1. 

W ramach postępowania sądowego, którego przedmiotem są warunki nałożone na hodowcę trzody chlewnej przy udzielaniu mu zezwolenia na sprzedaż w charakterze nawozu gnojowicy świńskiej wytworzonej w jego przedsiębiorstwie hodowlanym, Supreme Court kieruje do Trybunału Sprawiedliwości szereg pytań dotyczących pojęcia „odpad” w rozumieniu dyrektywy 75/442 ( 2 ). Niezależnie od wagi powyższej kwestii, która umożliwi Trybunałowi Sprawiedliwości doprecyzowanie dotychczasowego orzecznictwa w przedmiocie warunków, na jakich „odpad” może przekształcić się w „produkt uboczny”, w niniejszym postępowaniu pojawia się ponadto pytanie, które wykracza poza ścisły zakres dyrektywy 75/442 i wchodzi, o czym będzie mowa poniżej, na obszar zasad ogólnych prawa Unii, a w szczególności w sferę gwarancji praw podstawowych.

2. 

Istotnie ostatnia kwestia pojawiająca się w postępowaniu a quo dotyczy odpowiedzialności spoczywającej na sprzedawcy gnojowicy świńskiej za ewentualne nieprawidłowe korzystanie z tej gnojowicy przez podmiot, który ją nabył. Z kwestią tą wiąże się pytanie, do jakiego stopnia swoboda przyznana państwom członkowskim w zakresie regulowania warunków sprzedaży odpadów upoważnia te państwa do nakładania warunków, które bądź to mogą okazać się równoznaczne z zakazem takiej sprzedaży, bądź to mogą poddawać tę sprzedaż nieproporcjonalnym lub arbitralnym warunkom. Chodzi o sytuację, w której brak transpozycji dyrektywy 91/676 ( 3 ) uniemożliwił zastosowanie przepisów, które dopuszczają wykorzystanie gnojowicy świńskiej jako nawozu.

3.

W brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych postępowania a quo ( 4 ) art. 1 lit. a) dyrektywy 75/442 stanowił, jak następuje:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

4.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. b) wyżej wskazanej dyrektywy z zakresu jej zastosowania, „w przypadku gdy są one już objęte inną legislacją”, wyłącza się:

„[…]

5.

Na mocy art. 8 przywołanej wyżej dyrektywy:

„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów:

6.

Artykuły 9 i 10 dyrektywy stanowiły, że wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów, określone odpowiednio w załącznikach II A i II B ww. dyrektywy muszą uzyskać zezwolenie.

7.

Artykuł 15 dyrektywy 75/442 stanowił, co następuje:

„Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci« koszty unieszkodliwiania odpadów ponoszą:

8.

Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa 91/676 ma na celu „zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu tego rodzaju”.

9.

Artykuł 3 dyrektywy 91/676 stanowi w dwóch pierwszych ustępach, co następuje:

„1.   Wody dotknięte zanieczyszczeniami oraz wody, które mogą być dotknięte zanieczyszczeniami, jeśli nie zostaną podjęte działania w zastosowaniu art. 5, określane są przez państwa członkowskie zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku I.

2.   Państwa członkowskie, w ciągu dwuletniego okresu po notyfikacji niniejszej dyrektywy, wyznaczają jako strefy podatne na [zagrożenia] wszystkie znane obszary gleby w ramach ich terytoriów, z których mają miejsce spływy do wód określonych zgodnie z ust. 1 i które przyczyniają się do zanieczyszczania. Powiadamiają one Komisję o tym wstępnym wyznaczeniu w ciągu sześciu miesięcy”.

10.

Artykuł 4 ww. dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie, w celu zapewnienia dla wszystkich wód ogólnego poziomu ochrony przed zanieczyszczeniem, w ciągu dwuletniego okresu od notyfikacji niniejszej dyrektywy:

2.   Państwa członkowskie przedkładają Komisji szczegółowe informacje o ich zbiorach zasad dobrej praktyki rolniczej, a Komisja włącza informacje w sprawie tych kodeksów do sprawozdania określonego w art. 11. W świetle otrzymanych informacji Komisja może, jeśli uznaje to za niezbędne, przedstawić Radzie właściwe propozycje”.

11.

Artykuł 5 przywołanej wyżej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanawiania programów działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia. Wskazane wyżej programy muszą zawierać jako obowiązkowe, te środki, które zostały określone w zasadach dobrej praktyki rolniczej, oraz środki określone w załączniku III do ww. dyrektywy dotyczące okresów, w których obowiązuje zakaz stosowania określonych nawozów, pojemności pojemników służących do przechowywania odpadów zwierzęcych, sposobów stosowania nawozu oraz maksymalnej ilości nawozu, która może zostać zastosowana, w zależności od poziomu zawartości azotanów.

12.

Dyrektywa 96/61 została ujednolicona i uchylona przez dyrektywę 2008/1 ( 7 ), która z kolei została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2010/75 ( 8 ). Zgodnie z brzmieniem jej art. 1, celem tej dyrektywy było »osiągnięcie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom środowiska i ograniczenia zanieczyszczeń powodowanych przez rodzaje działalności wymienione w załączniku I. Dyrektywa określała środki mające na celu „zapobieganie oraz, w przypadku braku takiej możliwości, zmniejszenie emisji do powietrza, środowiska wodnego i gleby, na skutek wspomnianych powyżej działań, łącznie ze środkami dotyczącymi odpadów, w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 85/337/EWG i innych odpowiednich przepisów wspólnotowych”.

13.

Punkt 6.6 załącznika I do dyrektywy wskazywał w szczególności instalacje do intensywnej hodowli świń, wyposażone w więcej niż 750 miejsc dla macior.

14.

Na podstawie art. 3 lit. c) dyrektywy „[p]aństwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki umożliwiające właściwym władzom zapewnienie, aby przy obsłudze instalacji: […] c) unikano wytwarzania odpadów, zgodnie z dyrektywą Rady 75/442/EWG […]; a jeżeli odpady są wytwarzane, prowadzono odzysk, lub, jeżeli nie ma takiej możliwości ze względów technicznych lub ekonomicznych, aby unieszkodliwiano je przy jednoczesnym unikaniu lub ograniczaniu wszelkiego oddziaływania na środowisko”.

15.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 dyrektywy „[w] razie potrzeby pozwolenie zawiera właściwe wymogi, zapewniające ochronę gleby i wód gruntowych, oraz środki dotyczące gospodarki odpadami wytwarzanymi przez instalację”.

16.

Celem ww. rozporządzenia było zapewnienie, że państwa członkowskie ustanowią systemy gwarantujące, że niektóre kategorie produktów ubocznych mogą być przemieszczane jedynie za pośrednictwem upoważnionych zakładów, aż do momentu ich unieszkodliwienia lub odzysku, a w szczególności, że systemy te zapewnią, że do spożycia przez ludzi będą przeznaczone tylko te produkty uboczne, które nie skutkują ryzykiem dla zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego. Przywołane rozporządzenie zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 1069/2009 ( 10 ).

17.

Environmental Protection Act 1992 (ustawa o ochronie środowiska z 1992 r., zwana dalej „ustawą z 1992 r.”) ustanowiła Environmental Protection Agency (agencję ochrony środowiska, zwaną dalej „EPA”), której kompetencje obejmują „udzielanie zezwoleń oraz regulację i kontrolę działań w obszarze ochrony środowiska” [art. 52 ust. 1 lit. a)].

