—

w imieniu rządu łotewskiego przez I. Kalniņša, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Kalniņša oraz I. Rogalskiego, działających w charakterze pełnomocników,

1

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 WE.

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy SIA Garkalns (zwaną dalej „Garkalns”), której siedziba znajduje się na Łotwie, a Rīgas dome (zarządem Rygi), działającym w imieniu Rīgas pilsētas pašvaldības (samorządu gminnego miasta Rygi, zwanego dalej „samorządem gminnym”), w przedmiocie odmowy przez samorząd gminny zezwolenia na otwarcie przez Garkalns salonu gier hazardowych w centrum handlowym w Rydze.

3

Artykuł 26 ust. 1 azartspēļu un izložu likums (ustawy o grach hazardowych i loteriach, zwanej dalej „ustawą o grach hazardowych”) przewiduje, że dla otwarcia kasyna, salonu gier lub salonu gry bingo wymagane jest specjalne zezwolenie. Zezwolenia udzielane są spółkom kapitałowym, które otrzymały ogólne zezwolenie na organizowanie gier na automatach, ruletek, gry w karty i w kości oraz gry bingo.

4

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o grach hazardowych organizator gier hazardowych chcący uzyskać specjalne zezwolenie na otwarcie kasyna, salonu gier lub salonu gry bingo składa do Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija (służby kontroli i nadzoru nad loteriami i grami hazardowymi) wniosek, do którego należy dołączyć wiele dokumentów, w tym wydane przez właściwą gminę zezwolenie na otwarcie takiego lokalu i na prowadzenie danych gier hazardowych.

5

Artykuł 41 ust. 2 tej ustawy zakazuje organizowania gier hazardowych:

6

Artykuł 42 ust. 3 rzeczonej ustawy stanowi, że jeżeli przewiduje się urządzanie gier hazardowych w lokalu, do którego nie mają zastosowania ograniczenia ustanowione w art. 41 ust. 2 tej ustawy, zarząd miasta podejmuje decyzję o przyznaniu zezwolenia na urządzanie gier hazardowych w każdym konkretnym przypadku, badając, czy urządzanie gier hazardowych w danym lokalu „nie zagraża w istotny sposób interesom państwa i interesom mieszkańców odnośnego obszaru administracyjnego”.

7

Garkalns złożyła do gminy wniosek o zezwolenie na otwarcie salonu gier hazardowych w ramach centrum handlowego położonego na terytorium miasta Rygi. Decyzją z dnia 12 października 2006 r. Rīgas dome odmówił jej wydania tego zezwolenia, twierdząc, że takie otwarcie szkodziłoby w istotny sposób interesom mieszkańców gminy.

8

Garkalns wniosła skargę do Administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego). Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sąd ten oddalił skargę.

9

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. zostało również oddalone odwołanie wniesione od tego wyroku do Administratīvā apgabaltiesa (apelacyjnego sądu administracyjnego).

10

Ten ostatni sąd stwierdził bowiem, że organizowanie gier hazardowych w wybranym lokalu szkodziłoby w istotny sposób nie tylko interesom mieszkańców tej dzielnicy, ale także interesom mieszkańców innych dzielnic, jako że lokal salonu gier znajdował się na głównej ulicy. Otóż przewidziany salon miałby się znajdować, po pierwsze, w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkalnego, i po drugie, w odległości ok. 500 m od szkoły ponadpodstawowej. Zdaniem tego sądu odmowa ze strony gminy była zatem uzasadniona troską o uniknięcie tego, aby zachęcać mieszkańców do uczestnictwa w grach hazardowych w stosunku do innych możliwości spędzania czasu wolnego.

11

Garkalns wniosła kasację do sądu odsyłającego od wyroku wydanego przez apelacyjny sąd administracyjny. Podnosi ona ponadto, że sąd ten dokonał błędnej interpretacji art. 42 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.

