STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawione w dniu 29 września 2011 r.(1)

Sprawa C‑256/11

Murat Dereci

Vishaka Heiml

Alban Kokollari

Izunna Emmanuel Maduike

Dragica Stevic

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria)]

Obywatelstwo Unii – Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przebywania na terytorium państw członkowskich – Sytuacja, w której obywatel Unii przebywa w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada – Przesłanki wydania pozwolenia na pobyt członkom rodziny będącym obywatelami państwa trzeciego – Pozbawienie możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii – Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Klauzule standstill – Artykuł 41 protokołu dodatkowego – Artykuł 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80

I – Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria) w głównej mierze dotyczy wykładni art. 20 TFUE oraz znaczenia tego przepisu w związku z wydaniem wyroków w sprawie Ruiz Zambrano(2) i w sprawie McCarthy(3).

2. Wniosek ten przedstawiono w ramach pięciu postępowań toczących się przed sądem krajowym, z których każde zostało wszczęte w celu stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu odwoławczym, utrzymujących w mocy odmowę Bundesministerium für Inneres (ministerstwa spraw wewnętrznych) wydania skarżącym w postępowaniach przed sądem krajowym pozwolenia na pobyt, przy czym w niektórych przypadkach wydano również nakazy opuszczenia kraju lub decyzje o wydaleniu z terytorium Austrii.

3. W tych pięciu postępowaniach występuje wspólna okoliczność, iż skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym są obywatelami państw trzecich, członkami rodziny obywateli Unii zamieszkałych w Austrii, pragnącymi mieszkać razem z nimi w Austrii.

4. W postępowaniach tych zachodzi jeszcze jedna wspólna okoliczność, że obywatele Unii, względem których toczy się postępowanie, nigdy nie korzystali z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, a jeśli chodzi o ich utrzymanie, nie są zależni od członków swoich rodzin skarżących w postępowaniach przed sądem krajowym.

5. W pięciu sprawach w postępowaniach przed sądem krajowym występują jednak pewne różnice, które sprowadzają się zasadniczo do a) legalnego (sprawa Heiml, sprawa Kokollari) lub nielegalnego (sprawa Dereci, sprawa Maduike) charakteru wjazdu do Austrii; b) legalnego lub nielegalnego charakteru pobytu (z wyjątkiem skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym w piątej sprawie, Dragicy Stevic, wszyscy pozostali skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym przebywali w Austrii nielegalnie); c) więzi rodzinnej łączącej ich z obywatelem lub obywatelami Unii (współmałżonek i ojciec małych dzieci w sprawie Dereci; współmałżonek w sprawie Heiml i w sprawie Maduike; pełnoletnie dziecko w sprawie Kokollari i w sprawie Stevic), a także d) ich ewentualnej zależności ekonomicznej od tych obywateli Unii (sytuacja większej lub mniejszej zależności obywateli państw trzecich występuje we wszystkich sprawach, z wyjątkiem sprawy Maduike).

6. Dokładniej rzecz ujmując, w pierwszej sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym, sprawie Murat Dereci, obywatel turecki wjechał do Austrii nielegalnie w listopadzie 2001 r., a w lipcu 2003 r. zawarł związek małżeński z obywatelką austriacką, z którą ma troje małoletnich dzieci urodzonych w 2006 r., w 2007 r. i w 2008 r., wszystkie posiadające obywatelstwo austriackie. Jego wniosek o wydanie dokumentu pobytowego złożony w czerwcu 2004 r. został rozpatrzony i odrzucony po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (austriackiej ustawy w sprawie przedsiębiorczości i pobytu, zwanej dalej „NAG”), zgodnie z którą wnioskodawcy, zwłaszcza z państw trzecich, występujący w celu uzyskania dokumentu zezwalającego na pobyt w Austrii do czasu rozpoznania ich wniosków powinni pozostawać poza terytorium tego państwa członkowskiego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie w sprawie ich wniosku. Władze austriackie uznały więc, że od dnia 1 stycznia 2006 r. w okresie oczekiwania na decyzję w sprawie jego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego M. Dereci przebywał w Austrii nielegalnie. Wydały również decyzję o jego wydaleniu, od której zostało wniesione odwołanie ze skutkiem zawieszającym, nierozpoznane do dnia złożenia niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Według wyjaśnień sądu krajowego mimo iż M. Dereci poinformował, że gdyby otrzymał dokument pobytowy, mógłby wykonywać pracę najemną albo na własny rachunek w zawodzie fryzjera, władze austriackie wątpią, żeby dysponował on środkami wystarczającymi, aby skorzystać z instytucji łączenia rodzin, ponieważ dochód rodziny faktycznie nie osiąga kwoty wymaganej ustawowo przez przepisy NAG. Władze austriackie uznały również, że ani prawo unijne, ani art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), nie nakładają na nie obowiązku wydania dokumentu pobytowego M. Dereciemu.

7. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w drugiej sprawie, Vishaka Heiml, jest obywatelką Sri Lanki, która zawarła związek małżeński z obywatelem austriackim w maju 2006 r. Po otrzymaniu wizy w styczniu 2007 r. wjechała legalnie do Austrii w lutym tego samego roku. W kwietniu 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie jej dokumentu pobytowego jako członkowi rodziny obywatela austriackiego. Ponieważ jej mąż ma stałą pracę w Wiedniu, V. Heiml zadeklarowała chęć kontynuowania studiów wyższych na uniwersytecie w tym mieście, gdzie została już przyjęta. Jej wniosek o wydanie dokumentu pobytowego został jednak odrzucony z tego powodu, że po wygaśnięciu wizy V. Heiml powinna była przebywać za granicą w oczekiwaniu na decyzję w sprawie jej wniosku. Ponadto władze austriackie uznały – podobnie jak w sprawie Dereci, iż V. Heiml nie mogła się powoływać na prawo unijne ani na art. 8 EKPC.

8. W trzeciej sprawie Alban Kokollari, pochodzący z Kosowa, wjechał legalnie do Austrii w 1984 r. wraz ze swoimi rodzicami, podówczas obywatelami jugosłowiańskimi, kiedy miał dwa lata. Do roku 2006 posiadał dokument pobytowy, o którego przedłużenie po raz pierwszy wystąpił w tym samym roku. Ponieważ nie dostarczył pewnych dokumentów, jego wniosek został odrzucony. W lipcu 2007 r. A. Kokollari złożył kolejny wniosek o wydanie dokumentu pobytowego, uzasadniony w szczególności tym, że jego matka, wówczas już posiadająca obywatelstwo austriackie, zatrudniona w firmie sprzątającej, zapewnia mu utrzymanie, natomiast jego ojciec pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Wniosek A. Kokollariego został odrzucony z uzasadnieniem, że po odrzuceniu pierwszego wniosku o przedłużenie w 2006 r., powinien był opuścić terytorium Austrii i przebywając za granicą czekać na odpowiedź w sprawie wniosku złożonego w lipcu 2007 r. Ponadto władze austriackie uznały, że A. Kokollari nie może się powoływać na prawo unijne i nie podał żadnego konkretnego uzasadnienia wydania mu dokumentu pobytowego. Nakaz opuszczenia kraju został już wydany.