18.

Waste Management Act 1996 (ustawa o zarządzaniu odpadami z 1996 r., zwana dalej „ustawą z 1996 r.”), została uchwalona m.in. w celu transpozycji dyrektywy 75/442 w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 91/156. Artykuł 4 ustawy z 1996 r. stanowi, co następuje:

„1)   W niniejszej ustawie przez »odpady« należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii odpadów określonych w załączniku I lub znajdującą się w odnośnym momencie w Europejskim Katalogu Odpadów, które ich właściciel usuwa lub ma zamiar lub obowiązek usunąć, przy czym wszystko, co jest usuwane w charakterze odpadu, uznaje się za odpad w braku przeciwnego dowodu.

[…]

3)   W niniejszej ustawie przez »usuwanie« rozumie się w odniesieniu do odpadów wszystkie działania określone w załączniku III, a pojęcie »działalność usuwania odpadów« interpretuje się odpowiednio.

4)   W niniejszej ustawie „odzyskiwanie” w odniesieniu do odpadów oznacza każdą działalność wykonywaną na potrzeby zbierania, przetwarzaniem lub powtórnego wykorzystania odpadów w całości lub w części oraz wszelką działalność związaną ze zbieraniem, przetwarzaniem lub powtórnym wykorzystaniem, w tym wszelkie działania określone w załączniku IV, przy czym »działalność odzyskiwania odpadów« interpretuje się odpowiednio”.

19.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 lit. a) ustawy z 1996 r.:

„Z zastrzeżeniem postanowień lit. b), zezwolenie w zakresie odpadów […] nie jest wymagane w celu unieszkodliwiania […] odchodów pochodzących od trzody chlewnej lub drobiu, takich jak obornik lub gnojowica […]”.

20.

Ustawa z 1992 r. ustanowiła system uzyskiwania zezwoleń w związku z zintegrowaną kontrolą zanieczyszczeń (IPC), w ogólnych zarysach porównywalny z systemem wprowadzonym dyrektywą Rady 96/61 ( 11 ). Irlandia przetransponowała do prawa krajowego dyrektywę 96/61 za pomocą Protection of the Environment Act z 2003 r. (ustawy o ochronie środowiska z 2003 r., zwanej dalej „ustawą z 2003 r.”). W związku z tym zezwolenie nie zostało wydane na podstawie krajowych przepisów wydanych w celu dokonania transpozycji dyrektywy 96/61.

21.

Strona skarżąca w postępowaniu głównym jest gospodarstwa hodowli trzody chlewnej w Irlandii. Mimo że jego główna działalność obejmuje hodowlę świń, skarżący wykorzystuje także gnojowicę świńską jako produkt uboczny gospodarstwa, poprzez jej sprzedaż na rzecz innych rolników celem użycia jej jako nawóz.

22.

Zważywszy na to, że stosowanie takiego nawozu na obszarach rolnych stanowi działalność okresową, gnojowica świńska musi być składowana w gospodarstwie skarżącego aż do momentu, gdy zostanie ona przekazana innym rolnikom. W 1999 r. EPA udzieliła skarżącemu zezwolenia na powiększenie jego instalacji i na sprzedaż gnojowicy świńskiej. Zgodnie z treścią pozwolenia strona skarżąca jest w szczególności zobowiązana do upewnienia się, że rolnicy używają gnojowicy w ścisłej zgodności z określonymi warunkami.

23.

Wśród warunków tych znajduje się warunek zatytułowany „Zarządzanie odpadami”. Z warunku tego w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie wynikają dla skarżącego następujące warunki:

[…]

24.

Zezwolenie udzielone przez EPA zostało zaskarżone do High Court, który rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony skarżącej, która wówczas odwołała się do Supreme Court, który zwrócił się z rozpatrywanym pytaniem prejudycjalnym.

25.

Według Supreme Court następujące kwestie są sporne pomiędzy stronami w postępowaniu a quo:

26.

Pytanie prejudycjalne brzmi w następujący sposób:

„W sytuacji braku rozstrzygającej interpretacji pojęcia »odpad« w rozumieniu prawa Unii powstaje wątpliwość, czy państwo członkowskie jest upoważnione na podstawie prawa krajowego do nałożenia na producenta gnojowicy świńskiej obowiązku udowodnienia, że nie jest ona odpadem, czy klasyfikacja jako »odpad« powinna się odbywać na podstawie obiektywnych kryteriów takich jak kryteria wskazywane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W związku z tym powstają następujące pytania:

27.

Supreme Court uważa, że kryteria ustanowione w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie pojęcia odpadu powinny znaleźć zastosowanie do gnojowicy świńskiej w chwili jej wytworzenia i składowania, nie zaś w późniejszym momencie jej ponownego wykorzystania, w tym przypadku przez innych rolników.

28.

Sąd odsyłający uważa, że podejście, które wymaga traktowania gnojowicy świńskiej jako odpadu we wszelkich okolicznościach, nie wydaje się w pełni zgodne z zasadami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Niemniej jednak Supreme Court nie jest również przekonany co do tego, czy rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości zawarte w wyrokach w sprawach Komisja przeciwko Hiszpanii należy interpretować w tak szeroki sposób, jak to twierdzi strona skarżąca.

29.

Zdaniem Supreme Court, jeżeli gnojowica świńska pozostaje odpadem albo też jest w dalszym ciągu traktowana, usuwana lub wyrzucana jako odpad, powstaje pytanie, czy w ogólnym systemie kontroli środków mogących powodować skażenie, odpady – a w tym przypadku gnojowica świńska przeznaczona do wykorzystania bez dalszego przetwarzania na gruntach innych osób – powinny być kontrolowane przez użytkowników, tj. właścicieli tych gruntów, czy też przeciwnie, kontrola należy do pierwotnego producenta na terenach użytkowników.

30.

Pytanie prejudycjalne zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału Sprawiedliwości w dniu 1 marca 2012 r.

31.

Uwagi na piśmie przedstawiły strony postępowania głównego, rząd francuski oraz Komisja Europejska.

32.

Przedstawiciele procesowi stron oraz przedstawiciel Komisji Europejskiej przedstawili swe stanowiska na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 lutego 2013 r.

33.

Odnośnie do kwestii wstępnej Komisja uważa, że ponieważ prawo irlandzkie nie przewiduje żadnych regulacji znajdujących zastosowanie do gnojowicy świńskiej w sytuacji, gdy nie jest ona uznawana za „odpad” w rozumieniu ustawy z 1996 r. zawierającej definicję zgodną z dyrektywą 75/442, konieczne jest ustalenie, czy a) gnojowica świńska stanowi „odpad”; b) czy nie należy jej wyłączyć z zakresu zastosowania przywołanej dyrektywy na podstawie art. 2 dyrektywy oraz c) czy możliwe jest ustanowienie spornych warunków.

34.

