nie jest doprawdy dopracowany w tym punkcie, a skarżąca A. Venturini napomyka tylko ogólnie o ograniczających skutkach w stosunku do zawodowej działalności farmaceutów.

76.

W tym zakresie pragnę zauważyć, że decyzje administracyjne podważane przez skarżące w postępowaniu głównym nie stanowią odmowy uwzględnienia wniosków o otwarcie apteki, ale jedynie wniosków o pozwolenie na sprzedaż określonych produktów leczniczych.

77.

Rzeczywiście skarżące nie zakwestionowały zgodności z traktatem ani ustawodawstwa krajowego ograniczającego ilość aptek zgodnie z pianta organica, ani ustawodawstwa zastrzegającego sprzedaż produktów leczniczych klasy A tylko dla aptek. Jedynymi kwestionowanymi przez nie przepisami są przepisy zabraniające im sprzedaży produktów leczniczych, dla których wymagana jest recepta, a których koszt obciąża kupującego.

78.

Na podstawie powyższego wnioskuję, że możliwe skutki ograniczające włoskich przepisów spornych w niniejszej sprawie w stosunku do podstawowych swobód nie odnoszą się do otwierania we Włoszech aptek, ale punktów sprzedaży detalicznej, takich jak parafarmacje.

79.

Następnym krokiem po zidentyfikowaniu dotkniętego tymi skutkami rynku wydaje się rozważenie, czy skutek ograniczający wynikający z tych przepisów jest objęty art. 49 TFUE. Innymi słowy, konieczne jest rozważenie, czy przedmiotowe ustawodawstwo może utrudniać prowadzenie działalności przez zagranicznych przedsiębiorców na włoskim rynku parafarmaceutycznym.

80.

Federfarma podkreśla w swoich uwagach, że parafarmacje są, zasadniczo, zwykłymi sklepami sprzedającymi rozmaite produkty i jest mało prawdopodobne, aby zakaz sprzedaży określonych produktów leczniczych mógł zniechęcić zagranicznych przedsiębiorców do otwierania we Włoszech nowych parafarmacji.

81.

Według mnie jednak, gdyby parafarmacje rzeczywiście były sklepami, których główna działalność jest zupełnie niezwiązana ze sprzedażą produktów leczniczych (jak supermarkety, stacje benzynowe, etc.), to nie wahałbym się zgodzić ze stanowiskiem Federfarmy i wnioskować, że wszelki skutek ograniczający wynikający z przedmiotowego ustawodawstwa musi być uznany za „zbyt niepewny i niebezpośredni” ( 55 ), „wyłącznie potencjalny” ( 56 ), „zbyt nieznaczny i przypadkowy” ( 57 ), a w rezultacie nieposiadający takiego charakteru, aby utrudniać dostęp do rynku.

82.

Należy jednak zauważyć, że parafarmacje, pomimo iż nie są w pełni porównywalne z aptekami, posiadają jednak szereg cech wspólnych z tymi ostatnimi. Na przykład: i) podlegają szeregowi kontroli sanitarnych i farmaceutycznych, dokonywanych przez odpowiednie organy włoskie; ii) muszą posiadać odpowiednie wyposażenie dla zapewnienia optymalnych warunków przechowywania i dystrybucji produktów leczniczych; iii) nabywają produkty lecznicze w ramach tych samych kanałów dystrybucji, co apteki oraz, iv) muszą zapewnić informację o sprzedaży produktów leczniczych w drodze określonego kodu, przypisywanego przez ministerstwo zdrowia. Dodatkowo zarówno w aptekach, jak i w parafarmacjach sprzedaż produktów leczniczych musi zawsze być dokonywana w obecności wykwalifikowanego farmaceuty. Ponadto nie ulega wątpliwości, że podstawowa działalność parafarmacji jest związana z produktami służącymi zapewnieniu dobrostanu, zdrowia oraz, bardziej ogólnie, leczenia.

83.