9. W czwartej sprawie Izunna Emmanuel Maduike, obywatel nigeryjski, podobnie jak M. Dereci wjechał nielegalnie do Austrii w 2003 r. Złożył wniosek o azyl, przedstawiając w uzasadnieniu nieprawdziwe oświadczenia, a decyzja o jego odrzuceniu stała się ostateczna w grudniu 2005 r. W międzyczasie I.E. Maduike poślubił obywatelkę austriacką i w grudniu 2005 r. wystąpił o wydanie dokumentu pobytowego. Jego wniosek odrzucono z uzasadnieniem, że w szczególności w okresie oczekiwania na decyzję w sprawie swojego wniosku nielegalnie przebywał w Austrii, a ponieważ naruszył przepisy dotyczące azylu, stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, co jest przeszkodą do wydania takiego dokumentu.

10. Dragica Stevic, obywatelka serbska zamieszkująca w Serbii wraz ze swoim mężem i pełnoletnimi dziećmi, jest skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym w piątej sprawie. W dniu 5 września 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie dokumentu zezwalającego na pobyt w Austrii, aby dołączyć do swojego ojca, który od 1972 r. mieszka w tym państwie członkowskim, a w dniu 4 września 2007 r. uzyskał obywatelstwo austriackie. Według D. Stevic i jej ojca przez wszystkie te lata ojciec wspomagał ją finansowo kwotą 200 EUR miesięcznie, a po przyjeździe córki do Austrii łożyłby na jej utrzymanie. Władze austriackie odrzuciły wniosek D. Stevic z uzasadnieniem, że nie można uznać za alimenty pomocy finansowej, jaką otrzymywała co miesiąc, a w świetle wysokości kwot określonych w NAG dochody ojca D. Stevic byłyby niewystarczające, aby pozwolić na zapewnienie jej utrzymania. Ponadto ani prawo unijne, ani art. 8 EKPC nie przewidują obowiązku uwzględnienia wniosku o połączenie z rodziną złożonego przez D. Stevic.

11. Rozpoznający te sprawy sąd krajowy zastanawia się, biorąc pod uwagę ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, nad okolicznościami, w jakich obywatele Unii mogą być zmuszeni, w rozumieniu wspomnianego wyroku, do opuszczenia terytorium Unii w celu towarzyszenia członkom swoich rodzin będącym obywatelami państw trzecich, a więc mogą zostać pozbawieni możności faktycznego korzystania z praw, jakie im zapewnia obywatelstwo Unii. Ponadto sąd krajowy, przyznając, że dyrektywa 2004/38/WE(4) nie ma zastosowania w przypadku pięciu rozpoznawanych w postępowaniach przed nim spraw, ponieważ obywatele Unii, których one dotyczą, nie wykonywali przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, zastanawia się jednak, czy nie należy wziąć pod uwagę tej dyrektywy, jako że jej głównym dążeniem jest utrzymanie jedności rodziny, aby uznać, iż sama niemożność prowadzenia życia rodzinnego w państwie członkowskim mogłaby skutkować uniemożliwieniem korzystania przez obywateli Unii z istoty praw, jakie zapewnia im ich status. Ponadto, jeśli chodzi wyłącznie o sprawę Dereci, sąd krajowy zastawia się w związku z obywatelstwem skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym, czy dodatkowo jedno z postanowień Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją podpisanego w Ankarze w dniu 12 września 1963 r., w imieniu Wspólnoty zawartego w drodze decyzji Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r.(5), nie stanowi przeszkody do stosowania od dnia 1 stycznia 2006 r. surowszych niż wcześniej warunków uzyskania pozwolenia na pobyt w Austrii wymaganych przez NAG od obywateli tureckich.

12. W tych okolicznościach sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i przekazać Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1) a) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmówienie obywatelowi państwa trzeciego, którego małżonek i małoletnie dzieci są obywatelami Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania małżonka i dzieci, którego obywatelstwo oni posiadają, nawet wówczas kiedy ci obywatele Unii nie są zdani w zakresie utrzymania na obywatela państwa trzeciego? (sprawa Dereci)

b) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmówienie obywatelowi państwa trzeciego, którego małżonek jest obywatelem Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania małżonka, którego obywatelstwo małżonek posiada, nawet wówczas gdy obywatel Unii nie jest zdany w zakresie utrzymania na tego obywatela państwa trzeciego? (sprawa Heiml i sprawa Maduike)

c) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmówienie pełnoletniemu obywatelowi państwa trzeciego, którego matka jest obywatelką Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania matki, którego obywatelstwo ona posiada, nawet wówczas gdy obywatelka Unii nie jest zdana w zakresie utrzymania na obywatela państwa trzeciego, lecz to obywatel państwa trzeciego jest zdany w zakresie utrzymania obywatelkę Unii? (sprawa Kokollari)

d) Czy art. 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu na odmówienie pełnoletniej obywatelce państwa trzeciego, której ojciec jest obywatelem Unii, prawa pobytu w państwie zamieszkania ojca, którego obywatelstwo on posiada, nawet wówczas gdy ten obywatel Unii nie jest zdany w zakresie utrzymania na tę obywatelkę państwa trzeciego, ale to obywatelka państwa trzeciego otrzymuje środki na utrzymanie od tego obywatela Unii? (sprawa Stevic)

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na jedno z pytań w punkcie pierwszym:

Czy w przypadku wynikającego z art. 20 TFUE obowiązku przyznania przez państwa członkowskie prawa pobytu obywatelom państw trzecich mamy do czynienia z prawem pobytu bezpośrednio wynikającym z prawa Unii, czy też wystarczy, że państwo członkowskie w sposób konstytutywny przyzna obywatelowi państwa trzeciego prawo pobytu?

3) a) W przypadku gdy w świetle odpowiedzi na pytanie drugie prawo pobytu istnieje na podstawie prawa Unii:

Przy jakich przesłankach prawo pobytu wynikające z prawa Unii wyjątkowo nie istnieje, względnie przy jakich przesłankach można pozbawić obywateli państw trzecich przysługującego im prawa pobytu?

b) W przypadku gdy w świetle odpowiedzi na pytanie drugie powinno wystarczyć, że prawo pobytu przyznaje się konstytutywnie obywatelowi państwa trzeciego:

Przy jakich przesłankach można odmówić prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, pomimo istniejącego co do zasady po stronie państwa członkowskiego obowiązku udzielenia zezwolenia na pobyt?

4) W przypadku kiedy art. 20 TFUE nie sprzeciwia się odmowie prawa pobytu w państwie członkowskim obywatelowi państwa trzeciego, w sytuacji w jakiej znajduje się M. Dereci:

Czy art. 13 decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjętej przez Radę Stowarzyszenia utworzoną na podstawie Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, albo art. 41 protokołu dodatkowego^[(6)^], podpisanego dnia 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i potwierdzonego w imieniu Wspólnoty mocą rozporządzenia Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r.[(7)], który zgodnie z jego art. 62 stanowi integralną część układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą i Turcją, w przypadku takim jak przypadek M. Dereciego sprzeciwia się poddaniu pierwszego wjazdu obywatela tureckiego przepisom krajowym surowszym niż wcześniej obowiązujące przepisy regulujące pierwszy wjazd obywateli tureckich, pomimo iż te przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie ww. przepisy dotyczące stowarzyszenia z Turcją?”.

13. Postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. Prezes Trybunału uwzględnił wniosek sądu krajowego o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym.

14. Uwagi na piśmie przedstawiły rządy niemiecki, austriacki, duński, grecki, niderlandzki, polski, rząd Zjednoczonego Królestwa, Irlandia oraz Komisja Europejska. Wyżej wymienieni uczestnicy oraz M. Dereci przedstawili swoje stanowiska podczas rozprawy w dniu 27 września 2011 r., z wyjątkiem rządów polskiego i niderlandzkiego, których przedstawiciele nie byli obecni na rozprawie.

II – Analiza

15. Jak już zaznaczyłem, cztery pytania prejudycjalne, które Trybunał ma rozpoznać, różnią się pod względem swojego zakresu. Trzy pierwsze dotyczą wykładni art. 20 TFUE i odnoszą się do sytuacji występujących w pięciu sprawach rozpoznawanych w postępowaniach przed sądem krajowym, przy czym odpowiedzi na pytania drugie i trzecie są uzależnione od przynajmniej częściowo twierdzącej odpowiedzi na pytanie pierwsze,. Pytanie czwarte, które wiąże się wyłącznie z sytuacją M. Dereciego, zostało zadane przy założeniu, że na pytanie pierwsze Trybunał odpowiedziałby przecząco i dotyczy wykładni klauzul standstill, które mają zastosowanie w kontekście układu o stowarzyszeniu Unii i Republiki Turcji.

A – W przedmiocie trzech pierwszych pytań prejudycjalnych (wykładnia art. 20 TFUE)

16. Poprzez trzy pierwsze pytania sąd krajowy stara się ustalić, co do istoty, czy – i ewentualnie przy jakich przesłankach – postanowienia TFUE dotyczące obywatelstwa Unii implikują przyznanie pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego, który jest współmałżonkiem, jednym z rodziców albo dzieckiem obywatela Unii, jeżeli ten obywatel cały czas przebywa w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada, i nigdy nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się.

17. Powody wątpliwości sądu krajowego co do wykładni art. 20 TFUE są jasne: chodzi o lepsze zrozumienie doniosłości ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, wydanego przez wielką izbę w dniu 8 marca 2011 r.

18. Gwoli przypomnienia zaznaczam, iż w tamtej sprawie co do istoty chodziło o ustalenie, czy przepisy TFUE dotyczące obywatelstwa Unii mogą nadawać prawo pobytu obywatelowi państwa trzeciego (w tym przypadku obywatelowi kolumbijskiemu, któremu towarzyszy małżonka posiadająca obywatelstwo tego samego kraju) sprawującemu opiekę nad dwójką małych dzieci będących obywatelami Unii lub mogą go zwalniać z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada dwoje jego dzieci (w tym przypadku chodzi o Królestwo Belgii), które się tam urodziły, mieszkają i nigdy nie korzystały z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się.

19. Wobec okoliczności, iż dzieci G. Ruiza Zambrany nigdy nie wyjeżdżały do innego państwa członkowskiego niż Królestwo Belgii, było oczywiste – jak to zresztą podkreślił Trybunał w pkt 39 ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano – że dyrektywa 2004/38 nie miała zastosowania do sytuacji występującej w tej sprawie.

20. Okoliczność ta skłoniła również rządy, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, oraz Komisję do wniosku, iż stan faktyczny w sprawie Ruiz Zambrano stanowi sytuację o charakterze wyłącznie wewnętrznym, która nie może spowodować zastosowania przywołanych przez sąd krajowy(8) przepisów TFUE dotyczących obywatelstwa Unii.

21. Trybunał przyjął inny tok rozumowania i orzekł, że odmowa prawa pobytu i zezwolenia na pracę, z jaką się spotkał G. Ruiz Zambrano, ma związek z art. 20 TFUE, „ponieważ takie decyzje faktycznie pozbawiałyby te dzieci możności korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii”(9).

22. W istocie według Trybunału odmowa prawa pobytu powodowałaby w rezultacie konieczność opuszczenia przez te dzieci, będące obywatelami Unii, terytorium Unii w celu towarzyszenia swoim rodzicom. Podobnie gdyby G. Ruizowi Zambranie nie wydano zezwolenia na pracę, istniałoby ryzyko, że nie będzie dysponować koniecznymi środkami dla pokrycia swoich potrzeb oraz potrzeb swojej rodziny, czego konsekwencją również byłaby konieczność opuszczenia terytorium Unii przez jego dzieci, będące obywatelami Unii. W takich okolicznościach Trybunał uznał, iż omawiani obywatele Unii znajdą się faktycznie w sytuacji niemożności wykonywania istoty praw przyznanych im w związku z ich statusem obywatela Unii(10).

23. Tym samym Trybunał – jak się wydaje – odrzuca kwalifikację prawną „sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym” państwa członkowskiego w przypadku środka krajowego, który skutkuje pozbawieniem obywatela Unii możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych ze jego statusem, bez względu na okoliczność, iż nie korzystał on z prawa do swobodnego przemieszczania się.

24. Taką właśnie wykładnię przyjął zresztą Trybunał w wyroku w sprawie McCarthy(11), również krótko wspomnianym w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

25. W tej z kolei sprawie chodziło o obywatelkę Zjednoczonego Królestwa, która pobierała w tym państwie członkowskim świadczenia socjalne, posiadała także obywatelstwo irlandzkie, ale nigdy nie przebywała w innym państwie członkowskim niż Zjednoczone Królestwo. Po zawarciu przez S. McCarthy związku małżeńskiego z obywatelem Jamajki ona i jej małżonek wystąpili do władz Zjednoczonego Królestwa o udzielenie zezwolenia na pobyt zgodnie z prawem unijnym, odpowiednio jako obywatelka Unii i małżonek obywatelki Unii. Wnioski te zostały oddalone. Supreme Court of the United Kingdom, rozpoznający odwołanie od decyzji dotyczącej S. McCarthy, wystąpił do Trybunału o wykładnię przepisów dyrektywy 2004/38.

26. Po przeredagowaniu zadanych pytań w taki sposób, żeby obejmowały art. 21 TFUE(12), Trybunał najpierw bardzo logicznie odrzucił możliwość stosowania dyrektywy 2004/38 do obywatelki Unii, takiej jak S. McCarthy, która nigdy nie skorzystała z przysługującego jej prawa do swobodnego przemieszczania się i zawsze przebywała w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada(13).

27. Przechodząc następnie do badania możliwości zastosowania art. 21 TFUE Trybunał zauważył, że sama okoliczność, iż obywatel Unii nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie może zostać zrównana z sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym, po czym zbadał z jednej strony, czy według kryterium określonego w pkt 42 ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano przedmiotowy środek krajowy skutkował pozbawieniem S. McCarthy możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych z jej statusem obywatelki Unii, albo z drugiej strony, czy według kryterium wynikającego z wyroków w sprawie Garcia Avello(14) oraz w sprawie Grunkin i Paul(15), środek ten w efekcie stanowi dla niej zgodnie z art. 21 TFUE(16) przeszkodę w wykonywaniu prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

28. Trybunał odrzucił możliwość, żeby odmowa uwzględnienia obywatelstwa irlandzkiego S. McCarthy w Zjednoczonym Królestwie w celu uzyskania w nim ostatecznie pochodnego prawa pobytu dla swojego współmałżonka, obywatela państwa trzeciego(17), mogła skutkować ograniczeniem prawa S. McCarthy „do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [lub] […] jakiegokolwiek inne[go] praw[a] przysługujące[go] jej z uwagi na posiadany status obywatelki Unii”(18).