Z kolei D. Brady, rząd francuski i sama Komisja utrzymują, że skoro dyrektywa nie odwołuje się do prawa krajowego, należy przyjąć autonomiczną i spójną definicję pojęcia „odpadu”, zgodną z kryteriami ustanowionymi już w art. 5 dyrektywy 2008/98, które to kryteria muszą być obowiązkowo stosowane przez organy krajowe. Wreszcie EPA twierdzi, że odesłanie prejudycjalne dotyczy, z jednej strony, charakteru kryteriów, które umożliwiają uznanie danej substancji za „odpad” (w dziedzinie tej, jej zdaniem, brak jest spójności systemowej pomiędzy terminologią stosowaną przez prawo wtórne), oraz z drugiej strony, ciężaru dowodu (który państwa członkowskie mogą zgodnie z prawem przerzucać na producentów gnojowicy świńskiej).

35.

Jeżeli chodzi o pierwsze pytanie prejudycjalne, D. Brady podnosi, że w okolicznościach niniejszej sprawy oraz zgodnie z orzecznictwem spełniony jest wymóg pewności i nie ma znaczenia, czy gnojowica świńska jest wykorzystywana przez inne osoby czy też to, czy korzystają one z niej w niewłaściwy sposób. Rząd francuski z kolei uważa, że gnojowica świńska nie powinna być uznawana za „odpad”, jeżeli jej wykorzystanie w charakterze nawozu ma miejsce w ramach działalności zgodnej z prawem, a jej składowanie jest ograniczone do potrzeb operacji wykorzystania tej gnojowicy, czego ustalenie należy do sądu krajowego.

36.

Komisja kwestionuje zasadność orzecznictwa uznającego, że korzystanie z gnojowicy świńskiej dla potrzeb wykraczających poza działalność rolną nie sprzeciwia się zakwalifikowaniu jej jako produktu ubocznego, gdyż takie twierdzenie nie byłoby zgodne z koniecznością interpretacji pojęcia „odpad” w świetle art. 191 TFUE. Warunek pewności mógłby zostać spełniony wyłącznie wówczas, gdyby można było wykazać w chwili jej składowania, że gnojowica świńska będzie stosowana przez producenta na jego własnych obszarach rolnych i w ilościach, które nie przekraczają rzeczywistych potrzeb jego gospodarstwa lub że ma dodatnią wartość gospodarczą, potwierdzoną przez producenta oraz że jest przeznaczona do wykorzystania na obszarach innych producentów na podstawie umowy lub oferty oraz w ilościach, które nie przekraczają takich ilości, które mogą być wykorzystane na tych obszarach na takich samych warunkach. EPA podnosi, że mylne byłoby założenie, że jej kompetencje definiowane są poprzez odniesienie do pojęcia „odpad” w rozumieniu dyrektywy 75/442, gdyż niweczyłoby to cele zintegrowanego ograniczenia zanieczyszczenia środowiska, które przyświecają ustawie z 1992 r. Według EPA, wymagany stopień pewności polega na wyłączeniu wszelkich rozsądnych wątpliwości po stronie właściwego organu co do tego, czy producent nie pozbędzie się gnojowicy świńskiej i czy zostanie ona rzeczywiście wykorzystana w charakterze nawozu w odpowiednich warunkach, które to okoliczności mogą zostać potwierdzone wyłącznie przez samego producenta, na którym ciąży obowiązek wykazania, że takie okoliczności zachodzą, w przeciwnym razie pierwszeństwo ma domniemanie, że gnojowica stanowi „odpad”, w stosunku do którego producent może zostać zobowiązany przez prawo krajowe do jego usunięcia, zgodnie z systemem, który w przypadku irlandzkim został ustanowiony w ustawie z 1992 r., nawet jeżeli w tej ustawie zostały uznane za „odpad” takie substancje, które nim nie są na mocy dyrektywy 75/442.

37.

Odnośnie do drugiego pytania prejudycjalnego D. Brady twierdzi, że należy na nie odpowiedzieć przecząco, gdyż nawet jeżeliby uznać gnojowicę świńską za „odpad”, to gnojowica jest wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 75/442 ze względu na treść jej art. 2 ust. 1 lit. b) ppkt iii), jako że stanowi ona substancję objętą dyrektywą 91/676. Ponadto sporne warunki naruszają zasadę pewności prawa i proporcjonalności.

38.

Zdaniem Komisji, jeżeli gnojowica świńska stanowi „odpad” i nie jest wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 75/442, to korzystanie z niej musi być uznane za „usuwanie” lub „unieszkodliwianie” w rozumieniu art. 8 i 15 przywołanej dyrektywy. Co za tym idzie, narzucenie hodowcy trzody chlewnej warunków gwarantujących, że wykorzystanie gnojowicy świńskiej nie będzie oznaczać zagrożenia dla środowiska, należy uznać za zgodne z zakresem swobodnego uznania przyznanego państwom członkowskim na podstawie art. 288 TFUE. Jeżeli nie byłaby ona objęta zakresem dyrektywy 75/442, to w świetle art. 4 ust. 2 i art. 193 TFUE nic nie stałoby na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie ustanawiały zasady gwarantujące prawidłowe wykorzystanie gnojowicy świńskiej z punktu widzenia ochrony środowiska. Rząd francuski podnosi, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie postanowiły, że jeżeli gnojowica świńska stanowi „odpad”, to jej producent może zostać uznany za odpowiedzialnego za to, w jaki sposób korzystają z niej inni rolnicy. W takim samym kierunku wypowiada się EPA, podkreślając, że nigdy nie twierdziła, że producent musi bezpośrednio odpowiadać za działania innych rolników wykorzystujących gnojowicę jako nawóz, lecz przede wszystkim chodzi o to, aby skłonić posiadacza zezwolenia do pilnowania, aby osoby trzecie postępowały w prawidłowy sposób, oraz do powstrzymania się od dostarczania im gnojowicy w przeciwnym przypadku.

39.

Wreszcie, jeżeli chodzi o trzecie pytanie prejudycjalne, D. Brady twierdzi, że należy na nie odpowiedzieć twierdząco, gdyż Irlandia nie może powoływać się na brak wykonania swoich zobowiązań, aby nie zastosować obowiązujących przepisów prawa Unii, przyznając w ten sposób osobie prywatnej prawo do powoływania się wobec EPA na wyłączenie gnojowicy świńskiej z zakresu zastosowania dyrektywy 75/442. Zdaniem EPA, w braku jej transpozycji, dyrektywa 91/676 nie może wywoływać skutków prawnych. Gdyby została transponowana znajdowałaby zastosowanie jedynie do wykorzystania gnojowicy świńskiej jako nawozu, nie zaś do jej wykorzystania przez producenta, ponieważ cele dotyczące zapobiegania i unieszkodliwiania odpadów są objęte dyrektywą 96/61. Komisja z kolei uważa, że dana substancja nie może zostać uznana za objętą innymi przepisami w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie ustanowiło takich przepisów, a co za tym idzie, nie zapewniło poziomu ochrony odpowiadającego wymogom ustanowionym przez dyrektywę 75/442. Nawet gdyby dyrektywa 91/676 została transponowana, brak byłoby pewności, że można by było przyjąć, iż zapewnia taki odpowiedni poziom ochrony, tym bardziej że strefy ochrony, do których znajdują zastosowanie jej przepisy, mogą nie obejmować całego obszaru danego państwa członkowskiego.

40.

Supreme Court kieruje trzy pytania, poprzedzone jednym pytaniem o charakterze w pewien sposób wprowadzającym, w którym ogólnie została zaznaczona kwestia rozwinięta szczegółowo w dalszych pytaniach.