Podczas rozprawy w odpowiedzi na bezpośrednie pytanie skarżąca A. Venturini i Federfarma podały zdecydowanie różne szacunki odnośnie do ilości i wartości produktów leczniczych, na których sprzedaż skarżące próbują uzyskać zezwolenie. Wydaje mi się jednak, że żadne z tych szacunków nie pozwalają na zakwalifikowanie tej działalności jako nieistotnej.

84.

W tych okolicznościach nie widzę powodu dla podważania analizy dokonanej przez sąd krajowy, zgodnie z którą przedmiotowe ustawodawstwo rzeczywiście wywiera skutek ograniczający i może przeszkadzać prowadzeniu we Włoszech działalności przez przedsiębiorców zainteresowanych sprzedażą tych produktów leczniczych.

85.

W świetle powyższych rozważań skłaniam się ku wnioskowi, że przedmiotowe ustawodawstwo stanowi ograniczenie dla swobody przedsiębiorczości na gruncie art. 49 TFUE. W każdym razie jednakże ta kwestia nie jest kluczowa dla odpowiedzi, która ma zostać udzielona sądowi krajowemu, ponieważ, co zaraz wyjaśnię, przedmiotowe ustawodawstwo jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.

86.

Trybunał konsekwentnie twierdzi, że ograniczenia swobody przedsiębiorczości, które są stosowane bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są właściwe dla zagwarantowania realizowanego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu ( 58 ).

87.

Ponieważ nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe ustawodawstwo znajduje zastosowanie bez dyskryminacji na gruncie obywatelstwa, nasze badanie musi się skoncentrować, w pierwszej kolejności, na tym, jakie cele są osiągane przez to ustawodawstwo, oraz, po drugie, czy ograniczenie to jest zgodne z zasadą proporcjonalności.

88.

Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, pragnę na wstępie zauważyć, że odpowiednie włoskie ustawodawstwo jest raczej obszerne i złożone i nie pozwala na łatwą identyfikację jego celu przez dokonującego wykładni. Ponadto uwagi rządu włoskiego na piśmie są, niestety, wyjątkowo lakoniczne i zawierają jedynie szereg niejasnych stwierdzeń odnoszących się do celów w postaci ochrony zdrowia publicznego poprzez unikanie nadmiernej konsumpcji produktów leczniczych oraz ochrony środków publicznych poprzez powstrzymanie nieprawidłowego gospodarowania ograniczonymi środkami publicznymi, które mogą zostać przeznaczone na zdrowie publiczne.

89.

Chociaż powyższe cele w teorii oczywiście mogą stanowić akceptowalne uzasadnienia ( 59 ), to ich adekwatność w sprawie przed sądem odsyłającym wydaje się raczej wątpliwa. Należy jeszcze raz przypomnieć, że przedmiotowe ustawodawstwo dotyczy jedynie produktów leczniczych sprzedawanych na receptę, za które płaci kupujący, a nie SSN, a zatem zarówno popyt, jak i podaż są ustalone. Nie rozumiem zatem, w jaki sposób uzasadnione cele, które przytacza rząd włoski, mogą być osiągane przez przedmiotowe ustawodawstwo.

90.

Jednakże argumenty stron w tej kwestii nie są decydujące. Znacznie ważniejsza, moim zdaniem, jest możliwość identyfikacji przez Trybunał obiektywnych celów, do których osiągnięcia zmierza przedmiotowe ustawodawstwo, przez przyjrzenie się treści samych przepisów krajowych w wykładni i stosowaniu przyjętych przez sądy krajowe ( 60 ).

91.

W niniejszej sprawie w wykonaniu tego zadania pomagają Trybunałowi informacje zawarte w odesłaniu prejudycjalnym, a także niektóre wyroki włoskiego trybunału konstytucyjnego, do których strony obszernie odnosiły się w ramach swoich ustnych i pisemnych wypowiedzi.

92.

W odesłaniu prejudycjalnym TAR Lombardia twierdzi, że celem ustawodawstwa włoskiego jest ochrona zdrowia publicznego przez zapewnienie równomiernej dystrybucji produktów leczniczych na terytorium całego państwa poprzez zapobieganie koncentracji aptek w bardziej atrakcyjnych handlowo lokalizacjach.