29. W szczególności, jak podkreśla Trybunał – inaczej niż w sprawie Ruiz Zambrano – zastosowanie spornego środka krajowego nie zmuszało S. McCarthy do opuszczenia terytorium Unii, gdyż zgodnie z zasadą prawa międzynarodowego korzysta ona z bezwarunkowego prawa pobytu w Zjednoczonym Królestwie ze względu na posiadanie obywatelstwa tego państwa członkowskiego(19).

30. W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że sytuacja osobista S. McCarthy nie wykazuje żadnego łącznika z którąkolwiek z sytuacji regulowanych przez prawo unijne, tak że art. 21 TFUE nie ma do niej zastosowania(20).

31. W tym stadium, niezależnie od pewnych wątpliwości, jakie mogą się nasuwać w związku z wymową ww. wyroków w sprawie Ruiz Zambrano i w sprawie McCarthy(21), można już wyciągnąć na ich podstawie wnioski przydatne do udzielenia odpowiedzi na trzy pierwsze pytania prejudycjalne.

32. Po pierwsze, dyrektywa 2004/38 nie znajduje zastosowania w przypadku pięciu stanów faktycznych, które stanowiły podstawę skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, niepodobnie jak w ww. sprawie Ruiz Zambrano i ww. sprawie McCarthy, ponieważ żaden ze związanych z nimi obywateli Unii nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się. Zresztą sąd krajowy również się z tym zgadza(22).

33. Po drugie – podobnie jak rządy, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi na piśmie, a także Komisja – uważam, że w żadnej z tych pięciu spraw nie występuje, jak się wydaje, ryzyko pozbawienia możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych z obywatelstwem Unii czy przeszkody w wykonywaniu przez związanych z tymi sprawami obywateli Unii prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

34. W istocie, w pierwszej kolejności, jeśli chodzi o sytuację rodziny Dereci, nie ma żadnego niebezpieczeństwa, że odmowa wydania M. Dereci dokumentu pobytowego przez władze austriackie może doprowadzić do pozbawienia małżonki i trojga małych dzieci M. Dereciego, którzy wszyscy czworo są obywatelami Unii, możności korzystania z któregoś z praw wymienionych w art. 20 ust. 2 TFUE. W szczególności, co się tyczy prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, o którym mowa w art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE, pani Dereci, jako obywatelka austriacka, może nadal korzystać z prawa pobytu w Austrii i może skutecznie powoływać się na swoje prawo do swobodnego przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi. Podobnie wygląda sytuacja jej dzieci, które jednak ze względu na swój wiek nie będą mogły wykonywać tego prawa niezależnie od matki. Co więcej, w odróżnieniu od sytuacji, jaka występowała w ww. sprawie Ruiz Zambrano, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, iż żaden z tych czworga obywateli Unii nie jest na utrzymaniu M. Dereciego, obywatela państwa trzeciego(23). Wobec tego gdyby M. Dereci miał nie uzyskać dokumentu pobytowego lub miał zostać wydalony do Turcji, ani jego małżonce, ani dzieciom – w przeciwieństwie do dzieci G. Ruiza Zambrany – nie grozi, że musiałyby opuścić terytorium Unii.

35. Po drugie, w sytuacji V. Heiml, obywatelki Sri Lanki oraz w sytuacji I.E. Maduike, obywatela nigeryjskiego, którzy obydwoje są współmałżonkami obywateli Unii, występuje pewna analogia do sytuacji małżonka S. McCarthy. Podobnie jak w sytuacji, w której zapadł ww. wyrok w sprawie McCarthy, ani mąż V. Heiml, ani żona I.E. Maduikego, którzy – według informacji sądu krajowego – mają obydwoje stałe zatrudnienie w Wiedniu, nie znaleźliby się w sytuacji, w której musieliby opuścić terytorium Unii, gdyby władze austriackie odmówiłyby ich współmałżonkom prawa pobytu w Austrii. Ponadto ci obywatele Unii w żaden sposób nie zostaliby pozbawieni możności korzystania z praw wynikających z obywatelstwa Unii, a zwłaszcza prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

36. Po trzecie, identyczne rozwiązanie narzuca się w przypadku A. Kokollariego oraz D. Stevic, pełnoletnich dzieci obywateli Unii. W szczególności ani matka A. Kokollariego, ani ojciec D. Stevic nie byliby zmuszeni do opuszczenia terytorium Unii, gdyby ich pełnoletnie dzieci nie mogły pozostać w Austrii lub wjechać do Austrii, ponieważ ci obywatele Unii nie są w żadnym stopniu zależni z ekonomicznego lub prawnego punktu widzenia od swoich pełnoletnich dzieci będących obywatelami państwa trzeciego.

37. Powyższe wywody stanowią, jak się ostatecznie okazuje, zastosowanie wprost kryteriów przyjętych ww. wyrokach w sprawie Ruiz Zambrano i w sprawie McCarthy. Opierają się na założeniu, że „istota praw związanych ze statusem obywatela Unii” w rozumieniu ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano nie obejmuje prawa do poszanowania życia rodzinnego usankcjonowanego przez art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz przez art. 8 ust. 1 EKPC.

38. W istocie ze stanowiska przyjętego przez Trybunał w tych dwóch wyrokach, a zwłaszcza z rozumowania przeprowadzonego w wyroku w sprawie McCarthy, wynika, że prawo do poszanowania życia rodzinnego okazuje się samo w sobie niewystarczające, aby zakres stosowania prawa unijnego objął sytuację obywatela Unii, który nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się lub ewentualnie nie został pozbawiony możności faktycznego korzystania z któregoś z pozostałych praw wymienionych w art. 20 ust. 2 TFUE lit. b)–d)(24).

39. To stanowisko można wyjaśnić nie tyle przestrzeganiem art. 20 ust. 2 TFUE, który bez wątpienia nie zawiera wyczerpującego katalogu praw służących obywatelom Unii(25), co troską, żeby kompetencje Unii ani jej instytucji nie wkraczały ani w kompetencje państw członkowskich w zakresie imigracji, ani w kompetencje Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w dziedzinie ochrony praw podstawowych, zgodnie z art. 6 ust. 1 TFUE oraz art. 51 ust. 2 karty praw podstawowych(26).

40. Jeśli zaś chodzi w szczególności o życie rodzinne, ochrona zapewniana przez trzy porządki prawne – krajowy, unijny i konwencyjny – ma charakter komplementarny. Tak więc w przypadku obywatela Unii, który korzystał z jednej ze swobód przewidzianych przez TFUE, prawo do poszanowania życia rodzinnego jest obecnie chronione na szczeblu krajowym oraz na poziomie prawa unijnego(27). W przypadku obywatela Unii, który nie korzystał z żadnej w tych swobód, ochrona jest zapewniona na szczeblu krajowym oraz przez konwencję(28).