41.

Jeżeli chodzi o wspomniane pytanie wprowadzające, moim zdaniem należy je doprecyzować. Formułując to pytanie, sąd krajowy wychodzi z założenia, że brak jest „ostatecznej wykładni pojęcia »odpad« w rozumieniu prawa Unii”, co prowadzi ten sąd do przedstawienia następującej alternatywy: a) czy państwo członkowskie może nałożyć na producenta obowiązek udowodnienia, że gnojowica świńska nie jest odpadem; lub b) czy uznanie gnojowicy świńskiej za odpad powinno odbywać się na podstawie obiektywnych kryteriów takich jak obiektywne kryteria ustanowione w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

42.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że założenie przyjęte przez Supreme Court nie może oznaczać podważenia tezy, że pojęcie „odpad” jest autonomicznym pojęciem prawa Unii. Wręcz przeciwnie, jak podnosi EPA, wydaje się, że sformułowanie to odnosi się do domniemanych trudności, jakie wiążą się z pogodzeniem niektórych rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości w tej dziedzinie ( 12 ).

43.

W związku z powyższym pierwszym zadaniem niniejszej opinii jest doprecyzowanie wspólnotowego pojęcia „odpad”. O czym będzie mowa poniżej, w tym celu konieczne jest rozważenie kryterium pewności wymaganej od wniosku o gospodarcze wykorzystanie substancji, które zasadniczo można uznać za „odpad”. Takie ewentualne wykorzystanie gospodarcze ma bowiem decydujące znaczenie z punktu widzenia ostatecznej kwalifikacji odnośnej substancji. Z tego względu odpowiedź na pytanie pojawiające się w ramach kwestii wstępnej powinno iść ramię w ramię z odpowiedzią na pierwsze pytanie sformułowane przez Supreme Court, to jest z odpowiedzią na pytanie, w którym Supreme Court zmierza do ustalenia „stopnia pewności wymaganego w odniesieniu do wtórnego wykorzystania świńskiej gnojowicy, którą posiadacz zezwolenia gromadzi i składuje lub może składować przez okres do 12 miesięcy w oczekiwaniu na [jej] przekazanie użytkownikom”.

44.

Dopiero po rozstrzygnięciu tej pierwszej części będzie można przystąpić do rozważenia alternatywy sformułowanej przez Supreme Court, która moim zdaniem, o czym była już mowa, stanowi fałszywą alternatywę. W rzeczywistości bowiem, to czy państwo członkowskie może nałożyć na producenta ciężar wykazania, że gnojowica świńska nie jest „odpadem”, nie wyłącza tego, że kwalifikacja gnojowicy świńskiej jako „odpadu” powinna mieć miejsce z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów ustanowionych przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Wręcz przeciwnie, jak to wskazuje EPA, przywołane pytanie ma jedynie sens, jeżeli będzie rozumiane w ten sposób, że zmierza do ustalenia, na kim ciąży obowiązek wykazania, że zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez Trybunał Sprawiedliwości gnojowica świńska stanowi „odpad”.

45.

Według Komisji i EPA, po rozstrzygnięciu tej kwestii „wstępnej” oraz pytania „pierwszego”, należy udzielić odpowiedzi na „trzecie” z pytań przedłożonych przez sąd krajowy. Ich zdaniem biorąc pod uwagę to, że trzecie pytanie zmierza do ustalenia, czy istnieją „inne przepisy”, które skutkowałyby brakiem zastosowania dyrektywy 75/442, należy odpowiedzieć na nie przed przystąpieniem do oceny pytania „drugiego”, które zmierza do ustalenia, czy jest zgodny z prawem Unii system odpowiedzialności taki jak ustanowiony w Irlandii w odniesieniu do wykonania przepisów Unii w dziedzinie odpadów i/lub nawozów.

46.

Podzielam stanowisko Komisji i EPA, gdyż istotnie, przed dokonaniem analizy kwestionowanego systemu odpowiedzialności, należałoby ustalić dokładnie, jakie przepisy prawa Unii regulowały w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych wykorzystywanie gnojowicy świńskiej, a których naruszenie mogłoby ewentualnie skutkować odpowiedzialnością producenta na zasadach przewidzianych w prawie irlandzkim.

47.

Przedmiotem postępowania stanowiącego podstawę niniejszego odesłania prejudycjalnego są warunki nałożone w zezwoleniu na sprzedaż gnojowicy świńskiej jako nawozu, udzielonym przez EPA w dniu 22 października 1999 r.

48.

W tej dacie Irlandia dokonała już transpozycji dyrektywy 75/442 poprzez ustawę z 1996 r., której art. 4 zawiera definicję „odpadu” tożsamą z definicją ustanowioną w dyrektywie. Skutkuje to tym, że odpowiedź udzielona przez Trybunał Sprawiedliwości będzie użyteczna dla Supreme Court jedynie wtedy, gdy dotyczyć będzie tego szczególnego kontekstu prawnego, a w szczególności dostarczy odpowiedzi na pytania przedłożone przez ten sąd krajowy w świetle dyrektywy 75/442, w brzmieniu wynikającym z dyrektywy 91/156.

49.

W konsekwencji nie należy stosować w niniejszym postępowaniu przepisów późniejszych niż obowiązujące w odnośnej dacie. W szczególności dotyczy to takich przepisów, jak dyrektywa 2008/98 ( 13 ), która zmieniła lub istotnie uzupełniła treść dyrektywy 75/442. Niemniej jednak nie wyklucza to całkowicie jakiegokolwiek odniesienia do późniejszych przepisów, tym bardziej że w znacznym zakresie ich treść odpowiada woli sformalizowania przez prawodawcę niektórych kryteriów wypracowanych przez Trybunał Sprawiedliwości w orzecznictwie dotyczącym dyrektywy 75/442. Ma to przykładowo miejsce w odniesieniu do art. 5 przywołanej wyżej dyrektywy 2008/98, który ustanawiając warunki, które muszą być spełnione, aby dana substancja lub przedmiot mogły być uznane za „produkt uboczny”, nie zaś za „odpad”, posługuje się kryteriami ustalonymi przez Trybunał Sprawiedliwości w orzecznictwie dotyczącym pojęcia „odpad” w ramach dyrektywy 75/442. Tym samym w każdym razie chodzi o warunki, które mogą w pełni znaleźć zastosowanie przy ustalaniu, czy zgodnie z prawem Unii obowiązującym w Irlandii w 1999 r. gnojowica świńska, wytworzona przez D. Brady’ego, powinna zostać uznana za „odpad” ze względu na wniosek D. Brady’ego o zezwolenie na jej sprzedaż, a tym samym na przekształcenie jej w „produkt uboczny”.

50.