93.

Te stwierdzenia zostały potwierdzone w szeregu orzeczeń wydanych przez włoski trybunał konstytucyjny, który konsekwentnie twierdził, że skomplikowane przepisy dotyczące aptek mają na celu zapewnienie ochrony i kontroli dostępu obywateli do produktów leczniczych, zapewniając w ten sposób ochronę podstawowego prawa do zdrowia ( 61 ). Włoski trybunał konstytucyjny stwierdził ponadto, że usługi farmaceutyczne są regulowane celem zapewnienia prawidłowej dystrybucji produktów leczniczych ( 62 ). Tak samo istotna jest okoliczność, że według Trybunału Konstytucyjnego celem tego ustawodawstwa jest konkretnie zapewnienie, aby można było na usługach farmaceutycznych polegać pod kątem czasu i miejsca ich świadczenia, oraz ustalenie rejonizacji dla farmaceutów w celu wykluczenia likwidacji lokalnych aptek, która mogłaby negatywnie wpłynąć na zrównoważony rozkład aptek na terytorium państwa ( 63 ).

94.

W tym kontekście chciałbym jeszcze raz powtórzyć, że jak konsekwentnie utrzymywał Trybunał, na podstawie art. 52 ust. 1 TFUE ochrona zdrowia publicznego może usprawiedliwiać ograniczenia podstawowych swobód gwarantowanych traktatem, takich jak swoboda przedsiębiorczości ( 64 ). Ograniczenia swobody przedsiębiorczości mogą w szczególności być uzasadnione celem zapewnienia pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze ( 65 ).

95.

Trybunał potwierdził w wyroku w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez, że cel zapewnienia, by dystrybucja produktów leczniczych odpowiadała potrzebom ludności, za pomocą powszechnej i zrównoważonej sieci aptek, za pomocą której lokalizacja tych aptek jest gwarantowana również w mniej atrakcyjnych handlowo miejscach, może być uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego ( 66 ).

96.

Nie widzę powodu, dla którego ustalenia Trybunału w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez w tym zakresie miałyby nie znaleźć zastosowania również w niniejszej sprawie. Przyznać należy, że rząd włoski nie przywołał wyraźnie tego argumentu. Jednakże wydaje mi się nie do przyjęcia, aby w dwóch sprawach, które zasadniczo są identyczne, Trybunał miał dojść do innych wniosków tylko dlatego, że w jednej sprawie pełnomocnik przedstawił spójną i szczegółową argumentację prawną, a w drugiej sprawie argumentacji wyraźnie zabrakło. Stoję zatem na stanowisku, że cele przedmiotowego ustawodawstwa mogą stanowić ważne usprawiedliwienie dla ograniczenia swobody przedsiębiorczości na gruncie art. 49 TFUE.

97.

Drugą i ostatnią kwestią prawną wymagającą zbadania jest kwestia, czy ograniczenie wprowadzone przez przedmiotowe ustawodawstwo jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Jak wspomniano powyżej, w odróżnieniu od sytuacji w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez, w niniejszej sprawie skarżące w istocie nie zmierzają do otwierania nowych parafarmacji, ale tylko do uzyskania pozwolenia na sprzedaż w posiadanych przez nie parafarmacjach określonych produktów leczniczych, których sprzedaż jest zarezerwowana dla aptek.

98.

Nadal jednak różnica pomiędzy tymi dwiema sprawami wydaje mi się w tym miejscu nieistotna. Oczywiste jest bowiem, że szczególny reżim, jaki ustawodawstwo włoskie ustanowiło dla aptek, byłby przynajmniej częściowo zagrożony, jeśli inne rodzaje punktów sprzedaży miałyby posiadać pozwolenia na oferowanie produktów leczniczych, których sprzedaż jest obecnie zarezerwowana dla aptek.

99.