41. Nie można więc wykluczyć, iż w sprawach rozpoznawanych w postępowaniach przed sądem krajowym odmowa wydania dokumentu pobytowego lub decyzje o wydaleniu niektórych skarżących w postępowaniach przed sądem krajowym, będących rodzicem, dzieckiem lub współmałżonkiem obywatela państwa członkowskiego, mogą stanowić naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego zagwarantowanego przez art. 8 ust. 1 EKPC.

42. Takie naruszenie ma jednakże związek z obowiązkami spoczywającymi na Republice Austrii na podstawie EKPC, a nie z tytułu bycia państwem członkowskim Unii. Jego badanie należy do właściwości sądów krajowych oraz ewentualnie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(29).

43. Niezależnie od tego, co właśnie zostało powiedziane, nie mogę zignorować okoliczności, iż zastosowanie wprost orzecznictwa w sprawie Ruiz Zambrano i w sprawie McCarthy do spraw rozpoznawanych w postępowaniach przed sądem krajowym wywołuje pewne kłopotliwe kwestie, które można przedstawić jako pułapki lub przynajmniej paradoksy.

44. Jeden z nich wiąże się okolicznością, iż aby móc rzeczywiście cieszyć się życiem rodzinnym na obszarze Unii, obywatele Unii, których dotyczy taka sytuacja, muszą skorzystać z którejś ze swobód przepływu przewidzianych przez TFUE. Toteż gdyby pani Dereci i jej dzieci, mąż V. Heiml lub żona I.E. Maduikego osiedlili się na przykład w Niemczech albo świadczyliby usługi w tym państwie członkowskim, ich sytuacja wchodziłaby w zakres stosowania prawa unijnego i w związku z tym – jak przyznaje Komisja – najprawdopodobniej oni i ich współmałżonkowie mogliby skorzystać z instytucji łączenia rodzin(30). Następnie ci obywatele Unii mogliby nawet wrócić do swojego państwa członkowskiego pochodzenia wraz ze swoimi bliskimi, niezależnie od wykonywania działalności gospodarczej w tym państwie członkowskim, ponieważ tego typu sytuacji nie da się już określić jako sytuacji wyłącznie wewnętrznej(31).

45. Jeśli się ograniczyć do przypadku rodziny Dereci, gdzie podobnie jak w sytuacji występującej w sprawie Ruiz Zambrano mamy do czynienia z małymi dziećmi będącymi obywatelami Unii, unijne obywatelstwo pani Dereci mogłoby paradoksalnie być pojmowane jako okoliczność, która hamuje lub opóźnia połączenie rodziny. W istocie podczas gdy – w następstwie wyroku w sprawie Ruiz Zambrano – będące obywatelami Unii dzieci małżonków Zambrano, którzy obydwoje są obywatelami państwa trzeciego, od razu mogą pozostawać razem ze swoimi rodzicami w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiadają, na terytorium, na którym przebywają, życie rodzinne trójki małych dzieci małżonków Dereci jest dla odmiany uzależnione w praktyce od skorzystania przez ich matkę z którejś ze swobód przepływu przewidzianych przez TFUE, a więc najprawdopodobniej od jej wyjazdu do państwa członkowskiego innego niż Austria.

46. Nie oznacza to oczywiście, że według mnie zakres wyroku w sprawie Ruiz Zambrano jest ograniczony do przypadków małoletnich obywateli Unii znajdujących się na utrzymaniu rodziców, którzy obydwoje są obywatelami państw trzecich, jak to sugerował na rozprawie rząd austriacki.

47. Toteż, w dalszym ciągu w odniesieniu do rodziny Dereci, moim zdaniem nie jest oczywiste, czy odpowiedź, jakiej należy udzielić na pierwsze pytanie prejudycjalne, byłaby identyczna, gdyby niektóre okoliczności faktyczne były inne. Na przykład gdyby pani Dereci była z jakiegokolwiek powodu niezdolna do pracy, a więc do łożenia na potrzeby swoich dzieci, według mnie istniałoby duże ryzyko, że odmowa wydania jej mężowi dokumentu pobytowego i a fortiori jego wydalenie do Turcji pozbawiłoby ich dzieci możności rzeczywistego korzystania z najważniejszych praw związanych z obywatelstwem Unii, zmuszając je faktycznie do opuszczenia terytorium Unii. W jaki bowiem sposób matka trojga małych dzieci bez własnych środków mogłaby – nawet mając przysługujące jej z racji obywatelstwa prawo pobytu w Austrii – zapewnić utrzymanie swoim dzieciom, jeśli jest niezdolna do pracy, a w związku z tym nie jest również w stanie osiedlić się na dłużej w innym państwie członkowskim wraz z członkami swojej rodziny?

48. Podobnie według mnie odmowa wydania dokumentu pobytowego obywatelowi kraju trzeciego, który powinien przejąć opiekę pod względem ekonomicznym lub prawnym, administracyjnym oraz utrzymywać więzi emocjonalne ze swoim rodzicem będącym obywatelem Unii, mogłoby prowadzić do narażenia tego obywatela na takie samo ryzyko, że nie będzie już mógł dłużej korzystać ze swego statusu i będzie zmuszony opuścić terytorium Unii.

49. Zatem to właśnie różne konkretne sytuacje, które będzie rozpoznawał Trybunał przy okazji kolejnych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, określą dokładny zakres wyroku w sprawie Ruiz Zambrano. Przyznaję, że istotnie jest to sytuacja niezbyt zadowalająca z punktu widzenia pewności prawa. Niniejsze sprawy wniesione po mniej niż trzech miesiącach od ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano mają tę zasługę, że bardzo szybko postawiły przed Trybunałem zadanie dokładnego ustalenia granic dla właśnie zapoczątkowanej linii orzeczniczej(32). Odpowiedź na pytanie pierwsze, jaką proponuję co do istoty w pkt 33–36 niniejszego stanowiska, również zredukuje niepewność prawną powstałą w wyniku wyroku w sprawie Ruiz Zambrano. Nie usunie ona jednak wszystkich niejasności wokół konsekwencji tego wyroku, związanych ze stosowaniem kryterium pozbawienia obywatela Unii możności faktycznego korzystania z najważniejszych praw związanych ze jego statusem w niektórych sytuacjach, takich jak rozważane w dwóch poprzednich punktach niniejszego stanowiska.