12

Na poparcie swojej kasacji Garkalns, powołując się na wyrok Trybunału z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-203/08 Sporting Exchange, Zb.Orz. s. I-4695, pkt 50, 51, podnosi w szczególności, że o ile państwo członkowskie może określić stopień zamierzonej ochrony w dziedzinie gier hazardowych, o tyle jednak swobodne uznanie państwa nie może naruszać swobody świadczenia usług. System zezwoleń na prowadzenie gier hazardowych powinien w związku z tym opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach.

13

Rīgas dome wnosi o oddalenie kasacji i twierdzi, że zaskarżona decyzja jest zgodna z praktyką gminy, która polega na niewydawaniu zezwoleń w celu zmniejszenia liczby salonów gier hazardowych w Rydze.

14

Sąd odsyłający jest zdania, że nieprecyzyjny tekst art. 42 ust. 3 ustawy o grach hazardowych może naruszać zasadę równego traktowania oraz wynikający z niej obowiązek przejrzystości, jednakże zastanawia się, czy taki przepis prawny nie jest konieczny w celu przyznania organom samorządowym pewnego zakresu swobodnego uznania w stosowaniu systemu dotyczącego organizacji gier hazardowych, a także w planowaniu rozwoju terytorialnego i społecznego gminy, co nie byłoby możliwe, jeżeli do ustawy wpisano by bardziej ścisłe kryteria.

15

W tych okolicznościach Augstākās tiesas Senāts postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 49 WE i związany z nim obowiązek przejrzystości powinny być interpretowane w ten sposób, że użycie w opublikowanej wcześniej ustawie niedookreślonego pojęcia prawnego takiego jak »istotne naruszenie interesów państwa i mieszkańców danego obszaru administracyjnego«, które jest doprecyzowywane przy każdym indywidualnym stosowaniu go za pomocą wskazówek interpretacyjnych, lecz które jednocześnie pozwala na określoną elastyczność przy ocenie naruszenia swobody, jest zgodne z dozwolonymi ograniczeniami swobody świadczenia usług?”.

16

Rząd łotewski zarzuca niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na tej podstawie, że wszystkie elementy sporu przed sądem krajowym ograniczają się do terytorium jednego państwa członkowskiego. Zdaniem tego rządu w braku elementu transgranicznego przedstawione pytanie jest hipotetyczne i nie ma żadnego związku z prawem Unii.

17

W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie do sądów krajowych, przed którymi toczy się spór i które wobec tego muszą przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I-1721, pkt 24).

18

Z powyższego wynika, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania istotnego znaczenia dla sprawy. Odmowa przez Trybunał orzekania co do pytania prejudycjalnego skierowanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych C-570/07 i C-571/07 Blanco Pérez i Chao Gómez, Zb.Orz. s. I-4629, pkt 36).

19

Otóż nie jest tak w odniesieniu do niniejszego postępowania. W rzeczywistości bowiem postanowienie odsyłające opisuje w wystarczający sposób ramy prawne i faktyczne postępowania przed sądem krajowym, a wskazówki dostarczone przez sąd odsyłający pozwalają na ustalenie zakresu przedstawionego pytania.

20

W niniejszej sprawie wiadomo oczywiście, że Garkalns jest przedsiębiorstwem łotewskim, utworzonym na Łotwie, oraz że wszystkie elementy sporu przed sądem krajowym ograniczają się do terytorium tego jednego państwa członkowskiego. Niemniej jednak, jak wynika z orzecznictwa, odpowiedź Trybunału może być użyteczna dla sądu odsyłającego nawet w takich okolicznościach, w szczególności w przypadku, gdy jego prawo krajowe nakazuje mu uprzywilejowanie obywatela jego kraju posiadającego te same prawa wobec obywatela innego państwa, któremu na podstawie prawa Unii w tej samej sytuacji przysługiwałyby te same prawa (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 39; a także wyrok z dnia 10 maja 2012 r. w sprawach połączonych od C-357/10 do C-359/10 Duomo Gpa, pkt 28).