W systemie prawa włoskiego aptekom powierzono świadczenie usług pożytku publicznego i, w tym celu, są one poddane licznym szczególnym obowiązkom i podlegają określonym ograniczeniom w odniesieniu do sposobu wykonywania przez nie działalności. Skarżące nie zaprzeczają, że część z tych obowiązków i ograniczeń nie dotyczy innych punktów sprzedaży detalicznej, a zwłaszcza parafarmacji.

100.

Te obowiązki i ograniczenia pociągają za sobą poważne dodatkowe koszty dla aptek. Nie można wykluczyć, że poważne zmniejszenie ich monopolu na produkty lecznicze wystawiłoby niektóre z tych aptek na ryzyko utraty płynności finansowej, pozbawiając ich odpowiedniego dochodu. Tak jak otwarcie nowych aptek w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez, poszerzenie zakresu produktów leczniczych oferowanych przez parafarmacje mogłoby spowodować pozbawienie aptek poważnych środków.

101.

To, czy i na jakich warunkach parafarmacje mogłyby uzyskiwać zezwolenia na sprzedaż produktów leczniczych innych klas bez zagrożenia systemu dystrybucji na terytorium Włoch, ustanowionego przez tamtejsze ustawodawstwo, w sposób oczywisty nie należy do decyzji Trybunału.

102.

W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał niezmiennie twierdził, że traktaty nie odbierają państwom członkowskim kompetencji do organizowania ich systemów zabezpieczenia społecznego oraz, w szczególności, do przyjmowania przepisów regulujących organizacje świadczące usługi medyczne, jak apteki ( 67 ). Wykonując te kompetencje, państwa członkowskie muszą jednak pozostawać w zgodzie z prawem Unii Europejskiej, a w szczególności z postanowieniami traktatowymi odnoszącymi się do podstawowych swobód, ponieważ postanowienia te zabraniają państwom członkowskim wprowadzania lub utrzymywania nieuzasadnionych ograniczeń w korzystaniu z tych wolności w sektorze ochrony zdrowia ( 68 ).

103.

Przy wykładni powyższych zasad Trybunał wskazał, że przy ocenie poszanowania tego obowiązku należy uwzględnić okoliczność, że zdrowie i życie ludzi ma pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem oraz że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na którym chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz sposobie osiągnięcia tego poziomu. Ponieważ poziom ten może być różny w różnych państwach członkowskich, państwom członkowskim należy pozostawić pewien zakres uznania ( 69 ).

104.

Trybunał w końcu wskazał, że w przypadku gdy istnieje niepewność co do istnienia lub wagi zagrożeń dla zdrowia ludzi, ważne jest, by państwo członkowskie mogło podjąć środki ochronne, nie czekając na pełne urzeczywistnienie się tych zagrożeń ( 70 ).

105.

Oznacza to, że w sytuacji niepewności państwo członkowskie może przyjąć regulacje, w drodze których może uniknąć ryzyka, że niektóre części jego terytorium pozostaną bez odpowiedniej ilości aptek, albo zminimalizować to ryzyko, a w konsekwencji, ryzyko braku pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze ( 71 ).

106.

Gwarancje, że wszystkie produkty lecznicze wydawane na receptę (niezależnie od tego, kto pokrywa koszty), mogą być sprzedawane tylko w aptekach, wydają się przewidziane dokładnie w celu uniknięcia takiego ryzyka. W niniejszym postępowaniu nie zostało ujawnione nic, co sugerowałoby możliwość istnienia innych środków, stanowiących alternatywę wobec środka przewidzianego w przedmiotowych przepisach, oferujących ten sam poziom zapewnienia państwu realizacji zamierzonych celów, a jednocześnie mniej restrykcyjnych dla przedsiębiorców.

107.

Uważam zatem, że przedmiotowe ustawodawstwo jest zgodne z zasadą proporcjonalności.

108.

Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Włochy):

Artykuł 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem postępowania głównego, które zastrzega dla aptek sprzedaż produktów leczniczych, dla których wymagana jest recepta, ale których koszt pokrywany jest przez konsumenta.