Przystępując do zadania ustalenia, czy gnojowica świńska stanowi „odpad” w rozumieniu dyrektywy 75/442, muszę rozpocząć od stwierdzenia, że podzielam stanowisko Supreme Court co do „braku rozstrzygającej interpretacji pojęcia »odpad« w rozumieniu prawa Unii”. Niemniej jednak nie uważam, aby orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w tej materii prowadziło do niespójności czy też skutkowało innymi nieścisłościami. Problem polega raczej na tym, że pojęcie „odpad” ustanowione przez dyrektywę 75/442 jest samo w sobie pojęciem otwartym, czy też inaczej rzecz ujmując, pojęciem „funkcjonalnym”, czy też „warunkowym”, w takim zakresie, w jakim jest ono zasadniczo zbudowane wokół kryterium przeznaczenia przedmiotów, substancji lub produktów, które zasadniczo nie są do niczego przydatne i jako takie są szkodliwe, czy też są zabronione i jako takie muszą zostać usunięte, i to w dodatku w warunkach, które nie są szkodliwe dla środowiska.

51.

W związku z tym pojęcie „odpad” ma zarówno wymiar obiektywny, który nie jest problematyczny i wyraża się poprzez odniesienie do produktów, przedmiotów i substancji wskazanych w załączniku I do dyrektywy 75/442 jako „kategorie odpadów”, jak i wymiar, który wstępnie można zakwalifikować jako „intencjonalny” wyrażający się w woli wykorzystania tych produktów, przedmiotów i substancji i wprowadzenia ich do obrotu handlowego, pod pewnymi warunkami, a tym samym wyłączenia ich z obowiązku usunięcia, który w przeciwnym wypadku bezwzględnie znajdowałby do nich zastosowanie.

52.

Obiektywny wymiar pojęcia „odpad” wystarcza sam w sobie do zakwalifikowania jako „odpad” jakiegokolwiek przedmiotu, substancji czy też produktu wymienionego w ww. załączniku I do dyrektywy 75/442. Niemniej jednak „intencja” – potwierdzona szeregiem okoliczności faktycznych i prawnych – wykorzystania tych produktów, substancji czy przedmiotów w obrocie handlowym skutkuje utratą przez nie przymiotu „odpadu”. Ów „intencjonalny” wymiar pojęcia jest w ostatecznym rozrachunku decydujący dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z „produktem ubocznym”. Innymi słowy przeznaczenie gnojowicy świńskiej – będącej obiektywnie „odpadem” – może pod pewnymi warunkami uczynić z niej w sposób funkcjonalny i prawny „produkt uboczny”, który jako taki nie jest regulowany przez dyrektywę.

53.

Kazuistyczny charakter orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości w tej dziedzinie tłumaczy różnice, jakie można dostrzec w przywołanych wyżej wyrokach – z jednej strony w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, a z drugiej strony w sprawie Komisja przeciwko Włochom. W obu tych sprawach stwierdza się, że zakres stosowania pojęcia „odpad” zależy od znaczenia pojęcia „usuwać” ( 14 ) oraz od istnienia zamiaru zbycia lub wykorzystania rzeczy, materiału lub surowca, które zasadniczo można było uznać za „odpad” ( 15 ). Ponadto we wszystkich przywołanych sprawach stwierdzono jednoznacznie, że taki zamiar musi być wykazany z pewnością ( 16 ). Różnice między tymi sprawami wynikają z tego, że po zastosowaniu powyższych kryteriów do każdego z analizowanych stanów faktycznych ocena Trybunału Sprawiedliwości co do wykazanego stopnia pewności była odmienna w obydwu przypadkach.

54.

Powodem tej różnicy było wyraźnie to, że każdy z dwóch wyroków odnosił się do innych przedmiotów. W sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii Trybunał miał orzekać co do gnojowicy świńskiej wytworzonej przez konkretne gospodarstwo rolne, podczas gdy przedmiotem sprawy Komisja przeciwko Włochom była ocena przepisów prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.

55.

Z tych powodów pierwszy z przywołanych wyroków stwierdzał, że „z akt sprawy wynika, że gnojowica ta wykorzystywana jest jako nawóz rolniczy i w tym celu rozprowadza się ją na wyraźnie określonych terenach […], [a] [p]rzed jej rozprowadzeniem przechowywana jest w rowie” ( 17 ), [a] zatem intencją osoby zarządzającej tym gospodarstwem nie jest usunięcie tej gnojowicy i w związku z tym nie stanowi ona „odpadu” w rozumieniu dyrektywy 75/442 ( 18 ). Mamy zatem ewidentnie do czynienia z oceną konkretnych okoliczności faktycznych, w stosunku do których Trybunał Sprawiedliwości mógł bezpośrednio zastosować kryteria ustalone w swoim orzecznictwie w przedmiocie warunków niezbędnych do uznania gnojowicy za produkt uboczny, nie zaś za odpad.

56.

Natomiast sprawa Komisja przeciwko Włochom odpowiadała schematowi abstrakcyjnej oceny przepisów o charakterze ogólnym, w stosunku do których Trybunał uznał, że ustanawiają one niedopuszczalnie domniemanie, polegające na tym, że w określonych okolicznościach ziemia i kamienie pochodzące z kopalni nie stanowią odpadu, lecz ze względu na możliwe gospodarcze wykorzystanie uznaje je się za produkt uboczny.

57.

Według mnie brak jest jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy tymi dwoma wyrokami. W obydwu wyrokach Trybunał Sprawiedliwości posłużył się wypracowaną przez siebie doktryną dotyczącą pewności wymaganej w odniesieniu do zamiaru gospodarczego wykorzystania pod pewnymi warunkami danego materiału, który w innych okolicznościach musiałby zostać usunięty przez jego posiadacza. Wykazanie takiego zamiaru powoduje, że taki materiał staje się produktem ubocznym. Różnica polega na tym, że w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii można było wykazać, że w konkretnym przypadku zamiarem było nie „usunięcie” gnojowicy, lecz jej sprzedaż, podczas gdy w sprawie Komisja przeciwko Włochom stwierdzono, że analizowane przepisy prawa krajowego ustanawiały domniemanie, które uniemożliwiało właśnie wykazanie in concreto rzeczywistego zamiaru sprzedaży jako produktu ubocznego danego materiału, który zasadniczo mógł zostać uznany za odpad.

58.

Wobec powyższego, po rozwianiu możliwych wątpliwości co do jednolitości i spójności orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w tej dziedzinie, należy zastosować to orzecznictwo do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

59.

W niniejszej sprawie można uniknąć wszelkich trudności związanych z kwestią ustalenia, czy gnojowica obiektywnie „jest” odpadem, gdyż jest oczywiste, że nim jest. Rzeczywiście art. 1 lit. a) dyrektywy 75/442 definiuje pojęcie „odpad” jako „wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć”. Niemniej jednak, w odniesieniu do gnojowicy świńskiej, nie ma konieczności sprawdzenia, czy figuruje ona w przywołanym wyżej załączniku I, gdyż sama dyrektywa 75/442 nadaje jej wyraźnie status „odpadu”, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b), z jej zakresu zastosowania, „w przypadku gdy są one już objęte inną legislacją” wyłącza się: […] „iii) […] następujące odpady z rolnictwa: odchody […]”. Oczywiste jest, że przyczyną, dla której prawodawca uznał za konieczne wyraźne wyłączenie odchodów z zakresu zastosowania dyrektywy 75/442, jest to, że ze względu na treść i system ustanowiony przez tę dyrektywę, ich włączenie w jej zakres zastosowania było nieuniknione jako substancji, która per se stanowi „odpad”.

60.