21

Ponadto – chociaż przepisy krajowe takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniach przed sądem krajowym, które co do zasady mają zastosowanie bez rozróżnienia, mogą podlegać zakresowi postanowień dotyczących zagwarantowanych w traktacie FUE swobód podstawowych, wyłącznie jeżeli mają one zastosowanie do sytuacji mających związek z obrotem handlowym pomiędzy państwami członkowskimi – nie można wcale wykluczyć, że przedsiębiorcy zamieszkali lub mający siedziby w państwach członkowskich innych niż Republika Łotewska byli lub są zainteresowani prowadzeniem salonów gier hazardowych na terytorium łotewskim (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

22

W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.

23

Rząd łotewski wyraził wątpliwości co do trafności przywołania w pytaniach prejudycjalnych art. 49 WE, podnosząc, iż tylko art. 43 WE może mieć zastosowanie do sytuacji takich jak sytuacja przed sądem krajowym.

24

W tym zakresie należy przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, działalność polegająca na umożliwieniu użytkownikom odpłatnego brania udziału w grach hazardowych stanowi działalność usługową w rozumieniu art. 49 WE (wyrok z dnia 8 września 2010 r. w sprawach połączonych C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07 Stoß i in., Zb.Orz. s. I-8069, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

25

W związku z tym usługi takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym mogą być objęte zakresem zastosowania art. 49 WE nawet wówczas, gdy art. 43 WE nie znajduje zastosowania.

26

Jeżeli chodzi o ograniczenie zakresu stosowania odnośnych zasad swobodnego świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, należy ustalić, czy podmiot gospodarczy ma swoją siedzibę czy też jej nie ma w państwie członkowskim, w którym oferuje on daną usługę (zob. podobnie wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. s. I-4165, pkt 22). Jeżeli ma on siedzibę w państwie członkowskim, w którym oferuje tę usługę, objęty jest zakresem stosowania swobody przedsiębiorczości określonej w art. 43 WE. Jeżeli z kolei podmiot gospodarczy nie ma siedziby w państwie członkowskim przeznaczenia usługi, to jest on usługodawcą transgranicznym objętym zasadą swobodnego świadczenia usług przewidzianą w art. 49 WE (zob. ww. wyrok w sprawie Duomo Gpa, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

27

W tym kontekście pojęcie przedsiębiorczości oznacza, że podmiot gospodarczy oferuje usługi w sposób stały i trwały z przedsiębiorstwa w państwie członkowskim przeznaczenia. Natomiast „świadczeniem usług” w rozumieniu art. 49 WE są wszystkie usługi, które nie są świadczone w sposób stały i trwały z przedsiębiorstwa w państwie członkowskim przeznaczenia (zob. ww. wyrok w sprawie Duomo Gpa, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

28

Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że w traktacie WE brak jest przepisu umożliwiającego ustalenie w sposób abstrakcyjny czasu trwania lub częstotliwości, po przekroczeniu których świadczenie danej usługi lub usługi określonego rodzaju nie może już być uważane za świadczenie usług w rozumieniu traktatu, tak więc pojęcie usługi w rozumieniu traktatu może obejmować usługi o bardzo różnym charakterze, włącznie z usługami, które świadczone są przez dłuższy okres czasu, przykładowo przez kilka lat (zob. ww. wyrok w sprawie Duomo Gpa, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Z powyższego wynika, że przepis taki jak sporny w postępowaniu przed sądem krajowym może co do zasady być objęty zakresem zastosowania zarówno art. 43 WE, jak i art. 49 WE.

30

W każdym razie należy przypomnieć, że w ramach postępowania przewidzianego w art. 267 TFUE, które opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem, do sądu krajowego należy ocena okoliczności faktycznych toczącego się przed nim postępowania (ww. wyrok w sprawie Stoß i in., pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

Tym samym to sąd krajowy musi określić w świetle okoliczności sprawy, czy sytuacja w toczącym się przed nimi postępowaniu objęta jest art. 43 WE lub art. 49 WE.