50. W świetle tych uwag, przy obecnym stanie rozwoju prawa unijnego, sugeruję, ażeby Trybunał udzielił na pierwsze pytanie prejudycjalne następującej odpowiedzi: artykuł 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do obywatela Unii, który jest współmałżonkiem, rodzicem lub małoletnim dzieckiem obywatela państwa trzeciego, jeżeli obywatel Unii nigdy dotąd nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi i zawsze przebywał w kraju członkowskim, którego obywatelstwo posiada, o ile na sytuację tego obywatela Unii nie wpływa jednocześnie stosowanie środków krajowych skutkujących pozbawieniem go możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych ze jego statusem obywatela Unii lub powstaniem przeszkody w wykonywaniu przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

51. W tych okolicznościach nie ma potrzeby proponować odpowiedzi na drugie i trzecie pytanie zadane przez sąd krajowy.

B – W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego (wykładnia klauzul standstill w kontekście Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji)

52. Poprzez pytanie czwarte sąd krajowy chce ustalić, czy w przypadku odpowiedzi przeczącej na jego pytanie pierwsze, klauzule standstill zawarte odpowiednio w art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80, jeśli chodzi o przepływ tureckich pracowników, oraz w art. 41 protokołu dodatkowego, jeśli chodzi o swobodę przedsiębiorczości, sprzeciwiają się poddaniu przez państwo członkowskie pierwszego wjazdu obywateli tureckich przepisom krajowym surowszym niż przepisy wcześniej obowiązujące w tym zakresie, pomimo iż przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie wskazane przepisy.

53. Jak już podkreślałem, to pytanie ma znaczenie jedynie dla sytuacji M. Dereciego, który jest obywatelem tureckim i, według informacji przekazanych przez sąd krajowy, twierdzi, iż jest w stanie prowadzić działalność zawodową na zasadzie pracy najemnej lub na własny rachunek, jeśli władze austriackie wydadzą mu zezwolenie na pracę.

54. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek M. Dereciego o wydanie dokumentu zezwalającego na pobyt na terytorium Austrii został wniesiony pod rządami ustawy austriackiej z 1997 r., która zezwalała obywatelom państw trzecich pozostawać na tym terytorium do czasu rozpatrzenia ich pierwszego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego. Ustawa ta wprowadzała pewne złagodzenie rygorów ustawy z dnia 1 lipca 1993 r., która obowiązywała w czasie, gdy w Austrii wchodził w życie układ stowarzyszeniowy z Republiką Turcji.

55. Jest równie bezsporne, iż przepisy NAG, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., odebrały przyznane obywatelom państw trzecich takim jak M. Dereci ustanowione pod rządami austriackiej ustawy z 1997 r. prawo pozostawania na terytorium Austrii do czasu rozpoznania ich pierwszego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego.

56. Z akt sprawy wynika również, że pobyt M. Dereciego stał się nielegalny od dnia 1 stycznia 2006 r., dlatego dokładnie, że w dniu 31 grudnia 2005 r. jeszcze nie było decyzji w sprawie jego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, złożonego w dniu 24 czerwca 2004 r. pod rządami austriackiej ustawy z 1997 r.

57. Zatem sedno pytania wiąże się z ustaleniem, czy klauzule standstill zawarte w art. 13 decyzji nr 1/80 oraz w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego – w zakresie w jakim mają zastosowanie do pierwszego wjazdu obywatela tureckiego na terytorium państwa członkowskiego – pozwalają sądowi krajowemu na nieuwzględnienie nałożonego później przez NAG obowiązku pozostawania przez takiego obywatela za granicą lub opuszczenia terytorium Austrii na czas rozpoznawania jego wniosku o wydanie dokumentu zezwalającego na pobyt w Austrii(33).

58. W tym względzie przypominam, iż zgodnie z art. 13 decyzji nr 1/80 państwa członkowskie Wspólnoty i Republika Turcji nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń dotyczących warunków dostępu do rynku pracy w odniesieniu do pracowników i członków ich rodzin, których pobyt i zatrudnienie na ich terytorium są zgodne z prawem.

59. Zgodnie z art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego umawiające się strony powstrzymują się od wprowadzenia nowych ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.

60. Nie ma żadnych wątpliwości, iż sporne przepisy NAG stanowią nowe ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, jako że wpływają na sytuację tureckich pracowników, oraz w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, w zakresie w jakim dotyczą obywateli tureckich pragnących skorzystać ze swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług na podstawie układu stowarzyszeniowego, ponieważ zostały wydane po wejściu w życie rzeczonych artykułów.

61. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, mocno podkreślana przez sąd krajowy, iż przepisy NAG zaostrzyły zasady obowiązujące obywateli tureckich nie w porównaniu do przepisów obowiązujących w Austrii w momencie wejścia w życie art. 13 decyzji nr 1/80 i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego (a mianowicie przepisów ustawy z dnia 1 lipca 1993 r.), lecz w stosunku do przepisów bardziej korzystnych, wydanych po wejściu w życie tych aktów prawnych w Austrii (tzn. przepisów ustawy z 1997 r.).

62. W istocie takie rozwiązanie zostało już przyjęte przez Trybunał w wyroku w sprawach połączonych Toprak i Oguz(34) i w pełni je moim zdaniem uzasadnia wymóg, by państwa członkowskie po wejściu w życie tych aktów prawnych na swoim terytorium nie oddalały się od celu polegającego na nieutrudnianiu stopniowej realizacji tych swobód gospodarczych przyznanych obywatelom tureckim w Unii, również przez wycofywanie przepisów wydanych na korzyść tych obywateli(35).

63. Ponadto Trybunał już wielokrotnie orzekał, jeśli chodzi o art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, że przewidziany w tym artykule zakaz obejmuje nowe ograniczenia dotyczące wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium danego państwa członkowskiego obywateli tureckich zamierzających korzystać tam ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej(36).

64. Zatem przepis ten nie ingeruje w kompetencje państw członkowskich do regulowania prawa do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej(37). Według Trybunału działa on po prostu jak norma quasi–proceduralna, która stanowi, ratione temporis, w świetle jakich przepisów prawa państwa członkowskiego należy dokonywać oceny sytuacji obywatela tureckiego zamierzającego skorzystać ze swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w państwie członkowskim(38), czy jego pobyt w państwie członkowskim jest zgodny z prawem czy nielegalny(39).

65. Co do tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, iż w wyroku w sprawie Savas(40) A. Savas powołał się na klauzulę standstill z art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego po tym, jak naruszył przepisy krajowe w zakresie imigracji, przebywając nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego przez ponad dziesięć lat. Okoliczność ta nie skłoniła jednak Trybunału do odmówienia mu prawa powoływania się na normę proceduralną zawartą w tym postanowieniu.

66. Podobnie w ww. sprawie Tum i Dari na klauzulę standstill przewidzianą w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego powołało się dwóch obywateli tureckich, którzy przebywali w państwie członkowskim z naruszeniem decyzji o wydaleniu wydanej po odrzuceniu ich wniosku o azyl. W tym wyroku Trybunał wyraźnie nie zgodził się z argumentem, zgodnie z którym obywatel turecki może powoływać się na klauzulę standstill jedynie pod warunkiem, że znalazł się legalnie na terytorium państwa członkowskiego(41).

67. W związku z powyższym uważam, iż art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego mógłby mieć zastosowanie względem M. Dereciego, którego sytuacja wykazuje pewne podobieństwa do sytuacji występującej w sprawie Tum i Dari.

68. W tych okolicznościach nie jest absolutnie konieczne, żeby udzielić odpowiedzi na część pytania czwartego dotyczącą wykładni art. 13 decyzji nr 1/80, ponieważ jednoczesne stosowanie tego przepisu z art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego jest wykluczone(42).