W tym znaczeniu niektóre aspekty pytania „wstępnego” przedłożonego przez Supreme Court tracą swoje znaczenie, gdyż nie ma potrzeby analizowania, czy stwierdzenie posiadania przymiotu „odpadu” przez gnojowicę świńską „powinno się odbywać na podstawie obiektywnych kryteriów takich jak kryteria uznane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (pytanie wstępne). Obiektywnie rzecz biorąc, gnojowica świńska stanowi odpad, gdyż tak stanowi sama dyrektywa 75/442.

61.

W związku z tym kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest to, czy gnojowica jest „odpadem”, lecz to, czy funkcjonalnie może przestać nim być, w jaki sposób i pod jakimi warunkami. Innymi słowy, rozstrzygnięcia wymaga, czy gnojowica świńska może funkcjonalnie przekształcić się w „produkt uboczny”.

62.

Aby to było możliwe, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości konieczne jest wykazanie, że [posiadacz substancji] „pragnie [ją] następnie wykorzystać w produkcji lub wprowadzić do obrotu – w tym zbyć na rzecz innych przedsiębiorców niż sam producent ‐ na zasadach dla siebie korzystnych, pod warunkiem że jego ponowne wykorzystanie jest pewne, nie wymaga jakiegokolwiek wstępnego przetwarzania i jest integralną częścią procesu produkcji lub użytkowania” ( 19 ).

63.

Jeżeli decydującym kryterium dla uznania danej substancji za „odpad” jest, co zostało wskazane powyżej, kryterium zamiaru czy też konieczności jej usunięcia, to funkcjonalnym kryterium służącym do oceny, czy „odpad” przekształca się w produkt uboczny, powinien być zamiar „ponownego wykorzystania” poprzez wykorzystanie lub sprzedaż.

64.

Ten drugi zamiar, który ma znaczenie w niniejszej sprawie, musi oczywiście odnosić się do poprawnego i prawidłowego wykorzystania danej substancji, to jest takiego wykorzystania, które odpowiada warunkom ustanowionym przez obowiązujące przepisy prawne, znajdujące zastosowanie w konkretnym przypadku do wykorzystania dóbr, które mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności należy wykazać, że takie wykorzystanie jest pewne, co znajduje potwierdzenie w powyżej przytoczonym przeze mnie punkcie wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom.

65.

W ten sposób dotarliśmy do centralnego punktu pierwszego pytania. Dla celów stwierdzenia, czy dany odpad może zostać uznany za produkt uboczny, należy ustalić kogo i w jakim stopniu obciąża obowiązek wykazania zamiaru jego ponownego wykorzystania.

66.

Według mnie, zamiar musi zostać wykazany przez posiadacza odpadu i to ze stopniem pewności wystarczającym do wyłączenia wszelkich racjonalnych wątpliwości co do możliwości dojścia do niewłaściwego lub niezgodnego z prawem użycia takiego odpadu.

67.

Jeżeli chodzi o pierwszy aspekt, wydaje mi się jasne, że tylko posiadacz odpadu może wykazać, że ma zamiar ponownie go wykorzystać. Uzasadnienie takiego stanowiska jest oczywiste: chodzi przecież o wykazanie jego własnego zamiaru. Niemniej jednak przeprowadzenie dowodu w tym zakresie nie może opierać się wyłącznie na samej ocenie takich intencji. Posiadacz gnojowicy może wykazać, że jego zamiarem nie jest usunięcie odpadu, lecz jego sprzedaż jako produktu ubocznego, jeżeli spełnia warunki wymagane przez dane państwo członkowskie, aby wykorzystać gnojowicę jako nawóz.

68.

Wobec powyższego, do państwa członkowskiego należy ustalenie warunków właściwego wykorzystania odpadu jako produktu ubocznego. Ponadto do państwa członkowskiego należy także wybór środków dowodowych, za pomocą których zainteresowany może wykazać swój zamiar. W tym zakresie w pełni znajduje zastosowanie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące sposobu wykazania woli usunięcia odpadu. Jest to podyktowane tym, że podobnie jak „dyrektywa [75/442] nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza” ( 20 ), nie proponuje ona także kryterium ujawnienia zamiaru ponownego wykorzystania odpadu, a zatem w tym kontekście należy również przyjąć, że „państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego” ( 21 ). Ponadto takie rozwiązanie zostało przyjęte w art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/98, w odniesieniu do braku rozstrzygającego kryterium na szczeblu wspólnotowym w celu ustalenia, czy odpad przestał być odpadem ( 22 ).

69.

Odnośnie do stopnia pewności wymaganego w stosunku do takiego zamiaru uważam, o czym była mowa powyżej, że celem powinno być wyłączenie wszelkich racjonalnych wątpliwości co do możliwości, iż w wyniku nieprawidłowego korzystania substancja, która ma być wykorzystana jako produkt uboczny, będzie nadal traktowana jako odpad, który jest usuwany przez posiadacza w niewłaściwy sposób.

70.

Dowód pewności zamiaru bezwzględnie wymaga zagwarantowania, że posiadacz odpadu będzie ściśle stosował się do warunków ustanowionych dla jego wykorzystania jako produktu ubocznego. Innymi słowy, zamiar handlowego wykorzystania odpadu przez posiadacza zostanie wystarczająco wykazany, jeżeli wykaże on, że jest w stanie uczynić to zgodnie z ustanowionym w tym zakresie prawem.

71.

Warunki te powinny być takie, że po zapewnieniu ich spełnienia będzie można wyłączyć wszelkie racjonalne wątpliwości co do możliwości posiadacza w zakresie traktowania odpadu z należytą ostrożnością do czasu wykorzystania go w zamierzonym handlowym celu (to jest, tak długo jak ten odpad pozostanie odpadem) oraz co do spełnienia obowiązków dotyczących takiego wykorzystania.

72.

W szczególności, przedmiotowe warunki nie mogą być odmienne od tych, które w wyniku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, o czym była mowa powyżej, zostały skonkretyzowane w art. 5 dyrektywy 2008/98, a mianowicie: że „dalsze wykorzystywanie danej substancji lub tego przedmiotu jest pewne; […], [że] „dana substancja lub przedmiot mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez jakiegokolwiek dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa; […] [że] dana substancja lub przedmiot są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; oraz [że] dalsze wykorzystywanie jest zgodne z prawem, tzn. [że] dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie”.

73.

Tytułem pierwszego wniosku wstępnego przyjmuję, że to na producencie gnojowicy świńskiej, który zamierza zmienić jej status w rozumieniu dyrektywy, ciąży obowiązek wykazania „zamiaru” jej sprzedaży jako nawozu, oraz że musi dokonać tego z odpowiednim stopniem pewności wyłączającym wszelkie rozsądne wątpliwości co do ryzyka jej nieprawidłowego wykorzystania. W szczególności taki „zamiar” może zostać wykazany z odpowiednim stopniem pewności poprzez spełnienie warunków ustanowionych w regulacjach odnoszących się do wykorzystania gnojowicy świńskiej jako nawozu, przy czym do sądów krajowych należy ustalenie, czy warunki te wystarczają dla zapewnienia, bez jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości, że nawóz zostanie wykorzystany w taki sposób, to znaczy, że jego wykorzystanie nie jest równoznaczne z czynnością usunięcia odpadu.

74.