32

Ponieważ sąd krajowy sformułował pytanie prejudycjalne na podstawie art. 49 WE, należy rozstrzygnąć je w oparciu o ten artykuł.

33

Przez pytanie prejudycjalne sąd krajowy zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 49 WE powinien być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu takiemu jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, które przyznaje organom samorządowym szeroki zakres swobodnego uznania, pozwalając im na odmowę udzielenia zezwolenia na otwarcie kasyna, salonu gier lub salonu gier bingo na podstawie „istotnego zagrożenia dla interesów państwa i mieszkańców danego obszaru administracyjnego”.

34

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uregulowanie państwa członkowskiego takie jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, które zakazuje wykonywania działalności w sektorze gier hazardowych w braku wcześniejszego zezwolenia organów administracyjnych, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług zagwarantowanej przez art. 49 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I-1891, pkt 42).

35

W niniejszej sprawie należy zbadać, w jakim stopniu ograniczenie sporne w postępowaniu przed sądem krajowym może zostać dopuszczone na zasadzie odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 45 WE i 46 WE, mających zastosowanie w tej dziedzinie na podstawie art. 55 WE, lub uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Trybunału nadrzędnymi względami interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I-7633, pkt 55; a także postanowienie z dnia 28 października 2010 r. w sprawie C-102/10 Bejan, pkt 44).

36

W tym zakresie Trybunał wielokrotnie orzekał, że uregulowanie gier hazardowych stanowi część dziedziny, w której pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych, religijnych i kulturalnych. W braku harmonizacji wspólnotowej w tym zakresie do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach, według własnej skali wartości, wymogów związanych z ochroną danych interesów (ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

37

Niemniej jednak ograniczenia ustanawiane przez państwa członkowskie muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie ich proporcjonalności i powinny być stosowane w sposób niedyskryminacyjny. W ten sposób prawo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego prawa w sposób spójny i systematyczny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59–61 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

Jak wielokrotnie orzekał Trybunał, w tej szczególnej dziedzinie organy krajowe dysponują swobodnym uznaniem wystarczającym do ustalenia wymogów, z jakimi związana jest ochrona konsumenta i porządku społecznego, oraz – o ile warunki ustanowione przez orzecznictwo są ponadto spełnione – do państw członkowskich należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez nie, zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz tego rodzaju działalności, czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Stoß i in., pkt 76; a także wyrok z dnia 8 września 2010 r. w sprawie C-46/08 Carmen Media Group, Zb.Orz. s. I-8149, pkt 46).

39

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów i przeciwdziałanie oszustwom oraz zachęcaniu obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Carmen Media Group, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

W niniejszej sprawie nie zaprzeczono, że cel zamierzony przez sporne uregulowanie krajowe, w szczególności ochrona interesów mieszkańców najbliższego sąsiedztwa, jak również potencjalnych konsumentów przed niebezpieczeństwami związanymi z grami hazardowymi, może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, mogący uzasadniać dane ograniczenie swobodnego świadczenia usług.

41

W tych okolicznościach należy zbadać, czy ograniczenie swobodnego świadczenia usług ustanowione przez przepisy krajowe sporne w postępowaniu przed sądem krajowym jest w stanie zagwarantować realizację celu ochrony konsumentów przed niebezpieczeństwem związanym z grami hazardowymi oraz czy nie wychodzi ono poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu.

42

Ponadto w celu przestrzegania zasady równego traktowania oraz wynikającego z niej obowiązku przejrzystości system zezwoleń na prowadzenie gier hazardowych powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania władz krajowych tak, by nie mógł być on stosowany w sposób arbitralny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Sporting Exchange, pkt 50).