69. Jednakże w tym względzie należy zaznaczyć, że w swoich uwagach przedstawionych przed Trybunałem wiele rządów kładło nacisk na okoliczność, iż klauzula standstill zawarta w art. 13 decyzji nr 1/80 nie służy obywatelom tureckim, których pobyt ma charakter nielegalny. Taka wykładnia wynika z samego brzmienia tego przepisu, a także z pkt 84 ww. wyroku w sprawie Abatay i in.

70. Gdyby zgodzić się z tym rozumowaniem, oznaczałoby to, że zakres tej klauzuli jest inny niż klauzuli zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.

71. Taką zaś wykładnię podważałby cały nurt orzecznictwa, który zakres tych dwu klauzul standstill traktuje jako jednakowy(43) i zgodnie z którym Trybunał orzekł również, iż art. 13 decyzji nr 1/80 zakazuje jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody przepływu pracowników, w tym ograniczeń dotyczących wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium tego państwa członkowskiego(44), wzorując się na tym, co zostało orzeczone w odniesieniu do art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.

72. Natomiast bez potrzeby rozstrzygania tej kwestii wystarczy przypomnieć, iż – jak wynika z postanowienia odsyłającego i co podnosili na rozprawie M. Dereci oraz Komisja – M. Dereci przebywał legalnie na terytorium Austrii aż do dnia 31 grudnia 2005 r. i dopiero od dnia 1 stycznia 2006 r. jego pobyt stał się nielegalny ze względu na okoliczność, iż z naruszeniem spornych przepisów NAG pozostawał na tym terytorium w oczekiwaniu na rozpoznanie jego wniosku o połączenie z rodziną. Otóż w mojej opinii nie można zarzucać obywatelowi tureckiemu, który zamierza powołać się na art. 13 decyzji nr 1/80, rzekomej niezgodności z prawem pobytu na terytorium państwa członkowskiego na takiej podstawie, że jego nielegalny charakter wynika ze stosowania przepisów ustawowych tego państwa członkowskiego, których zgodność z obowiązującym to państwo członkowskie zakazem wprowadzania nowych ograniczeń w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 jest właśnie podnoszona przed sądem krajowym. Inna konkluzja w takiej sytuacji oznaczałaby po prostu pozbawienie skuteczności tego ostatniego przepisu.

73. Z powyższych powodów proponuję udzielić następującej odpowiedzi na czwarte pytanie zadane przez sąd krajowy: artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego i art. 13 decyzji nr 1/80 powinny być interpretowane w ten sposób, że w przypadku obywatela tureckiego takiego jak M. Dereci sprzeciwiają się poddaniu pierwszego wjazdu takiego obywatela przepisom krajowym surowszym niż wcześniej obowiązujące przepisy regulujące pierwszy wjazd obywateli tureckich, pomimo iż przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie wskazane uregulowania dotyczące stowarzyszenia z Republiką Turcji.

III – Wnioski

74. W świetle całości powyższych wywodów proponuję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania zadane przez Verwaltungsgerichtshof:

„1) Artykuł 20 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do obywatela Unii, który jest współmałżonkiem, rodzicem lub małoletnim dzieckiem obywatela państwa trzeciego, jeżeli obywatel Unii nigdy dotąd nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi i zawsze przebywał w kraju członkowskim, którego obywatelstwo posiada, o ile na sytuację tego obywatela Unii nie wpływa jednocześnie stosowanie środków krajowych skutkujących pozbawieniem go możności faktycznego korzystania z istoty praw związanych z jego statusem obywatela Unii lub powstaniem przeszkody w wykonywaniu przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

2) Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r., załączonego do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją podpisanego w Ankarze w dniu 12 września 1963 r. oraz art. 13 decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia przyjętej przez Radę Stowarzyszenia utworzoną na podstawie Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją powinny być interpretowane w ten sposób, że w przypadku takim jak przypadek obywatela tureckiego M. Dereciego sprzeciwiają się poddaniu pierwszego wjazdu takiego obywatela przepisom krajowym surowszym niż wcześniej obowiązujące przepisy regulujące pierwszy wjazd obywateli tureckich, pomimo iż przepisy, które złagodziły zasady dotyczące pierwszego wjazdu, zaczęły obowiązywać dopiero po dacie, w której w tym państwie członkowskim weszły w życie wskazane uregulowania dotyczące stowarzyszenia z Republiką Turcji”.

1 – Język oryginału: francuski.

2 – Wyrok z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C‑34/09, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

3 – Wyrok z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C‑434/09, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

4 – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77; sprostowania – Dz.U. 2004, L 229, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34).

5 – Dz.U. 1964, 217, s. 3685.

6 – Protokół dodatkowy oraz Protokół finansowy, podpisane w dniu 23 listopada 1970 r., załączone do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją i odnoszącego się do środków, które należy podjąć w celu ich wprowadzenia w życie – Akt końcowy – Deklaracje (Dz.U. 1972, L 293, s. 4).

7 – Dz.U. L 293, s. 4.

8 – Według orzecznictwa normy TFUE w dziedzinie swobodnego przepływu osób i akty wydane dla ich wykonania nie mogą mieć zastosowania do działań, które nie mają żadnego łącznika z jakąkolwiek sytuacją regulowaną przez prawo unijne i których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑212/06 Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I‑1683, pkt 33; z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C‑127/08 Metock i in., Zb.Orz. s. I‑6241, pkt 77; ww. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 45.

9 – Sentencja ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano (kursywa moja). Zobacz także pkt 42 tego wyroku, który z kolei odsyła się do pkt 42 wyroku z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie C‑135/08 Rottman, Zb.Orz. s. I‑1449, gdzie Trybunał orzekł, iż jest oczywiste, że sytuacja obywatela Unii, którego tak jak J. Rottmana dotyczy decyzja o cofnięciu nadania obywatelstwa wydana przez władze państwa członkowskiego, prowadząca do tego, że po utracie obywatelstwa państwa członkowskiego pochodzenia obywatel ten może utracić także status nadany w art. 17 WE (obecnie art. 20 TFUE) i związane z nim prawa, należy ze względu na swój charakter i skutki do zakresu prawa Unii.

10 – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Ruiz Zambrano, pkt 44.

11 – Wyżej wymieniony wyrok, pkt 46, 47, 55.

12 – Idem, pkt 26.

13 – Idem, pkt 39, 43.

14 – Wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02, Rec. s. I‑11613.

15 – Wyrok z dnia 14 października 2008 r. w sprawie C‑353/06, Zb.Orz. s. I‑7639.

16 – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie McCarthy, pkt 49–53.

17 – Zobacz w tym względzie przekwalifikowanie żądania S. McCarthy w pkt 22 i 23 ww. wyroku w sprawie McCarthy.

18 – Idem, pkt 49.

19 – Idem, pkt 50. Jak przypomniano w pkt 29 wyroku w sprawie McCarthy, omawiana zasada prawa międzynarodowego, potwierdzona w art. 3 protokołu nr 4 do EKPC oznacza, że państwo członkowskie nie może wydalać swoich własnych obywateli ani odmówić im prawa wjazdu lub pobytu na swoim terytorium.

20 – Idem, pkt 55, 56.