Powyższe prowadzi nas do oceny drugiego z pytań przedstawionych przez Supreme Court, to jest problemu ustanowionych szczególnych warunków, a w szczególności, odpowiedzialności za naruszenie przepisów dotyczących przetwarzania i kontroli odpadów, to jest przepisów, od przestrzegania których zależy ostatecznie to, czy gnojowica przestaje być odpadem i staje się produktem ubocznym.

75.

Niemniej jednak, jak wskazałem w pkt 46 niniejszej opinii, w pierwszej kolejności należy zbadać, naruszenie jakich przepisów uruchamia system odpowiedzialności kwestionowany przez sąd krajowy.

76.

Moim zdaniem trzecie pytanie nie powoduje większych trudności.

77.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 75/442 z zakresu jej zastosowania wyłączone są odchody, „w przypadku gdy są one już objęte inną legislacją”.

78.

Tym samym pytanie dotyczy ustalenia, czy w rozpatrywanym przypadku istnieje „inna legislacja”. W 1999 r. nie została jeszcze dokonana w Irlandii transpozycja przepisów prawa wspólnotowego, które mogłyby ewentualnie pełnić taką rolę, a mianowicie, nie została implementowana dyrektywa 91/676 w sprawie azotanów, która przewiduje odrębny reżim gospodarki odpadami. Nie zostało także jeszcze wówczas przyjęte rozporządzenie nr 1774/2002 ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Jak podkreśla to Supreme Court, nie zostały również przyjęte żadne środki prawne na poziomie krajowym, które mogłyby zostać uznane za taką „inną legislację”.

79.

W konsekwencji spór przed sądem krajowym należy rozstrzygnąć, stosując dyrektywę 75/442.

80.

Jak to podkreślał D. Brady, oczywiście okoliczność, iż Irlandia nie dokonała transpozycji dyrektywy 91/676, nie zezwala państwu członkowskiemu na powoływanie się na niewykonanie zobowiązania do jej transpozycji w celu uzasadnienia jej niestosowania na korzyść osób prywatnych. Podobnie oczywiste jest to, że art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 75/442 odnosi się do dziedziny „objęte[j] inną legislacją”, co należy rozumieć w ten sposób, że takie „objęcie” musi być tożsame z przepisami dyrektywy zarówno co do jej przedmiotu i zakresu, jak i co do zagwarantowanego poziomu ochrony. W przypadku dyrektywy 91/676, według mnie nie można ustalić wymaganej równoważności w stosunku do dyrektywy 75/442 w odniesieniu do zakresu jej zastosowania, gdyż jak to słusznie podkreśliła Komisja, podczas gdy ta ostatnia znajduje zastosowanie na całym obszarze państw członkowskich, tak dyrektywa 91/676 ogranicza się jedynie do określonych „stref zagrożenia”, w których znajdują się lub przez które przepływają określone wody. Powyższe stwierdzenia pozostają bez uszczerbku dla odpowiedzi, która zostanie udzielona w dalszej kolejności na drugie z pytań przedstawionych przez Supreme Court.

81.

W związku z tym, tytułem wniosku wstępnego uważam, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej w postępowaniu głównym, w okolicznościach niniejszej sprawy gnojowica świńska nie jest ab initio wyłączona z zakresu zastosowania dyrektywy 75/442 z tego względu, że nie brak jest innych przepisów, które znajdowałyby do niej zastosowanie.

82.

Sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy państwa członkowskie mogą obciążyć producenta gnojowicy świńskiej odpowiedzialnością za jej wykorzystanie przez osoby trzecie, którym ten producent sprzedał gnojowicę celem jej użycia w charakterze nawozu. Jest to w rzeczywistości centralna kwestia niniejszego postępowania i postępowania a quo.

83.

Strony zgadzają się co do tego, że państwa członkowskie mogą ustanawiać systemy gwarantujące prawidłowe korzystanie z gnojowicy świńskiej z punktu widzenia ochrony środowiska. Problem polega na tym, czy mogą to czynić na takich zasadach i warunkach, jak ustanowione w prawodawstwie irlandzkim. Waga tych warunków jest umniejszana przez EPA, która twierdzi, że nie chodzi o pociągnięcie producenta do odpowiedzialności za działania osób trzecich, lecz do skłonienia go do tego, aby czuwał nad prawidłowym wykorzystaniem gnojowicy i zaprzestał jej dostarczania tym, którzy korzystają z niej w nieprawidłowy sposób.

84.

Jeżeli odpowiedzialność producenta byłaby rozumiana jako zobowiązanie do powstrzymania się od dostarczania gnojowicy tym osobom, które naruszają obiektywne warunki, nad spełnieniem których ma czuwać producent, to taka odpowiedzialność odnosiłaby się do własnych działań producenta, a co za tym idzie, nie pojawiałyby się takie aspekty, jakie mogą się wiązać z wymogiem obiektywnej odpowiedzialności za cudze działania.

85.

Należy ponownie przytoczyć, dla celów jasności wywodu, jakie dokładnie wymogi narzucone przez EPA są sporne w postępowaniu głównym:

[…]

86.

Moim zdaniem powyższe warunki wykraczają poza zobowiązanie do powstrzymania się od sprzedaży gnojowicy świńskiej tym osobom, które nie będą z niej korzystać jako z nawozu. Niektóre z powyższych warunków, a mianowicie lit. c) i f), nakładają na producenta obowiązek monitorowania działań osób trzecich, podczas gdy inne – lit. g) i h) wymagają od niego potwierdzenia okoliczności fizycznych środowiska, w którym zastosowano gnojowicę, co wykracza w znacznym stopniu poza rozsądne wymogi.

87.

Według mnie, należy oczywiście wymagać od producenta gnojowicy, aby sprzedawał ją tylko takim osobom, które spełniają określone obiektywne warunki niezbędne do zagwarantowania, że korzystać będą z gnojowicy we właściwy sposób, lecz pod warunkiem, że spełnienie tych wymogów, nawet najbardziej trudnych, może zostać wykazane przez ewentualnego nabywcę poprzez przedstawienie odpowiedniego pozwolenia udzielonego w tym celu przez właściwe organy. W przeciwnym razie wymaganie od producenta, aby przedstawił dane i potwierdził praktyki, które pozostają poza jego zasięgiem, jest równoznaczne z ustanowieniem zakazu sprzedaży gnojowicy w charakterze nawozu, lub też zezwolenie na jej sprzedaż wyłącznie na odpowiedzialność (bez znaczenia pozostaje, czy będzie to odpowiedzialność cywilna, administracyjna czy też karna) sprzedawcy, który będzie odpowiadał za przyszłe działania osób trzecich.

88.

Pierwsze podejście nie pozostawałoby w całkowitej sprzeczności z duchem dyrektywy 75/442, gdyż z wydanego na jej tle orzecznictwa wynika, że zamiast ustanowienia całkowitego zakazu handlu gnojowicą świńską, dąży ona do zorganizowania tego handlu w taki sposób, aby zagwarantowana była (zawsze w sposób rozsądny i proporcjonalny) ochrona środowiska. Z kolei drugie podejście, najprawdopodobniej oznaczałoby naruszenie podstawowych zasad Unii oraz naruszenie praw przez nią gwarantowanych.

89.