43

W celu umożliwienia bezstronnej kontroli postępowań w sprawie zezwoleń konieczne jest ponadto, aby właściwe organy oparły swoje decyzje na publicznie dostępnym uzasadnieniu, ze wskazaniem w precyzyjny sposób powodów, z jakich w odpowiednim przypadku należy odmówić zezwolenia.

44

W tym zakresie Trybunał orzekł już, że sądy krajowe mają zapewnić, w szczególności w świetle konkretnych zasad stosowania danych ograniczających przepisów, że przepisy te są podyktowane troską o rzeczywiste ograniczenie okazji do gry i działalności w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Carmen Media Group, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

45

W niniejszej sprawie nie można zaprzeczyć, że – tak jak to wynika z postanowienia odsyłającego – zezwalając na odmowę udzielenia zezwolenia na otwarcie salonu gier hazardowych na podstawie istotnego zagrożenia dla interesów państwa i mieszkańców danego terytorium administracyjnego, odnośne prawo krajowe przyznaje organom administracyjnym szeroki zakres swobodnego uznania, zwłaszcza co do oceny charakteru chronionych w ten sposób interesów.

46

Swobodne uznanie takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym może być uzasadnione, jeżeli samo uregulowanie krajowe ma rzeczywiście na celu zmniejszenie możliwości uczestnictwa w grach i ograniczenie działalności w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny lub zapewnienie spokoju mieszkańcom najbliższego sąsiedztwa, lub w sposób ogólny porządku społecznego poprzez przyznanie w tym celu organom krajowym pewnego zakresu swobodnego uznania przy stosowaniu systemu dotyczącego organizowania gier hazardowych.

47

W celu dokonania oceny proporcjonalności odnośnego uregulowania krajowego do sądu krajowego należy zatem zbadanie w szczególności, czy państwo sprawuje ścisłą kontrolę nad działalnością związaną z grami hazardowymi, czy odmowa przez organy samorządu terytorialnego zezwolenia na otwarcie nowych placówek tego typu rzeczywiście ma na celu powoływaną ochronę konsumentów oraz czy kryterium „istotnego zagrożenia dla interesów państwa i mieszkańców odnośnego obszaru administracyjnego” jest stosowane w sposób niedyskryminujący.

48

Z uwagi na powyższe na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, że art. 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on uregulowaniu jednego z państw członkowskich takiemu jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, które przyznaje organom samorządu terytorialnego szeroki zakres swobodnego uznania poprzez zezwolenie im na odmowę zezwolenia na otwarcie kasyna, salonu gier lub salonu gier bingo na podstawie „istotnego zagrożenia dla interesów państwa i mieszkańców odnośnego obszaru administracyjnego”, o ile owo uregulowanie rzeczywiście ma na celu zmniejszenie możliwości uczestniczenia w grach i ograniczenie działalności w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny lub zapewnienie porządku społecznego oraz o ile wykonywanie swobodnego uznania przez właściwe organy następuje w sposób przejrzysty, umożliwiając kontrolę bezstronności postępowań w sprawie zezwolenia, co należy do oceny sądu odsyłającego.

49

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 49 WE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on uregulowaniu jednego z państw członkowskich takiemu jak sporne w postępowaniu przed sądem krajowym, które przyznaje organom samorządu terytorialnego szeroki zakres swobodnego uznania poprzez zezwolenie im na odmowę zezwolenia na otwarcie kasyna, salonu gier lub salonu gier bingo na podstawie „istotnego zagrożenia dla interesów państwa i mieszkańców danego obszaru administracyjnego”, o ile owo uregulowanie rzeczywiście ma na celu zmniejszenie możliwości uczestniczenia w grach i ograniczenie działalności w tej dziedzinie w sposób spójny i systematyczny lub zapewnienie porządku społecznego oraz o ile wykonywanie swobodnego uznania przez właściwe organy następuje w sposób przejrzysty, umożliwiając kontrolę bezstronności postępowań w sprawie zezwolenia, co należy do oceny sądu odsyłającego