21 – Dwie kwestie wymagają omówienia. Po pierwsze, niezbyt jasny jest powód, dla którego Trybunał zdecydował się badać sytuacje występujące w obydwu sprawach albo w świetle art. 20 TFUE, albo w świetle art. 21 TFUE. W tym względzie art. 20 ust. 2 TFUE można postrzegać jako wyliczenie praw uznanych za służące obywatelom Unii, których szczegółowe zasady przedstawiają artykuły 21–24 TFUE, mające w związku z tym szerszy zakres niż prawo przebywania oraz przemieszczania się, o których mowa w art. 21 ust. 1 TFUE. Jednakże nie jest jasne, które z praw wymienionych w art. 20 ust. 2 lit. a)–d) TFUE, poza właśnie prawem obywateli Unii do przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, może wchodzić w grę w sprawie Ruiz Zambrano i w sprawie McCarthy. Po drugie, dodanie w uzasadnieniu wyroku w sprawie McCarthy kryterium „przeszkod[y] w wykonywaniu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich” pozwalającego powiązać sytuację o charakterze wewnętrznym z prawem unijnym, obok sformułowanego w wyroku w sprawie Ruiz Zambrano kryterium pozbawienia rzeczywistej możności korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii, ostatecznie wydaje się łagodzić to kryterium w odniesieniu do jedynego rzeczywistego prawa, którego potencjalnie mogły zostać pozbawione dzieci G. Ruiza Zambrany. Toteż gdyby wyrok w sprawie McCarthy należało zastosować w określonej sytuacji obywatela Unii, który dotychczas nie korzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, jego sytuacja mogłaby wejść w zakres stosowania prawa unijnego przez przedstawienie dowodu nie na pozbawienie rzeczywistej możności korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, lecz po prostu dowodu na istnienie przeszkody w korzystaniu z tej swobody. Zatem wyrok w sprawie McCarthy wydaje się – z tego punktu widzenia – łagodzić rygor ciężaru dowodu wymagany w wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, aby sytuacja o charakterze wewnętrznym mogła wejść w zakres stosowania prawa unijnego.

22 – Gwoli informacji – również dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. L 251, s. 12) nie ma zastosowania do sytuacji występujących w sprawach rozpoznawanych w postępowaniach głównych, ponieważ wprawdzie oczywiście dotyczy łączenia rodzin, do czego prawo służy obywatelom krajów trzecich, jednakże stosuje się pod warunkiem, że zamieszkują oni legalnie na terytorium państw członkowskich i – jak podkreśliła Komisja w swoich uwagach pisemnych – odnosi się wyłącznie do członków rodziny tych obywateli, którzy nie posiadają obywatelstwa Unii, a którzy mają do nich dołączyć na terytorium Unii.

23 – W toku rozprawy przed Trybunałem przedstawiciel M. Dereciego utrzymywał, iż jego klient ma obowiązek alimentacyjny wobec swoich dzieci. Jednakże okoliczność ta nie wynika z ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd krajowy.

24 – A mianowicie, odpowiednio, prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym obywatel Unii ma miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa, prawo do korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa, a także prawo do kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego, odwoływania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz zwracania się do instytucji i organów doradczych Unii w jednym z języków traktatów oraz otrzymywania odpowiedzi w tym samym języku.

25 – W zdaniu drugim art. 20 ust. 2 TFUE w istocie jest mowa, że obywatele Unii mają „między innymi” prawa wymienione w pkt a)–d) tego samego przepisu. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z art. 25 akapit drugi TFUE wyłącznie Rada, stanowiąca jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, jest władna uchwalać przepisy „w celu uzupełnienia praw wymienionych” w art. 20 ust. TFUE.

26 – Zgodnie z tymi postanowieniami karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia również nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach.

27 – Zobacz w szczególności w tym zakresie: wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑60/00 Carpenter, Rec. s. I‑6279, pkt 41; ww. wyrok w sprawie Metock i in., pkt 56; a także przepisy dyrektywy 2004/38.

28 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Metock i in., pkt 77–79.

29 – Zobacz podobnie także opinię rzecznika generalnego J. Kokott przedstawioną w ww. sprawie McCarthy (pkt 60). W tym względzie zwracam uwagę, że wprawdzie prawo austriackie wymaga od władz krajowych wyważenia powodów uzasadniających odmowę wydania obywatelowi kraju trzeciego dokumentu pobytowego oraz konieczności poszanowania życia rodzinnego, w rozumieniu art. 8 EKPC, jednak z informacji przekazanych przez sąd krajowy nie wynika jasno, czy przeprowadzono takie wyważenie w przypadku A. Kokollariego i I.E. Maduikego. W przypadku rodziny Dereci również nie jest pewne, czy władze krajowe sprawdziły, czy odmowa wydania dokumentu pobytowego, po części uzasadniona nieosiągnięciem ściśle określonego przez przepisy austriackie limitu związanego z poziomem dochodów wymaganym dla takiej rodziny, jest proporcjonalna w stosunku do wymogu ochrony życia rodzinnego. W każdym razie – jak już mówiłem – przeprowadzenie badania w tym zakresie należy do sądu krajowego, ewentualnie pod kontrolą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

30 – Zobacz konsekwencje wynikające z ww. wyroków w sprawie Carpenter oraz w sprawie Metock i in., a także z dyrektywy 2004/38.

31 – Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie C‑291/05 Eind, Zb.Orz. s. I‑10719, pkt 35–37.

32 – Inne sprawy dotyczące wykładni art. 20 TFUE, po ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, są obecnie w toku przed Trybunałem: zob. sprawa O i S (C‑356/11) oraz sprawa L (C‑357/11), wniesione w dniu 7 lipca 2011 r.

33 – Gwoli przypomnienia, choć nie było to kwestionowane – na art. 13 decyzji nr 1/80 oraz na art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego obywatele tureccy mogą powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi w celu wyłączenia stosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z jednoznacznymi klauzulami standstill zawartymi w ww. przepisach prawa unijnego: zob. w szczególności wyrok z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C‑ 317/01 i C‑369/01 Abatay i in., Rec. s. I‑12301, pkt 58, 117.

34 – Wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawach połączonych C‑300/09 i C‑301/09, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 54, 60.

35 – Idem, pkt 52, 55.

36 – Zobacz podobnie w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑16/05 Tum i Dari, Zb.Orz. s. I‑7415, pkt 69; z dnia 17 września 2009 r. w sprawie C‑242/06 Sahin, Zb.Orz. s. I‑8465, pkt 64; z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑92/07 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑3683, pkt 47.

37 – Zobacz podobnie wyroki: z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C‑228/06 Soysal i Savatli, Zb.Orz. s. I‑1031, pkt 47; z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑186/10 Oguz, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 26.

38 – Wyżej wymienione wyroki w sprawie Tum i Dari, pkt 55, oraz w sprawie Oguz, pkt 28.

39 – Wyżej wymienione wyroki w sprawie Tum i Dari, pkt 59, oraz w sprawie Oguz, pkt 33.

40 – Wyrok z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie C‑37/98, Rec. s. I‑2927.

41 – Wyżej wymieniony wyrok, pkt 59, 64–67.

42 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Abatay i in., pkt 86.

43 – Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawach połączonych Toprak i Oguz, pkt 54.

44 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 49. Zobacz również podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Toprak i Oguz, pkt 45.