Wśród tych zasad znajduje się zasada pewności prawa oraz zakaz arbitralności organów publicznych, co stanowi nieodłączne cechy państwa prawa, na poszanowaniu którego opiera się Unia (art. 2 TFUE). Udzielenie zezwolenia niezbędnego do sprzedaży danego produktu, uzależnione jest od warunków, które ze względu na to, że są nadmierne, są ostatecznie równoznaczne z zakazem, przez co naruszony zostaje wymóg minimalnego poziomu jasności przy rozgraniczaniu między tym, co zakazane, a tym, co regulowane.

90.

Wśród powyżej wskazanych praw podstawowych, w pierwszej kolejności należy wymienić te, które leżą u podstaw zasad legalności i proporcjonalności uznanych czynów zabronionych przez art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, gdyż są one oparte na zasadzie odpowiedzialności wyłącznie za czyny własne lub za czyny tych, za których ktoś jest odpowiedzialny na podstawie ustawy. Wyłącza to możliwość narzucania takich warunków, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż ich spełnienie jest tylko możliwe z towarzyszącym mu ryzykiem poniesienia odpowiedzialności za działania osób trzecich, z którymi posiadacz zezwolenia jest jedynie związany stosunkami handlowymi. Nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo dopuszcza możliwość ustanowienia odpowiedzialności za czyny osób trzecich, w stosunku do przedsiębiorcy, w sytuacji gdy czyny zabronione zostały popełnione przez jego pracowników lub osoby od niego zależne ( 23 ), lecz w okolicznościach niniejszej sprawy brakuje właśnie takiego leżącego u podstaw tej doktryny stosunku zależności, gdyż między producentem gnojowicy świńskiej a kupującymi gnojowicę w celu jej wykorzystania jako nawozu występuje jedynie stosunek wynikający z umowy sprzedaży.

91.

Ponadto zastosowanie znajduje także samo prawo do własności, jako że prawodawstwo irlandzkie ustanawia takie warunki sprzedaży gnojowicy, że skutkują one dla producenta alternatywą nie do przyjęcia: albo usunięcie gnojowicy z ponoszeniem związanych z tym kosztów finansowych, albo jej sprzedaż z towarzyszącym jej przyjęciem na siebie istotnego ryzyka odpowiedzialności za działania osób trzecich, która mogłaby stanowić przedmiot ochrony ubezpieczeniowej, a tym samym powodować koszt, co do którego można wyobrazić sobie, że nie byłby on bagatelny. W obu przypadkach oczywiste jest, że naruszone zostaje prawo własności przysługujące producentowi, gdyż obciąża się go kosztami finansowymi na niekorzyść jego majątku, w związku z czym mamy do czynienia z przypadkiem „nadmiernej i niedopuszczalnej interwencji” naruszającej prawo podstawowe ( 24 ), podczas gdy ustanowienie mniej wygórowanych warunków pozwoliłoby producentowi na gospodarcze przeznaczenie gnojowicy poprzez jej wykorzystanie w taki sposób, że nie narażałoby go to na koszty, a wręcz pod pewnymi warunkami mogłoby mu pozwolić na osiągnięcie zysku.

92.

Ostatecznie prawodawstwo irlandzkie narzuca producentowi gnojowicy świńskiej nadmiernie wygórowane warunki w stosunku do ponownego jej wykorzystania w charakterze nawozu. Za nieproporcjonalne należy uznać wymaganie sprawdzenia określonych danych dotyczących działań osób trzecich, co w rzeczywistości leży jedynie w zasięgu organu publicznego, a przy braku ich sprawdzenia, alternatywą dla producenta jest przyjęcie na siebie osobistej odpowiedzialności za takie działalnie.

93.

W tym zakresie nie mogę oprzeć się wyłącznie na twierdzeniu EPA, zgodnie z którym rozważane przepisy krajowe nie mają na celu ustanowienia bezpośredniej odpowiedzialności producenta za działania osób trzecich, lecz skłonienia go do sprzedaży gnojowicy jedynie tym podmiotom, które korzystają z niej prawidłowo w charakterze nawozu. Nawet jeżeli – jak wynika to z rozważań High Court zawartych w pkt 38–43 wydanego przez ten sąd wyroku będącego przedmiotem zaskarżenia – w takim duchu są stosowane przedmiotowe przepisy, to nie ulega wątpliwości, że ich literalne brzmienie pozwala na ich odmienne zastosowanie, bliższe ustanowieniu prawdziwej odpowiedzialności osobistej za zachowanie osób trzecich. W takim zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości musi uwzględniać raczej brzmienie przepisów prawa krajowego niż ewentualną praktykę związaną z ich stosowaniem, uważam, że powinien wziąć pod uwagę taką wykładnię, która bezpośrednio odpowiada brzmieniu tych przepisów, tym bardziej że w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie spornych przepisów przywołuje natychmiast koncepcję ścisłej odpowiedzialności osobistej za zachowanie osób trzecich.

94.

Oczywiście nie przeczy to temu, że ochrona środowiska musi być obiektywnie zapewniona na bezwzględnych zasadach. Niemniej jednak ten ostateczny rezultat nie może być wynikiem zastosowania przepisów, które formalnie nie przewidują, że sprzedaż gnojowicy stanowi działalność zakazaną, lecz jedynie regulowaną.

95.

Ponadto należy wskazać, że prawo Unii nie narzuca zakazu użycia gnojowicy świńskiej jako nawozu, lecz wręcz przeciwnie, jak wynika z dyrektywy 91/676, przewiduje, że może ona zostać wykorzystana w ramach działalności regulowanej. Jak zostało to podkreślone w pkt 80 niniejszej opinii, w przeciwieństwie do dyrektywy 75/442, dyrektywa 91/676 nie znajduje zastosowania na całym obszarze państw członkowskich, lecz jej stosowanie jest ograniczone jedynie do „stref podatnych na zagrożenia”. W każdym razie nie można wykluczyć tego, że gospodarstwo D. Brady’ego znajduje się w jednej z takich „stref zagrożenia” i co za tym idzie, może znajdować do niego zastosowanie dyrektywa 91/676 i ustanowione w niej warunki korzystania z nawozów. Z tych powodów stan prawny obowiązujący w Irlandii w chwili zaistnienia okoliczności sprawy głównej stanowi konsekwencję braku transpozycji dyrektywy, gdyż gdyby została ona odpowiednio transponowana, mogłaby stanowić odpowiednią podstawę dla działalności D. Brady’ego, poddając ją bardziej proporcjonalnym i rozsądnym warunkom, niż te, które wynikają z prawa krajowego.

96.

Nawet jeśli dyrektywa 91/676 nie znajdowałaby bezpośredniego zastosowania do przypadku D. Brady’ego, jej transpozycja do prawa irlandzkiego umożliwiłaby sądom krajowym posłużenie się przepisami w sprawie stosowania nawozów, które w drodze wykładni rozszerzającej mogłyby znaleźć zastosowanie do okoliczności materialnie tożsamych z tymi, które przewidywała dyrektywa.

97.

W konsekwencji, tytułem ostatniego ze sformułowanych przeze mnie wniosków wstępnych, uważam, że sprzeczne z prawem Unii jest wymaganie przez państwo członkowskim, aby producent sprzedający gnojowicę w charakterze nawozu osobie trzeciej był osobiście odpowiedzialny za przestrzeganie przez tę osobę trzecią przepisów Unii dotyczących kontroli odpadów i nawozów.

98.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący: